NOU 2001: 3

Velgere, valgordning, valgte

Til innholdsfortegnelse

3 Parlamentariske instrumenter og minoritetsparlamentarisme Betydningen av tiltredelsesvoteringer, mistillitsordninger og oppløsningsrett for regjeringens parlamentariske basis

Bjørn Erik Rasch

3.1 Innledning 1

Norge preges i stadig sterkere grad av mindretallsparlamentarisme. Vi må tilbake til årene 1983–85 for å finne en regjering med et stortingsflertall i ryggen. De ti siste stortingsvalgene har alle resultert i parlamentariske situasjoner uten noe flertallsparti, og det typiske har vært at mindretallsregjeringer heller enn flertallskoalisjoner er blitt dannet 2 . Av Figur 1.1 fremgår det hvilken parlamentarisk basis forskjellige regjeringer har hatt siden Gunnar Knudsen inntok statsministerstolen i 1908. Størstedelen av tiden har det vært mindretallsstyre. Vi legger imidlertid merke til at mindretallsregjeringene i etterkrigstiden gjennomgående har hatt en mer solid basis enn mellomkrigstidens regjeringer. Selv Kjell Magne Bondeviks regjering, med kun en fjerdedel av Stortinget i ryggen, ligger et godt stykke unna mellomkrigstidens bunnoteringer

Figur 3.1 Parlamentarisk basis for norske regjeringer 1908–2000

Figur 3.1 Parlamentarisk basis for norske regjeringer 1908–2000

På samme måte som under mindretallsparlamentarismen i mellomkrigstiden, er det i dag flere som etterlyser reformer som kan være egnet til å gi sterkere regjeringer. Av de ting som har vært luftet i denne sammenheng, er formelle voteringer i Stortinget når nye regjeringer tar over (investitur), mer restriktive former for mistillitsforslag (spesielt «konstruktiv mistillit») og oppløsningsrett tillagt regjeringen. Vi skal vise at reformer av denne typen neppe vil være uten virkninger. På den annen side gir de ingen garanti mot at mindretallsregjeringer fortsatt kan komme til å prege det politiske bildet.

Diskusjonen på sidene som følger er begrenset til aktuelle reformer i parlamentarismens instrumenter. Det er selvsagt mulig å angripe andre deler av styringssystemet om en vil skape bedre grunnlag for flertallsregjeringer. Den viktigste kandidaten i så måte er valgsystemet. Ved å gå over til flertallsvalg i enkeltkretser, kan et stort parti bli gitt et «styringstillegg» som er tilstrekkelig til at det oppnår rent flertall i parlamentet. Dette er som kjent det britiske systemet. Det er langt fra opplagt at dette ville være en reform å anbefale i norsk sammenheng, og det er i alle fall urealistisk å tenke seg at en så dramatisk endring av valgordningen skulle kunne oppnå grunnlovsmessig flertall. Vi kan også merke oss at ikke noe land har gått fra et proporsjonalt valgsystem og over til et system av britisk type 3 .

Notatet er disponert som følger. Vi tar utgangspunkt i norske forhold (punkt 2), men vekten ligger på å redegjøre for tiltredelsesvoteringer (punkt 3), mistillitsordninger (punkt 4) og oppløsningsrett (punkt 5) i en del andre land. Punkt 6 beskriver regjeringsforholdene i europeiske land. I det syvende punktet drøftes det hvilken betydning ulike regler knyttet til regjeringsdannelsen og den konkrete utformingen av mistillitsinstituttet kan ha for regjeringenes parlamentariske basis. Det åttende punktet diskuterer på tilsvarende måte virkninger av en oppløsningsrett lagt til regjeringen. Punkt 9 oppsummerer og konkluderer diskusjonen.

3.2 Norsk parlamentarisme

I et parlamentarisk styringssystem er det nasjonalforsamlingen som har hånd om regjeringsdannelsen, selv om statsoverhodet formelt sett kan være involvert på forskjellig vis. I Norge kan stortingsrepresentanter ta sete i regjeringen, men de går ut av Stortinget – og erstattes av vararepresentanter – mens de sitter ved Kongens bord. Enkelte steder pekes statsrådene ut blant de folkevalgte, og de fortsetter som parlamentsmedlemmer i ministertiden (f.eks. Storbritannia), noe som innebærer at den utøvende og lovgivende makt veves sterkere sammen enn hos oss.

Parlamentarisme innebærer videre at regjeringen i sitt virke står ansvarlig overfor parlamentet. Dette er selve kjernen i parlamentarismen 4 .

I norsk sammenheng er det ikke slik at en regjering må nyte tillit i Stortinget. Den må unngå mistillit fra stortingsflertallets side. Mot et klart ønske fra et flertall av de folkevalgte, kan ingen regjering bli sittende. Hvis Stortinget med vanlig flertall vedtar en mistillitserklæring, plikter regjeringen – eller eventuelt den statsråden vedtaket gjelder – å søke avskjed 5 . Statsråder som ikke tar et mistillitsvotum til følge, kan stilles for Riksrett og fradømmes sine embeter. I praksis er det selvsagt ingen grunn til å tro at dette vil skje, men det illustrerer at denne siden ved ansvarlighetsforholdet mellom regjering og Storting er rettsliggjort.

Et stortingsflertall kan altså tvinge gjennom regjeringsavgang. Tilsvarende maktmidler finnes ikke i regjeringens hender (jf. det som senere sies om oppløsningsrett). En regjering kan imidlertid sette ekstra press på Stortinget ved å true med å gå av hvis den ikke får det som den ønsker i en sak.

Det er ikke enighet blant de rettslærde om at nederlag etter kabinettsspørsmål gir regjeringen plikt til å gå av, men denne uklarheten har hittil ikke vist seg å representere noe praktisk problem. 6 Vi har ingen tradisjon for at regjeringer ber om Stortingets tillit på helt generelt grunnlag. Den situasjon at regjeringen ber om tillit uten å få det, må imidlertid hos oss komme i samme kategori som nederlag ved kabinettsspørsmål. Regjeringen er ikke avhengig av tillit for å bli sittende (det er mistillit den må unngå), men har all grunn til å søke avskjed hvis den på forhånd har gjort det klart at et bestemt voteringsutfall i Stortinget er uforenlig med å bli sittende. Det å stille kabinettsspørsmål på en litt tilfeldig, nokså ubetydelig sak, heller enn en sak som er av virkelig stor viktighet, kommer i praksis nær opp til det å be om tillitsvotum 7 .

Negativt flertall mot regjeringen er en norsk særegenhet som er beslektet med kabinettsspørsmål. I dette tilfellet fremmes to eller flere mistillitsforslag i Stortinget. Hvis regjeringen på forhånd har klargjort at den vil gå av dersom et flertall av de folkevalgte stemmer for mistillit i en eller annen variant, og flere mistillitsforslag til sammen samler et flertall av representantene, er det en vanlig oppfatning at regjeringen plikter å søke avskjed. Regjeringen må med andre ord trekke seg tilbake selv om hvert av mistillitsforslagene stemmes ned, og det ikke vedtas noen mistillitserklæring. Det avgjørende er trusselen om å gå av, hvor avgangen gjøres betinget av voteringsforløpet i Stortinget; voteringen på sin side indikerer at regjeringen har svak tillit, men også at den står overfor en splittet opposisjon 8

Tabell 3.1 Grunner til at regjeringer har søkt avskjed i Norge 1884–1997

Grunner til regjeringsavgang Antall tilfeller Avgangsår
Mistillitsvotum 2 1928, 1963
Negativt flertall 3 1908, 1926, 1963
Kabinettsspørsmål 9 1891, 1920, 1921, 1923, 1924, 1931, 1933,1935, 1986
Etter valg (valgnederlag; «antesipert mistillit’) 10 1895, 1898, 1903, 1910, 1913, 1928,1965, 1973, 1981, 1989
Indre oppløsning av Regjeringen 5 1889, 1905, 1912, 1971, 1990
Andre grunner (bl.a. personlige årsaker, eksterne forhold, regjeringsutvidelse, «kabinett-spørsmål» til folket) 13 1893, 1940, 1972, 1902, 1907, 1923, 1932, 1951, 1955, 1976, 1981, 1996, 1983, 1997
Tilfeller hvor statsministeren har fortsatt etter valget 20 1885, 1888, 1891, 1900, 1906, 1915, 1918, 1921, 1924, 1930, 1933, 1936, 1949, 1953, 1957,1961, 1969, 1977, 1985, 1993

Tabell 3.2 Tabellgrunnlag for kurven i figur 1.1

Knudsen 1908 43 Gerhardsen 1949 57
Konow 1910 52 Torp 1951 57
Bratlie 1912 52 Torp 1953 51
Knudsen 1913 62 Gerhardsen 1955 51
Knudsen 1915 60 Gerhardsen 1957 52
Knudsen 1918 41 Gerhardsen 1961 49
Halvorsen 1918 40 Lyng 1963 49
Blehr 1921 40 Gerhardsen 1963 49
Blehr 1921 25 Borten 19165 53
Halvorsen 1923 38 Borten 1969 51
Berge 1923 38 Bratteli 1971 49
Mowinkel 1924 26 Korvald 1972 25
Mowinkel 1925 24 Bratteli 1973 40
Lykke 1926 36 Nordlie 1976 40
Hornsrud 1928 39 Nordlie 1977 49
Mowinkel 1928 20 Brundtland 1981 49
Mowinkel 1930 22 Willoch 1981 34
Kolstad 1931 17 Willoch 1983 52
Hundseid 1932 17 Willoch 1985 50
Mowinkel 1933 22 Brundtland 1986 45
Mowinkel 1933 16 Syse 1989 38
Nygaardsvold 1935 46 Brundtland 1990 38
Nygaardsvold 1936 47 Brundtland 1993 41
Gerhardsen 1945 51 Jagland 1996 41
Bondevik 1997 25

I tabell 1.2 gis det en oversikt over grunnene til at norske regjeringer har søkt avskjed, fra den første parlamentariske regjeringen forlot taburettene i 1889 til og med Jagland-regjeringens avgang i 1997. Mistillitsvotum med påfølgende regjeringsskifte har bare forekommet to ganger. Den første arbeiderpartiregjeringen, ledet av statsminister Hornsrud, ble felt på tiltredelseserklæringen i 1928 9 . I 1963 samlet den borgerlige opposisjonen og Sosialistisk Folkeparti seg om et mistillitsforslag som felte Gerhardsens mindretallsregjering. Som vi ser av figuren har det vært langt flere tilfeller av kabinettsspørsmål som har ledet til regjeringsskifte. Sist en regjering led nederlag etter kabinettsspørsmål var i mai 1986, da regjeringen Willoch – som hadde tapt sitt flertall ved valget høsten før – satte sin stilling inn på å få vedtatt en innstramningspakke 10 .

I praksis er det ofte vanskelig å fastslå den virkelige grunnen til at regjeringer går av. I den internasjonale litteraturen fremgår det imidlertid at valg er den klart viktigste grunnen til regjeringsskifter. Videre har et betydelig antall regjeringsskifter bakgrunn i at koalisjonsregjeringer bryter sammen. Slike ting som mistillitserklæringer og tap etter kabinettsspørsmål (og tillitsvoteringer) forekommer relativt sjelden 11 . Slik sett er de norske tallene i tabell 1.2 ikke uvanlige.

I Norge er valgperiodene helt faste; det finnes ingen mulighet for å arrangere nyvalg til Stortinget før valgperioden er omme. Det er hevdet at oppløsningsrett lagt til regjeringen er nødvendig del av en vel fungerende parlamentarisme, og enkelte går så langt at de lister oppløsningsrett for regjeringen blant parlamentarismens definitoriske kjennetegn 12 . Til grunn for dette synet ligger en tanke om maktbalanse: Parlamentsflertallets anledning til å fjerne enhver regjering ved mistillitsvotum, må balanseres med en rett for regjeringen til å sende parlamentarikerne hjem. Uten at regjeringen har et virkelig maktmiddel – som retten til å tvinge gjennom et nyvalg – blir forholdet mellom utøvende og lovgivende myndighet for ulikevektig. Det bør imidlertid understrekes at oppløsningsrett for regjeringen ikke kan være noe karaktertrekk ved parlamentarismen. Det finnes en rekke land hvor regjeringen ikke har anledning til å skrive ut nyvalg, men hvor det likevel ikke kan være noen tvil om regimets parlamentariske karakter – i og med at regjeringen står ansvarlig overfor parlamentet.

3.3 Tiltredelsesvoteringer (Investitur)

Norsk parlamentarisme er ikke formalisert, men utgjør konstitusjonell sedvanerett. De aller fleste parlamentariske land har imidlertid bestemmelser om regjeringsdannelsen og de parlamentariske instrumentene i grunnloven (gjerne med utfyllende regler i parlamentets forretningsorden). Ofte er det som står om dannelsen av nye regjeringer likevel veldig knapt og generelt. Det gjelder for eksempel den danske grunnloven. Ikke bare er den formelle konstitusjonen åpen med hensyn til de konkrete prosedyrene ved regjeringsskifter, men det settes heller ikke som vilkår at statsministeren og de øvrige statsrådene som kongen utnevner, skal nyte Folketingets tillit 13 . Slik sett er parallellen til Norge klar.

I Sverige er prosedyren ved regjeringsdannelser klarlagt i større detalj. I motsetning til det som er vanlig i andre land, levnes statsoverhodet ingen plass 14 . I stedet spiller riksdagspresidenten – talmannen – en viktig rolle. Når en ny statsminister skal pekes ut, har talmannen ansvar for å gjennomføre sonderinger med alle partigruppene i Riksdagen. I samråd med visepresidenten fremmer talmannen forslag på statsminister. Innen fire dager skal de folkevalgte ha stemt over forslaget. Til forskjell fra de fleste andre forslag som fremmes, skal dette naturlig nok ikke undergis noen form for komitebehandling. Avstemningsregelen er slik at forslaget til statsminister forkastes dersom mer enn halvparten av riksdagsmedlemmene stemmer mot . I alle andre tilfeller er forslaget fra talmannen godtatt 15 . Dette betyr at det godt kan være flere som stemmer mot forslaget enn for (i en situasjon hvor noen velger å utebli fra avstemningen eller å stemme blankt), uten at det dermed blir avvist 16 . Ordningen innebærer at en ny statsminister ikke trenger å ha flertallet i Riksdagen bak seg; flertallets tillit er ikke et vilkår for å innta regjeringskontorene. Mot flertallets ønske kan imidlertid ikke en ny regjering ta over, og det er i bunn og grunn den samme forståelse av parlamentarismen som vi finner i Norge (og Danmark). Hvis et absolutt flertall ikke stemmer mot statsministerkandidaten talmannen har gått inn for, har nasjonalforsamlingen i det minste tolerert den nye regjeringssjefen. Sverige har med andre ord ikke en innsettelsesvotering av virkelig betydning 17

Investitur benyttes i litteraturen som en samlebetegnelse for ordninger der parlamentet voterer over statsministerkandidater, eller hvor regjeringserklæringen utløser en tillitsvotering. Irland og Italia har for eksempel investiturbeslutninger som innebærer at regjeringen må godtas av et vanlig flertall i parlamentet. Siden det ikke er stemmeplikt (som i Stortinget), kreves det ikke positiv tillit fra over halvdelen av parlamentsmedlemmene. Det kan godt forekomme at en del representanter velger å avholde seg fra å stemme (eller de stemmer blankt), men uten at det er flere som stemmer for enn mot, kan en ny regjering ikke ta sete. I Italia sier grunnloven at regjeringen må ha tillit i begge kamre av nasjonalforsamlingen. Innen ti dager skal en ny regjering ha presentert programmet sitt overfor parlamentet, og ha sørget for å få dets tillit 18 .

