Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2001: 3

Velgere, valgordning, valgte

Til innholdsfortegnelse

7 Ombudsplikten for stortings-, kommunestyre- og fylkestings-representanter i et historisk og ideologisk perspektiv

Andreas Rinnan

7.1 Innledning

Bakgrunnen for dette notatet er et oppdrag fra Valglovutvalget v/Kommunaldepartementet. Oppdraget er i kontrakt av 9. september 1999 formulert slik:

«Det skal skrives et notat der det gjøres rede for ombudsplikten for folkevalgte – både på sentralt nivå (Stortinget) og lokalt nivå (kommunestyre, fylkesting). Ombudsplikten skal belyses ut fra et historisk og ideologisk perspektiv.»

Kjernen i oppdraget er å utrede ombudspliktens innhold og utvikling, historisk og ideologisk, i et mer rettslig perspektiv. For å kunne belyse dette på en tilfredsstillende måte er det valgt en relativ bred tilnærming, blant annet ved at det innledningsvis gis en redegjørelse for begrepene ombud og ombudsmann, og av det rettslige innholdet av ombudsplikten slik vi kjenner den i dag.

Søkelyset rettes ikke bare mot ombudsplikten i seg selv, dvs. at en person har plikt til å ta imot valg til Storting, kommunestyre og fylkesting, men også mot utelukkelses- og fritaksreglene – både de som gjelder i dag og i historisk perspektiv.

I noen grad berøres ombudsplikten for andre folkevalgte enn stortings-, kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter. Disse er – kort omtalt – tatt med for oversiktens skyld.

Et eget punkt, er viet godtgjøring se pkt. 7. Årsaken er at godtgjøringsaspektet reiser sentrale spørsmål som er nært knyttet til ombudsplikten. Godtgjøring til folkevalgte har vært gjenstand for omfattende diskusjoner helt siden ombudsplikten ble innført i den moderne norske stats- og kommunalforfatning gjennom Grunnloven av 1814 og formannskapslovene av 1837.

Sametinget har en meget kort historie, særlig sett i forhold til Stortinget og kommunestyret. Av den grunn er ombudsplikt i relasjon til Sametinget skilt ut som et eget punkt og er behandlet for seg, se pkt 8.

Oppdraget anses ikke å omfatte spørsmålet om det bør være ombudsplikt ved stortings-, kommunestyre- eller fylkestingsvalg, eventuelt hvordan ombudsplikten nærmere bør utformes. Notatet inneholder derfor ingen vurdering av selve ombudsplikten, og heller ikke noen beskrivelse av hvordan den eventuelt bør/kan utformes i relasjon til de ulike valg. Framstillingen i notatet er i utgangspunktet rent deskriptiv, men inneholder enkelte analyser – særlig om bakgrunnen for ombudsplikten i dag og i et historisk perspektiv.

7.2 Sammendrag

Hvem er ombudsmenn?

Ombudsmann er i dette notatet definert som en person som har en lovbestemt, straffesanksjonert plikt til å ta imot valg til Storting, kommunestyre eller fylkesting. For stortingsrepresentanter er ombudsplikten fastsatt i Grunnloven § 63. For kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter er plikten fastsatt i Valgloven § 12 annet og tredje ledd.

Også andre personer som har lovbestemt plikt til å ta imot valg til kommunale/fylkeskommunale nemnder, anses som ombudsmenn, selv om de er utpekt – indirekte – av kommunestyret/fylkestinget og ikke direkte av folket i valg.

Kommunestyret/fylkestinget velger dessuten ombudsmenn som ikke er medlemmer av folkevalgte organer, f.eks. meddommere og skjønnsmenn.

En egen hovedkategori av ombudsmenn er personer som innehar nærmere angitte kontrollfunksjoner på vegne av det offentlige, f.eks. Sivilombudsmannen.

Begrepet «ombud» har historiske røtter helt tilbake til norrøn tid og betyr egentlig fullmakt. En ombudsmann var en person som opptrådte på vegne av en annen. En spesielle kategori ombudsmenn var de kongelige ombudsmenn, som i realiteten var kongens tjenestemenn.

Nærmere om hva ombudsplikten innebærer

Kjernen i ombudsplikten er en rettslig plikt til å ta imot vervet og fungere i vervet ut den periode man er valgt for. Til denne plikten er det knyttet en korresponderende rett; man har både rett og plikt til å ta imot vervet og fungere i det. Systemet er i det alt vesentlige det samme, enten det gjelder stortings-, kommunestyre- eller fylkestingsrepresentanter. Men i kommuner og fylkeskommuner er ikke møteplikten spesifikk for representantene i kommunestyret og i fylkestinget. Alle som er medlemmer av folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner har en særskilt lovbestemt møteplikt, uavhengig av om de er ombudsmenn eller ikke, jf. Kommuneloven § 40 nr. 1.

Grunnlaget for ombudsplikten er stemmeretten. Utgangspunktet er at alle som er stemmeberettigede, kan velges som ombudsmenn (er valgbare), og at de som er valgbare, har plikt til å ta imot valg. Det blir dermed sammenfall mellom de som har stemmerett, de som er valgbare, og de som har plikt til å ta imot valg.

Men ikke alle stemmeberettigede er valgbare – og dermed pliktige til å ta imot valg. Det gjelder to sett av begrensninger; utelukkelsesgrunner og fritaksgrunner.

Utelukkelsesgrunnene innebærer at en person ikke kan velges, uavhengig av om hun/han samtykker. En viktig persongruppe som er utelukket fra å bli valgt som stortingsrepresentant, er ansatte i departementene. Når det gjelder kommunestyret/fylkestinget, er visse personer i høye administrative stillinger utelukket, f.eks. kommunens øverste administrasjonssjef, og personer som har viktige kontrolloppgaver overfor kommuner/fylkeskommuner, f.eks. er fylkesmannen utelukket fra både kommunestyret og fylkestinget.

Reglene om fritak innebærer at den som mener hun/han har krav på fritak for valg, må melde fra om dette innen nærmere angitte frister i loven. Hvis ikke det skjer, er vedkommende rettslig forpliktet til å påta seg vervet allikevel. Reglene om fritak er nokså like for stortings-, kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter. Dette gjelder blant annet fritak på grunn av alder og fritak på grunn av tidligere fungering i tilsvarende verv.

Det er viktig å understreke at utelukkelses- og fritaksreglene bygger på prinsippet om at færrest mulig skal utelukkes fra valg.

Fritaksreglene for stortingsrepresentanter er fastsatt i Grunnloven § 63 (og i Valgloven § 14 første ledd og § 56) og for kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter i Valgloven § 14 annet ledd.

Utelukkelses- og fritaksgrunner – historisk utvikling

Ombudsplikten for stortingsrepresentanter har eksistert siden Grunnloven av 1814 og for kommunestyrerepresentanter siden formannskapslovene av 1837. Direkte valg av fylkesting ble innført i 1975, og prinsippet om ombudsplikt ble innført samtidig.

