NOU 2000: 9

Konkurranseflater i finansnæringen

Til innholdsfortegnelse

2 Oversikt over utredningen

2.1 Oppnevning, mandat, sammensetning mv.

I kapittel 1 gis det en omtale av utvalgets oppnevning, sammensetning og mandat, samt av hvilke avgrensninger som er gjort i mandatet. Bakgrunnen for oppnevning av utvalget og utvalgets arbeid beskrives kort, og enkelte begreper forklares.

2.2 Oversikt over utredningen

I kapittel 2 gis det en kort beskrivende sammenfatning av de enkelte kapitler i utredningen. Det vises til at oppsummerende vurderinger er tatt inn i kapittel 7.

2.3 Finanssektorens samfunnsmessige betydning

Kapittel 3 omhandler finanssektorens betydning i samfunnet. I avsnitt 3.1 gjennomgås kredittinstitusjonenes rolle som låneformidlere, deretter drøftes formidlingen av kapital gjennom markedet for omsettelige verdipapirer. Til slutt i avsnittet drøftes forsikringsselskapenes rolle som risikoavlastere og deres rolle i verdipapirmarkedet som formidlere av sparemidler. Avsnitt 3.2 gir en fremstilling av viktige trekk ved strukturen i den norske finansnæringen, etter en kort historisk gjennomgang av dereguleringen på 1980-tallet og bankkrisen tidlig på 1990-tallet. I avsnittet presenteres en rekke nøkkeltall for norske finansinstitusjoner og det norske verdipapirmarkedet. Avsnitt 3.3 tar for seg den betydningen finanssektoren har for økonomisk vekst gjennom formidling og allokering av kapital og ved å avlaste og fordele risiko mellom aktørene i økonomien. Det gis også en kort gjennomgang av ulike internasjonale empiriske studier som tar for seg sammenhengen mellom omfanget av finanssektoren i et land og økonomisk vekst. I avsnitt 3.4 drøftes finansiell stabilitet. Det fokuseres på særtrekk ved finanssektoren som gjør at problemer i én finansinstitusjon lett kan smitte over til andre institusjoner og således skape svikt i hele det finansielle system. Dette refereres ofte til som systemrisiko, og er en av grunnene til at myndighetene i de fleste land har valgt å støtte opp under landets banker under omfattende bankkriser. Slik støtte kan imidlertid også gi opphav til insentivproblemer i finanssektoren. Systemrisiko er en viktig årsak til de krav om egenkapital og tilsyn som stilles i de fleste land. I avsnitt 3.5 drøftes den rolle eierne av en finansinstitusjon spiller både ved å stille risikokapital til disposisjon og gjennom styring av institusjonen. Betydningen av at gjensidige selskaper og sparebanker ikke har eierskap knyttet til egenkapitalen på samme måte som i finansinstitusjoner organisert som aksjeselskaper drøftes. Til slutt i avsnittet gis en mulig forklaring på hvorfor høyere egenkapitalandel i kredittinstitusjoner normalt øker institusjonens samlede finansieringskostnader. I avsnitt 3.6 presenteres utviklingen i netto finansinvesteringer (også kalt finansiell sparing) i Norge fordelt på ulike sektorer. Gjennom 1990-tallet har husholdningssektoren, i motsetning til hva som var tilfellet på slutten av 1970-tallet og gjennom 1980-tallet, hatt en positiv netto finansinvestering. Det gis også en fremstilling av noen finansielle sektorbalanser i Norge og i enkelte sammenligningsland. Her fokuseres det på forskjeller i finansieringen av privat næringsliv og sammensetningen av husholdningenes finansielle eiendeler. Dernest vises det hvorledes disse sektorbalansene har utviklet seg i Norge gjennom de siste femten til tyve år. I avsnitt 3.7 drøfter utvalget hvorvidt produksjon av finansielle tjenester i Norge kan sies å ha noen egenverdi ved at den gir positive virkninger for andre virksomheter eller konsumenter, som den enkelte aktør i markedet ikke har insentiver til å ta hensyn til. Det drøftes blant annet mulige effekter gjennom finansielle kunnskapsnettverk knyttet til hovedkontorfunksjoner, og hensynet til finansiell stabilitet.