En kan si at en går et skritt videre, og etablerer en høyere terskel ved regjeringsdannelsen, i de tilfellene beslutningsregelen er absolutt flertall . Spania, Tyskland, Slovenia, Slovakia og Tsjekkia er eksempler på land som i utgangspunktet krever at over halvdelen av parlamentsmedlemmene må gi sin støtte før en ny regjering kan ta sete 19 .

I de mange tilfeller hvor det kreves tiltredelsesvotering i en eller annen form, spesifiseres det bare en flertallsregel. Særlig i en del nyere konstitusjoner finner en også bestemmelser om hvilke aktører som skal involveres i sonderinger og forhandlinger forut for voteringene (for eksempel i Sverige). Det finnes også ettervert flere eksempler på grunnlover som nokså detaljert angir hva som skjer dersom en regjeringsløsning ikke får det nødvendige flertall i tiltredelsesavstemningen, eller hva som skjer hvis flere regjeringsalternativer gjør seg gjeldende. La oss se på noen eksempler. I Tyskland må kanslerkandidaten, som i utgangspunktet foreslås av presidenten, velges av Forbundsdagen med absolutt flertall. Hvis denne kandidaten ikke blir valgt, kan forsamlingen i løpet av de neste 14 dagene velge en annen kandidat til regjeringssjef. Kravet i denne andre runden er også absolutt flertall. Lykkes ikke de folkevalgte i å samle seg om en kandidat innen tidsfristen, hvilket selvsagt er lite sannsynlig, skal det likevel gjennomføres et valg ved utløpet av 14-dagers perioden. Presidenten har nå anledning til enten å utnevne den kandidaten som får flest stemmer til kansler, eller å skrive ut nyvalg 20 .

I Spania finnes beslektede regler. Etter hvert valg pålegges kongen å gjennomføre konsultasjoner med partigruppene i underhuset. Siktepunktet er å komme frem til et statsministerforslag (forslag til «regjeringspresident»). Kandidaten som får oppdraget legger frem sin regjeringserklæring, og ber deretter om parlamentets tillit. Ved denne tillitsvoteringen er kravet absolutt flertall, og passerer ikke kandidaten dette hinderet første gang, gjennomføres en ny votering etter 4 dager. Ved den andre avstemningen er vanlig flertall nok til å gi regjeringen tillit. Skulle heller ikke dette hinderet bli passert, er det duket for nye regjeringsforslag med repetisjon av fremgangsmåten som er nevnt. Hvis det i løpet av et par måneder ikke lar seg gjøre å etablere en ny regjering som nyter underhusets tillit, skal kongen oppløse begge kamrene av nasjonalforsamlingen 21 .

Slovenia har også detaljerte voteringsregler i tilknytning til regjeringsdannelsen, med Tyskland som inspirasjonskilde. Etter å ha konsultert med de forskjellige partigruppene, skal den folkevalgte presidenten foreslå en statsministerkandidat. For å bli valgt trenger kandidaten absolutt flertall i en hemmelig avstemning i parlamentet (underhuset). Blir kandidaten ikke akseptert, innledes en to ukers periode hvor navn på nye kandidater kan bringes opp. Presidenten har anledning til å opprettholde det forslaget til statsminister som opprinnelig ble fremmet, eller å komme med et nytt navn. Grupperinger på minst 10 parlamentsmedlemmer kan også lansere kandidater. I en ny votering stemmes det først over presidentens (nye) kandidat. Blir ikke forslaget godkjent av flertallet, blir det stemt over andre kandidater. Voteringsrekkefølgen bestemmes av tidspunktet for nominasjon, slik at den kandidaten som er foreslått sist, får prøve seg til slutt i voteringen (såfremt tidligere kandidater ikke godkjennes) 22 . Skulle dette ikke føre frem, åpnes det adgang for presidenten til å oppløse parlamentet 23 .

Vi merker oss også at Finland har etablert nye regler for regjeringsdannelsen. I den finske grunnloven har det lenge vært en formulering om at regjeringen må ha parlamentets tillit 24 . Den nye ordningen som er innført (fra mars 2000) går ut på at Riksdagen skal velge statsminister 25 . Partigruppene pålegges å forhandle med sikte på å finne frem til en regjering. Riksdagspresidenten meddeler navnet på den statsministerkandidaten som utkrystalliserer seg overfor statsoverhodet (presidenten), og vedkommende utnevnes hvis et vanlig flertall av representantene bifaller forslaget. Hvis kandidaten ikke oppnår tilstrekkelig støtte, skal det foreslås en ny kandidat. Dersom dette forslaget også blir nedstemt, arrangeres en tredje, åpen avstemningsrunde der den statsministerkandidaten som får flest stemmer seirer.

Det ingen grunn til at lange voteringsforløp av den typen vi har skissert ovenfor skal forekomme i praksis. Viktigheten av reglene ligger på et annet plan. Detaljerte bestemmelser av denne typen kan påvirke regjeringsforhandlingene ved å definere presist hva som vil skje dersom en flertallsgruppering ikke oppnår enighet, og forhandlingene bryter sammen. I noen av tilfellene oppløses parlamentet som ytterste konsekvens av at regjeringsforhandlingene mislykkes; nyvalg ligger dermed i bunnen som en trussel.

Noen er tilbøyelige til å plassere Nederland i samme kategori som land med investitur, selv om noen formell bestemmelse av denne typen ikke finnes 26 . Det eksisterer imidlertid en sterk uformell norm om at regjeringer bør ha basis i et flertall i parlamentet. De få tilfellene av minoritetsregjeringer som har forekommet i Nederland har alle vært kriseløsninger for kortere perioder. I den grad en slik politisk norm faktisk gjør seg gjeldende, skulle den imidlertid representere en vel så sterk spore til flertallsregjeringer som investiturbeslutninger kan være. Siden en helt uformell, politisk spilleregel på dette området ikke kan sikres gjennom rettslige sanksjoner, må den være selvopprettholdende. Det er imidlertid ikke klarlagt hvordan dette er mulig, og hvorfor normen ikke forvitrer som følge av partikonkurransen 27 .

Tilsvarende betraktninger kan gjøres gjeldende for Luxemburg. Igjen henvises det til en uformell norm om at regjeringer skal ha flertall, som forklaring av at det i praksis bare dannes regjeringer med solid parlamentarisk basis. Formell tiltredelsesvotering finnes imidlertid ikke 28 .

Tabell 3.3 voteringer ved innsettelse av nye regjeringer(investitur) i utvalgte land

Land Investitur (flertallsregel)  
Portugal Regjeringen godtatt hvis ikke et absolutt flertall stemmer mot
Sverige Regjeringen godtatt hvis ikke et absolutt flertall stemmer mot
Belgia Vanlig flertall
Finland Vanlig flertall (fra mars 2000)
Hellas Vanlig flertall 2
Irland Vanlig flertall
Italia Vanlig flertall
Sveits1 Vanlig flertall
Spania Absolutt flertall
Tyskland Absolutt flertall
Slovakia Vanlig flertall
Tsjekkia Vanlig flertall
Polen Absolutt flertall
Slovenia Absolutt flertall
Ungarn Absolutt flertall

1. Sveits har ikke et parlamentarisk styringssystem selv om regjeringen utgår fra parlamentet

2. Det er en modifisert variant av vanlig flertall som gjelder. Mer enn halvparten av de tilstedeværende må stemme for (de som måtte stemme blankt telles med), og de som stemmer for må utgjøre mer enn en fjerdedel av parlamentsmedlemmene

Kilde: Rasch (1995), Bergman (1995), De Winter (1995) og konstitusjoner hentet fra ICL International Constitutional Law (http://www.uni-wuerzburg.de/law/)

Hva kan oppnås ved en ordning med investitur? For det første klargjør avstemningen – enten den tar form av et valg av statsminister eller en tillitsvotering – hvor omfattende parlamentarisk basis regjeringen har, og hvis stemmegivningen ikke er hemmelig, fremgår det tydelig hvem som har støttet den aktuelle regjeringskonstellasjonen. For det andre innebærer en votering at det etableres et høyere hinder å passere ved regjeringsdannelsen enn i andre systemer, særlig hvis det gjelder en regel om absolutt flertall. Dette utelukker ikke at mindretallsregjeringer fortsatt kan bli dannet, men hinderet bidrar til å utelukke regjeringsalternativene med den svakeste parlamentariske basis.

3.4 Mistillitsordninger

Mistillitsinstituttet utgjør parlamentarismens kjerne. Også på dette området er det stor variasjon å spore ulike land imellom. Det vi særlig skal sette søkelyset på i dette avsnittet, er hvilke regler som gjelder for vedtakelsen av mistillitsforslag. Det skulle være unødvendig å si at det er mange sider ved mistillitsordningene som ikke blir berørt i diskusjonen, for eksempel hvordan et forslag må være formulert for å kunne tvinge gjennom en regjerings avgang 29 . Som oftest krever forslag som reiser mistillit mot regjeringen eller ministere vanlig flertall for å bli vedtatt. Vi kan merke oss at dette er en vedtaksregel som innebærer at verken den sittende regjering eller forslaget om mistillit i utgangspunktet blir favorisert; ved vanlig flertall er de foreliggende alternativene likestilte, og blir behandlet helt nøytralt 30 . I motsetning til Stortinget, har folkevalgte andre steder ikke noen plikt til å stemme for eller mot forslag 31 . Representantene kan avstå fra å stemme, eller stemme blankt. I prinsippet betyr dette at flertallet bak en mistillitserklæring godt kan utgjøre (langt) mindre enn halvparten av medlemmene i forsamlingen.

I enkelte land kreves absolutt flertall ved mistillitsvoteringer. For å bli vedtatt, må et forslag med andre ord oppnå støtte fra over halvdelen av medlemmene i forsamlingen. Det å avstå fra å stemme, vil i denne situasjonen slå ut i favør av dem som ønsker at regjeringen skal bli sittende. Slik sett er det lettere å få et mistillitsforslag avvist, enn akseptert. Frankrike, Hellas, Portugal og Sverige krever absolutt flertall ved mistillitsvoteringer.

I Frankrike favoriseres regjeringen også ved tillitsvoteringer; regjeringen får det som den vil dersom et flertall av parlamentsmedlemmene altså et absolutt flertall ikke stemmer annerledes enn den ønsker. Frankrike har for øvrig også noen mer spesielle ordninger på dette området. En av ordningene – giljotinen i grunnlovens § 49.3 – går ut på følgende: Regjeringen kan annonsere at den setter sin stilling inn på å få et lovforslag gjennom, og hvis opposisjonen ikke har fått et mistillitsforslag vedtatt i løpet av kort tid, så er lovforslaget å anse som akseptert til tross for at det ikke er votert over det. Dette er et uvanlig sterkt virkemiddel i hendene på en regjering. Samtidig er det bred enighet om at det er et tegn på svakhet virkelig å ta det i bruk 32 .

Hvis navnet på den nye regjeringssjefen må inngå som en del av forslaget om mistillit for at det skal få effekt for regjeringssituasjonen, er det tale om en ordning med konstruktiv mistillit . Det er opplagt mer krevende å få vedtatt et mistillitsforslag av denne typen, enn ordinære mistillitserklæringer. Ordningen ble først innført på nasjonalt plan i Vest-Tyskland i 1949. I dag har Spania, Belgia (fra 1995) og enkelte nye demokratier i Øst-Europa fulgt etter. I tabell 1.4 er det gitt en oversikt over mistillitsordninger i utvalgte land.

Tabell 3.4 Flertallsregel ved behandling av mistillitsforslag i utvalgte land

Land Mistillitsforslag (flertallsregel)
Danmark Vanlig flertall
Finland Vanlig flertall
Irland Vanlig flertall
Island Vanlig flertall
Italia Vanlig flertall
Luxemburg Vanlig flertall
Nederland Vanlig flertall
Norge Vanlig flertall4
Storbritannia Vanlig flertall
Østerrike Vanlig flertall
Frankrike Absolutt flertall3
Hellas Absolutt flertall
Portugal Absolutt flertall
Sverige Absolutt flertall
Belgia Konstruktiv mistillit (absolutt flertall)1
Spania Konstruktiv mistillit (absolutt flertall)2
Tyskland Konstruktiv mistillit (absolutt flertall)3
Slovakia Vanlig flertall
Tsjekkia Absolutt flertal
Polen Konstruktiv mistillit (absolutt flertall)
Slovenia Konstruktiv mistillit (absolutt flertall)
Ungarn Konstruktiv mistillit (absolutt flertall)

1. Konstruktiv mistillit innført fra 1995. Se grunnlovens § 96.2

2. Ved tillitsvoteringer (kabinettsspørsmål) trenger regjeringssjefens forslag absolutt flertall for å bli vedtatt. Se Huber 1996 s .271.

3. Regjeringen er «favorisert» også ved tillitsvoteringer (kabinettsspørsmål), i den forstand at regjeringssjefens forslag vedtas hvis ikke et absolutt flertall av parlamentsmedlemmene stemmer mot. Se Huber 1996 s .271.

4. Siden det er stemmeplikt i Stortinget, kreves det i realiteten absolutt flertall for å få vedtatt mistillitsforslag.

Kilde: Rasch (1995) og konstitusjoner hentet fra ICL International Constitutional Law (http://www.uni-wuerzburg.de/law/)

Det er ikke helt uvanlig at det legges visse begrensninger på adgangen til å fremme mistillitsforslag. I Sverige kan for eksempel ikke et mistillitsforslag fremmes uten at det har støtte fra minst 35 riksdagsmedlemmer (10 prosent). Italia har en tilsvarende regel om at en tiendedel av deputerkammerets medlemmer må signere for å initiere en mistillitsvotering, og spørsmålet kan ikke debatteres før tre dager etter at det er satt frem. Hellas og Tsjekkia har satt terskelen for fremsettelse til minst 50 representanter, som er henholdsvis 17 og 25 prosent av representantene. Hellas har imidlertid gått så langt i beskyttelse av regjeringen, at hvis et nytt mistillitsforslag skal kunne fremsettes innen seks måneder etter det foregående, må et flertall av de folkevalgte signere det. Som vi forstår gjør denne typen regler det umulig for små grupperinger å sette mistillitsspørsmålet på den parlamentariske dagsordenen, og bidrar til å sikre at tid ikke benyttes på å debattere mistillitsforslag som likevel ikke har mulighet til å bli vedtatt 33 . I den grad begrensningene gjelder adgangen til å fremsette forslag, og ikke innholdet i forslagene, ligger det her neppe noen alvorlig kime til begrensning av statsrådenes parlamentariske ansvar. Forutsatt, selvfølgelig, at hindrene som er satt opp er moderate 34 .