Kjernen i ombudsplikten har vært den samme hele tiden, og det har gjennomgående vært sammenfall mellom stemmerett, valgbarhet og plikt til å ta imot valg. Valgbarhetsreglene/reglene om plikt til å ta imot valg har i det store og hele vært forbausende konstante.

Bakgrunnen for ombudsplikten

I dette punktet gjøres det forsøk på å besvare spørsmålet om hvorfor valg til Storting, kommunestyre og fylkesting er basert på ombudsplikt i dag, og om hvorfor det har vært slik siden 1814.

Svaret på hvorfor vi har ombudsplikt i dag , er flersidig, jf. pkt. 6.1. Det er særlig tre hovedhensyn som gjør seg gjeldende – hensynet til den enkelte borgers samfunnsplikt, et demokratihensyn og et rekrutteringshensyn, men slik at det hele til syvende og sist springer ut av et mer grunnleggende demokratihensyn.

Men i tillegg kommer den historiske dimensjon, se pkt. 6.3. Ombudsplikten har stått sterkt historisk, og denne arven fra fortiden har gjort seg gjeldende helt fram til i dag. Man kan heller ikke se bort fra et mer pragmatisk aspekt, se pkt. 6.2, som svekker pliktmomentet. Som regel er de aktuelle personer forespurt på forhånd og har sagt seg villige til å fungere i vervet, og pliktmomentet har sånn sett mindre betydning i praksis. Det ligger også en del andre begrensninger i ombudsplikten, nærmere bestemt i fungerings-/møteplikten, blant annet at en representant ikke representerer noen bestemt gruppe/parti, men er rettslig sett bare forpliktet til å fungere til beste for landet, fylkeskommunen eller kommunen.

Det er grunnlag for å si at samfunnsplikten stod sterkere som fundament for ombudsplikten i tidligere tider enn det den gjør i dag. Før var det også langt på vei ansett som æressak å være ombudsmann. Dette har bleknet atskillig med årene. Vervet er nok ikke lenger forbundet med den samme alminnelige respekt som rådde tidligere. Særlig vil det gjelde for kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter.

En grunnleggende forskjell mellom dagens syn på ombudsplikten og de tidligere tiders, ligger i synet på godtgjøring for vervet. Det er på en helt annen måte akseptert i dag at ombudsmenn må få godtgjøring for vervet, se pkt. 7. Dette har blant annet sammenheng med endringer i synet på vervet som en æressak og som (ulønnet) samfunnsplikt.

Særskilt om godtgjøring – gjeldende regler og historisk utvikling

Som allerede nevnt ovenfor er det meget store forskjeller mellom dagens system for godtgjøring til stortings-, kommunestyre og fylkestingsrepresentanter og tidligere tiders.

Stortingsrepresentanter

Stortingsvervet er i dag ansett som en heltidsbeskjeftigelse, og stortingsrepresentantene har for lengst fått gjennomslag for at dette må avspeiles i ulike former for godtgjøring som også ordinære lønnsmottakere får. Riktignok har man veket tilbake for å snakke om lønn til stortingsrepresentanter, men i realiteten får de det – i tillegg til blant annet godtgjøring for reise- og oppholdsutgifter.

Stortingsrepresentantenes krav på godtgjøring er fastsatt i Grunnloven § 65, men slik at Grunnloven overlater fastsettelsen av de nærmere regler til regulering i vanlig lov, jf. lov av 30. juni 1954 nr. 11.

I motsetning til medlemmer av de fleste andre nasjonalforsamlinger i Europa, fastsatte Grunnloven i 1814 at stortingsrepresentantene hadde krav på godtgjøring til dekning av oppholdsutgifter når de møtte på Stortinget. Det var imidlertid tale om en mer beskjeden økonomisk kompensasjon, og godtgjøringen representerte opprinnelig verken lønn eller egentlig dekning for tapt arbeidsfortjeneste. I praksis ble godtgjøringen kalt diettpenger. Men jo mer byrdefullt stortingsvervet ble, og jo mindre mulighetene ble for å tjene penger på annen virksomhet, desto større ble presset for økning og omlegging av systemet for godtgjøring. Gjennomslaget for dette kom i begynnelsen av det tjuende århundre, og hadde nok også sammenheng med at nye og mer ubemidlede grupper av personer møtte på Stortinget. Men fullt gjennomslag for at stortingsrepresentanter måtte sikres en rimelig «lønn» kom mye senere.

Kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter

Reglene om godtgjøring til kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter er helt identiske, men regelsystemet er nokså forskjellige fra det som gjelder for stortingsrepresentantene. Først ved kommuneloven av 1992 fikk medlemmer av kommunestyret og fylkestinget et rettslig krav på godtgjøring for vervet, dvs. arbeidsgodtgjøring, jf. lovens § 42. De har også rett til å få dekket tap i inntekt og rett til refusjon for utgifter som følge av vervet, jf. § 41, men i begge tilfelle er det kommunestyret/fylkestinget som fastsetter rammene og satsene for disse formene for økonomisk kompensasjon. Kommunestyret og fylkestinget har for øvrig frihet til å gi sine representanter økonomisk kompensasjon i også andre former, f.eks. pensjon.

Det har vært en lang vei fram til de ordninger som gjelder i dag. Etter formannskapslovene hadde de folkevalgte i svært liten eller ingen utstrekning krav på noen form for økonomisk kompensasjon. Særlige endringer i dette inntraff ikke før etter siste krig. Viktige årsaksfaktorer var rekrutteringshensyn, og at vervet som kommunestyrerepresentant var blitt stadig mer byrdefullt, se ellers det som er uttalt ovenfor om æressak og samfunnsplikt.

Litt om valg til Sametinget

Sametingsrepresentantene velges ved direkte valg, i likhet med stortings-, kommunestyre- og fylkestingsrepresentantene. Og de samme prinsipper er fastsatt for valg til Sametinget som for de øvrige direkte valgene, blant annet er utgangspunktet at valget holdes som forholdsvalg, jf. Sameloven § 2–3.

Systemlikheten innebærer at vervet som sametingsrepresentant er et ombud, basert på at man har stemmerett og er valgbar, jf. § 2–8 første ledd. Utelukkelses- og fritaksreglene er meget like de som gjelder ved de øvrige direkte valgene. Representantenes møterett er uttrykkelig fastsatt i lovens § 2–8 tredje ledd.

7.3 Hvem er ombudsmenn?

7.3.1 Generelt

Det er to hovedkategorier av ombudsmenn. Den ene kategorien er personer som har plikt til å ta imot valg eller oppnevning til et offentlig verv, dvs. til å opptre på vegne av andre i nærmere angitte posisjoner i stat, fylkeskommune eller kommune. Personer som innehar vervet i kraft av sin stilling alene, anses ikke som ombudsmenn av denne kategorien. Det samme gjelder de som innehar vervet i egenskap av arbeidstaker eller som bruker.

Den andre hovedkategorien består av personer som er valgt eller oppnevnt til å ivareta bestemte kontrollfunksjoner på vegne av det offentlige, vanligvis bestemt i lov, men uten å ha plikt til å ta imot valget eller oppnevningen.