2.4 Konkurranseforhold

I kapittel 4 drøfter utvalget noen generelle spørsmål knyttet til konkurranseforholdene i finansnæringen, som gjelder uavhengig av om konkurransen bare skjer på det innenlandske markedet, eller om det også er konkurranse fra eller i utlandet. I avsnitt 4.1 gis en beskrivelse av den betydningen konkurranse har i finansmarkedet, både nasjonalt og internasjonalt. Dernest drøftes enkelte spesielle trekk ved konkurransen i finansnæringen, som skjevt fordelt informasjon, og andre særtrekk som gjelder for livsforsikring. Avsnitt 4.2 tar for seg målsettingen for konkurransen i finanssektoren og mulig målkonflikt mellom konkurransemessig effektivitet og finansiell stabilitet. Det påpekes at konkurranse ikke er et mål i seg selv men et middel til å oppnå samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk. Videre fremheves betydningen av at konkurranse gir finansnæringen insentiv til å tilpasse seg nye rammevilkår og til å utvikle nye produkter. I avsnitt 4.3 foretas en avgrensning av de relevante markeder etter produktområder; sparemarkedet, utlånsmarkedet og risikomarkedet. Det understrekes at en slik markedsinndeling vil variere med endrede markedsmessige og konkurransemessige forhold. I avsnitt 4.4 belyses konkurransesituasjonen på det norske finansmarkedet. Det gis først en beskrivelse av noen av de bakenforliggende strukturelle forhold av betydning for konkurranse; markedskonsentrasjon og kostnadsforhold, det siste særlig med henblikk på eksistensen av mulige stordriftsfordeler og breddefordeler. Dernest drøftes aktørenes egen adferd i markedet i form av fusjoner og oppkjøp og hvorledes det virker på konkurransen. I neste underavsnitt drøftes etableringsvilkårene for nye aktører i markedet. De vil blant annet påvirkes av eventuelle stordriftsfordeler eller etablerte kunde-/leverandørforhold. Etablerte aktører kan legge opp en strategi som gjør nyetablering vanskeligere. Etter denne gjennomgangen drøftes generelt noen av de strategiene og parametrene finansinstitusjonene bruker for å møte konkurransen i markedet. Avslutningsvis presenteres og drøftes enkelte mål som kan illustrere resultatet av disse bakenforliggende forholdene og strategiene i form av konkurranseintensitet. Avsnitt 4.5 tar for seg norsk finanssektors konkurranseflater og konkurransekraft. Basert på tilgjengelig statistisk materiale belyses konkurransesituasjonen i ulike deler av norsk finansnæring i forhold til finansnæringene i utvalgte sammenligningsland. Konkurranseevne knytter seg både til finansinstitusjonens evne til å bevare markedsposisjonen i hjemmemarkedet, til å kunne betjene norske kunder utenlands, og til å kunne konkurrere om utenlandske kunder på en internasjonal arena. Markedsandeler benyttes som et mål på evnen til å konkurrere, og viser på hvilke områder finansinstitusjonene har store konkurranseflater mot utlandet. Først analyseres i underavsnitt 4.5.1 konkurransen i bank- og forsikringsmarkedet. Dernest følger i underavsnitt 4.5.2 en nærmere omtale av konkurranseflater i verdipapirmarkedet. Avsnittet avsluttes med en omtale av filialetablering og grensekryssende virksomhet, jf. underavsnitt 4.5.3. I avsnitt 4.6 presenteres resultater fra en utvalgsundersøkelse SNF har gjennomført på oppdrag for utvalget. Undersøkelsen tar for seg norske ikke-finansielle foretaks vurderinger av norske versus utenlandske finansinstitusjoner og bruk av norske og utenlandske finansielle tjenester. En av rapportens hovedkonklusjoner er at med økende internasjonalisering øker også bruken av utenlandske finansielle tjenester. Undersøkelsen bekrefter langt på vei oppfatningen om at norske bedrifter benytter utenlandske finansinstitusjoner spesielt for lån og valutatjenester. Når det gjelder skadeforsikring benytter en del bedrifter utenlandske leverandører. For kjøp av livsforsikring benyttes stort sett norske forsikringsselskaper. Undersøkelsen avdekker også hvilke kriterier det legges vekt på ved valg mellom norske eller utenlandske leverandører av finansielle tjenester. I avsnitt 4.7 gis det en omtale av noen statlige institusjoner som opererer i det norske finansmarkedet, i første rekke statsbankene. Det er lagt vekt på å beskrive Husbankens rolle i det innenlandske markedet, jf. ESAs vurderinger vedrørende Husbanken. Avslutningsvis i avsnitt 4.8 drøftes de tiltak som kan iverksettes for å fremme virksom konkurranse i finansmarkedene med utgangspunkt i konkurranselovgivningen, i første rekke konkurranseloven av 1993 og konkurransebestemmelser under EØS-avtalen. De forhold som omtales er konkurransepolitiske virkemidler, forholdet mellom konkurranse- og reguleringspolitikk, forholdet mellom nasjonal og internasjonal konkurransepolitikk og forholdet mellom konkurransepolitikk og strukturpolitikk.