3.5 Oppløsningsrett

La oss se nærmere på hvordan oppløsningsretten er utformet i forskjellige land – den finnes i en rekke varianter. Det kan variere hvem som er gitt adgang til å oppløse nasjonalforsamlingen, og på hvilke vilkår oppløsning kan finne sted. Likedan skiller forskjellige parlamentariske stater seg fra hverandre når det gjelder hvor sammensatte bestemmelsene på området er.

Det typiske i parlamentariske demokratier er at retten til å oppløse parlamentet er tillagt utøvende myndighet 35 . I noen land betyr dette at statsministeren eller regjeringen avgjør spørsmålet om oppløsning på egen hånd.

Det er blant annet tilfellet i Sverige 36 , Danmark 37 , Storbritannia og Nederland. I noen av disse landene involveres riktignok monarken formelt sett, men det er ingen tvil om at den politiske avgjørelsen om nyvalg ligger hos regjeringspolitikerne.

Noen steder er oppløsningsretten lagt til presidenten (statsoverhodet), eller eventuelt til president og statsminister (regjering) i kombinasjon. Her er Island 38 , Portugal, Østerrike, Finland, Frankrike, Hellas, Italia og Tyskland eksempler. I de tre sistnevnte landene er presidenten indirekte valgt, og det hører til unntakene at presidenter uten et folkelig mandat har fullmakter av denne typen 39 . Reelt sett vil det imidlertid være kansleren som spiller den mest avgjørende rolle ved parlamentsoppløsning i Tyskland, og parlamentet selv i Italia 40 . I Frankrike er presidenten folkevalgt og relativt sterk, og det er ikke overraskende at presidentens hånd om oppløsningsretten er høyst reell. Flere ganger har tidlige valg styrket den blokken presidenten tilhører, og gitt et parlamentsflertall og en regjering mer på linje med presidenten enn landet ellers ville hatt. Oppløsning av parlamentet var for eksempel en av de første embetsgjerningene til president Francois Mitterrand etter at han ble valgt i 1981, og nyvalget førte til at et fiendtlig parlament ble avløst av et mer vennligsinnet 41 .

Det finnes også eksempler på at parlamenter er gitt anledning til å oppløse seg selv. Israels Knesset har denne muligheten, og den er hyppig benyttet sist i mai 1999. Gjennom en vanlig flertallsbeslutning fremskyndet parlamentet et valg som ellers var forespeilet i oktober 2000. Vedtaket om oppløsning innebar også at valgperioden til Benjamin Netanyahu, den direkte valgte statsministeren i Israel, ble forkortet med nesten et og et halvt år 42 . I Østerrike er også en av veiene til nyvalg før den ordinære 4-års perioden er omme at parlamentet oppløser seg selv. Denne muligheten har blitt benyttet en rekke ganger i etterkrigstiden; et par ganger har parlamentet endog oppløst seg selv før halve valgperioden har vært omme 43 . I Belgia kan regjeringen fremme forslag om oppløsning overfor representantkammeret, og det blir nyvalg dersom forslaget oppnår støtte fra over halvdelen av representantene (absolutt flertall). I realiteten ligger oppløsningsretten i dette tilfellet i parlamentets hender, men forsamlingen har ikke fullt herredømme over initiativet 44 .

Hvorvidt oppløsning av parlamentet kontrolleres av en eller flere aktører kan ha en viss betydning for hvor hyppig tidlige valg forekommer. I tilfeller hvor flere aktører må enes om å gjennomføre et nyvalg, vil det være etablert en høyere barriere mot oppløsning enn om en president eller statsminister kontrollerer avgjørelsen alene. På samme måte er det grunn til å anta at det vises større tilbakeholdenhet hvis flere partier involveres ved avgjørelsen, enn om ett bestemmer. Det er for eksempel slik at hvis oppløsningsretten ligger i regjeringens hender, vil en koalisjon under ellers like vilkår ha vanskeligere for å treffe avgjørelse om nyvalg enn en ettpartiregjering.

Likedan kan det representere et hinder mot misbruk av oppløsningsretten å kople inn flere aktører. Det heter for eksempel i den finske grunnloven at presidenten bare kan oppløse Riksdagen etter et begrunnet initiativ fra statsministerens side (og etter å ha hørt synspunktene til riksdagspresidenten og partigruppene) 45 . Presidenten er følgelig avhengig av statsministerens initiativ, og statsministeren avhengig av at presidenten blir med på ferden. Særlig hvis president og statsminister tilhører forskjellige partigrupperinger, er det bygget inn en barriere mot at nyvalg blir arrangert ut fra snevre partiinteresser.

I flere land er oppløsning knyttet til bestemte situasjoner eller hendelser. Det gjelder for eksempel Tyskland, hvor regjeringssjefen har anledning til å be presidenten om oppløsning av Forbundsdagen når det er klarlagt at det ikke lenger er noen styringsdyktig majoritet bak regjeringen, og det heller ikke finnes en annen majoritet som er rede til å overta. I praksis betyr dette at nyvalg står som en aktuell utvei etter at regjeringen har tapt en tillitsvotering 46. I Belgia kan mistillitsvotum på tilsvarende vis utløse nyvalg: Regjeringen har adgang til å oppløse representantforsamlingen hvis den, med absolutt flertall, først har vedtatt et mistillitsforslag eller avvist et forslag der regjeringen ber om tillit 47 . Mistillitsvotum i Israel leder automatisk til nyvalg både for parlament og statsminister, med mindre flertallet for mistillit til statsministeren er så stort (over 2/3 flertall) at det bare foranlediger nytt valg av statsminister. Den polske presidenten har etter grunnlovsreformen i 1997 kun fått en meget begrenset oppløsningsrett: Underhuset kan oppløses hvis de to kamrene i nasjonalforsamlingen ikke blir enige om et statsbudsjett innen det er gått 4 måneder, og det kan oppløses hvis situasjonen er så fastlåst at landet ikke får dannet noen ny regjering (Garlicki 1997). Hellas har en ordning der parlamentet oppløses hvis forsamlingen ikke etter tre voteringer har klart å velge president (statsoverhode), eller hvis det etter gjentatte regjeringskriser er slik at nyvalg fremstår som eneste mulighet for å gjenopprette regjeringsstabilitet. Videre kan den greske regjeringen be om nyvalg i forbindelse med saker av stor nasjonal betydning, men bare etter å ha fått parlamentets tillit. En regjering uten et solid parlamentarisk grunnlag kan altså ikke fremskynde et valg på denne måten 48 . Sverige får et ekstra valg hvis riksdagspresidentens forslag til hvem som skal ta over som statsminister har blitt forkastet fire ganger av de folkevalgte 49 . I noen land medfører vedtak om endring av grunnloven at parlamentet blir oppløst. Danmark, Island, Belgia og Nederland kan stå som eksempler. Islands grunnlov foreskriver også automatisk nyvalg i nok et tilfelle. Dersom Alltinget med tre fjerdedels flertall vedtar å avsette presidenten, er presidenten suspendert og det skal arrangeres folkeavstemning om spørsmålet. Denne leder enten til avsettelse av presidenten, eller til nyvalg av Alltinget. Naturlig nok har denne formen for oppløsning liten praktisk betydning.

Som vi forstår av gjennomgangen, er det flere land som har nokså sammensatte nyvalgsinstitutter. Det er uvanlig at parlamentene kan oppløse seg selv, men i den grad oppløsningsretten knyttes til mistillits- eller tillitsvoteringer, gis parlamentsflertallet indirekte det avgjørende ord.

En rekke land knytter oppløsningsretten til klart definerte situasjoner eller hendelser. Normalt dreier det seg om situasjoner som viser at parlamentet ikke er i stand til å ivareta sine mest sentrale oppgaver på en tilfredsstillende måte: Det blir ikke dannet noen regjering, det blir ikke vedtatt noe statsbudsjett eller forsamlingen evner ikke å peke ut statsoverhode.

Det typiske er imidlertid at oppløsningsretten er lagt til utøvende myndigheter – til statsminister, regjering eller president. I noen tilfeller innebærer dette at oppløsningsretten utgjør et fleksibelt instrument for regjeringssiden; oppløsningsretten bidrar til å balansere parlamentets makt (Storbritannia, Danmark). Regjeringens oppløsningsrett kan også være så strengt regulert, at ordningen fremstår som lite annet enn en sikkerhetsventil beregnet på svært vanskelige situasjoner (Sverige).

I Tabell 1.5 er det gitt en oversikt over oppløsningsretten i utvalgte land. Oversikten er stikkordsmessig, og i en rekke tilfeller gjelder begrensninger eller kvalifikasjoner som ikke er tatt med. For mange av landene som er nevnt, har vi gitt utfyllende opplysninger i teksten.

Tabell 3.5 Oppløsningsretten i utvalgte land. (Gjelder underhuset i land hvor nasjonalforsamlingen har to kamre.)

Land Oppløsningsrett
Australia Regjeringen (via generalguvernøren) Ved fastlåst konflikt mellom nasjonalforsamlingens kamre
Belgia Regjeringen etter tap av tillitVed regjeringsavgang hvis parlamentsflertallet samtykkerVed grunnlovsendring
Canada Statsministeren
Danmark RegjeringenVed grunnlovsendring
Finland Presidenten på initiativ fra regjeringen
Frankrike Presidenten (etter å ha konsultert bl.a. statsminister)
Hellas Regjeringen (etter å ha fått parlamentets tillit)Presidenten etter gjentatte regjeringskriserPresidenten hvis det viser seg umulig å danne ny regjeringHvis en ikke får valgt ny president
Irland Statsministeren (via presidenten)
Island PresidentenVed grunnlovsendring
Italia Presidenten (etter konsultasjoner med kamrene)
Israel ParlamentetEtter mistillitsvotumStatsministeren (via presidenten)
Luxemburg RegjeringenVed grunnlovsendring
Nederland Regjeringen (via monarken)Ved grunnlovsendring
New Zealand Statsministeren (via generalguvernøren)Ved grunnlovsendring
Polen Presidenten hvis parlamentets kamre ikke enes om budsjettetPresidenten hvis det viser seg umulig å danne regjering
Portugal Presidenten
Slovenia Presidenten hvis det viser seg umulig å danne regjeringPresidenten etter tap av tillit for regjeringen
Spania Statsministeren (etter drøfting i regjeringen)Kongen og presidenten i underhuset hvis det viser seg umulig å danne ny regjering
Storbritannia Statsministeren
Sverige RegjeringenEtter at riksdagspresidentens forslag til ny statsminister er forkastet fire ganger
Tyskland Presidenten etter initiativ fra kansleren, men bare etter tap av tillit i ForbundsdagenPresidenten hvis en ikke får valgt kansler med absolutt flertall
Ungarn Presidenten hvis det viser seg umulig å danne regjeringPresidenten etter gjentatte mistillitsvota mot regjeringen (men ikke konstruktiv mistillit)
Østerrike ParlamentetPresidenten på initiativ fra regjeringen

Kilde: Konstitusjoner (elektronisk via IPUs Parline Database), supplert med analyser fra utvalgte land (se litteraturlisten) og samtaler med spesialister fra enkelte av landene.

3.6 Regjeringer i Europa

Før vi beskriver regjeringssituasjonen i Europa i etterkrigstiden, må vi si et par ord om hva som regnes som en ny regjering i tabellene som presenteres. Ulike måter å telle på kan ha betydning for mønsteret som fremkommer. I de fleste tilfellene legger vi til grunn at det dreier seg om en ny regjering når (1) regjeringens partisammensetning endres, (2) når en ny statsminister tar over eller (3) når regjeringens parlamentariske basis endres (selv om det for eksempel er samme regjering som blir sittende etter et valg). Dette betyr eksempelvis at Willoch ledet tre regjeringer, det vil si mindretallsregjeringene 1981–83 og 1985–86 og flertallsregjeringen 1983–85. Denne måten å gå frem på (som er vanlig i faglitteraturen), gjør at vi får et større antall regjeringer å forholde oss til enn om vi for eksempel bare hadde tatt hensyn til endringer i regjeringens partimessige sammensetning 50 .

Tabell 3.6 Andelen av tiden utvalgte land har vært styrt av flertallsregjeringer, og prosent mindretallsregjeringer av alle regjeringer i samme tidsperiode. 1

Land Tid med flertallsregjeringer(prosent) Andel mindretallsregjeringer (prosent)2
Luxemburg (1945–1996) 100 0 (N=17)
Ungarn (1990–1998) 100 0 (N=3)
Island (1944–1996) 97,2 17,4 (N=23)
Tyskland (1949–1998) 96,8 3,8 (N=26)
Østerrike (1945–1996) 96,6 4,2 (N=24)
Belgia (1945–1996) 96,3 7,5 (N=40)
Nederland (1945–1996) 96,8 13,6 (N=22)3
Storbritannia (1945–1996) 94,0 10,0 (N=20)
Tsjekkia (1993–1996) 89,4 50,0 (N=2)
Hellas (1974–1996) 82,9 6,7 (N=15)
Frankrike (1945–1958)(1958–1996) 69,081,4 36,7 (N=30)17,2 (N=29)
Finland (1945–1999) 78,4 23,9 (N=46)
Slovakia (1993–1996) 72,3 50,0 (N=4)
Portugal (1974–1996) 71,4 14,3 (N=21)
Irland (1948–1996) 64,4 42,9 (N=21)
Spania (1975–1996) 59,2 55,6 (N=9)
Italia (1946–1996) 59,2 36,1 (N=61)
Norge (1945–1999)(1961–1999) 44,021,9 63,0 (N=27)84,2 (N=19)
Polen (1989–1996) 43,7 50,0 (N=8)
Sverige (1946–1996) 27,4 68,0 (N=25)
Danmark (1945–1996) 16,9 87,5 (N=32)

1. Grunnlagsmaterialet for tabellen er utarbeidet av stud.polit. Ivar Areklett.

2. Prosentueringsbasis (N) inkluderer forretningsministerier.

3. Ifølge Woldendorp et.al. (1998) er all mindretallsregjeringene i Nederland i realiteten forretningsministerier.

Det er få land som helt har unngått erfaringer med minoritetsstyre. I oversikten i tabell 1.5 dreier det seg kun om Luxemburg og Ungarn. Det er imidlertid ganske mange land hvor andelen mindretallsregjeringer ikke utgjør mer enn 10–15 prosent. I tabell 1.6 er det også beregnet hvor stor andel av tiden det enkelte land har vært styrt av flertallsregjeringer. Det er bare fire av landene i oversikten som har hatt mindretallsregjeringer ved roret i lengre tid enn de har hatt flertallsregjeringer, nemlig Norge, Sverige, Danmark – og Polen 51 . Mer enn halvparten av landene har hatt flertallsregjeringer i over tre fjerdedeler av perioden som dekkes.