Den første kategorien behandles i pkt. 3.2 og den andre i pkt. 3.3.

7.3.2 Personer som har en lovbestemt plikt til ta imot valg eller oppnevning til offentlige verv

Det sentrale kriterium er om de personer det her gjelder har en lovbestemt plikt til å påta seg vervet. Med plikt forstås at vedkommende må påta seg oppdraget uten eget samtykke. Det følger av det ulovfestede legalitetsprinsippet at plikt til å påta seg verv, bare foreligger når det er fastsatt i lov eller i medhold av lov.

De typiske – egentlige – ombudsmenn er de som er utpekt direkte av folket i valg; stortingsrepresentanter, kommunestyrerepresentanter og fylkestingsrepresentanter (om sametingsrepresentanter, se pkt 8). Det er disse personer dette notatet omhandler. Plikten til å ta imot valg til Stortinget er fastsatt i Grunnloven § 63, mens plikten til å ta imot valg til kommunestyre og fylkesting følger av Valgloven § 12 annet og tredje ledd.

Men det er ikke avgjørende om en person er direkte valgt eller ikke. Det har f.eks. vært vanlig å regne som ombudsmenn alle personer som har en lovbestemt plikt til å ta imot valg til nemnder i den kommunale og fylkeskommunale forvaltning med politiske funksjoner, jf. kommuneloven § 14 nr. 1. De nemnder det her gjelder opprettes av kommunestyret/fylkestinget, som også velger medlemmene. Medlemmer av kommunale eller fylkeskommunale nemnder som opprettes i medhold av særlov, betraktes som ombudsmenn, når de har plikt til å ta imot valget.

Ikke alle som innehar folkevalgte verv er ombudsmenn. Personer som velges til kommunale eller fylkeskommunale nemnder uten å ha plikt til å ta imot valget, f.eks. medlemmer av styret for en kommunal/fylkeskommunal institusjon, har vært kalt tillitsmenn . Men dersom en slik person tar imot valget, vil hun/han – i likhet med en ombudsmann – ha plikt til å fungere i vervet ut den periode som hun/han er valgt for.

Det er ikke bare personer som er pliktige til å ta imot valg til ordinære folkevalgte organer som regnes som ombudsmenn. Også personer som har plikt til å bekle andre offentlige verv omfattes. Dette gjelder i første rekker personer som innehar visse funksjoner innenfor domstolsvesenet – meddommere, lagrettemedlemmer, medlemmer av forliksrådet, skjønnsmenn og rettsvitner. For disse er ombudsplikten nærmere regulert i Domstolloven. Men også utenfor domstolsvesenet finnes ombudsmenn. Vervet som overformynder er f.eks. et ombud, jf. Vergemålsloven § 21. Et typisk trekk ved de ombudsmenn det her gjelder er at de er oppnevnt av kommunestyret – med unntak av skjønnsmenn, som oppnevnes av fylkestinget.

Det kan for øvrig være grunn til å presisere at begrepsbruken ikke alltid har vært like konsekvent. Det er eksempler på at «tillitsmenn» brukes som fellesbetegnelse for både ombudsmenn og tillitsmenn – i den betydning uttrykkene er brukt i dette notatet. Den tidligere kommuneloven av 12. november 1954 brukte tillitsmenn som fellesbetegnelse i § 49. I den nåværende kommuneloven er «tillitsverv» noen steder brukt som fellesbetegnelse for personer som innehar verv som ombudsmenn eller tillitsmenn, se f.eks. §§ 41 og 42.

I alminnelig språkbruk synes nå «folkevalgt» å være akseptert som fellesbetegnelse på personer som er medlemmer av Stortinget, kommunestyret, fylkestinget og av kommunale/fylkeskommunale organer som er opprettet i medhold av kommunelovgivningen.

Ombudsplikten er straffesanksjonert. For stortingsrepresentanter følger dette av § 12 i lov av 5. februar 1932 nr. 1 om straff for handlinger som påtales ved riksrett. Straffen er bøter. Andre ombudsmenn kan straffes med bøter «eller Tjenestens Tab» etter Straffeloven § 324.

7.3.3 Andre ombudsmenn

Ombudsmannsbegrepet benyttes også om personer som på vegne av det offentlige er valgt eller oppnevnt til å utføre bestemte kontroll-/tilsynsfunksjoner, i offentlig sektor eller i offentlig og privat sektor, men uten å ha plikt til å ta imot valget eller oppnevningen. Deres arbeidsrettslige stilling har på en annen måte enn for stortings-, fylkestings- og kommunestyrerepresentanter preg av et arbeidstakerforhold.

Den mest sentrale av de ombudsmenn det her gjelder, er ombudsmannen for forvaltningen – Sivilombudsmannen – som er valgt av Stortinget for fire år om gangen, jf. Sivilombudsmannsloven § 1. Sivilombudsmannen skal på vegne av Stortinget «sikre at det i den offentlige forvaltning ikke øves urett mot den enkelte borger», jf. § 3.

Andre ombudsmenn som – på sine spesielle områder – har liknende funksjoner, er Forbrukerombudet, Likestillingsombudet, Barneombudet, Ombudsmannen for forsvaret og Ombudsmannen for sivile tjenestepliktige. En rekke fylkeskommuner har også opprettet særskilte stillinger som pasientombud, og ordningen er nå lovfestet i den nye loven om pasientrettigheter. Denne loven trer i kraft fra 1. januar 2001.

Verneombudene utgjør en spesiell kategori. Hovedregelen er at det skal velges verneombud blant de tilsatte ved alle virksomheter som går inn under Arbeidsmiljøloven, jf. Arbeidsmiljøloven § 25. Verneombudet oppgave er «å ivareta arbeidstakernes interesser i saker som angår arbeidsmiljøet», jf. lovens § 26 nr. 1.

«Sivilombudsmannen» betegner både institusjonen og den person som er ansvarlig for institusjonen. På samme måte betegner begrep som «likestillingsombudet» så vel institusjonen som den ansvarlige leder av denne.

7.3.4 Ombudsmenn i tidligere tider

Ombud kommer av det gammelnorske «umbod», som betydde fullmakt. De to grunnleggende betydningene av begrepet «ombudsmann» som er omtalt ovenfor, gjenspeiles også et stykke på vei i den gammelnorske ordbruken.

Etter Frostatingsloven XIV nr. 1 het det at «Kvar mann innenfor lagdømet vårt som eig jord, skal ha ein ombodsmann i det fylket der jorda ligg.» Ombudsmannens oppgave var å ivareta eierens interesser, samtidig som man skulle kunne ha noen å forholde seg til i spørsmål som gjaldt eiendommen. Ombudsmannen kunne f.eks. leie bort eiendommen, fremme krav om erstatning for skader på eiendommen og opptre på vegne av eieren i rettssaker. En slik ombudsmann var altså en slags fullmektig for en eier i privatrettslige forhold, som eieren var forpliktet til å ha når han ikke kunne opptre selv. En ombudsmann kunne også ha andre representasjonsoppgaver. Liknende bestemmelser om ombudsmenn gjenfinnes i Magnus Lagabøters landslov, jf. lovens kapittel VII 1–3.