2.5 Regelverk og reguleringen av finansnæringen i Norge og i andre land

Kapittel 5 omhandler regelverk og reguleringen av finansnæringen i Norge og i andre land, fordi regelverket og reguleringsregimer er av betydning for norsk finanssektors internasjonale konkurranseevne. I kapitlet søkes belyst hvilke overordnede forhold som vil kunne påvirke norsk lovgivnings form og innhold. I tillegg er det vurdert hvilken betydning enkelte bestemmelser kan ha på konkurranseforhold og konkurransekraft. I avsnitt 5.1, er det gitt en beskrivelse av hvilke forhold som tilsier at det er et særlig behov for regulering av finanssektoren. I avsnittet drøftes også de samfunnsøkonomiske kostnadene ved regulering. I avsnitt 5.2 beskrives de rettslige utgangspunktene for å gripe inn i den enkeltes handlefrihet med regulering, i form av lov eller forskrift. Avsnitt 5.3 gir en oversikt over de valgmuligheter myndighetene har, når det er klarlagt at det foreligger et behov for regulering. Ulike forhold kan begrense reguleringsfriheten. Internasjonale forpliktelser vil kunne være en skranke. Det er særlig EØS-avtalen som i sterkest grad griper inn, selv om også andre internasjonale forpliktelser vil kunne være av betydning. En oversikt over internasjonale forpliktelser som berører finansiell sektor, er gitt i avsnitt 5.4 (EØS-avtalen), og i avsnitt 5.5. I avsnitt 5.6 er det gitt en oversikt over utviklingen på regelverksområdet. Avsnitt 5.7 inneholder en beskrivelse av enkelte deler av det norske regelverket, som de finansielle foretakene og deres interesseorganisasjoner særlig har vært opptatt av ut fra konkurransemessige betraktninger. Tilsvarende regelverk i andre land er søkt beskrevet i en viss utstrekning. Det er tatt forbehold om de vanskeligheter regelverkssammenligninger generelt innebærer, som følge av korreksjoner gjennom forvaltningspraksis, og det forhold at andre regler, enn de som er direkte sammenlignbare, er av betydning for totalbildet. Regelverksfremstillingen i avsnittet er rent beskrivende, og inneholder ingen vurdering av reglene. En nærmere drøftelse av konkrete lovbestemmelsers innhold vil ligge utenfor utvalgets mandat. I avsnitt 5.10 gis det imidlertid en vurdering av hvilken virkning deler av det norske regelverket kan ha for finansielle foretaks konkurranseevne, og for konkurranseforholdene generelt. I dette avsnittet drøftes kravene til kjernekapitaldekning i finansinstitusjoner, sikringsfondsavgiften i Norge, virksomhetsreguleringen av livsforsikring, kapitaldekningskrav for forsikringsselskap, krysseie i finansinstitusjoner i forbindelse med kapitaldekningsreglene, verdipapirisering og særskilt sikre obligasjoner. Forslagene til nye kapitalkrav for kredittinstitusjoner, som for tiden er til vurdering i EU og BIS, vil komme til å påvirke så vel regelverket som tilsynsarbeidet. Utvalget har derfor gitt en omtale av disse forslagene i avsnitt 5.8. I avsnitt 5.9 drøftes regelverkskonkurranse i finanssektoren og i hvilken grad Norge kan bli utsatt for slik konkurranse.