Tabell 3.7 Oversikt over regjeringsløsninger i utvalgte land i etterkrigstiden 1945–1996 (eksklusive forretningsministerier). Franske tall er begrenset til V republikk.

Land Overtallige koalisjoner Overtallige koalisjoner Overtallige koalisjoner Overtallige koalisjoner Overtallige koalisjoner
Skandinavia (Norge, Sverige, Danmark)1 (N=82) 0 (0) 11% (9)2) 15% (12) 24% (20) 50 % (41)
Island og Finland (N=60) 37 % (22)3 0 (0) 42 % (25) 11 % (7) 10 % (6)
Italia, Irland, Spania og Portugal (N=94) 40 % (38)4 11 % (10) 12 % (11) 14 % (13) 23 % (22)
Kontinentet (Frankrike, Tyskland, Luxemburg, Belgia, Nederland, Østerrike) (N=139) 25 % (35) 4 % (6) 62 % (86) 4 % (5) 5 % (7)
«Britiske» systemer (Storbritannia, Canada, New Zealand) (N=64) 0 () 84 % (54) 3 % (2) 0 (0) 13 % (8)
Totalt (N=439) 22 % (95) 18 % (79) 31 % (136) 10 % (45) 19 % (84)
Flertallsregjeringer:71 % (310) Mindretallsregjeringer: 29 % (129)

1. Tallene er oppdatert, slik at de gjelder 1945–1999.

2. Danmark har ikke hatt noen flertallsregjering utgått fra ett parti.

3. Alle bortsett fra en overtallig koalisjon er å finne i Finland.

4. De aller fleste av de overtallige koalisjonene registrert i Italia. Nesten alle mindretallsregjeringene registrert i Canada (7 av 8).

Kilde: Woldendorp et.al. (1995) for alle land utenom Portugal og Spania, Bruneau og Macleod (1986), Hancock et.al. (1998), Strøm (1990).

I tabell 1.7 er det skilt mellom flere typer regjeringer, og forskjellige land med beslektede regjeringsmønstre er gruppert sammen. Vi ser at i de skandinaviske landene har særlig mindretallsregjeringer utgått fra ett parti forekommet hyppig, men det har også vært mange mindretallskoalisjoner – som regjeringen – Bondevik. Med minste vinnende koalisjoner menes flertallsregjeringer som består av to eller flere partier, og som ville tape sitt flertall hvis ett av partiene gikk ut av regjeringen. Bortens regjeringer var minste vinnende koalisjoner i denne forstand, hvor hvert av de fire samarbeidende partier var vitale for koalisjonens flertallsstatus. Samlet sett har 15 prosent av de skandinaviske regjeringene vært av denne karakter. Det har med andre ord sjelden latt seg gjøre å stable ordinære flertallskoalisjoner på benene. Når det gjelder de to andre nordiske landene – Finland og Island – har imidlertid flertallskoalisjoner vært det typiske. En stor andel av disse koalisjonene har vært «overtallige». Det vil si at regjeringen har inkludert partier som strengt tatt ikke er nødvendige for å sikre flertall.

Land i Sør-Europa er gruppert sammen med Irland. Det som kanskje er mest bemerkelsesverdig med disse landene, er at det finnes en ganske stor spredning med hensyn til regjeringsløsninger. Alle de fem typene regjeringer gjør seg gjeldende. Andelen mindretallsregjeringer utgått fra ett parti er ikke ubetydelig.

Landene på kontinentet preges i høy grad av flertallsregjeringer. Få av dem skyldes at noe enkelt parti har oppnådd flertall i parlamentet alene. Flertallsregjeringene er med andre ord stort sett koalisjoner. Over 3/5 av alle regjeringene i landene som er gruppert sammen (Frankrike, Tyskland, Luxemburg, Belgia, Nederland og Østerrike) har vært minste vinnende flertallskoalisjoner, mens hver fjerde regjering har vært overtallig.

Storbritannia og beslektede land skiller seg ut ved at regjeringene stort sett har utgått fra et parti med flertall i parlamentet. Det skyldes ikke at det normalt har vært et tilsvarende flertall i folket. Flertallet i parlamentet er «fabrikkert» av valgordningen. Dette kan illustreres ved å se på hvilken oppslutning blant velgerne forskjellige lands regjeringer har hatt (se Rasch 2000 s .101). I gjennomsnitt har 45 prosent av velgerskaren stått bak britiske regjeringer i etterkrigstiden, selv om det stort sett har vært tale om flertallsregjeringer. Til sammenligning har 55 prosent av velgerne i snitt stått bak tyske regjeringer. Dette skyldes en svært proporsjonal («rettferdig») valgordning, i kombinasjon med det forhold at så godt som alle regjeringer har vært flertallskoalisjoner. Tallene for Norge og Danmark, hvor mindretallsregjeringer preger bildet, er henholdsvis 42 og 40 prosent. Med andre ord: Det har stort sett stått en nesten like stor andel av velgerskaren bak norske regjeringer som britiske.

Hvor utbredt mindretallsregjeringer alt i alt er, avhenger av hvilke land vi inkluderer (og påvirkes av om vi utelukker rene forretningsministerier eller ikke). I tabell 1.7 fremkommer en total på 29 prosent mindretallsregjeringer. De fleste analyser ligger omtrent i dette leiet: Regjeringer uten flertall utgjør i underkant av 1/3 av det totale antall regjeringer i parlamentariske land i etterkrigstidens Europa 52 .

Figur 3.2 Regjeringenes parlamentariske basis i et utvalg parlamentariske
 land i etterkrigstiden (N=346 regjeringer).

Figur 3.2 Regjeringenes parlamentariske basis i et utvalg parlamentariske land i etterkrigstiden (N=346 regjeringer).

Vi kan ellers merke oss at de fleste mindretallsregjeringer ikke har en helt smal parlamentarisk basis. Tar vi utgangspunkt i de landene i tabell 1.6 som har en lengre parlamentarisk historie, får vi en fordeling av regjeringenes basis som i figur 1.2. Tallene over hver søyle i diagrammet viser hvor stor andel av regjeringene som befinner seg på de ulike nivåene av parlamentarisk basis (kumulerte prosentandeler). Det er for eksempel bare vel 11 prosent av alle regjeringer som har under 40 prosent av parlamentet i ryggen. En veldig stor andel av regjeringene ligger på rundt 50 prosent av mandatene som basis; nesten 60 prosent av alle regjeringer har under 55 prosent parlamentsoppslutning. I dette europeiske bildet fremstår regjeringen Bondevik, med utspring i kun en fjerdedel av Stortinget, som svært uvanlig.

Det er relativt stor variasjon i regjeringenes varighet i parlamentariske land. Norge ligger omtrent på gjennomsnittet for de landene som er inkludert i tabell 1.8 53 . Holder vi oss til de europeiske landene i tabellen, og knytter an til kolonnene i tabell 1.6, er det ikke noe klart mønster i retning av større regjeringsvarighet i land som preges av flertallsregjeringer 54 . Nærmere analyse er imidlertid påkrevet for å kunne trekke sikre konklusjoner (vi kommer såvidt tilbake til spørsmålet i punkt 8).

Tabell 3.8 Gjennomsnittlig regjeringsvarighet og lengde på faktisk valgperiode i utvalgte land i etterkrigstiden.

Land Regjerings varighet (år)1 Faktisk valgperiode (år)2 Regjerings-varighet som andel av faktisk valgperiode (prosent)
Canada 2,54 3,25 78,2
Irland 2,42 3,25 74,5
Østerrike 2,53 3,42 73,9
New Zealand 2,15 2,92 73,6
Australia 1,84 2,50 73,6
Spania 2,38 3,25 73,2
Nederland 2,50 3,50 71,4
Hellas 2,16 3,08 70,1
Danmark 1,75 2,50 70,0
Storbritannia 2,55 3,75 68,0
Portugal 1,86 2,75 67,6
Sverige 2,07 3,17 65,3
Island 2,17 3,33 65,2
Frankrike 2,08 3,83 54,3
Tyskland 2,03 3,75 54,1
Belgia 1,68 3,17 53,0
Norge 2,11 4,00 52,8
Israel 1,48 3,58 41,3
Finland 1,18 3,58 32,9
Italia 0,99 4,00 24,8
Gjennomsnitt 2,02 3,32 61,89

1. Tallene er hentet fra Lijphart (1999 ss.132–133), og måler gjennomsnittlig regjeringsvarighet i etterkrigstiden (1945–1996). Det regnes som en ny regjering hvis partisammensetningen endres, hvis det kommer en ny statsminister eller hvis den parlamentariske basis endres (f.eks. som følge av et valg).

2. Tallene er fra Rasch (1999), tabell 1.3 (hvor nærmere kilder angis), og måler gjennomsnittlig lengde mellom parlamentsvalgene i etterkrigstiden (1946–1999).

Vi har tidligere vært inne på grunner til at norske regjeringer har søkt avskjed (jf. tabell 1.1). Selv om det har vært mange tilfeller av regjeringsskifte i forbindelse med valg, har også mange skifter hatt bakgrunn i andre forhold. Det er noe av forklaringen på at Norge i snitt kommer ut med en regjeringsvarighet som utgjør en relativt lav andel av den faktiske valgperiode, slik tabell 1.8 viser. I de landene hvor regjeringsvarigheten i snitt utgjør en større andel av den reelle valgperioden, er regjeringsskifter normalt mer direkte knyttet til valg.

3.7 Positiv parlamentarisme og minoritetsstyre

I de nordiske landene går det parlamentariske styresettet ut på at regjeringen ikke trenger parlamentets tillit i streng forstand, men den må unngå forsamlingens mistillit. Ikke mistillit kan sies å være et svakere vilkår enn positiv tillit . Det er nok at regjeringen blir tolerert av parlamentsflertallet. Dette kan kalles negativ parlamentarisme 55 . Med positiv parlamentarisme siktes det til systemer der det foreligger et tettere tillitsforhold mellom parlamentsflertall og regjering, først og fremst ved at enhver ny regjering må voteres inn av et flertall. Det innebærer at når regjeringen tar fatt på sitt virke, har den parlamentsflertallet i ryggen. Det betyr imidlertid ikke at regjeringen må utgå fra et flertall i parlamentet; ingen land har som formelt vilkår at bare flertallsregjeringer kan dannes.

Tabell 3.9 Positiv og negativ parlamentarisme i utvalgte, europeiske land. Jo lenger mot venstre et land er plassert, desto klarere positiv parlamentarisme

Positiv Parlamentarisme Negativ Parlamentarisme
Belgia Danmark
Spania Finland
Tyskland Island
Hellas Luxemburg
Finland 4 Norge
Irland Storbritannia
Italia Østerrike
Nederland 1
Frankrike 2
Portugal3
Sverige3
Polen
Slovenia
Ungarn
Tsjekkia
Slovakia

1. Bergman (1995 s .44) betegner Nederland som et land hvor det reelt praktiseres en positiv parlamentarisme. Det er riktig at det eksisterer en sterk uformell norm om at regjeringer bør ha flertall bak seg i parlamentet. Det formelle regelverket inneholder imidlertid ikke noen bestemmelse om investitur, og mistillitsforslag kan vedtas kan bli vedtatt med vanlig flertall. Det er derfor ikke grunnlag for å klassifisere nederlandsk parlamentarisme som positiv.

2. Frankrike er plassert i en mellomstilling på grunn av at regjeringen er favorisert både ved tillits- og mistillitsvoteringer.

3. Landet kommer i en mellomstilling primært fordi mistillitsforslag krever absolutt flertall for å bli vedtatt. Investiturbeslutningen bidrar kun til å formalisere en negativ form for parlamentarisk regjeringsdannelse.

4. Gjelder fra 1 mars 2000, da den nye finske grunnloven trer i kraft.

Kilde: Rasch (1995), De Winter (1995), Bergman (1995) og konstitusjoner hentet fra ICL International Constitutional Law (http://www.uni-wuerzburg.de/law/).

Den positive parlamentarismen er klarere hvis absolutt flertall kreves ved innsettelse, enn om det holder med vanlig flertall. Likedan kan en ta hensyn til om det finnes strengere regler enn vanlig flertall i forbindelse med behandlingen av mistillitsforslag. På dette grunnlag er det i tabell 1.8 satt opp en tentativ klassifisering av utvalgte land. Belgia, Spania, Tyskland, Polen, Slovenia og Ungarn er klare tilfeller av positiv parlamentarisme. Norge og Danmark er av de landene som faller i den motsatte ytterlighet.

I det store og hele skulle en forvente at land med positiv parlamentarisme gjennomgående har regjeringer med mer solid parlamentarisk basis enn de øvrige landene. Det skyldes først og fremst at det er vanskeligere å erobre regjeringskontorene, i og med at positiv tillit står som et vilkår for å overta roret.

Koalisjonsteorien har i liten grad vært opptatt av hvilken betydning innsettelsesvoteringer og utformingen av mistillitsinstituttet har for regjeringsforholdene 56 . Analyser utført av Torbjörn Bergman indikerer imidlertid at det kan være en sammenheng mellom måten parlamentarismen er institusjonalisert på, og innslaget av mindretallsparlamentarisme 57 . Vi skal følge i samme fotspor, men med en litt annen gruppe land. Det bør samtidig understrekes at det er klare begrensninger knyttet til denne typen sammenlignende analyser. Selv om en finner et relativt klart empiriske mønster tverrnasjonalt, er det ikke opplagt hva det for eksempel vil bety for et enkelt land å bevege seg fra negativ til positiv parlamentarisme.

I det store og hele synes arten parlamentarisme – hvorvidt den er negativ eller positiv – å påvirke regjeringsdannelsen slik en skulle forvente. Gitt den gruppen av stater vi har å forholde oss til, er det en svak tendens til mer flertallsstyre (målt som andel av tiden med flertallsregjeringer) i de land som har en eller annen form for positiv parlamentarisme. Sammenhengen er imidlertid ikke sterkere enn at den lett kan tenkes å bli påvirket av hvilke land som inkluderes i analysen. Det er også viktig å være oppmerksom på at dette er gjennomsnittstall, og at det er betydelig variasjon innenfor hver av kategoriene positiv og negativ parlamentarisme.

Tabell 3.10 Forekomsten av mindretallsregjeringer i land med positiv og negativ parlamentarisme. Landene er klassifisert på grunnlag av tabell 1.4 (bare vesteuropeiske land er medregnet). Gjennomsnittstall

  Land med positiv parlamentarisme 1 Land med negativ parlamentarisme2
Andel av tiden med flertallsstyre 76,5 % 71,0 %
Andel mindretallsregjeringer 24,4 % (N=168) 33,5 % (N=266)
Andel regjeringer med parlamentarisk basis under 40 prosent 1,0 % (N=168) 15,4 % (N=266)
Andel regjeringer med parlamentarisk basis under 40 prosent, og som har styrt mer enn 1 år 0 % (N=168) 9,0 % (N=266)

1. Landene Spania, Tyskland, Hellas, Belgia, Irland og Italia.

2. Landene Danmark, Finland, Frankrike, Island, Luxemburg, Norge, Østerrike, Nederland, Portugal og Sverige. De to sistnevnte landene er ført opp under negativ parlamentarisme fordi de har et investitur som kun formaliserer en negativ beslutningsregel (jf. tabell 1.4). Storbritannia er ikke tatt med. På grunn av valgordningen vil landet normalt ha et flertallsparti.

Kilde: Konstitusjoner (elektronisk via IPUs Parline Database), supplert med analyser fra utvalgte land (se litteraturlisten) og samtaler med spesialister fra enkelte av landene.

Andelen mindretallsregjeringer er som tabell 1.10 viser en god del høyere i land med negativ parlamentarisme enn i de øvrige landene (en forskjell på 9 prosentpoeng). Forskjellen blir imidlertid klarere om vi setter fokus på smale mindretallsregjeringer. Selv om det i og for seg er vilkårlig, har vi valgt å sette kuttet ved en parlamentarisk basis på 40 prosent av mandatene i nasjonalforsamlingen. Det viser seg at det er ytterst få regjeringer som har en svakere basis enn dette i systemer med positiv parlamentarisme, mens regjeringer under 40 prosent-merket utgjør vel 15 prosent av regjeringene i land med negativ parlamentarisme. Hvis vi også tar hensyn til tiden en regjering sitter ved roret, og teller opp hvor mange smale regjeringer som har styrt mer enn et år, så finner vi ikke noe eksempel innenfor de landene vi har kategorisert under positiv parlamentarisme. Det betyr nok at minoritetsregjeringer med svak parlamentarisk basis først og fremst utgjør en slags kriseløsninger eller overgangsfenomener i disse landene. I land med negativ parlamentarisme er imidlertid nesten hver tiende regjering en med svak parlamentarisk basis og som ikke kan sies å være spesielt kortlivet.

Mindretallsregjeringer finner en innenfor både positiv og negativ parlamentarisme. Det er likevel all grunn til å tro at positiv parlamentarisme først og fremst med en eller annen form for investitur representerer en buffer mot en minoritetsparlamentarisme som kjennetegnes av små og svake regjeringer.

En litt annen side ved positiv parlamentarisme bør nevnes til slutt. I og med at det er mer krevende å stable på benene en regjering som nyter parlamentets positive tillit, enn en som «kun» trenger å unngå mistillit, må en også forvente at prosessene med å danne regjering vil ta lenger tid. Empiriske analyser tyder på at det i gjennomsnitt tar noe over en uke mer å få etablert en regjering i et system med positiv parlamentarisme 58 .

3.8 Oppløsningsrett og minoritetsstyre

I et parlamentarisk system eksisterer det en maktfordeling, men ingen reell maktbalanse. Den lovgivende og utøvende makt er nærmest vokst sammen. Et parlament er imidlertid ikke egnet til å styre selv, særlig ikke en forsamling som er fragmentert rent politisk med mange partier og som har lite av egen utredningskapasitet. I stedet står regjeringen i spissen for statsforvaltningen, med vid adgang til å organisere, instruere og kontrollere alle deler av forvaltningsapparatet 59 . Den politiske styringsfunksjonen som tilligger regjeringen betyr at den skal kunne forfølge politiske innspill og bringe dem frem til faglig forsvarlige forslag herunder lovforslag, og den skal likedan kunne iverksette parlamentets beslutninger på profesjonelt vis. Hvis en regjering er svak i forhold til parlamentet, risikerer en at flertall blant de folkevalgte trenger inn på regjeringens enemerker. Dette, som i vårt land gjerne betegnes som «stortingsregjereri», kan være problematisk all den stund parlamentarikerne ikke kan støtte seg på en egen stab av særlig betydning. I tillegg vil det ofte være tale om at skiftende flertall står bak beslutningene, noe som ikke nødvendigvis sikrer sammenhengende og helhetlig styring.

Det kraftigste virkemiddel en regjering kan ta i bruk overfor Stortinget er å true med å gå av hvis den ikke får det som den vil i en sak. Kabinettsspørsmål er imidlertid et relativt svakt virkemiddel, og det er argumentert for at oppløsningsrett tillagt regjeringen som et prerogativ er nødvendig for å få et balansert forhold mellom utøvende og lovgivende myndighet. Oppløsningsretten utgjør en trussel som kan virke disiplinerende overfor de folkevalgte. Det vil eksistere en mer hensiktsmessig maktbalanse i og med at parlamentet til enhver tid kan skifte ut regjeringen (mistillitsvotum), og regjeringen til enhver tid kan sende parlamentarikerne hjem (oppløsning og påfølgende nyvalg).

Et eksempel kan hentes fra det britiske Underhuset, som 22 juli 1993 stemte over et forslag om å godta Maastricht-avtalen med de unntak som regjeringen til John Major hadde forhandlet frem. Opposisjonen med Labour i spissen fikk tilslutning fra en fraksjon i det konservative partiet i sin motstand mot regjeringens forslag, og statsministeren fikk flertallet mot seg. Dette ledet umiddelbart til at Major ba om parlamentets tillit, og han annonserte som forventet at hvis regjeringen ikke fikk det som den ønsket, ville det bli utskrevet nyvalg. Euroskeptikerne blant de konservative var lite lystne på nyvalg på dette tidspunktet, og besinnet seg. Sammen med de øvrige partimedlemmene sikret de et solid tillitsvotum for John Majors linje (339 mot 299 stemmer). Meningsmålingene på forsommeren 1993 tydet på at det konservative partiet ville gå på et kraftig nederlag i et eventuelt valg, og trusselen om oppløsning sikret full oppslutning om partiledelsens linje 60 . Det er sjelden at saker settes på spissen på denne måten. Som regel er det helt unødvendig å minne parlamentsmedlemmene om konsekvensene av å påføre regjeringen et nederlag i en viktig sak; trusselen om nyvalg er alltid stilltiende tilstede når vesentlige saker står på dagsordenen 61 .

I og med at Storbritannia stort sett styres av flertallsregjeringer utgått fra ett parti, er trusler om nyvalg fortrinnsvis innsiktet på å skape enhet i egne rekker. Opposisjonspartiene er jo regjeringen likevel ikke avhengig av så lenge regjeringspartiet opptrer samlet 62 . Det vil være annerledes i en situasjon med mindretallsregjeringer, der trusselen i første rekke må være rettet mot (deler av) opposisjonen, mot ett eller flere andre partier. Her ligger det følgelig også en avgjørende forskjell mellom britisk parlamentarisme og for eksempel den danske. I begge land kan regjeringen (eller statsministeren) når som helst bestemme at nyvalg skal skrives ut, og nyttiggjøre seg av stilltiende trusler om oppløsning for å få saker vedtatt i parlamentet. Men i og med at Danmark har et flerpartisystem, og regjeringene ofte har manglet flertall i Folketinget, vil trusselen normalt også være av mindre verdi som disiplinerende redskap for regjeringen. En trussel må være troverdig for å være effektiv, noe den neppe vil være uten at regjeringen vinner på å skrive ut nyvalg – og gjenstridige krefter i opposisjon taper. Generelt sett har det vist seg at det koster å sitte med regjeringsansvaret, om enn i mindre grad for mindretallsregjeringer enn flertallsregjeringer, så denne betingelsen er langt fra alltid oppfylt 63 .

Selv om det ikke er grunn til å tro at trusler om nyvalg fra regjeringshold alltid vil være troverdige under mindretallsparlamentarisme av skandinavisk merke, kan det selvsagt forekomme situasjoner der virkemidlet fungerer disiplinerende. Analyser fra Danmark tyder på at når nyvalgsmuligheten finnes, styrkes forhandlingsposisjonen til det eller de partiene som har fremgangsrike opinionsmålinger i ryggen 64 . Forhandlingene på den parlamentariske arena blir med andre ord påvirket av opinionsstrømningene i en annen grad enn i land som mangler oppløsningsrett, men opinionen trenger ikke å peke i regjeringens favør.

Hva ville skjedd hvis norske regjeringer hadde hatt en oppløsningsrett til disposisjon? La oss se på et par krisesituasjoner. Regjeringskrisen våren 1986 ville neppe vært avverget selv om Kåre Willoch kunne skrevet ut nyvalg 65 . Bedømt ut fra meningsmålinger på dette tidspunktet, er det sannsynlig at regjeringspartiene ville komme svekket tilbake etter et valg 66 . Arbeiderpartiet og SV lå an til å samle flertall. Fremskrittspartiet ville trolig tapt den vippeposisjonen partiet fikk etter valget i 1985. Situasjonen var slik at en trussel om å skrive ut nyvalg ikke ville være troverdig (regjeringen ville bare tape på å måtte sette den ut i livet), og uegnet til å få Fremskrittspartiet til å støtte regjeringens politikk 67 . Under stormen mot regjeringen Brundtland et år senere stilte det seg trolig på samme måte 68 . Den informasjonen som var tilgjengelig gjennom meningsmålinger, tydet på at et nyvalg ikke ville endret den parlamentariske situasjonen på en vesentlig måte. Fremskrittspartiet lå an til å komme i vippeposisjon på nytt. Det betydde at det ikke kunne ligge en troverdig trussel om nyvalg i luften, egnet til å avverge stormløpet på regjeringen fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet. En ordning med oppløsningsrett hadde med andre ord ikke sørget for å disiplinere opposisjonen og gi regjeringen ro.

Skaper oppløsningsrett lagt til regjeringen større kontinuitet i statsstyringen? Gir det sterkere regjeringer og økt stabilitet? Oppløsningsretten kan skape stabilitet på to måter. For det første ved at trusselen om nyvalg virker disiplinerende overfor parlamentarikere, og avverger regjeringskriser som ellers ville kommet. For det andre ved at dette instrumentet gjør det mer attraktivt å sitte med regjeringsansvar, og at det dermed dannes regjeringer med et bedre parlamentarisk grunnlag enn det som ellers ville vært tilfelle. Det er imidlertid uklart om noen av disse mekanismene kan være av særlig stor betydning i land som er sammenlignbare med Norge.

Tabell 3.11 Andelen tidlige valg og regjeringsstabilitet i enkelte parlamentariske land1 .

Land Prosent tidlige valg (1945–1999)2 Regjeringsstabilitet 3 [varighet per regjering i antall år] (1946–1996)
Australia 29 8,28
Belgia 41 2,29
Canada 44 7,26
Danmark 67 2,81
Finland 20 1,31
Frankrike 30 2,88
Hellas 29 3,60
Irland 53 3,72
Island 19 2,78
Italia 25 1,28
Israel 14 1,69
Nederland 27 2,98
New Zealand 6 6,19
Norge 0 4,22
Portugal 50 2,32
Spania 33 6,35
Storbritannia 36 8,49
Sverige 6 4,77
Tyskland 8 3,60
Østerrike 13 8,42
Gjennomsnitt 28 4,04

1. Et valg er registrert som tidlig hvis det finner sted mer enn ett år før den formelle valgperioden er omme, uansett hva grunnen til det tidlige valget har vært. I kolonnen for regjeringsstabilitet er det angitt gjennomsnittlig varighet for regjeringer målt i antall år. Det er regnet som et regjeringsskifte hvis den partipolitiske sammensetningen av kollegiet endres. Tallene gjelder fra siste halvdel av 1940-tallet til i dag, med unntak av Frankrike (fra 1958), Hellas (fra 1974), Portugal (fra 1976) og Spania (fra 1977) som starter senere. (Gjelder kun underhusvalg i tokammersystemer.)

2. Kilde: Mackie og Rose (1991), Cook og Paxton (1998), Lane m.fl. (1991) og «Elections around the World» (elektronisk). Det første valget i den aktuelle tidsperioden er ikke tatt med i prosentueringsbasis (det vil si det første valget etter krigen eller det første demokratiske valget i vedkommende land).

3. Kilde: Lijphart (1999), ss. 110–11.

Vi mangler gode tall for å belyse det som er sagt. Tar vi utgangspunkt i landene som er listet opp i tabell 1.11, er det noe høyere gjennomsnittlig regjeringsstabilitet i land der oppløsningsretten ligger – uten vesentlige begrensninger – i regjeringens hender (det vil si landene Australia, Canada, Danmark, Irland, Nederland, New Zealand og Storbritannia) 69 . Forskjellen skapes imidlertid av Storbritannia og landene innenfor det britiske Samveldet, og forsvinner hvis disse tas ut 70 . Dette er land som skiller seg ut fordi det er færre partier som har gjort seg gjeldende i parlamentet. En nærmere analyse indikerer likevel at det har en viss betydning for regjeringenes levedyktighet at de har oppløsningsrett, men effekten er svak sammenholdt med betydningen av antall partier. Jo større partimangfold i parlamentet, desto mindre stabilitet 71 .

Det er ellers interessant å sammenligne regjeringsstabiliteten i Storbritannia og Danmark, med henholdsvis 8,5 og 2,8 års styringstid i snitt per regjeringskonstellasjon i etterkrigstiden. Stabiliteten er klart høyere i Storbritannia enn i Norge (som har et gjennomsnitt på 4,2 år), mens Danmark ligger betydelig lavere. Vilkårene for en ubegrenset oppløsningsrett lagt til regjeringen i Norge, vil utvilsomt ligne mer på de danske enn de britiske. Større ustabilitet kan derfor ikke utelukkes i kjølvannet av en slik reform i Norge.

La oss her også trekke linjen tilbake til tabell 1.8. Her ligger alle landene med vid oppløsningsrett for regjeringen øverst i tabellen. I og med at tabellen er rangert ut fra regjeringsvarighet som andel av faktisk valgperiode (dvs. kolonne 3), innebærer dette at regjeringsskiftene i land med ubegrenset oppløsningsrett for regjeringen i sterkere grad enn andre land er knyttet opp til valg; det synes å være mer sjelden at regjeringer skifter underveis i perioden - det vil si uten at det nylig har vært avholdt (ny)valg 72 . Videre er det en svak tendens til kortere faktisk valgperiode i landene med vid oppløsningsadgang lagt i regjeringens hender 73 .

Hva så med forholdet mellom oppløsningsrett og flertallsregjeringer? Vi nevnte som en mulig mekanisme at oppløsningsrett lagt til regjeringen vil gjøre det mer attraktivt å søke regjeringsmakt, og at en dermed kunne forvente regjeringer med bredere basis. Når det gjelder det utvalget av land vi her forholder oss til, kan vi ikke spore noen klar sammenheng av denne typen. Det er i det minste ikke slik at landene med ubegrenset oppløsningsrett for regjeringen sett under ett, oftere har vært styrt av flertallsregjeringer enn de andre landene. Det er for øvrig heller ikke noen korrelasjon mellom andel flertallsregjeringer og forekomsten av tidlige valg 74 .

Oppsummeringsvis er det klart at oppløsningsrett for regjeringen ikke utgjør noe trylleformular for å skape flertallskoalisjoner. I systemer preget av en rik partiflora og mindretallsparlamentarisme, kan hyppige valg – som ikke gir noen garanti for at underliggende styringsproblemer løses – lett bli den eneste merkbare konsekvensen av å innføre en ubegrenset adgang for regjeringen til å skrive ut nyvalg 75 .

3.9 Avsluttende bemerkninger

I dette notatet er det på den ene siden redegjort for parlamentarismens instrumenter i forskjellige land, og på den andre siden spekulert litt over om utformingen av disse instrumentene har noe å si for innslaget av mindretallsparlamentarisme. Vi har sett at en rekke parlamentariske land har investiturbeslutninger i en eller annen variant. Vi har videre redegjort for utformingen av mistillitsinstituttet i forskjellige land, og også på dette området er det en del variasjon å spore. Endelig er det en rekke måter å utforme oppløsningsretten på, selv om det vanligste er å legge den hos den utøvende makt.

Det empiriske materialet vi har utnyttet, tyder på at regelverket på området har betydning for regjeringsforholdene. Land med positiv parlamentarisme (spesielt i form av krevende tiltredelsesvoteringer) synes i det minste å ha etablert en buffer mot at regjeringer med smal parlamentarisk basis blir sittende med regjeringsansvaret annet enn i kortere perioder. Ved å gå fra negativ til positiv parlamentarisme, kan en imidlertid ikke på noen måte gardere seg helt mot minoritetsstyre. Slik sett kan vi ikke regulere oss bort fra mindretallsparlamentarismen, men vi kan gjøre det mindre sannsynlig at det dannes veldig svake regjeringer (f.eks. av den typen vi i Norge kjenner fra mellomkrigstiden).

Oppløsningsrett for regjeringen er en reform som isolert sett neppe vil lede over fra minoritets- til majoritetsstyre. Et ønske om flertallsregjeringer kan følgelig ikke tjene som (eneste) begrunnelse for å innføre oppløsningsrett.

Innledningsvis ble det understreket at valgordningen ikke skulle diskuteres. Den type reform av valgordningen som kan gi oss flertallsregjeringer, er av en art som både er uønsket og urealistisk. Det kan imidlertid være på sin plass avslutningsvis å nevne en helt annen form for endring som burde vurderes nærmere. Hovedtrekket i den nye budsjettprosedyren i Stortinget er at totalrammene for budsjettet – og rammene for fagkomiteenes budsjettarbeid – fastlegges innledningsvis 76 . En tilsvarende reform i den svenske Riksdagen noen år før, tjente langt på vei som et forbilde for nyordningen. Noe som ikke ble levnet oppmerksomhet før Stortinget med stort flertall vedtok budsjettreformen, var at svenske og norske voteringsregler og –praksis er ulik, og at de norske er mest ugunstige for regjeringen 77 .

Den detaljerte utformingen av voteringsmåten kan være av stor betydning 78 . I henhold til den praksis som har vunnet frem i Stortinget («åpen serievotering»), kan en – hvis et flertall ikke har samlet seg om en forhandlingsløsning – risikere at å bli stående uten rammevedtak i det hele tatt. Alle forslag til vedtak kan bli nedstemt. Til nå har det vært avvist å benytte alternativ votering for å tvinge frem et voteringsflertall i situasjoner hvor et budsjettflertall ikke er forhandlet frem i forkant («lukket serievotering»). Så lenge vi har mindretallsregjeringer er voteringsreglene viktige fordi de definerer hva som vil skje hvis forhandlinger mellom regjeringssiden og opposisjonspartier bryter sammen. Sett fra regjeringens synsvinkel vil det være dramatisk å bli stående uten budsjettrammer etter at avstemningen er gjennomført, og regjeringssiden er som følge av dette satt i en svakere posisjon ved budsjettforhandlingene enn om voteringen ble avsluttet med en alternativ votering (dvs. regjeringssidens forslag mot et av opposisjonsforslagene). Med andre ord: En kan styrke regjeringen, gjøre det mer attraktivt å påta seg regjeringsansvar og øke sannsynligheten for at flertallsregjeringer dannes, ganske enkelt ved å begynne å praktisere alternativ votering over budsjettrammene 79 .

Et spørsmål som ikke er drøftet i notatet, er hvilke fordeler og ulemper som er knyttet til henholdsvis mindretalls- og flertallsparlamentarisme. En kan ikke uten videre se på mindretallsregjeringer som et problem; det kan gis gode argumenter både for og mot minoritetsstyre.

Litteratur:

Albæk Jensen, J. 1989. Parlamentarismens statsretslige betydning. Det parlamentariske princips betydning for forholdet mellem Folketing og regering. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.

Andeweg, R.B. og G.A. Irwin 1993. Dutch Government and Politics. London: Macmillan.

Andenæs, J. 1990. Statsforfatningen i Norge. 7 utg. Oslo:

Bergman, T. 1993 «Constitutional Design and Government Formation: The Expected Consequences of Negative Parliamentarism», Scandinavian Political Studies 16: 285–305.

Bergman, T. 1993a «Formation Rules and Minority Governments», European Journal of Political Research 23: 55–66.

Bergman, T. 1995. Constitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation. An Analysis of Winning Minority Government in Sweden. Doktoravhandling. Umeå: Umeå universitetet.

Bruneau, T.C. og A. Macleod 1986. Politics in Contemporary Portugal . Parties and the Consolidation of Democracy . Boulder: Lynne Rienner Publishers.

Brusewitz, A. 1929. «Vad menas med parlamentarism?», Statsvetenskaplig Tidskrift.

Budge, I. og H. Keman 1990. Parties and Democracy. Coalition Formation and Government Functioning in Twenty States. Oxford: Oxford University Press.

Cook, C. og J. Paxton 1998. European Political Facts, 1990–1996. 4th ed. Basingstoke: Macmillan.

Damgaard, E. 1994 «Termination of Danish Government Coalitions: Theoretical and Empirical Aspects», Scandinavian Political Studies 17: 193–211.

Damgaard, E. 1999. Minoritetsregeringer. Paper til arbejdsgruppen om «Nordisk parlamentarisme», 12. Nordiske statskundskabskongres, Uppsala, 19–21 august 1999.

De Winter, L. 1995. «The Role of Parliament in Government Formation and Resignation», i H. Döring, red. Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/New York: Campus Verlag/St. Martin’s Press.

Diermeier, D. og P. van Roozendaal 1998. «The Duration of Cabinet Formation Processes in Western Multi-Party Democracies», British Journal of Political Science 28: 609–626.

Garlicki, L.L. 1997 «The Presidency in the New Polish Constitution», East European Constitutional Review vol. 6, no. 2.

Germer, P. 1988. Statsforfatningsret I. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.

Hansen, G. og E. Mo. 1993. Om Stortingets arbeidsordning. Stortingets forretningsorden med kommentarer. Oslo. Stortinget.

Helset, P. og B. Stordrange 1998. Norsk statsforfatningsrett. Oslo: Ad Notam.

Holmberg, E. og N. Stjernquist 1989 Vår författning. Stockholm: Norstedt.

Hovi, J. og B.E. Rasch 1993. Strategisk handling. Innføring i rasjonalitetsmodeller og spillteori. Oslo: Universitetsforlaget

Huber, J. 1996. «The Vote of Confidence in Parliamentary Democracies», American Political Science Review 90: 269–282.

Huber, J. 1999. «Parliamentary Rules and Party Behavior During Minority Government in France», i W. Müller og K. Strøm, red. Policy, Office, or Votes? How Political Parties in Western Europe Make Hard Decisions. Cambridge: Cambridge University Press.

Hylland, A. 1985. «Kan vi tvinge statsministeren til å fortsette i stillinen?» Nytt Norsk Tidsskrift 2: 51–55.

Hylland, Aa. 1999. Møteplikt og stemmeplikt på Stortinget . Upublisert notat. Oslo: Sosialøkonomisk Institutt.

Laver, M. 1998. «Models of Government Formation», Annual Review of Political Science 1: 1–25.

Laver, M. og N. Schofield 1990.

Multiparty Government. The Politics of Coalition in Europe. Oxford: Oxford University Press.

Laver, M. og K.A. Shepsle, red. 1994. Cabinet Ministers and Parliamentary Government . Cambridge: Cambridge University Press.

Laver, M. og K.A. Shepsle 1996. Making and Breaking Governments. Cabinets and Legislatures in Parliamentary Governments. Cambridge: Cambridge University Press.

Lewin, L. 1988. «Majoritarian and Consensus Democracy: The Swedish Experience», Scandinavian Political Studies 21: 195–206.

Lijphart, A. red. 1992. Parliamentary versus Presidential Government. Oxford: Oxford University Press.

Lijphart, A. 1999. Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven: Yale University Press.

Martin, L.W. 1999. Public Opinion Shocks and Government Termination. Upublisert notat. University of Houston.

Mény, Y. og A. Knapp 1998. Government and Politics in Western Europe. Britain, France, Italy, Germany. Oxford: Oxford University Press.

Midtbø, T. 1999. «Regjeringers vekst og fall. En teoretisk gjennomgang og en empirisk kartlegging», Tidsskrift for samfunnsforskning 63–86.

Narud, H.M. 1996.. Voters, Parties and Governments. Electoral Competition, Policy Distances and Government Formation in Multi-Party Systems. Report 96: 7. Oslo: Institutt for samfunnsforskning

Narud, H.M. og H. Valen 1999. «Decline of Electoral Turnout: The Case of Norway», i H.M. Narud og T. Aalberg red. Challenges to Representative Democracy: Parties, Voters and Public Opinion. Bergen: Fagbokforlaget.Partridge, H. 1998. Italian Politics Today. Manchester: Manchester University Press

Rasch, B.E. 1990. Lokket av Pandoras krukke: En voteringsteoretisk analyse av Stortingets Hurum-vedtak», i K. Midgaard, red. Oppstyr og styring rundt flyplass: Hurum, Fornebu, Gardermoen? Oslo: Dreyer.

Rasch, B.E. 1995. «Parliamentary Voting Procedures», i H. Döring, red. Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/New York: Campus Verlag/St. Martin’s Press.

Rasch, B.E. 1998. «Var det flertall for ny opera?», Stat og Styring 4/98.

Rasch, B.E. 1999.. Oppløsningsrett. Upubliset notat. Valglovutvalget

Rasch, B.E. 1999a..Kan vi organisere oss bort fra mindretallsregjeringer? Om negativ og positiv parlamentarisme i et europeisk perspektiv. Upublisert notat. Valglovutvalget

Rasch, B.E. 2000.. Demokrati - ideer og organisering. Bergen: Fagbokforlaget

Rasch, B.E. 2000a..«Parliamentary Floor Voting Procedures and Agenda Setting in Europe», Legislative Studies Quarterly

Rasch, B.E. og K. Midgaard 1994.. Representativt demokrati. Spilleregler under debatt. Oslo: Universitetsforlaget

Schweitzer, C.C. et.al. 1984. Politics and Government in the Federal Republic of Germany: Basic Documents. Leamington: Berg Publishers.

Sejersted, Fredrik 1998. «Om statsrådenes hårfarge og været på 17 mai», Nytt Norsk Tidsskrift 15: 227–243.

Strøm, K. 1990. Minority Government and Majority Rule . Cambridge: Cambridge University Press.

Strøm, K. 1994. «Oppløsningsrett og parlamentarisme: Et internasjonalt perspektiv», i B.E. Rasch og K. Midgaard, red. Representativt demokrati: Spilleregler under debatt. Oslo: Universitetsforlaget.

Tanchev, E. 1993..«Parliamentarism Rationalized», East European Constitutional Review vol.2, no. 1

von Beyme, K. 1982. Parteien in westlichen Demokratien. München: R. Piper Verlag.

Wright, V. 1989. The Government and Politics of France. 3 ed. New York: Holmes and Meier Publishers.

3.10 Elektroniske kilder:

ww.uni-wuerzburg.de/law [ICL International Constitutional Law]

www.ipu.org/parline-e/parlinesearch.asp [Inter-Parliamentary Union PARLINE Database]

Fotnoter

1.

Fremstillingen trekker veksler på de to notatene Rasch 1999 og 1999a. Takk til Ivar Areklett og Roger Pedersen for forskningsassistanse. Johnathan Boston, Stephen Church, Erik Damgaard, Einar Farestveit, Reuven Hazan, Gabriella Ilonzki, Cristina C. Leston-Bandeira, Wolfgang Müller, Hanne-Marthe Narud, John Singleton, George Tsebelis, Matti Wiberg og Drago Zajc har vært behjelpelige med å fremskaffe opplysninger. Jeg har fått svært nyttige kommentarer av Torbjörn Bergman, Ingvar Mattson og Atle Leikvoll. En tilnærmet identisk versjon av notatet er også trykket som rapport fra Makt- og demokratiutredningen (rapport 13, mars 2000).

2.

Unntakene er som kjent Bortens regjeringer etter valgene i 1965 og 1969. Willochs regjeringsutvidelse (flertallskoalisjon) kom midt i perioden 1981–85.

3.

Det er imidlertid land som har gått fra forholdstallsvalg til et blandet system der en del av mandatene kommer fra enkeltkretser. Italia er et eksempel. (I en folkeavstemning i april 1999 ble det flertall for å avvikle forholdstallsvalg i Italia. Med en deltakelse på 49,6 prosent, ble kravet på 50 prosent deltakelse ikke oppfylt. Ny avstemning finner sted i mai 2000.) Frankrike har gått fra proporsjonal representasjon til valg i enkeltkretser, men valget innen hver krets foregår på en annen måte enn i Storbritannia (dvs. med mulighet for to valgomganger). Dette gjør at vi ikke finner samme toparti-tendens som ved britiske valg (jf. Rasch 2000).

4.

Sveits er et eksempel på at regjeringen utgår fra parlamentet, men den står ikke ansvarlig overfor de folkevalgte. Regjeringsmedlemmene pekes ut for hele valgperioden, og kan ikke felles.

5.

Når det gjelder de rettslige sider ved norsk parlamentarisme, henvises det særlig til Stavang (1976), Helset og Stordrange (1998) og Sejersted (1998).

6.

Andenæs (1990 s .183) skriver for eksempel at det ikke er «naturlig» å se det som et forfatningsbrudd hvis en regjering som har fått flertallet mot seg i en sak hvor det er stilt kabinettsspørsmål, lar være å gå av. Stavang (1976 s .431) og Helset og Stordrange (1998 s .138) mener derimot at det eksisterer en plikt til å søke avskjed, siden praksis på området er omfattende og helt entydig. Se for øvrig Hylland (1985 s .54). For å garantere at kabinettsspørsmål opprettholdes som et reelt instrument i den parlamentariske hverdag, kan rettsplikten være viktig. En trussel om avskjed har bare ønsket virkning for regjeringen, i den grad trusselen oppfattes som troverdig av dem den rettes mot. Troverdigheten vil undergraves hvis det sås tvil om at et voteringsnederlag vil bli etterfulgt av en avskjedssøknad. Normalt vil det være stikk i strid med interessene til en regjering å bidra til usikkerhet på dette punkt. Det er derfor all grunn til å vente en entydig praksis på området. For å hindre at noen regjering skal kunne undergrave kabinettsspørsmålene som pressmiddel for regjeringen (og dermed svekke regjeringens stilling i stlyringssystemet), er det viktig å fjerne enhver tvil om at nederlag etterfølges av søknad om avskjed. Rettslig plikt til å gå av sikrer dette.

7.

Se Sejersted (1998 s .237), hvor han antyder at hensikten med å stille kabinettsspørsmål i en mindre sak kan være «å be om et indirekte tillitsvotum fra Stortinget».

8.

I forbindelse med negativt flertall sies det gjerne at dette gir regjeringen rett, men ikke plikt til å gå av (Stavang 1976 s .433).

9.

Rettere sagt samlet opposisjonen flertall for mistillit etter å ha hørt regjeringens erklæring.

10.

Vi kommer såvidt tilbake til Willochs kabinettsspørsmål under diskusjonen av hvordan oppløsningsrett kan tenkes å virke.

11.

Se f.eks. von Beyme (1982), Budge og Keman (1990) og Damgaard (1994).

12.

Dette synet kommer for eksempel til uttrykk i Verneys (1959) innflytelsesrike The Analysis ofPolitical Systems. Et utdrag finnes i Lijphart (1992). Verney nevner oppløsningsrett i regjeringens hender som ett av elleve kjennetegn ved det parlamentariske styringssystemet. Opplistingen av kjennetegn er til dels sterkt preget av den britiske formen for parlamentarisme.

13.

Se særlig grunnlovens § 14.

14.

Se Bergman (1993).

15.

Se Regjeringsformen kap. 6, § 2.

16.

I 1978 ble Ola Ullsten foreslått som statsministerkandidat. Ullsten oppnådde ikke noe flertall for sitt kandidatur i avstemningen, men siden blant annet Sosialdemokratene avholdt seg fra å stemme, unngikk Ullsten å få et absolutt flertall mot seg. Ullstens regjering hadde en parlamentarisk basis på bare 11 prosent av riksdagsmedlemmene.

17.

Portugal har en ordning som ligner på den svenske (dog slik at det er den folkevalgte presidenten heller enn parlamentspresidenten som spiller en rolle ved regjeringsdannelsen). En ny regjering må presentere regjeringserklæringen sin i parlamentet innen 10 dager etter at statsministeren har fått oppdraget. Hvis et absolutt flertall ikke stemmer mot erklæringen, er den godtatt.

18.

Se grunnlovens § 94.1 og 3.

19.

Det betyr ikke at det må dannes flertallsregjering. Eventuelle mindretallsregjeringer må imidlertid slippes frem i en flertallsvotering.

20.

Se den tyske grunnlovens § 63. Hvis en kanslerkandidat får absolutt flertall i den tredje runden (ved utløp av perioden på 14 dager), plikter presidenten å utnevne ham eller henne. Nyvalg blir dermed ikke aktualisert.

21.

Se den spanske grunnlovens § 99.

22.

Dette er den samme prosedyre som Stortinget benytter hvis det foreligger flere forslag i en sak (seriemetoden, jf Forretningsordenen § 43, 2. ledd). Reglene for å bestemme voteringsrekkefølgen er imidlertid ikke identiske, og det slovenske parlamentet opererer med en mer krevende flertallsregel enn Stortinget gjør. Slovenia er det eneste tilfellet jeg kjenner til hvor seriemetoden benyttes ved personvalg (eller valg av regjeringsløsning).

23.

Parlamentarikerne har rettere sagt én sjanse til. De har mulighet til å velge en statsminister i løpet av de neste 48 timene, fortsatt ved bruk prosedyren som er nevnt i teksten, men nå med vanlig flertall som beslutningsregel. Se den slovenske grunnlovens § 111.

24.

Se § 36.1 i den finske grunnloven som gjaldt til mars 2000. Grunnlovens bokstav om parlamentets tillit har imidlertid ikke betydd at finske regjeringer til nå har måttet demonstrere i en votering at de faktisk har hatt tillit. Slik sett har den finske regjeringsdannelsen i realiteten bygget på de samme prinsippene som i Norge og Danmark.

25.

Se § 61 i Finlands nye grunnlov.

26.

Se Bergman (1995 s .44).

27.

Hos Andeweg og Irwin (1993 s .110) ligger vekten på monarkens rolle ved regjeringsdannelsen, heller enn at det gjør seg gjeldende en norm om flertallsregjeringer. Med henvisning til dronningen sier de: «She does not form the new government herself but, after intensive consultations involving all parliamentary parties’ leaders, she appoints a formateur or an informateur to preside over the negotiations between the prospective governing parties. It is through her choice of (in)formateur, and through the wording of his assignment, that the Queen exercises her influence.» Nyansene i monarkens ordvalg antas å ha stor betydning: «If the (in)formateur is instructed to form «a Cabinet that can be relied on to have the confidence of a majority in the States-General»,»minority coalitions are obviously excluded, which is not the case if the royal assignment speaks simply of the formation of «a Cabinet»»

28.

Se De Winter (1995 s .134).

29.

Når det gjelder formuleringen av et mistillitsforslag, har det i Norge skjedd en glidning de siste par tiårene. Det antas i dag ikke å være tvil om at mistillit er reist, hvis forslaget inneholder uttrykket «Stortinget beklager». Se Sejersted (1998 s .231), jf. også Hansen og Mo (1993 s .118).

30.

Nærmere bestemt er det alternativene «for mistillit» og «mot mistillit» som behandles likt. Behandlingen av grunnlovsforslag i Norge kan stå som eksempel på en situasjon der standpunktene ikke er likestilt. Det kreves 2/3 flertall for å foreta endringer, hvilket innebærer at status quo (ingen grunnlovsendring) favoriseres. Det skal mye mindre til for å hindre eller avvise et grunnlovsforslag (over 1/3 av stemmene) enn å få det vedtatt (over 2/3 av stemmene).

31.

Det er argumentert for at stemmeplikten følger av Forretningsordenens § 43 fjerde ledd. (De representanter som er til stede når en sak er tatt opp til votering, «må ikke forlate salen før voteringen er ferdig».) Se Hansen og Mo (1993 s .154–156). Stemmeplikten er drøftet av Hylland (1999).

32.

Se Huber (1999 s .261), hvor det bl.a. står: «The deputies I interviewed stressed that when the confidence vote procedure is invoked, a signal is sent to the voters that the government is divided and weak, that it cannot gain a majority for its policies, and that it is running roughshod over the directly elected representatives of the voters. One deputy stated that»[Article] 49.3 is not a sign of force but rather an admission of failure. … It shows that our bill is not sufficiently good to pass on its own merits.»»

33.

Med referanse til de nye demokratiene i øst, hevder Evgeni Tanchev (1993): «By increasing the number of MPs required to raise a motion of censure, constitution-makers in Central and Eastern Europe have attempted to make governments more stable and less subject to the inevitable conflicts that arise over particular pieces of legislation or as an incidental outcome of parliamentary debate on an interpellation. They were well aware that proportional representation and fragmented party systems would hinder united parliamentary action. Most of the new constitutions provide that a motion of censure cannot be initiated without the support of one-fifth of the MPs, and some of them raise the requirement to one-fourth. Only the 1990 Serbian constitution retained the procedure permitting a relative small percentage of legislators to raise the issue of non-confidence.»

34.

I følge Laver og Shepsle (1994 s .291) hører Norge hjemme blant de land som har den mest åpne adgangen til å fremme mistillit.

35.

Med utøvende myndigheter menes statsminister/regjering og/eller president. Det er få eksempler på at monarker har beholdt særlig av den utøvende makt i moderne demokratier.

36.

Det finnes forskjellige veier til oppløsning av Sveriges Riksdag. Regjeringen har oppløsningsrett, og kan forordne «ekstra valg» mellom de ordinære valgene som avholdes hvert fjerde år. Dette er en vanlig regjeringsbeslutning, og det er knyttet få begrensninger til utøvelsen av prerogativet. Valget skal holdes innen tre måneder etter at beslutningen om ekstra valg er truffet, og tidligst 35 dager etter regjeringens beslutning. Ekstra valg får ikke holdes for tett innpå et ordinært valg; det må gå minst tre måneder fra åpningen av en ny Riksdag før regjeringen kan gå inn for nytt valg. En regjering som felles ved mistillitsvotum kan oppheve virkningen av dette ved å utlyse ekstra valg innen en uke (forutsatt at det har gått mer en tre måneder siden sist valg). Regjeringen trenger i dette tilfellet ikke å gå av før valget. Hvorvidt regjeringen vil ønske å søke avskjed etter valget, vil være betinget av hvordan det går ved valget. I prinsippet kan regjeringen bli sittende til nytt mistillitsvotum foreligger. Oppløsning av Riksdagen kan også finne sted i situasjoner hvor det viser seg nærmest umulig å få dannet en ny regjering. Det er riksdagspresidenten («talmannen») som ved regjeringsskifter foreslår hvem som skal få i oppdrag å danne ny regjering. Forslaget som fremmes må opp til avstemning i Riksdagen, og forslaget blir avvist hvis et flertall av de 349 representantene stemmer mot det. I motsatt fall er kandidaten til regjeringssjef godtatt. Hvis riksdagspresidenten fire ganger mislykkes i å få forslag til statsministerkandidater akseptert av Riksdagen, blir det automatisk skrevet ut ekstra valg. En viktig grunn til at det sjelden er attraktivt for svenske regjeringer å utskrive nyvalg, er den faste valgdagen som praktiseres. Av særlig betydning var dette i de årene den ordinære valgperioden var på bare 3 år. Under normale forhold vil det være vanskelig for en regjering å legitimere tilleggskostnadene som et ekstra valg representerer. Alt i alt er de svenske reglene utformet på en slik måte at ekstra valg kun aktualiseres i spesielt vanskelige parlamentariske situasjoner. Det er derfor nærliggende å betegne nyvalgsinstituttet som en ren sikkerhetsventil.

37.

Nyvalg kan initieres på flere måter. Folketingets medlemmer velges i utgangspunktet for fire år, og det påhviler statsministeren å sørge for at nyvalg avholdes innen valgperiodens utløp. Regjeringen kan til enhver tid skrive ut nyvalg, med den virkning at de sittende folketingsrepresentantenes mandat faller bort når nyvalget er gjennomført. Valgdagene i Danmark er bevegelige, i den forstand at en ny fireårsperiode starter etter hvert valg. Den eneste formelle begrensning som kommer inn i bildet når det gjelder oppløsningsretten, er at en nyinnsatt regjering ikke kan skrive ut valg før statsministeren har fremstilt seg for Folketinget. Regjeringens oppløsningsrett kan ikke begrenses rettslig ved lov eller ved overenskomster mellom partiene i Folketinget, i og med at regjeringens prerogativ er slått fast i grunnloven. Dersom en regjering kort tid etter ett folketingsvalg utskriver et nytt, kan det imidlertid bli oppfattet som misbruk av adgangen til å skrive ut nyvalg. Hvis Folketinget uttrykker mistillit til statsministeren, innebærer det enten at regjeringssjefen innleverer sin avskjedssøknad, eller at regjeringen svarer ved å be om nyvalg. Også i dette tilfellet er det regjeringen som treffer beslutningen om nyvalg, men folketingsflertallet setter prosessen igang ved sitt mistillitsvotum. Nyvalg kommer i tillegg inn i bildet ved grunnlovsendringer. I tilfeller hvor Folketinget vedtar et grunnlovsforslag, og regjeringen ønsker å gå videre med saken, må det gjennomføres valg. Til forskjell fra Sverige, må et flertall av de 22 folketingsvalgene Danmark har gjennomført i etterkrigstiden betegnes som tidlige valg, det vil si valg som er gjennomført i god tid før maksimumsgrensen på 4 år. Til sammenligning har vi i Norge hatt 14 stortingsvalg i samme tidsperiode.

38.

Formelt har den islandske presidenten rett til å oppløse Alltinget på eget initiativ, men i praksis er det vanlig at det skjer etter ønske fra statsminister eller regjering (jf. grunnlovens § 24). Presidenten ber forøvrig om nyvalg -- ikke oppløsning; alltingsmedlemmene beholder sine mandater til nytt valg er gjennomført.j

39.

I Hellas velges presidenten med kvalifisert flertall av nasjonalforsamlingen. Den italienske presidenten velges – også her med kvalifisert flertall – for 7-års perioder av et valgkollegium som består av begge kamre av nasjonalforsamlingen supplert med 58 representanter fra landets regioner. Presidenten har myndighet til å oppløse hvert av kamrene (eller begge samtidig), etter å ha konsultert med presidenten for vedkommende kammer. De siste 6 måneder av statsoverhodets valgperiode, kan oppløsning ikke finne sted. Den tyske presidenten velges for 5 år av gangen av en føderalforsamling som består av hele nasjonalforsamlingen (Forbundsdagen og Forbundsrådet), samt et tilsvarende antall delegater fra delstatsparlamentene. Selv om italienske og tyske presidenter ikke har noe direkte folkelig mandat, har de en bredere basis for sitt virke enn bare den lovgivende forsamling.

40.

Se Hilary Partridge (1998), Italian Politics Today.

41.

Se Vincent Wright (1989), The Government and Politics of France. Det finnes også eksempler på at presidenter har forregnet seg.

42.

Samtidig har statsministeren, formelt sett via presidenten, adgang til å oppløse nasjonalforsamlingen, noe som også resulterer i et nytt statsministervalg (samtidig med parlamentsvalget).

43.

Ved nyvalget i oktober 1971 hadde det gått 1 år og 7 måneder siden forrige valg. Valget i desember 1995 kom etter en valgperiode på bare 14 måneder. Presidenten i Østerrike har anledning til å oppløse parlamentet etter forslag fra regjeringen, men denne veien til oppløsning har bare blitt benyttet en gang. Det var i 1930.

44.

Men forsamlingen kan tvinge gjennom oppløsning via et mistillitsvotum. Se det som sies om Belgia nedenfor.

45.

Se den finske Grunnloven § 26 (§ 27 i den som gjaldt inntil mars 2000).

46.

Oppløsningsretten benyttes sjelden i Tyskland. Her er et eksempel: Helmut Kohl overtok som kansler etter et konstruktivt mistillitsvotum i september 1982. Noen få måneder senere arrangerte han sitt eget nederlag i en tillitsvotering i Forbundsdagen, og fikk derved presidenten til å skrive ut nyvalg (slik Willy Brandt hadde gjort før ham i 1972). Presidentens avgjørelse var imidlertid kontroversiell, og ble brakt inn for konstitusjonsdomstolen. Under den parlamentariske krisen rett før Kohl overtok hadde den forrige kansleren, sosialdemokraten Helmut Schmidt, bedt om nyvalg uten å få det. Se Carl-Christoph Schweitzer et.al. red. (1984), Politics and Government in the Federal Republic of Germany: Basic Documents, ss. 77–79 («Decision of the Federal Constitutional Court on the Dissolution of the Bundestag, 16 February 1983»).

47.

Oppløsning unngås hvis forsamlingen innen 3 dager samler seg om å nominere en ny statsministerkandidat. Oppløsning av representantforsamlingen (underhuset) leder automatisk til nyvalg for senatsmedlemmene (overhuset).

48.

En minoritetsregjering har med andre ord ikke mulighet til å initiere oppløsning av parlamentet; det har bare regjerigner med parlamentsflertallets tillit.

49.

Se Regeringsformen, kap. 6, § 3.

50.

I tabellene 1.6–1.8 og 1.10 benyttes den forståelse av «regjering» som vi har presentert i teksten (dvs. alle kravene (1), (2) og (3)), mens oversikten i tabell 1.11 er basert på at en ny regjering tar sete når partisammensetningen endres (dvs. bare krav (1).

51.

For Polens vedkommende er tidsperioden for kort til at dette kan tillegges særlig vekt (1989–1996). Landet har også fått en ny konstitusjon etter 1996.

52.

Damgaard 1999 gir en oversikt over og drøfter litteraturen som søker å anslå omfanget av mindretallsparlamentarisme.

53.

Merk at det også her er regnet som en ny regjering når partisammensetning endres, når det kommer en ny statsminister eller når den parlamentariske basis endres.

54.

Det er nærmere bestemt ikke signifikante korrelasjoner mellom regjeringsvarighet (fra tabell 1.7) og tid med flertallsregjeringer (tabell 1.5), og ikke mellom regjeringsvarighet og andel mindretallsregjeringer (tabell 1.5). Korrelasjonene er henholdsvis 0,252 (sig. 0,347) og –0,140 (sig. 0,606), så fortegnene er i det minste som en skulle forvente. (N=16.)

55.

Uttrykket ble angivelig først benyttet av Brusewitz (1929), i en drøfting av de første erfaringene med svensk parlamentarisme. Se Lewin (1998: 199).

56.

For en oversikt over teorien, se for eksempel Laver (1998) og Laver og Schofield (1990). Et viktig nyere bidrag er Laver og Shepsle (1996). De mest utførlige og overbevisende analyser av mindretallsparlamentarisme er utført av Kaare Strøm, se f.eks. Strøm (1990). For en analyse som for en stor del gjelder norske forhold, se Narud (1996).

57.

Se Bergman (1993, 1993a og 1995). Bergmans komparative analyse omfatter landene Belgia, Tyskland, Irland, Israel, Italia, Nederland, Spania, Canada, Danmark, Finland, Island, Norge, Portugal, … Sverige og Storbritannia. Styreformen i de syv førstnevnte landene er klassifisert som positiv parlamentarisme.

58.

7De Winter (1995 s .136) har analysert regjeringsdannelsen i 18 vesteuropeiske land i perioden 1970–94, og kom til at det i snitt tok 41 dager å danne regjering i landene han klassifiserte under positiv parlamentarisme, mot 33 dager i land med negativ parlamentarisme. De tilsvarende tallene Bergman (1995 s .51) kom frem til, for en noe annen gruppe land og en lengre tidsperiode, var henholdsvis 31 (positiv parlamentarisme) og 14 (negativ parlamentarisme) dager. Eksempler på at regjeringsfohandlinger kan trekke ut, finner en ikke minst i Nederland. I 1977 tiltrådte Dries van Agt som regjeringssjef etter 208 dager med forhandlinger, og 9 suksessive forsøk på å få til en regjering. Se Diermeier og van Roozendaal 1998.

59.

Om regjeringens oppgaver, se for eksempel Per Helset og Bjørn Stordrange (1998), Norsk statsforfatningsrett.

60.

Fremstillingen er basert på John Huber (1996), «The Vote of Confidence in Parliamentary Democracies».

61.

I henhold til Gary Cox (1987), The Efficient Secret, ble en eksplisitt trussel om nyvalg sist fremført i Storbritannia i 1922.

62.

Hvis regjeringspartiet har utbrytere i en situasjon hvor regjeringen ville vinne og opposisjonen tape på et valg, er det lett å tenke seg at opposisjonen vil bøye unna – og om nødvendig sikre flertall for regjeringen.

63.

Om kostnader ved å sitte med regjeringsansvar, se Midtbø (1999).

64.

Se Ingvar Mattson (1996), Förhandlingsparlamentarism. I den teoretiske analysen «Coalition Termination and the Strategic Timing of Elections» viser Lupia og Strøm (1995) at «favorable electoral prospects are neither a necessary nor a sufficient condition for either coalition termination or parliamentary dissolution» (p. 649). I stedet vil fremgangen i velgerskaren kunne tas ut i form av økt forhandlingsstyrke på den parlamentariske arenaen (for partiet som nyter fremgang). Statistiske analyser indikerer at sannsynligheten for nyvalg øker når regjeringspartier ser at dette kan styrke deres stilling (særlig hvis et koalisjonsparti kan oppnå å få flere ministerposter), men denne effekten gjør seg interessant nok bare gjeldende mot slutten av den formelle valgperioden. Se Lanny Martin (1999), «Public Opinion Shocks and Government Termination».

65.

Våren 1986 lanserte regjeringen Willoch en innstramningspakke, der økning av bensinavgiften inngikk som et av de sentrale elementene. Arbeiderpartiet og SV var bare villige til å støtte regjeringens pakke mot at det bl.a. ble foretatt en viss skatteskjerpelse på høye inntekter. Fremskrittspartiet på sin side avviste avgiftsøkninger. Willochs regjering mistet flertallet sitt i 1985, og var avhengig av støtte fra minst ett av opposisjonspartiene på Stortinget for å få saker gjennom.

66.

Se Rasch og Aardal (1994), «Bør regjeringen kunne skrive ut nyvalg?» for detaljer.

67.

Trusselen fra regjeringen måtte i dette tilfelle være rettet mot Fremskrittspartiet. Gitt følgende to betingelser, er det grunn til å anta at trusselen ville ha effekt: (1) Fremskrittspartiet taper på et valg (f.eks. ved å miste sin vippeposisjon), og (2) regjeringspartiene taper ikke på å arrangere valg. Galluptall tyder på at betingelse (2) ikke var oppfylt. Statsministeren kan godt ha ment at han i den aktuelle situasjonene hadde en god sak å gå til valg på, og at regjeringen ville komme styrket ut etter en valgkamp. Dette er imidlertid mindre vesentlig hvis ikke også den eller de som trusselen (om nyvalg) er rettet mot, også mener det samme. Mer generelt er det grunn til å anta følgende: Hvis den trusselen er rettet mot tror at begge betingelsene ovenfor er tilstede (en selv taper på valg, mens regjeringen ikke taper), vil det neppe bli … noe nyvalg. Saken løses ved at denne aktøren bøyer av. Usikkerhet, feilvurderinger og ønsketenkning kan imidlertid godt foranledige nyvalg.

68.

Striden dreide seg om jordbruksoppgjøret i 1987, hvor Høyre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet hadde blitt enige om et opplegg seg imellom. Partiene fremmet et mistillitsforslag knyttet til landbruksoppgjøret, men det ble nedstemt fordi de ikke fikk med seg Fremskrittspartiet. Et annet mistillitsforslag, som gjaldt den økonomiske politikken mer generelt (revidert nasjonalbudsjett), falt også. Det var et forslag Senterpartiet ikke ønsket å støtte. For en inngående analyse av regjeringsstormen i 1997, se Kaare Strøm (1994), «The Presthus Debacle: Intraparty Politics and Bargaining Failure in Norway».

69.

Det er her regnet som skifte av regjering hvis dens partipolitiske sammensetning endres. Det er dermed ikke betraktet som en endring av regjering hvis dens parlamentariske basis endres som følge av et (ny)valg eller hvis det skiftes ut enkelte ministere (uten at det påvirker regjeringens partisammensetning). Vi legger altså her til grunn en annen definisjon enn den som er benyttet i tabell 1.8 og tilhørende tekst (benevnt «regjeringsvarighet»).

70.

Landene med ubegrenset oppløsningsrett hos regjeringen har en gjennomsnittlig regjeringsstabilitet på 5,7 år, mot 3,5 år for de øvrige landene. Trekkes Storbritannia, Canada, New Zealand og Australia ut, har disse en stabilitet på 7,6 år. De tre andre landene der regjeringens oppløsningsrett er ganske uavkortet - Danmark, Irland og Nederland - har gjennomsnittlig regjeringsstabilitet på kun 3,2 år. Alle de tre sistnevnte landene har flerpartisystemer. (Se tabell 1.11 for landene som er tatt med.)

71.

Tall for regjeringsstabilitet (STABILITET) kan tas fra Lijphart (1999), Patterns of Democracy, s 132–133 (se tabell 1.10), og gjelder landene Australia, Belgia, Canada, Danmark, Finland, Frankrike (V rep.), Hellas (etter 1974), Irland, Island, Italia, Israel, Nederland, New Zealand, Norge, Portugal (etter 1976), Spania (etter 1977), Storbritannia, Sverige, Tyskland og Østerrike i etterkrigstiden. Videre benyttes prosentandelen tidlige valg (TIDLIG) fra tabell 1.11, og en enkel dummy-variabel for å indikere om regjeringen reelt sett har en ubegrenset oppløsningsrett eller ikke (OPPLØSNING). Her er Australia, Canada, Danmark, Irland, Nederland, New Zealand og Storbritannia kodet 1, og de øvrige landene 0. Som indikasjon på partisystem, er effektivt antall partigrupper i parlamentet benyttet (ANTALL PARTIER). Parti-tallene er hentet fra Lijphart (1999), s 312. Dataene gjelder for etterkrigstiden. Dette gir følgende OLS regresjon (t-verdier i parentes): STABILITET = 9,24 + 1,63 OPPLØSNING -0,01 TIDLIG -1,53 ANTALL PARTIER (7,84) (2,07) (-0,55) (-4,73) N = 20 Adj. R= 0,64 Partisystem-variabelen er klart signifikant (på 1 prosent nivå); flere partier innebærer redusert stabilitet. Variabelen oppløsningsrett til regjeringen er på grensen til å være signifikant på 5 prosent nivå; land med oppløsningsrett i regjeringens hender viser noe større regjeringsstabilitet. Valghyppigheten, målt som prosentandelen tidlige valg, har som vi ser ingen betydning for regjeringsstabiliteten. Vi kan også merke oss at det ikke har noen betydning i denne sammenheng å trekke inn hvor ofte de ulike landene har vært styrt av flertallsregjeringer; dette påvirker ikke regjeringsstabiliteten (analysen er ikke vist).

72.

Korrelasjonen mellom variabelen oppløsningsrett (se forrige note) og regjeringsvarighet som andel av faktisk valgperiode (fra tabell 1.8) er på 0,484 (sig. 0,031).

73.

Pearson»s r er på -0,399 (sig. 0,081). Den negative sammenhengen mellom faktisk valgperiode og vid oppløsningsrett til regjeringen er kun signifikant på 10 prosent nivå. Tar vi hensyn til at den formelle valgperioden varierer mellom 3 og 5 år i landene vi studerer, blir sammenhengen klart signifikant. Korrelasjonen mellom oppløsningsrett og faktisk valgperiode som andel av formell periode er på -0,529 (sig. 0,016). Tallene er tatt fra tabell 3 i notatet Rasch (1999), Oppløsningsrett.

74.

Vi har benyttet prosentandel av tiden etter 1945 (senere tidspunkt for land som er demokratisert senere) landene har hatt flertallsregjeringer (jf. tabell 1.6). Korrelasjonen med variabelen ubegrenset oppløsningsrett til regjeringen (beskrevet tidligere) er på –0,123 (sig. 0,649), og er langt fra signifikant. Når det gjelder prosentandelen tidlige valg, er korrelasjonen med variabelen som måler tid med flertallsregjeringer på –0,229 (sig. 0,394).

75.

Hvorvidt er nyvalgt flerparti parlament typisk avviker fra det forrige, er nærmere diskutert i Rasch (1999).

76.

Vedtatt 19 juni 1997 som en prøveordning. Ordningen skal evalueres innen utløpet av perioden 1997–2001. I en kronikk i Dagbladet 29 september 1999 hevder Torbjørn Jagland at «intensjonene i det nye budsjettreglementet» var «å skape et styringsdyktig flertall». Se ellers Innst.S. nr. 243 (1996–97) for den formelle begrunnelsen for nyordningen.

77.

Forretningsordenens § 19 angir hvordan statsbudsjettet skal behandles i Stortinget (jf. § 22 om inndeling i utgifts- og inntektsrammer). En ukes tid etter at finansinnstillingen er avgitt skal det være truffet rammevedtak som er bindende for den etterfølgende budsjettbehandling. Det er ikke sagt noe spesielt om gjennomføringen av voteringene, så en må anta at Forretningsordenens § 43, 2. ledd kommer til anvendelse. Bestemmelsen lyder: «Foreligger det i en sak flere forslag, skal presidenten sett hvert av dem under avstemning i logisk rekkefølge. Voteringsordningen må være oppgitt og godtatt på forhånd.» Det er ellers verdt å merke seg at siden stemmeplikt antas å gjelde i Stortinget (det er ikke anledning til å avholde seg fra å stemme eller å stemme blankt), må i prinsippet over halvdelen av stortingsrepresentantene slutte opp om budsjettvedtakene (absolutt flertall). I utgangspunktet blir det mer krevende å etablere flertall for budsjettet enn i parlamenter flest, noe som dermed trekker i regjeringens disfavør.

78.

For eksempler på dette, se Hovi og Rasch (1993) og Rasch (1990, 1998, 2000a).

79.

Det kan tenkes en rekke andre måter å utforme voteringsreglene på, som det vil føre for langt å komme inn på her.

Til toppen
Til dokumentets forside