I det gammelnorske samfunnet eksisterte det dessuten en annen type ombudsmenn – de kongelige ombudsmenn. Enkelte av disse bestyrte kongens eiendommer og hadde i rettslig henseende mye av den samme fullmektigfunksjonen som de ombudsmenn som er omtalt ovenfor. Men de kongelige ombudsmenn hadde i tillegg sentrale funksjoner innenfor rettspleien. De etterforsket og påtalte straffbare handlinger, dvs. at de fungerte som en slags kombinert politi- og påtalemyndighet. Deres ansvarsområde omfattet også å se til at utmålt straff ble sonet.

De kongelige ombudsmenn hadde andre viktige funksjoner på vegne av kongen, blant annet når det gjaldt krigsberedskapen. Det var ombudsmennenes ansvar å kontrollere at leidangen ble holdt i beredskap. Leidangen var datidens sjøforsvarsordning, basert på verneplikt. Varslingssystemet i krig var bygd på en kjede av varder fra landsende til landsende, som skulle tennes når fiender nærmet seg.

De kongelige ombudsmennene var i praksis kongelige tjenestemenn – blant annet årmenn, lendmenn, sysselmenn. En spesiell type kongelige ombudsmann var lensmannen. I høymiddelalderen skulle lensmannen velges blant de beste bøndene i bygda, og hadde som sin særlige oppgave å sørge for at folk dekket sine økonomiske forpliktelser overfor kongen. I senmiddelalderen utviklet lensmannen seg til i større grad å bli en tillitsmann for bygdefolket, enn en tjenestemann for kongen.

Også kirken hadde sin ombudsmann, valgt av bygdefolket. Kirkeombudsmannen – som senere ble kalt kirkeverge – skulle føre tilsyn med kirkens eiendommer, sørge for innkreving av tidende m.v., og være en kontrollinstans på vegne av bygdesamfunnet.

De gamle lagtingene var viktige samfunnsinstitusjoner i middelalderen. Opprinnelig hadde de både lovgivende og dømmende myndighet, men fikk senere bare dømmende myndighet etter som kongen overtok den lovgivende funksjonen.

Lagtingene var sendemannsting, i motsetning til de lokale bygdetingene som var allting. Etter Gulatingsloven hadde de som var oppnevnt plikt til å møte på tinget, og det var knyttet sanksjoner til manglende overholdelse av møteplikten. Tilsvarende bestemmelser ble tatt inn i Magnus Lagabøters landslov. Det var for øvrig møteplikt også for deltakelse på alltingene.

Selv om sendemennene var representanter for folk i bestemte geografiske områder innenfor lagdømmet, ble de ikke kalt ombudsmenn – i alle fall ikke i de gamle lovbøkene, som brukte betegnelsen «nevndemenn». Selve domsfunksjonen på lagtinget ble etter landsloven ivaretatt av en lagrette, oppnevnt blant lagtingets sendemenn, men heller ikke disse ble omtalt som ombudsmenn i lovgivningen. Etter den noe bredere definisjon av begrepet ombudsmann som er gjengs i dag, må imidlertid både sendemennene til Lagtinget og medlemmene av lagretten oppfattes som ombudsmenn.

På samme måte som på lagtingene skulle det på de lokale alltingene oppnevnes medlemmer blant de møtende til egne domsnemnder, som var tillagt dømmende myndighet sammen med lagmannen. Det synes som om også domsnemndene etter hvert gikk over til å bli kalt lagretter. Lagretten gjenfinnes for øvrig i Kristian Vs Norske Lov kapittel 1–7, og det framgår av kapittel 1–7–2 at de som ble oppnevnt, hadde plikt til å ta imot valget. Men lagretten hadde på det tidspunktet fått en annen og mer tilbaketrukket rolle under ledelse av sorenskriveren.

Lensmannsfunksjonen forble et ombud til ca. 1750, da den ble knyttet til en regulær stilling som statstjenestemann. Generelt ble folks innflytelse på samfunnsstyringen sterkt svekket under eneveldet, særlig på landsbygda, selv om det i eneveldets senere tid ble opprettet enkelte institusjoner med deltakelse av lokalsamfunnets innbyggere. På landsbygda ble det i løpet av 1700-tallet etablert både skolekommisjoner og fattigkommisjoner med deltakelse av representanter for lokalsamfunnet. Disse vervene var ombud, i den forstand at de oppnevnte representanter hadde møteplikt. På 1700-tallet ble også folks deltakelse i kirkeforvaltningen styrket gjennom skoleforordningen av 1741. Menighetene fikk viktige oppgaver når det gjaldt det gryende, offentlige skolevesenet, ikke minst med hensyn til økonomi. T. H. Aschehoug la så stor vekt på dette at han uttrykte følgende om skoleforordningen: «Herved blev altså den communale Selvstyrelses Princip klart anerkjendt og uttalt» (De norske Communers Retsforfatning før 1837, Kristiania 1897). I tillegg kan det være grunn til å nevne at de lokale bygdetingene hadde stor betydning i lokalsamfunnet også under eneveldet, og det var fortsatt møteplikt for dem som hadde rett til å møte.

Som antydet ovenfor hadde byborgerne under eneveldet større innflytelse på samfunnsstyringen enn det folk på landsbygda hadde. Dette gjaldt både deltakelse i forsamlinger og konkrete funksjoner knyttet til visse andre verv. De verv som det her gjaldt, var ombud – den som ble oppnevnt hadde plikt til å ta imot oppnevningen.

De særegne forhold i byene gjorde det tidlig nødvendig med spesiell lovgivning, blant annet med hensyn til ombudsmannsfunksjoner. Magnus Lagabøter utarbeidet f.eks. en helt egen lov for byene. Ombudsplikten var velkjent etter denne loven og etter senere lovgivning for byene.

7.4 Nærmere om hva ombudsmanns- plikten innebærer

7.4.1 Plikt til å ta imot valg

7.4.1.1 Generelt

Kjernen i ombudsmannsplikten er som nevnt plikt til å ta imot valg til folkevalgte organer – i vårt tilfelle til Stortinget, kommunestyre og fylkesting.

Plikten er knyttet til valgbarheten , og valgbarheten er knyttet til stemmeretten . Utgangspunktet blir da dette: Er du stemmeberettiget, er du valgbar, og er du valgbar, har du plikt til å ta imot valget. Dette utgangspunktet er det samme for alle tre valgene, jf. Grunnloven § 61 (stortingsvalg), Valgloven av 1. mars 1985 nr. 3 § 12 annet ledd (fylkestingsvalg) og § 12 tredje ledd (kommunestyrevalg).

De generelle stemmerettsreglene er fastsatt i Valgloven § 3, jf. Grunnloven §§ 50 og 53. For alle tre valgene gjelder at stemmerett har norske statsborgere som senest i det år valget holdes fyller 18 år, og som ikke har tapt stemmeretten ved blant annet domfellelse for straffbare handlinger, jf. Grunnloven § 53.