2.6 Markedsmessig og teknologisk utvikling av betydning for konkurranseevne

Kapittel 6 omhandler en del forhold som aktørene i finansnæringen i liten grad selv kan påvirke, men som likevel har betydning for utviklingen på finansområdet. Kapitlet innledes med en oversikt over internasjonaliseringen på finansområdet i avsnitt 6.1. Hvor langt denne prosessen har kommet varierer sterkt mellom ulike deler av finansnæringen. Dette henger blant annet sammen med en del andre ytre faktorer som er gitt en nærmere omtale i kapitlet. I avsnitt 6.2 omtales betydningen av etableringen av den Europeiske Monetære Union og innføringen av en felles valuta i Europa generelt, og effekten for norsk finansnæring av at Norge står utenfor EMU-samarbeidet og ikke er tilknyttet EUs felles oppgjørssystem TARGET. I avsnitt 6.3 omtales de tiltak EU-kommisjonen har tatt initiativ til for å videreføre det indre finansielle marked i EU/EØS. «Financial Markets Action Plan», som EU-kommisjonen la frem i mai i fjor, er en handlingsplan som skisserer hvordan hindringer for det indre fellesmarkedet på finanssektoren kan fjernes eller reduseres. Blant annet legges det stor vekt på å få etablert et felles verdipapirmarked. Andre områder som diskuteres, er blant annet felles regler for tilsynsmyndigheters rolle og harmonisering av skatteregler og regler for forbrukervern innen EU-området, med sikte på å gjøre grensekryssende handler enklere. I avsnitt 6.4 gis det en kort omtale av betydningen av konsentrasjonstendenser for konkurransesituasjonen. Dette har blant annet sammenheng med at en viktig drivkraft bak konsolidering og samarbeid i finansnæringen synes å være å sørge for tilstrekkelig kapasitet til å betjene stadig større bedriftskunder. Avsnitt 6.5 tar for seg betydningen av informasjons- og kommunikasjonsteknologisk utvikling. Den finansielle sektoren er en sterkt informasjonsintensiv sektor, og påvirkes følgelig i stor grad av utviklingen på dette området. I avsnittet er det tatt inn noe statistisk materiale som belyser den pågående utviklingen, og en nylig foretatt undersøkelse vedrørende banklederes oppfatninger når det gjelder strategiske utfordringer som følger av ny teknologi, er referert. Særlig gjør denne utviklingen seg gjeldende innenfor IT-, tele- og mediesektorene. Disse forholdene er omtalt i avsnitt 6.6. Denne utviklingen henger nøye sammen med den teknologiske utviklingen, og fører til endrede konkurranseforhold i finansnæringen og til nye distribusjonskanaler for finansielle tjenester. I avsnitt 6.6 omtales også den konkurransen finanssektoren møter fra ikke-finansielle virksomheter. Avslutningsvis tas det i avsnitt 6.7 opp en del forhold på etterspørselssiden som er drivkrefter for utviklingen i den finansielle sektoren. Endringer i kunders behov eller preferanser påvirker etterspørselen etter ulike finansielle tjenester. Forhold som bidrar til dette, og som drøftes nærmer i underavsnitt, er demografiske endringer, endringer i arbeids- og utdanningsmønstre, endringer i sparemønster, økt bevissthet hos kundene og økt evne og vilje til å ta i bruk ny teknologi.

2.7 Norsk finansnærings viktigste konkurransefordeler og ulemper: Utvalgets sammenfattende vurderinger

I kapittel 7 foretar utvalget en sammenfattende vurdering av norsk finansnærings viktigste konkurransemessige fordeler og ulemper, og redegjør i den forbindelse for de kriterier som vurderingen bygger på. Utvalget har vurdert fordelene og ulempene på fem hovedområder: a) markedsstruktur og konkurranseforhold, b) kostnadsforhold og kostnadseffektivitet, c) teknologi og kompetanse, d) regelverk og reguleringsregime og e) etterspørselsforhold og kunderelasjoner. Kapitlet inneholder også utvalgets anbefalinger med hensyn til å fremme norsk finansnærings internasjonale konkurransekraft.

Til dokumentets forside