NOU 2000: 29

GMO-mat— Helsemessige konsekvenser ved bruk av genmodifiserte næringsmidler og næringsmiddelingredienser

Til innholdsfortegnelse

4 Aktuelle norske lover og internasjonale avtaler

4.1 Norske lover

Utgangspunktet for næringsmiddelforvaltningen er at hele matvarekjeden skal være trygg, fra fjord/jord til bord. Fremstilling, omsetning og import av matvarer forvaltes av flere departementer. Sosial- og helsedepartementet forvalter lov 19. mai 1933 nr 3 om tilsyn med næringsmidler (næringsmiddelloven), Landbruksdepartementet forvalter lov 10. januar 1997 nr 9 om kjøttproduksjon (kjøttproduksjonsloven) og lov 17. juni 1932 nr 6 om kvalitetskontroll med landbruksvarer m v (landbrukskvalitetsloven), mens Fiskeridepartementet har forvaltningsansvar for lov 28. mai 1959 nr 12 om kvalitetskontroll med fisk og fiskevarer o a (fiskekvalitetsloven).

Omsetning av genmodifiserte organismer er regulert innenfor lov 2. april 1993 nr 38 om framstilling og bruk av genmodifiserte organismer (genteknologiloven), som forvaltes av Miljøverndepartementet, og næringsmiddelloven som forvaltes av Sosial- og helsedepartementet.

Både norske lover og internasjonale avtaler setter grenser for bruk av genmodifiserte dyr, planter og bakterier i matproduksjon. I store trekk gjelder for genmodifiserte organismer de samme regler i Norge som i andre europeiske land. En forutsetning for at genmodifiserte matvarer skal kunne omsettes, er at de verken skal kunne skade helse eller miljø. Dette prinsippet følges både i EU og i Norge.

4.1.1 Genteknologiloven

Genteknologiloven regulerer bruken av levende og reproduksjonsdyktige genmodifiserte organismer, slik loven selv definerer det. Genteknologiloven implementerer EUs regelverk av 23. april 1990 om utsetting i miljøet av genetisk modifiserte organismer 1, og er i hovedsak i samsvar med dette direktiv. Genteknologiloven skiller seg imidlertid fra direktivet, som kun har regler for helse- og miljøsikkerhet, ved også å stille krav til bærekraftighet, samfunnsnytte og etikk.

Loven stiller krav om godkjenning ved utsetting av genmodifiserte organismer. Enhver utsetting skal før eventuell godkjenning evalueres etter en trinn-for-trinn prosedyre. Et produkt skal ikke kunne dyrkes i stor skala eller omsettes før det er vist gjennom mindre forsøksutsettinger at produktet ikke medfører risiko for helse og miljø. Videre skal det vurderes i hvert enkelt tilfelle om fremstilling og bruk av den genmodifiserte organismen er samfunnsnyttig, etisk forsvarlig og om den bidrar til en bærekraftig utvikling.

Genteknologiloven hjemler kun krav til godkjenning av levende og reproduksjonsdyktige genmodifiserte organismer. Det innebærer at godkjenning og bruk av produkter som er fremstilt av, men som ikke inneholder genmodifiserte og reproduksjonsdyktige organismer eller organismedeler, ikke vil omfattes av genteknologiloven. Eksempler på slike produkter er kjøtt, fiskefilet, melk, frosne grønnsaker, tomatpuré, soyaolje, cornflakes og sukker som stammer fra genmodifiserte organismer. Noen av disse produktene inneholder intakte gener, f.eks. kjøtt, fiskefilet og melk, mens andre kan tenkes å inneholde DNA-fragmenter fra nedbrutte gener. Slike produkter omfattes imidlertid av næringsmiddelloven, se avsnitt 4.1.2.

Direktoratet for naturforvaltning (DN) behandler søknader om utsetting av genmodifiserte planter, dyr og mikroorganismer, i samråd med andre berørte forvaltningsorgan. For innesluttet bruk av levende genmodifiserte organismer, har Sosial- og helsedepartementet og Statens institutt for folkehelse forvaltningsansvaret.

4.1.2 Næringsmiddelloven

Næringsmiddelloven skal forebygge tilvirkning og omsetting av helsefarlige næringsmidler, samt forebygge uriktige forestillinger om forhold som har betydning for forbrukerne.

De som ønsker å selge genmodifiserte næringsmidler eller næringsmiddelingredienser i Norge, må først søke Statens næringsmiddeltilsyn (SNT) om godkjenning av produktene, også i de tilfeller samme næringsmiddel allerede er godkjent i EU. Genmodifiserte næringsmidler som blir godkjente, skal merkes i henhold til regelverket før omsetning.

4.1.2.1 Merking av genmodifiserte næringsmidler

Stortinget ba i 1995 Regjeringen om å sørge for obligatorisk merking av genmodifiserte matvarer, både råvarer og foredlede varer, som omsettes i Norge. Et slikt merkekrav trådte i kraft 4. oktober 1997 med den begrunnelse at forbrukerne skulle kunne foreta et reelt valg i forhold til innkjøp av genmodifiserte næringsmidler. Merkekravet omfatter alle genmodifiserte næringsmidler og næringsmiddelingredienser uavhengig av om de er sammenlignbare med konvensjonell mat eller ikke. Når mer enn 2 % av en enkel ingrediens i et næringsmiddel er genmodifisert, skal produktet være merket, jf SNTs rundskriv nr 4039.

4.1.2.2 Gener som koder for antibiotikaresistens

Ved behandling av Stortingsmelding nr 40 (1996-97) fattet Stortinget følgende vedtak: «Stortinget ber Regjeringen om å forby produksjon, import og omsetting av alle genmodifiserte produkter som inneholder gener som koder for antibiotikaresistens, og å arbeide for internasjonale forbud på dette området.»

For produkter som omfattes av og skal godkjennes etter genteknologiloven, dvs produkter som inneholder levende genmodifiserte organismer, er vedtaket fulgt opp gjennom forskrifter 1. oktober 1997 nr 1106-1109 om forbud mot utsetting i Norge av spesielle typer av henholdsvis genmodifisert mais, genmodifiserte frø av sikori og genmodifiserte frø av oljeraps.

For å gjennomføre Stortingets vedtak også for næringsmidler som inneholder gener som koder for antibiotikaresistens, ble det ansett som nødvendig med en lovendring i næringsmiddelloven. Lovendringen trådte i kraft den 1. januar 1999, og bestemte at Kongen i forskrift nærmere kunne regulere, herunder forby, produksjon, import og frambud av næringsmidler og næringsmiddelingredienser som inneholder gener fra genmodifiserte organismer der genene koder for antibiotikaresistens, samt næringsmidler og næringsmiddelingredienser som er behandlet med stråling. Sosial- og helsedepartementet fastsatte 4. mars 2000 med hjemmel i næringsmiddellovens § 1 sjette ledd, forskrift om forbud mot visse genmodifiserte næringsmidler og næringsmiddelingredienser. Denne forskriften angir et forbud mot å produsere, importere og framby næringsmidler og næringsmiddelingredienser som inneholder gener som koder for antibiotikaresistens der disse genene er tilført ved genmodifisering og kan påvises i sluttproduktet. Forskriften omfatter ikke produkter der slike gener er eliminert i løpet av fremstillingsprosessen. Forskriften er per 1. oktober 2000 ennå ikke trådt i kraft.

4.1.2.3 Godkjenning

Sosial- og helsedepartementet fastsatte 18. juni 1998 gjennom en endring i generell forskrift 7. august 1983 nr 1252 for produksjon og frambud m v av næringsmidler en godkjenningsordning som innebærer at næringsmidler og næringsmiddelingredienser som består av, inneholder eller er fremstilt av genmodifiserte organismer, ikke er tillatt frambudt eller markedsført med mindre SNT har gitt særskilt samtykke til dette, jf forskriftens § 16 a.

Godkjenningsordningen for genmodifiserte næringsmidler gjelder i tillegg til den godkjenningsordningen som finnes for genmodifiserte organismer etter genteknologiloven. Vedtak om eventuell godkjenning fattes av SNT basert på en risikovurdering av hvert enkelt produkt som søkes markedsført. Helserisikovurderingen foretas av uavhengig vitenskapelig ekspertise. SNTs retningslinjer for helserisikovurdering av ny mat, med vekt på genmodifisert mat (SNT mai 1998), inneholder krav til dokumentasjon som skal følge søknaden. Retningslinjene er nærmere omhandlet i avsnitt 5.6.

4.1.2.4 Tilsyn og kontroll

Tilsyns- og kontrollansvaret for genmodifiserte næringsmidler etter næringsmiddelloven er delegert til SNT.

4.2 Internasjonale avtaler

Den norske reguleringen som innebærer at ethvert genmodifisert næringsmiddel eller enhver genmodifisert næringsmiddelingrediens ikke er tillatt markedsført med mindre produktet er godkjent av kompetent myndighet, må tolkes i lys av de folkerettslige forpliktelser vi har påtatt oss gjennom EØS- og WTO-avtalene samt de underliggende SPS- og TBT-avtalene.

4.2.1 EØS-avtalen

Avtalen om Det europeiske-økonomiske samarbeidsområdet (EØS-avtalen) trådte i kraft 1. januar 1994. Avtalen skal legge til rette for et felles marked i EØS-området og sikre like konkurransevilkår på det økonomiske og handelspolitiske området. Gjennom utviklingen av et felles regelverk søker man her så langt som mulig å fjerne hindringer for en fri vareflyt og fri bevegelighet av kapital, tjenester og personer i hele EØS-området. I tillegg legger avtalen grunnlaget for samarbeid om bl.a. miljøvern, utdanning, forskning, forbrukerspørsmål og sosiale spørsmål. Avtalen angir et forbud mot kvantitative importrestriksjoner og alle tiltak med tilsvarende virkning i art 11, men åpner likevel for forbud og restriksjoner på import dersom slike tiltak kan begrunnes ut fra hensynet til offentlig moral, orden og sikkerhet, vernet om menneskers og dyrs liv og helse m v, jf art 13. Gjennom EØS-avtalen har Norge forpliktet seg til å implementere EØS-avtalens avledede regelverk innenfor omfanget av avtalen. Implementeringen skjer etter det såkalte dualistiske prinsipp, dvs at rettsaktene blir omformet til norsk rett, enten ved inkorporering (bestemmelsene gjøres til nasjonal rett ord for ord) eller ved transformasjon (norsk lov eller forskrift endres hvor det er nødvendig for å bringe lovverket i samsvar med traktaten).

4.2.1.1 Novel Foods-forordningen

EU fastsatte 27. januar 1997 en forordning om nye næringsmidler og nye næringsmiddelingredienser, Rådsforordning EU No 258/97 om Novel Foods (Novel Foods-forordningen) 2. Forordningen er EØS-relevant, men ennå ikke antatt. Forordningen fastsetter bestemmelser om markedsføring av nye næringsmidler, og definerer seks kategorier næringsmidler eller næringsmiddelingredienser som «novel food» (ny mat).

Forordningen legger opp til en godkjenningsprosedyre hvor det stilles krav til dokumentasjon fra søkeren. Før vedtak fattes om et produkt skal godkjennes eller ikke, skal det foretas en helserisikovurdering av produktet i tråd med Commision Recommendation 97/618/EC. Helserisikovurderingen omfatter bl.a. vurdering av risiko i forhold til innhold av allergener, endret innhold av næringsstoffer, om det er fare for økt innhold av naturlige giftsstoffer, om gener som koder for antibiotikaresistens er tilstede m v.

Miljørisikovurderinger skal være i overensstemmelse med det sikkerhetsnivå som er gitt i Rådsdirektiv 90/220/EØF og som reguleres av genteknologiloven.

4.2.1.2 Verdens handelsorganisasjon (WTO) og WTO-avtalen

WTO er en verdensomfattende organisasjon som dekker områdene varehandel, tjenestehandel og immaterielle rettigheter. WTO driver utstrakt samarbeide med andre internasjonale organisasjoner, og har pr 20. september 2000 138 medlemsland 3, herunder Norge og EU. Gjennom sitt medlemskap i WTO gir Norge sin tilslutning til internasjonale avtaler om handel mellom land. Disse avtalene omfatter også genmodifiserte organismer og produkter som er laget av slike.

De internasjonale rammevilkårene for norsk handel med utlandet er foruten i EØS-avtalen, hovedsakelig forankret i WTO-avtalen. WTO-avtalen, som også regulerer handel med matvarer, baserer seg på standarder, retningslinjer og anbefalinger fra Codex Alimentarius. WTO-avtalen, som avløste den tidligere GATT-avtalen, trådte i kraft 1. januar 1995.

Hensynet til menneskers, dyrs eller planters liv eller helse er regulert i to avtaler under WTO: SPS-avtalen 4 og TBT-avtalen 5. TBT- avtalen skal sikre at alle reguleringer, standarder, tester og sertifikatprosedyrer ikke skaper unødige hindringer. SPS-avtalen skal sikre at ethvert tiltak på området mattrygghet som har konsekvenser for det internasjonale handelsmarkedet, er vitenskapelig fundert og basert på en risikovurdering. Avtalen oppfordrer WTO-medlemmer til å harmonisere sine tiltak på bakgrunn av internasjonale standarder, retningslinjer og anbefalinger som er utviklet av internasjonale organisasjoner.

USA har signalisert at de anser EUs restriktive politikk når det gjelder genmodifisert mat som en handelshindring og dermed i strid med WTO-avtalen, uten at saken så langt formelt er reist.

WTO har ikke noe eget vitenskapelig ekspertorgan for vurdering av helserisiko, men baserer seg i stor utstrekning på de vitenskapelige vurderinger som gjøres i Codex Alimentarius.

4.2.1.3 Codex Alimentarius

Codex Alimentarius er et FN-organ under FNs matvare- og landbruksorganisasjon (FAO) og Verdens Helseorganisasjon (WHO) gjennom FAO/WHO Food Standard Programme. Medlemskap er åpent for alle medlemmer av FAO og/eller WHO. Codex Alimentarius har per 30.9.2000 163 medlemmer 6 inkludert Norge. Alle EU-land samt EU-kommisjonen, deltar i Codex-arbeidet.

Siktemålet med Codex-arbeidet er å beskytte forbrukerne fra helseskadelige næringsmidler og uredelige forretningsmetoder, samtidig som den internasjonale handel med matvarer skal lettes og fremmes. Målet søkes oppnådd ved å utarbeide internasjonale standarder, retningslinjer og anbefalinger for matvarer og matvareproduksjon. Codex-dokumentene blir utarbeidet i en rekke forskjellige internasjonale Codex-komitéer.

Genmodifiserte matvarer er nylig blitt et tema i Codex Alimentarius. Codex Alimentarius oppnevnte i 2000 en arbeidsgruppe; Codex Ad Hoc Intergovernmental Task Force on Foods Derived from Biotechnology (CCFBT), med et bredt mandat i forhold til å vurdere risikoaspekter ved genmodifisert mat. CCFBT avholdt sitt første møte i mars 2000, og skal sluttføre sitt arbeide i løpet av 4 år. Norge deltar aktivt i CCFBT der SNT representerer norske myndigheter.

I Codex Alimentarius pågår også en diskusjon med sikte på å vedta felles merkekrav til genmodifiserte næringsmidler for alle medlemsland. USA er en av de nasjonene som ønsker mindre omfattende merkeregelverk enn det som nå gjelder i EU. Norge arbeider aktivt i Codex Alimentarius for fullstendig merkeplikt for genmodifiserte matvarer. Prosessen i Codex Alimentarius er imidlertid langsom, og en endelig avtale vil trolig ikke være på plass før om noen år.

Codex Alimentarius er også sentrale i det internasjonale arbeidet som pågår for å få en internasjonal felles forståelse for føre-var prinsippet, som er nærmere beskrevet i kapittel 6.

4.2.1.4 FN-konvensjonen om biologisk mangfold

Norge har også sluttet seg til FN-konvensjonen om biologisk mangfold 7, den første globale avtale som har som målsetting vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold samt en rettferdig fordeling av godene fra det biologiske mangfold. Protokoll om handel med levende genmodifiserte organismer 8, som er forhandlet frem under FN-konvensjonen om biologisk mangfold, ble undertegnet av Norge og ca. 70 andre land i Nairobi i mai 2000, og vil tre i kraft etter at 50 land har ratifisert den. Protokollen omfatter alle levende genmodifiserte organismer som er spiringsdyktige og kan formere seg i naturen. Målsettingen med protokollen er å sikre at handel med og bruk av levende GMO ikke skader biologisk mangfold eller helse.

4.3 Markedssituasjonen

Ingen genmodifiserte næringsmidler er foreløpig godkjente i Norge. SNT har imidlertid per 30. september 2000 til behandling tre søknader om markedsføring av bearbeidede næringsmidler og næringsmiddelingredienser fra tre genmodifiserte varianter av mais, Bt11 Field Corn, Bt11 Sweet Corn og Bt176.

Selv om ingen genmodifiserte næringsmidler er godkjente for salg i Norge, er utvalget kjent med at undersøkelser foretatt på oppdrag av SNT har vist at slike næringsmidler i dag likevel blir omsatt i varehandelen. Funn ved undersøkelsene skyldes bl.a. at store deler av mais- og soyaproduksjonen i USA er basert på genmodifiserte sorter. Utvalget er også kjent med at det kan finnes genmodifisert materiale i mat fra genmodifiserte organismer som ikke kan påvises gjennom tilgjengelige analyser, til tross for arbeidet som pågår både nasjonalt og internasjonalt for å utvikle nye analysemetoder samt forbedre de eksisterende.

Matplantene som er godkjent som mat innenfor EU er fordelt på 4 ulike arter, oljeraps, mais, sikorisalat og soya 9.

Det foreligger per i dag ingen søknader i EU/EØS om bruk av genmodifiserte mikroorganismer i næringsmidler, verken under Novel Foods-forordningen eller Rådsdirektiv 90/220/EØF. Utvalget har ikke oversikt over genmodifiserte mikroorganismer som benyttes for produksjon av enzymer og tilsetningsstoffer i næringsmiddelproduksjonen.

U.S Food and Drug Administration (FDA) har forvaltningsansvaret for næringsmidler på det amerikanske markedet, unntatt næringsmidler fra kjøtt og fjærkre der ansvar ligger hos U.S Department of Agriculture (USDA). Tilsyn med genmodifiserte næringsmidler og næringsmiddelingredienser skjer etter de samme lover og bestemmelser som gjelder for næringsmiddelområdet generelt. FDA kan, med grunnlag i Federal Food, Drug, and Cosmetic Act, vurdere tiltak for å forhindre helseskade, deriblant fjerne produkter fra markedet.

I USA informerer virksomheten selv FDA om markedsføring av genmodifiserte næringsmidler. Produsentene legger fram en oversikt over virksomhetens data og vurderinger knyttet til trygghet og næringsinnhold, og den fremlagte dokumentasjon kan diskuteres med myndighetenes eksperter. Per 5. mai 2000 var 47 genmodifiserte plantevarianter registrert som mat av FDA (FDA approval); imidlertid kan det for enkelte planters vedkommende være uavklarte spørsmål i pågående prosesser mot U.S. Environmental Protection Agency (EPA), eller USDA 10.

Utvalget er kjent med at det for tiden pågår en debatt i USA med sikte på endring av forvaltningen på området.

Utvalget er også kjent med at det i september 2000 ble funnet taco-skjell som inneholdt en ulovlig type genmanipulert mais som kan være allergifremkallende i dagligvarebutikk i USA. Maistypen er i USA godkjent som dyrefôr, men ikke som mat til mennesker. Funnet viser at myndighetene kan ha et problem i forhold til kontroll med markedsføring av genmodifiserte næringsmidler.

Utvalget har ikke funnet noen autorisert oversikt over godkjenningsordninger eller godkjente produkter i alle land. Opplysninger foreligger imidlertid om at det i Japan per 10. mars 2000 er tillatt omsatt 29 genmodifiserte plantevarianter som mat 11. Videre har utvalget fått opplyst at følgende land per 1. januar 2000 har tillatt omsatt genmodifiserte matplanter: Canada (24), Argentina (5), Mexico (5) og Kina (2) 12.

Fotnoter

1.

Council Directive of 23 April 1990 on the deliberate release into the environment of genetically modified organisms, Rådsdirektiv 90/220/EØF

2.

Regulation (EC) No 258/97 of the European Parliament and of the Council of 27 January 1997 concerning novel foods and novel food ingredients

3.

Kilde: web-adresse: http://www.wto.org

4.

Agreement on the Application on private Sanitary and Phytosanitary Measures

5.

Agreement on Technical Barriers to Trade

6.

Kilde: web-adresse: http://www.fao-org

7.

Convention on Biological Diversity 5th of June 1992

8.

Cartagena-protokollen om GMO

9.

Belgian Biosafety Server (http://biosafety.ihc.be/TP/TPmarket.html)

10.

Kilde: U.S. Food and Drug Administration, Center for Food & Applied Nutrition, Office of Premarket Approval

11.

Kilde: Agricultural, Forestry and Fisheries Research Council Secretariat in Japan

12.

The Green Industrial Biotechnology Platform (GIBIP) database.

Til dokumentets forside