Valgloven fastsetter enkelte særregler, f.eks. om stemmerett for personer som ikke er norske statsborgere. For å kunne bruke stemmeretten er det dessuten et vilkår at man på valgdagen er innført i valgmanntallet.

Ikke alle som har stemmerett er valgbare. Både for stortingsvalg og kommunestyre- og fylkestingsvalg er det fastsatt egne lovregler om utelukkelse av personer som innehar nærmere angitte stillinger i den offentlige forvaltning. Dvs. at disse personer ikke kan velges, og de har følgelig heller ingen rett eller plikt til å ta imot valg.

Systemet – som i grunntrekkene er det samme ved alle tre valgene – innebærer videre at det gjelder visse unntak fra hovedregelen om at valgbare personer er pliktige til å ta imot valg. Lovgivningen fastsetter en del fritaksgrunner . Den person det gjelder må selv ta initiativet til å be om fritak, og hun/han må gjøre det innen visse frister. Hvis ikke, anses hun/han bundet av valget i den forstand at valget blir en ombudsplikt.

Fritaksgrunnene består av to kategorier – de absolutte og de relative. Dersom det foreligger en absolutt fritaksgrunn, blir en søknad om fritak automatisk innvilget, uten noen nærmere vurdering. En relativ fritaksgrunn medfører at søknaden blir vurdert konkret, ut fra de kriterier som loven fastsetter. En slik vurdering kan resultere i at søknaden innvilges eller avslås. Blir resultatet avslag, får vedkommende plikt til å motta valg.

7.4.1.2 Utelukkelsesgrunner

Stortingsrepresentanter

De nærmere grunner for utelukkelse til valg til Stortinget er fastsatt i Grunnloven § 62, jf. Valgloven § 13 første ledd. Det framgår her at følgende personer er utelukket fra valg:

  • ansatte i departementene

  • ansatte ved hoffet og hoffets pensjonister

  • ansatte i diplomatiet og konsulatvesenet

Bakgrunnen for at ansatte i departementene og ved hoffet er utelukket, skyldes hensynet til maktfordelingsprinsippet – tredelingen av samfunnsmakten mellom den lovgivende makt (Stortinget) den utøvende (Kongen) og den dømmende (domstolene).

Et særskilt krav til valgbarhet når det gjelder stortingsrepresentanter, er kravet om at man «må ha opholdt sig i Riget» i ti år, jf. Grunnloven § 60. En person som har bodd i landet i mindre enn ti år, er derfor utelukket fra valg.

Kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter

Utelukket fra valg til kommunestyre og fylkesting er visse, framtredende statstjenestemenn med viktige kontrolloppgaver overfor kommuner/fylkeskommuner, og kommunale eller fylkeskommunale tjenestemenn som har sentrale administrative funksjoner innenfor vedkommende kommune eller fylkeskommune, jf Valgloven § 13 annet og tredje ledd.

Fylkesmannen og assisterende fylkesmann er utelukket fra valg til både kommunestyre og fylkesting.

Ved valg til kommunestyre er i tillegg følgende kommunale tjenestemenn ikke valgbare:

  • administrasjonssjefen i kommunen (i praksis rådmannen)

  • administrasjonssjefens stedfortreder

  • leder av forvaltningsgren i kommunen (etatsjef)

  • formannskapssekretær

  • den person som har ansvaret for regnskapsfunksjonen i kommunen

  • den person som forestår den kommunale revisjon

I kommuner som har parlamentarisk styreform, er også ansatte i kommunerådet utelukket fra valg, dersom de har fått delegert myndighet fra rådet.

Personer som innehar tilsvarende stillinger i fylkeskommunen – som administrasjonssjef m.v. – er utelukket fra valg til fylkestinget.

Det er også et vilkår for valgbarhet til kommunestyret og fylkestinget – og plikt til å ta imot valget – at man på valgdagen må være innført i folkeregisteret som bosatt i vedkommende kommune eller fylkeskommune.

7.4.1.3 Fritaksgrunner

Stortingsrepresentanter

Valgbar, men fritatt fra valg til Stortinget er den som har fylt 60 år, eller som har sittet som stortingsrepresentant i hele perioden etter forrige valg, jf. Grunnloven § 63 første ledd og Valgloven § 14 første ledd. Det samme gjelder en person som er valgt utenfor det valgdistrikt hvor hun/han er stemmeberettiget, eller som er valgt på en valgliste som ikke er utgått fra det parti som hun/han er medlem av. Men det er ikke noe til hinder for at en person, som ellers er villig til å ta imot valget, blir satt opp på en valgliste utenfor «eget» valgdistrikt og valgt i henhold til denne lista. I så fall blir hun/han pliktig til å ta imot valget.

Dersom en person med fritaksrett blir valgt som stortingsrepresentant, og hun/han ønsker å gjøre fritaksretten gjeldende, må vedkommende melde fra om dette skriftlig innen tre dager etter å ha mottatt melding om valget. Det vises ellers pkt. 4.4 om fritak for å stå på valgliste.

Kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter

Liknende fritaksbestemmelser som ved stortingsvalg er fastsatt ved valg til kommunestyre og fylkesting, jf. Valgloven § 14 annet ledd. Aldersgrensen for fritak er her satt til 65 år. For øvrig har følgende personer rett til å kreve seg fritatt: Den som har vært medlem av henholdsvis kommunestyre eller fylkesting i siste valgperiode, den som er oppført på et forslag til valgliste som er framsatt av et annet parti enn hun/han er medlem av, og den som er fritatt etter andre lover. Det siste gjelder f.eks. en person som valgt som overformynder, jf. Vergemålsloven av 22. april 1927 nr. 3 § 23 første ledd.

Plikten til å ta imot valg er kombinert med en rett til å ta imot valget. Men i visse tilfelle kan en ombudsmann fjernes fra vervet, se pkt. 4.2.

7.4.2 Plikt til å fungere i vervet

Det ligger implisitt i plikten til å ta imot valg, at den som velges også er pliktig til å fungere i vervet ut den periode hun/han er valgt for.

For stortingsrepresentanter framgår fungeringsplikten dessuten av Grunnloven § 71. Fungeringsplikten følger videre indirekte av § 12 i Lov av 5. februar 1932 nr. 1 om straff for handlinger som påtales ved riksrett. Etter denne bestemmelsen kan stortingsrepresentanter som uten gyldig grunn unnlater å møte når Stortinger trer sammen, straffes med bøter, se pkt. 3.2. § 12 fastsetter videre at bøtestraff også kan ilegges en representant som uten å ha gyldig forfall «undrar seg fra å delta i Stortingets forhandlinger».

At medlemmer av kommunestyre og fylkesting har møteplikt, med mindre de har gyldig forfall, slik det gjelder for stortingsrepresentanter, framgår uttrykkelig av Kommuneloven § 40 nr. 1. Som for stortingsrepresentanter er fungeringsplikten som tidligere nevnt straffesanksjonert, men hjemmelen for straff er her Straffeloven § 324.

Det sentrale i fungeringsplikten er plikten til å delta i organets møter, idet folkevalgte organer fungerer gjennom sine møter. Utgangspunktet er at gyldige vedtak bare kan treffes i møte, se f.eks. Kommuneloven § 30 nr. 1, forutsatt at organet er vedtaksført. Grunnvilkåret for vedtaksførhet er i alminnelighet at minst halvparten av medlemmene må være til stede. Dette gjelder både for Stortinget og for kommunestyret og fylkestinget, jf. Grunnloven § 73 annet ledd og Kommuneloven § 33.

Møteplikten gjelder altså ikke hvis representanten har gyldig forfallsgrunn. En representant har heller ikke plikt til å møte hvis hun/han er inhabil . Dette er lovbestemt for medlemmer av kommunestyre/fylkesting, jf. Kommuneloven § 40 nr. 3. Det gjelder ingen lovbestemte inhabilitetsregler for stortingsrepresentanter, men det synes vanlig at en representant ber seg fritatt fra å være med på behandlingen av en sak hvis representanten føler at hun/han er i en inhabilitetssituasjon.

En representant har ikke bare plikt, men også rett å fungere i vervet. Denne retten gjelder ikke hvis hun/han er inhabil i konkrete saker – med unntak for stortingsrepresentanter, se ovenfor. Retten – og plikten – gjelder heller ikke hvis representanten er fradømt vervet, jf. Straffeloven § 29. Stortingsrepresentanter kan bare fradømmes vervet ved dom i Riksretten.

Retten/plikten bortfaller videre når representanten taper en av valgbarhetsbetingelsene, f.eks. mister stemmeretten, jf. Grunnloven § 53. Men tap av valgbarhet kan i visse tilfelle føre til at representanten bare midlertidig taper valgbarhet. Dette gjelder bare for kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter. Hvis f.eks. en kommunestyrerepresentant flytter ut av kommunen, og flyttefraværet er to år eller mindre, trer hun/han bare ut av vervet for den tid utflyttingen varer, jf. Kommuneloven § 15 nr. 1. Hun/han vil således kunne tre inn i vervet igjen ved tilbakeflytting, dvs. når valgbarhetsvilkåret på nytt er oppfylt.

En særlig fritaksregel for kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter er fastsatt i Kommuneloven § 15 nr. 2. Kommunestyret/fylkestinget kan – etter søknad – frita en representant fra vervet dersom representanten «ikke uten uforholdsmessig vanskelighet eller belastning kan skjøtte sine plikter i vervet». Fritak kan gis for et kortere tidsrom eller for hele den resterende del av valgperioden.

Kommuneloven har egne regler om suspensjon av folkevalgte i de tilfelle hvor det blir utferdiget siktelse eller tiltale for visse straffbare forhold, blant annet for tjenesteforsømmelser, jf. Kommuneloven § 15 nr. 3.

Den tidligere kommuneloven av 1954 og fylkeskommuneloven av 1961 hadde særskilte bestemmelser om at folkevalgte kunne ilegges disiplinærbot, dersom de ikke overholdt møteplikten. Størrelsen på boten var lovfestet til å være kr. 10. Bestemmelsene om disiplinærbot ble opphevet i 1987. Ordningen med disiplinærbot kan føres tilbake til formannskapslovene. I realiteten kan linjene trekkes helt tilbake til Gulatingsloven, som fastsatte bøter for dem som var pliktige til å møte på lagtinget, men unnlot å møte, se pkt. 3.4.

For folkevalgte i kommuner og fylkeskommuner er det imidlertid viktig å fastslå at møteplikten gjelder for alle medlemmer av folkevalgte organer, ikke bare for medlemmer av kommunestyret og fylkestinget, jf. Kommuneloven § 40 nr. 1.

7.4.3 Plikt til å stemme

Grunnloven har ingen regler om stemmeplikt for stortingsrepresentanter . Det er alminnelig antatt at Stortinget da kan gi nærmere bestemmelser om dette i Stortingets Forretningsorden. Slike regler er gitt i § 43, som er tolket slik at de representanter som er til stede under avstemningen, har plikt til å avgi stemme.

Etter Kommuneloven § 40 nr. 2 har kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter som er til stede i møtet, plikt til å avgi stemme når en sak tas opp til avstemning. Plikten gjelder ikke dersom avstemningen gjelder valg eller ansettelse. I slike tilfelle kan det stemmes blankt.

En forutsetning for stemmeplikt er selvfølgelig at vedkommende har rett til å stemme. For kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter bortfaller stemmeretten automatisk hvis de er erklært inhabile.

Det synes for øvrig noe vanskelig å tenke seg at en representant skulle ha plikt til å ta imot valget og fungeringsplikt/møteplikt, men ikke stemmeplikt, når så vel Stortinget som fylkestinget og kommunestyret nettopp fungerer gjennom vedtak i møter. Gode grunner kan derfor tale for at det implisitt i fungerings-/møteplikten også ligger en plikt til å avgi stemme, i alle fall som et utgangspunkt.

Plikten til å motta valg og fungeringsplikten korresponderer med tilsvarende rettigheter for stortingsrepresentantene og for representantene i kommunestyre og fylkesting. Stemmeplikten motsvares på tilsvarende måte av en rett til å avgi stemme.

Kommuneloven fastsetter for øvrig at medlemmer av alle folkevalgte organer har en alminnelig stemmeplikt, jf. § 40 nr. 2.

7.4.4 Særskilt om plikt til å stå på valgliste

Det kan ikke anses som særlig tvilsomt at plikten til å ta imot valg, enten det er til Stortinget, kommunestyre eller fylkesting, også må omfatte plikt til å stå på en (godkjent) valgliste.

For stortingsvalg er dette forutsatt i Valgloven § 14 nr. 1, hvor det innledningsvis heter at «Rett til å kreve seg fritatt for å stå på en valgliste ved stortingsvalg har (…) «, se også § 14 nr. 1 bokstav d).

Fylkesvalgstyret skal underrette alle kandidater på de enkelte valglister og gi dem en frist til å framsette krav om fritak, jf. Valgloven § 25 nr. 5. Det følger av denne bestemmelsen at fritaksretten går tapt dersom slikt krav ikke fremmes innen utløpet av fristen. Det er bare retten til ikke å stå på valglisten som tapes. Hvis kandidaten ikke søker om fritak, og blir valgt, kan hun/han likevel sette fram et rettmessig krav om fritak fra vervet etter valget, se ovenfor om Valgloven § 56.

Plikten til å stå på en valgliste må også gjelde for kommunestyrevalg og fylkestingsvalg , selv om loven uttrykker dette på en mindre eksplisitt måte. Valgloven § 14 nr. 2 bokstav d) fritar en person for å stå på en valgliste når hun/han er medlem av et registrert parti og samtidig «er oppført som kandidat på et listeforslag som ikke er fremsatt av dette partiet». Det vises videre til lovens § 25 nr. 5 om fylkesvalgstyrets/valgstyrets plikt til å underrette kandidater på innkomne listeforslag om deres rett til å kreve fritak. Denne bestemmelsen gjelder også ved valg til kommunestyre og fylkesting. Men ved disse valgene har man ingen bestemmelse som tilsvarer Valgloven § 56. Oversittes den frist som settes i medhold av § 25 nr. 5, tapes fritaksretten helt og kan ikke – som for stortingsrepresentanter – gjøres gjeldende etter at valget har funnet sted.

Bakgrunnen for at en person anses å ha plikt til å stå på en valgliste, vil i første rekke være at valgene er basert på godkjente valglister fra ulike partier eller grupper. Det er valglisten, knyttet til stemmeseddelen, som velgerne forholder seg til når de avgir stemme, jf. Valgloven § 34 nr. 2 annet ledd og § 40 første ledd. Valgloven har detaljerte regler om velgernes adgang til å foreta rettelser eller tilføyelser på stemmesedlene, jf. § 44 nr. 4 og 5, se nærmere nedenfor.

En særskilt fritaksgrunn som er knyttet til valglistene, og som gjelder ved alle valgene, er omtalt ovenfor i forbindelse med Valgloven § 14 første ledd bokstav d) og annet ledd bokstav d): Hvis man er medlem av et registrert parti, gjelder det allment at man kreve seg fritatt for å stå på valglister som er utgått fra andre partier eller grupper. Men er man ikke medlem av et registret parti, har man plikt til å stå på listen – hvis det ikke foreligger andre fritaksgrunner eller utelukkelsesgrunner.

7.4.5 Litt om velgernes adgang til å påvirke utfallet av valget

Hvem som velges – og dermed plikten til å ta imot valg – influeres i vesentlig grad av grad av valglistene, først og fremst ved stortingsvalg og fylkestingsvalg.

Ved oppsetting av valglistene spiller partienes nominasjonsmøter en helt sentral rolle. Johs. Andenæs: Statsforfatningen i Norge (Oslo 1997) uttrykker dette slik i forbindelse med stortingsvalg:

«Gjennom regler om lister og nominasjon kan en si at det indirekte valg i realiteten er innført på ny i en annen form. Under det tidligere indirekte valg var det valgmennene, valgt av samtlige stemmeberettigede, som kåret representantene; nå er det utsendingene til nominasjonsmøtene, valgt av medlemmer av vedkommende parti. Selve stortingsvalget avgjør bare hvor mange fra hver liste skal komme med i Stortinget.» (s 122).

Velgernes muligheter for å påvirke valget av stortingsrepresentanter, fylkestingsrepresentanter og kommunestyrerepresentanter på valgdagen , er til dels meget forskjellige. Mulighetene er klart størst når det gjelder kommunestyrevalg. I praksis har velgerne tilnærmet ingen innflytelse på hvem som blir valgt som representanter ved stortingsvalg og fylkestingsvalg.

Ved stortingsvalg og fylkestingsvalg kan påvirkning bare skje ved at velgeren endrer rekkefølgen på kandidatenes navn på den stemmeseddel han bruker eller ved å stryke kandidatnavn på denne stemmeseddelen. Det er ikke adgang til å kumulere, og – noe som er viktig i vår sammenheng – heller ikke å føre opp personer som ikke står på noen (av de trykte) stemmesedler som foreligger («ville» kandidater) eller kandidater som står oppført på andre stemmesedler («slengere»). Verken «ville» kandidater eller «slengere» har således plikt til å ta imot valg – og har heller ikke rett til det. Det følger av loven at slike personer automatisk skal settes ut av betraktning ved valgoppgjøret.

Ved kommunestyrevalg er reglene de samme, et stykke på vei. Også ved kommunestyrevalg kan velgeren endre rekkefølgen på kandidatenes navn og foreta strykinger. Og velgeren kan heller ikke ved dette valget gjøre bruk av «ville» kandidater. Men ellers er reglene forskjellige på to vesentlige punkter. For det første er det adgang til å kumulere, dvs. at kandidaten får en ekstra stemme. For det andre er det adgang til å benytte seg av «slengere». En kandidat som er oppført som «slenger» får en ekstra stemme ved valgoppgjøret, og gir dermed velgeren mulighet for å påvirke personvalget på en annen valgliste enn den hun/han stemmer på.

7.5 Utelukkelses- og fritaksgrunner – historisk utvikling

7.5.1 Stortingsrepresentanter

Vervet som stortingsrepresentant har helt siden 1814 vært et ombud. Plikten til å ta imot valg var også den gang – som nå – knyttet til Grunnloven § 63. Det var i utgangspunktet direkte sammenfall mellom stemmerett, valgbarhet og plikt til å ta imot valg. Unntakene fra plikten til å ta imot valg bestod dels av utelukkelsesgrunner og dels av fritaksgrunner.

Kjernen i systemet var altså det samme i 1814 som i år 2000.

7.5.1.1 Stemmeretten

Ingen kunne velges hvis han ikke var stemmeberettiget. Stemmerettsalderen var 25 år i 1814. Den ble redusert til 23 år i 1920, til 21 år i 1946, til 20 år i 1967 og endelig til 18 år i 1978.

Det var bare menn som hadde stemmerett i 1814. Kvinner fikk ikke stemmerett før i 1907, men deres stemmerett var til å begynne med begrenset, basert på en viss minimumsinntekt. Alminnelig stemmerett for kvinner ble innført i 1913.

Den mannlige stemmerett var begrenset i 1814. Stemmeretten var forbeholdt embetsmenn, selveiende bønder, personer som hadde bygslet matrikulert jord i mer enn fem år, kjøpstadsborgere og personer i «Kjøbstad eller Ladested» som eide fast eiendom som var verd minst 300 riksbankdaler, jf. Grunnloven § 50. I tillegg måtte en være norsk statsborger og ha vært bosatt i Norge i minst fem år samt «oppholde sig der».

Begrensningene i stemmeretten var ikke så omfattende som de kan gi inntrykk av. Det er foretatt beregninger som viser at ca. 45 prosent av alle menn hadde stemmerett etter 1814-grunnloven. Av den totale befolkning hadde 10–11 prosent stemmerett. Sett i forhold til andre land som det var naturlig å sammenlikne seg med, var denne andelen godt over det vanlige i disse landene.

På den annen side er det viktig å framheve andre, vesentlige forskjeller fra dagens ordning. En forskjell gjaldt registreringen i valgmanntallet. Registrering i valgmanntallet var den gang – som nå – et vilkår for å kunne avgi stemme. Men i motsetning til den ordning som gjelder i dag, måtte de stemmeberettigede selv ta initiativet til å la seg registrere i manntallet. Registreringen var dessuten betinget av at den stemmeberettigede avla ed. Han måtte, slik Grunnloven uttrykte det i § 51 annet ledd, «offentligen til Thinge sværge Constitutionen Troskab». En annen viktig forskjell var at valget skjedde indirekte. De stemmeberettigede valgte først et visst antall valgmenn, og det var valgmennene som valgte stortingsrepresentantene – enten «af deres egen midte, eller iblandt de øvrige stemmeberettigede i Amtet» som det het i Grunnloven § 58 i 1814. Blant annet av disse årsaker var valgdeltakelsen på 1800-tallet gjennomgående lav. Ca. 60 prosent av de stemmeberettigede lot seg registrere, og mindre enn halvparten av disse stemte ved valgene før 1870. – Den indirekte valgordningen ble erstattet av en direkte valgordning ved grunnlovsendring i 1905.

Stemmeretten for menn ble utvidet i 1884, da stemmerett ble gitt til alle menn som hadde en viss minimumsinntekt – kr. 800 i byene og kr. 500 på landet alminnelig stemmerett for menn ble innført i 1898, 15 år før kvinnenes stemmerett ble alminnelig.

7.5.1.2 Utelukkelsesgrunner

Stemmerett var altså en betingelse for valgbarhet og for plikt til å ta imot valg etter Grunnloven i 1814. Men stemmerett medførte ikke automatisk at en person ble valgbar/pliktig til å ta imot valg. Grunnloven stilte ytterligere to vilkår. For det første at man i minst 10 år hadde «oppholdet seg i Riget» – dvs. hadde hatt fast bopel i landet. For det andre stilte Grunnloven opp et spesifikt krav om alder i det personer under 30 år kunne ikke velges, jf. § 61.

Utelukket fra valg var videre statsråder, embetsmenn i departementene eller «Hoffets Betjente eller dets Pensionister», jf. § 62. Stemmeberettigede utenfor valgdistriktet var ikke valgbare, og hadde følgelig ingen plikt til å motta valg.

Valgbarhetsalder og stemmerettsalder er sammenfallende i dag – 18 år. Slik var det ikke etter Grunnloven opprinnelig. Som nevnt ovenfor var stemmerettsalderen 25 år i 1814, mens valgbarhetsalderen var 30 år. Valgbarhetsalder og stemmerettsalder ble sammenfallende i 1948, og var den gang 21 år.

Statsråder ble gjort valgbare ved grunnlovsendring i 1913, men hadde ikke rett – eller plikt – til å møte mens de var statsråder. Ordningen er den samme i dag. Statssekretærer ble gjort valgbare i 1976. Både statssekretærer og statsråder er embetsmenn, men på grunn av at deres funksjoner i første rekke er av politisk art, er disse gjort valgbare i motsetning til andre embetsmenn i regjeringskontorene.

Tjenestemenn ved diplomatiet og konsulatvesenet var valgbare fram til 1928. At de da ble utelukket, var begrunnet med at de står i det samme avhengighetsforhold til Regjeringen som departementsansatte, siden de kan beordres til tjeneste i Utenriksdepartementet.

Grunnlovens krav om at en kandidat til stortingsvervet måtte være stemmeberettiget i det aktuelle valgdistriktet, «bostedsbåndet», ble opphevet i 1952. Bakgrunnen for opphevingen var at bostedsbåndet var til hinder for at partiene kunne plassere sentrale, dyktige politikere på «sikker plass» i andre valgdistrikter enn der de hadde stemmerett.

7.5.1.3 Fritaksgrunner

Det var to fritaksgrunner etter Grunnloven i 1814, jf. § 63. For det første fastslo loven at den person «som på to hinanden følgende Gange har mødt som repræsentant paa et ordentlig Storthing, er ikke forpliktet til at modtage Valget til det derpaafølgende ordentlige Storthing». Sagt med andre ord innebar dette at en representant kunne gjenvelges en gang, men kunne si nei hvis han ble valgt for tredje gang. Dette var en absolutt fritaksgrunn; en slik person hadde krav på fritak, hvis han søkte om det.

For det andre gjaldt ikke ombudsplikten for en person som hadde lovlig forfall – en relativ fritaksgrunn, avhengig av en konkret vurdering. Avgjørelsen om det forelå lovlig forfall eller ikke ble opprinnelig truffet av valgmennene i første instans, men den endelige avgjørelse av dette spørsmålet lå til Stortinget.

Bestemmelsen om lovlig forfall var rent skjønnsmessig utformet, og kunne åpne for ulike tolkninger eller praksis.

Morgenstierne ( Lærebok i den norske statsforfatningsret , bind I, 1926) trakk imidlertid nokså snevre grenser for praktiseringen av denne bestemmelsen, som hadde den samme utforming i 1926 som i 1814:

«Da der her er tale om et forfald, som hindrer den valgte i overhodet at «motta valget», maa der tænkes paa saadanne forfaldsgrunde som uhelbredelig sygdom eller mangel av sansenes bruk, umiddelbar forestaaende utvandring eller overtagelse av stilling i fremmed land».

Etter at valgmannsordningen ble opphevet i 1905, var det Stortinget alene som traff avgjørelsen i spørsmålet om det forelå lovlig forfall. Hele ordningen ble opphevet i 1984, og siden har ikke lovlig forfall eksistert som fritaksgrunn. Bakgrunnen for endringen var dels at man ved stortingsvalg burde ha mest mulig klare og entydige – objektive – kriterier for fritak, fastsatt i vanlig lov, og dels at behovet for skjønnsmessige regler i liten grad ble ansett å være til stede. Det var sjelden at bestemmelsen om lovlig forfall ble påberopt, blant annet var det visstnok ingen som hadde søkt om fritak etter 1955. Spørsmålet om opphevingen av bestemmelsen ble inngående drøftet i NOU 1982: 6 Om en ny valglov.

Den nåværende bestemmelse i Grunnloven § 63 første ledd bokstav c. om fritak for 60-åringer ble innført i 1984. Men også tidligere var det mulig å oppnå fritak på grunn av alder; høy alder kunne etter omstendighetene anses som lovlig forfallsgrunn, se ovenfor.

I 1984 kom også bestemmelsen om fritak for den person som er valgt på en valgliste som er utgått fra et annet parti enn det hun/han er medlem av, jf Grunnloven § 63 første ledd bokstav d.

Et viktig formål med reformene har vært å skape mest mulig likhet mellom fritaksgrunnene ved valg til henholdsvis Stortinget, fylkesting og kommunestyre.

7.5.1.4 Noen andre spørsmål i tilknytning til valgordningen

Valgperioden var tre år fram til 1938, da perioden ble utvidet til fire år, slik den er i dag.

Den opprinnelige valgordningen etter Grunnloven var som nevnt basert på indirekte valg og på flertallsvalg. Ordningen innebar at de stemmeberettigede valgte særskilte valgmenn i valgdistriktet ved flertallsvalg. Valgmennene valgte deretter distriktets stortingsrepresentanter. Også dette valget skjedde ved flertallsvalg.

Den indirekte valgordningen ble erstattet med en direkte valgordning i 1905. Valgmannssystemet ble avskaffet, og den menige velger tok selv stilling til hvem han ønsket som stortingsrepresentant. Samme år skjedde det også en annen reform. Stortinget vedtok at valget skulle foregå i en-mannskretser, etter et kontinentaleuropeisk mønster. Men en-mannskretsene ble en kortvarig affære. