NOU 2000: 29

GMO-mat— Helsemessige konsekvenser ved bruk av genmodifiserte næringsmidler og næringsmiddelingredienser

Til innholdsfortegnelse

3 Bakgrunn for utvalget

3.1 Økt fokusering på trygg og sunn mat

Trygg og sunn mat er et viktig tema for folkehelsen i alle land. Norsk mat- og ernæringspolitikk har som målsetning å legge til rette for et best mulig kosthold for befolkningen, en reduksjon av kostholdsrelaterte helseproblemer, en sikkerhet for omsetning av helsemessig trygge matvarer, en tilfredsstillelse av forbrukernes krav til kvalitet, samt en sikring av at maten er produsert på en bærekraftig og miljøvennlig måte 1.

I internasjonal sammenheng representerer sult og mangelsykdommer store problemer. I Norge og andre industrialiserte land opplever vi dette i liten grad. Kostholdet er imidlertid av vesentlig betydning for flere av våre hyppigst forekommende folkesykdommer slik som hjerte- og karsykdommer, enkelte former for kreft, diabetes type II, osteoporose og rakitt. Kostholdet inngår også som et viktig ledd i forebygging og behandling av en rekke sykdommer innenfor de fleste medisinske fagområder.

Maten kan også representere en risiko med hensyn til sykdom av andre årsaker enn de rent ernæringsmessige. Smittestoffer (bakterier, virus, sopp, parasitter og prioner) og giftstoffer produsert av mikroorganismer, kan overføres med mat og vann og gi sykdom hos mennesker. De senere år har det vært en betydelig økning i forekomsten av mat- og vannbårne bakteriesykdommer blant nordmenn, i første rekke sykdom forårsaket av salmonella- og campylobacterbakteriene. Videre har sykdom forårsaket av den «nye» bakterien E.coli O157 samt kugalskapskrisen i Storbritannia, bidratt til økt fokus på mattrygghetsspørsmål blant alle interessenter. Foruten smittestoffer og giftstoffer fra mikroorganismer, kan kjemiske stoffer som miljøgifter, medisinrester, rester av plantervernmidler, hormoner og tungmetaller, også forurense maten og således representere en risiko i relasjon til mat. Den nylige dioksinkrisen i Belgia er et eksempel på offentlig oppmerksomhet rundt kjemisk risiko i mat. Introduksjonen av genmodifisert mat i flere land de siste årene, har medført at det er blitt reist spørsmål om slik mat representerer en mulig helserisiko.

På samme tid som mat- og vannbåren sykdom har økt i omfang og fått mer oppmerksomhet, har internasjonal handel med mat økt. Gjennom implementering av internasjonale handelsavtaler distribueres i dag matvarer med et større omfang og en større hastighet enn før. Globaliseringen av matvarehandelen representerer en utfordring for næringsmiddelforvaltningen i alle land, ikke minst fordi næringsmidler kontaminert i ett land, kan resultere i utbrudd av mat- og vannbåren sykdom i et annet land. Mattrygghet er derfor blitt et viktig tema i mange internasjonale fora.

I hvilken grad maten som kommer på bordet er trygg, avhenger av hele produksjonskjeden. Det er mange punkter der farer kan oppstå eller introduseres. Det arbeides derfor, så vel nasjonalt som internasjonalt, for at mattrygghet skal være et tema i hele produksjonskjeden, fra primærproduksjon til forbruker.

3.2 Forbrukernes krav om trygg mat

I et forbrukerperspektiv stilles det krav både til at maten som frambys i Norge er trygg og at forbrukerne har tillit til at så er tilfelle 2

. Det stilles også krav til at maten tilfredsstiller ernæringsmessige- og andre kvalitetshensyn, at matproduksjon og omsetning ivaretar miljøaspekter og etiske aspekter, redelig frembud, rimelige priser og god tilgjengelighet.

Internasjonalisering av handelen med mat fører til endringer både i mattilbudet og i forhold til risikobildet som forbrukerne møter, og i forbrukernes oppfatning om dette. Åpnere handel og økt konkurranse skal tilfredsstille viktige forbrukerkrav, særlig knyttet til pris og valgmuligheter. For forbrukerne oppstår det konflikter hvis slike mål settes opp mot andre forbrukerpolitiske mål, slik som helsemessig trygghet.

Forbrukerne i Europa har de senere årene betydelig skjerpet sin bevissthet i forhold til myndighetenes og industriens håndtering av risikofaktorer i tilknytning til matproduksjon. Samtidig har forbrukerne blitt mer offensive enn før, og bruker sin plass i markedet og i politikken til å fremme sine krav.

Mange norske forbrukere er opptatt av hvordan maten er blitt produsert. Dette inkluderer spørsmål knyttet til genmodifisering, men også rester fra plantevernmidler, miljøgifter og legemidler, samt bruk av tilsetningsstoffer, veksthormoner og antibiotika. Når det gjelder forhold som ikke umiddelbart kan sanses gjennom syn, smak eller lukt, er forbrukerne avhengig av korrekt informasjon for å kunne ta standpunkt og gjøre sine valg. I en slik situasjon blir forbrukernes tillit til myndigheter og marked av avgjørende betydning for deres tillit til at maten er trygg.

Uro og skepsis blant forbrukerne kan gjelde mer enn bekymring for egen helse. For mange knytter risikoopplevelsen seg til uro omkring mer langsiktige konsekvenser av moderne matproduksjon, inkludert forhold relatert til biologisk mangfold, bærekraftig utvikling, dyrevern, respekt for naturen, samfunnsnytte, samt nasjonal og internasjonal fordelingspolitikk. Dette skaper utfordringer når det gjelder vurdering, håndtering og formidling av risiko. Åpenhet og god kommunikasjon om risikoaspekter ved maten, særlig fra myndighetenes side, er grunnleggende for at forbrukerne skal kunne ha tillit til at maten er trygg.

I den grad produksjonsmetodene kan influere på matens helsemessige trygghet, må forvaltningen følge opp med regelverk og tilsynssystemer. Et eksempel på en endring i produksjonen som har ført til regelverkstilpasning, er bruken av tilsetningsstoffer. Tilsetningsstoffer er en uensartet gruppe stoffer som tilsettes for å gi en effekt i maten, f.eks. å forlenge holdbarheten, gi farge eller smak eller gi en bestemt konsistens. Norge har lagt til grunn at det ikke skal tillates bruk av tilsetningsstoffer der det foreligger faglige vurderinger som tilsier at inntak av slike stoffer ut fra norsk kostholdsmønster, kan innebære helsefare for forbrukere generelt eller for spesielle forbrukergrupper. I forhold til de tilsetningsstoffer der det foreligger en slik faglig vurdering, skal det søkes hensiktsmessige løsninger innenfor EØS-avtalens rammer, eventuelt med de muligheter som ligger i avtalens generelle bestemmelser om helse og miljø.

Bruk av genteknologi representerer en metodeendring i matproduksjonen som i særlig stor grad utfordrer næringsmiddellovgivningen og tilsynet etter denne. Slik bruk av genteknologi øker forbrukernes behov og ønske om informasjon, og krever omstilling i forvaltningen for å sikre den uttalte målsetningen om helsemessige trygge næringsmidler. Gjennomsiktighet, uavhengighet av særinteresser i beslutningsprosesser, og åpenhet i kommunikasjonen med forbrukerne, er viktig for å opprettholde forbrukernes tillit også på dette området.

3.3 Hvordan vet vi at tradisjonell mat er trygg?

Mange tror at matvarene i dag er trygge fordi de antar at en omfattende og systematisk vitenskapelig utprøvning er foretatt før næringsmidlene markedsføres. I virkeligheten er det slik at vårt kosthold først og fremst hviler på menneskelig erfaring gjennom lang tid. De siste hundre år har ernæringsvitenskapen klarlagt de viktigste behovene for vitaminer, sporstoffer og mineraler samt protein, fett og karbohydrater. Vi er blitt klar over at særlig for lite, men også for stort inntak av enkelte næringsstoffer kan være uheldig for helsen og mange av våre viktigste folkesykdommer. Menneskene er relativt robuste når det gjelder hva man kan overleve på, men det har etter hvert blitt mer og mer klart at kostholdets sammensetning har avgjørende betydning for helsen. Maten inneholder også et stort antall kjemiske stoffer uten kjent ernæringsmessig verdi. Mange av disse forekommer naturlig i planter og andre organismer som brukes til mat, mens andre oppstår under bearbeiding av maten. I tillegg kommer stoffer som er tilsatt med hensikt, rester av plantevernmidler, stoffer som skyldes forurensninger og lignende. En del av disse kan være helseskadelige dersom vi får i oss for mye. Gjennom lang erfaring har mennesker lært seg f. eks. hvilke planter som egner seg til mat og som ikke inneholder stoffer som kan utløse forgiftninger eller andre helseskader. Vi vet at vi kan spise knollene på potetplanten, mens fruktene på riset er giftige. Noen matplanter har relativt kort historie når det gjelder bruk i vårt land, f. eks. poteter, tomater og kiwi. Her har vi bygget vår antagelse om sikker bruk på erfaring fra andre deler av verden. Man har også lært seg at enkelte planter må bearbeides og tilberedes på bestemte måter for at de ikke skal forårsake forgiftninger. Et godt eksempel er bønner som inneholder spesielle proteiner (lektiner) med giftvirkning. Disse må ødelegges ved koking før de kan spises. Hvis bønnene spises rå, vil lektinene kunne forårsake skade på tarmen med påfølgende diaré.

Mye er kjent om kjemiske stoffer som kan utløse helseskade i maten. Det gjelder særlig de som gir forgiftninger og skader som er lette å påvise og sette i sammenheng med maten. Verre er det med stoffer som først gir effekt etter lang tid og som ikke utløser typiske sykdomsbilder, men kun påvirker forekomst av vanlige kroniske sykdommer som f.eks. hjerte- og karsykdommer og ulike kreftsykdommer. Man har heller ikke alltid kunnet forutse mulige helsevirkninger av industriell bearbeiding av mat, noe som har hatt en voldsom utvikling i vårt århundre. Ett eksempel er at man først nå er blitt klar over at det store inntaket av industrielt bearbeidet fett fra fisk, dvs herdet fett i form av hard margarin, er helseskadelig.

Når det gjelder mulige helsefremmende stoffer i maten, antar vi at et høyt inntak av frukt og grønnsaker virker beskyttende mot utvikling av enkelte kreftsykdommer. Våre kunnskaper om hvilke stoffer i frukt og grønnsaker som er ansvarlig for dette, er imidlertid svært begrenset.

Siden mange matplanter, liksom sine ville slektninger, inneholder kjemiske stoffer som kan utløse helseskade, er det svært viktig at man tar hensyn til dette i arbeidet med utvikling av plantene (foredlingsarbeidet). Ved utvikling av nye potetsorter undersøkes f. eks. at innholdet av giftig solanin ikke er for høyt. Det samme gjelder raps som kan inneholde skadelige fettsyrer som nesten er fjernet ved hjelp av foredling. I de fleste tilfeller ivaretas dette hensynet av produsentene selv. Systematisk kontroll og oppfølging fra næringsmiddelmyndighetene av foredlingsarbeidet foretas imidlertid ikke.

Selv om matvaretrygghet i hovedsak bygger på lang erfaring for trygg bruk og etter hvert på systematisk forskning, er næringsmidlene gjenstand for en omfattende kontroll og oppfølging fra næringsmiddelmyndighetene når det gjelder bruk av beriking, tilsetningsstoffer, aromastoffer, bruk av plantevernmidler og materialer i kontakt med næringsmidler, samt forekomst av forurensninger og smittestoffer.

3.4 Genteknologi i matproduksjonen

I de senere årene er genteknologi tatt i bruk også innenfor matvareproduksjonen, noe som gir helt nye muligheter i forhold til konvensjonell mat, men som også representerer store nye utfordringer.

Den nye teknologien stiller krav til samfunnet om å gi rammevilkår som skal stimulere til en videre utvikling, samtidig som en skal forebygge helse- og miljøskader. Fokus har i stor grad vært knyttet til den risiko bruken av genmodifiserte planter kan få for miljøet og artsmangfoldet i naturen. Spørsmålet hvorvidt inntak av genmodifiserte næringsmidler er helsemessig trygt og sunt, blir imidlertid viet stadig økt oppmerksomhet.

I genteknologien ligger et potensiale i forhold til muligheter for å endre næringsinnholdet og allergenisiteten i maten. Samtidig vil genteknologien kunne øke effektiviteten i matproduksjonen. Det er imidlertid knyttet stor usikkerhet til de konkrete helsemessige konsekvenser inntak av næringsmidler som er produsert ved hjelp av moderne genteknologi, kan ha.

Stortinget har flere ganger vurdert spørsmål knyttet til genteknologi og matvarer. I oktober 1995 ba Stortinget Regjeringen sørge for obligatorisk merking av genmodifiserte matvarer, både råvarer og foredlede, som omsettes i Norge. I St.melding nr 40 (1996-97) om Matkvalitet og forbrukertrygghet uttalte regjeringen Jagland følgende om genmodifiserte mat: «På bakgrunn av at dette er en ny teknologi, vil Regjeringen legge særskilt vekt på en trygg forvaltning av genteknologiens anvendelse gjennom godkjenningsordninger, tilsyn, merking samt forskning».

Som ett ledd i oppfølging av denne erklæringen, har Norge etablert et nasjonalt regelverk for godkjenning og merking av næringsmidler og næringsmiddelingredienser som består av, inneholder eller er fremstilt på grunnlag av genmodifiserte organismer. Dersom Statens næringsmiddeltilsyn finner at et genmodifisert næringsmiddel eller en næringsmiddelingrediens er helsemessig trygg, vil det bli gitt tillatelse til omsetning av næringsmidlet med den forutsetning at merkebestemmelsene overholdes.

I et historisk perspektiv har metodene for produksjon av mat vært under kontinuerlig endring. Utviklingen og endringene i så måte fortsetter. Knappe matvareressurser i global målestokk, forbrukernes krav til kvalitet og prisnivå, trender, moter, innflytelse fra andre deler av verden, krav om økt holdbarhet, industrialisering av matvareproduksjonen og innbyrdes konkurranse om markedet, gjør at det stadig utvikles nye metoder som kan gi kvalitative og/eller kvantitative endringer.

Også tilsetning av små mengder antibiotika i dyrefôr med det formål å fremme veksten og de konsekvenser en slik praksis kan ha når det gjelder utvikling og spredning av antibiotikaresistens i næringsmiddelkjeden, har vært tema for diskusjon.

3.5 Internasjonale avtaler og samhandel

På matvareområdet skjer en stadig økende internasjonal handel. Omfanget av genmodifiserte næringsmidler på verdensmarkedet er ikke kartlagt. I 1999 var anslagsvis 33% av maisen og 50% av soyaen som ble produsert i USA genmodifisert. Da teknologien er i rask utvikling, forventes at stadig nye varianter av genmodifisert mat vil bli søkt markedsført. Reguleringen av omsetning av genmodifiserte næringsmidler i de ulike land er ikke harmonisert, med unntak av EU som har et felles regelverk på området.

Gjennom Norges internasjonale engasjement har vi påtatt oss forpliktelser i forhold til matvareflyten. Norge har gjennom sitt medlemskap i Verdens handelsorganisasjon (WTO) gitt sin tilslutning til en verdensomspennende avtale (WTO-avtalen), som angir de internasjonale rammebetingelsene for norsk handel med utlandet. Gjennom sin tilslutning til EØS-avtalen er Norge forpliktet til å sikre fri flyt av varer omfattet av avtalen innenfor EØS-området, samt å implementere EØS avtalens avledede regelverk innenfor omfanget av avtalen. Avtalene omfatter også genmodifiserte næringsmidler og næringsmiddelingredienser.

De internasjonale forpliktelser Norge har påtatt seg hindrer imidlertid ikke at næringsmidler som kan utgjøre en helserisiko for befolkningen, kan hindres omsatt her.

Moderne teknologier for å øke jordbruksproduksjonen evalueres internasjonalt sett for å hindre øket risiko for uønskede helsemessige konsekvenser - også innenfor de internasjonale avtalene. Bruk av hormoner, antibiotika og genteknologi kan nevnes som eksempler. EU nekter f. eks. av helsemessige grunner import av kjøtt fra USA der dyr er tilført hormoner for å øke vekstraten. USA henviser til WTO-avtalen og hevder at et slikt importforbud er i strid med denne. Saken har fremdeles ikke funnet sin løsning.

3.6 Usikkert kunnskapsgrunnlag

Debatten om genteknologi i matproduksjonen pågår for fullt både nasjonalt og internasjonalt, også i fagmiljøene. Fagmiljøene har stor spennvidde; fra universitets- og høyskolemiljøer og andre forskningsinstitusjoner, til industrien og ulike miljøer innenfor offentlig forvaltning. En av årsakene til spennvidden er næringsmidlenes ulike karakter, avhengig av om opprinnelsen er planter eller dyr, etiske aspekter, forbrukernes rettigheter, samt de ulike konsekvensene genmodifiserte organismer kan medføre både i forhold til utsetting i miljø og i forhold til inntak som næringsmidler og fôr.

Det er i dag uklarheter rundt kunnskapsgrunnlaget som eksisterer i forhold til helsemessige konsekvenser ved inntak av genmodifiserte næringsmidler og næringsmiddelingredienser. Vitenskapelige undersøkelser og litteratur på området er generelt begrenset og har varierende kvalitet og verdi. Kartlegging av kunnskapsgrunnlaget og klargjøring av hvilken verdi og vekt dette har, vil være viktig både i forhold til å kunne vurdere fremtidig kunnskapsbehov og for å kunne slå fast hva som skal tolereres av vitenskapelig usikkerhet i forhold til en helserisikovurdering.

3.7 Føre-var prinsippet

Det er etter næringsmiddelregelverket i Norge forbudt å framby næringsmidler som kan anses helseskadelige. I Norge har vi lang tradisjon for å utvise et forsiktighetsprinsipp ved tolkningen av næringsmiddelloven, og det har vært fattet vedtak om forbud mot omsetning av næringsmidler, ofte av inngripende karakter, ved mistanke om helsefare.

Føre-var prinsippet er et internasjonalt prinsipp (precautionary principle) som har sitt utgangspunkt i tysk miljøvern, og som senere er blitt inkorporert som et element i internasjonale avtaler. Tilnærmingen innebærer i korthet at forvaltningen kan gripe inn med vedtak for å hindre frambud, til tross for at det til grunn for vedtaket foreligger en viss vitenskapelig usikkerhet om helserisikoen.

Som for konvensjonelle næringsmidler, vil et føre-var prinsipp også kunne anvendes i risikohåndteringen av genmodifiserte næringsmidler. Rekkevidden av prinsippet er imidlertid uavklart.

Fordi genteknologien er ny og i stadig utvikling, og fordi det er uklart i hvilken grad det foreligger tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for å kunne foreta en vurdering av helsemessige konsekvenser og sannsynligheten for slike, vil en helserisikovurdering av genmodifiserte næringsmidler som søkes godkjent kanskje oftere være beheftet med større grad av vitenskapelig usikkerhet enn det som normalt vil gjelde for tradisjonelle farer som smittestoffer, fremmedstoffer, tilsetningsstoffer m v. En avklaring av føre-var prinsippets innhold og anvendelsen av prinsippet er derfor viktig å drøfte, så vel nasjonalt som internasjonalt.

Fotnoter

1.

St meld nr 37 (1992-93) «Om utfordringer i helsefremmende og forebyggende arbeid

2.

St.meld 40, (1998-99) «Om forbrukerpolitikk og organisering av forbrukerapparatet»

Til dokumentets forside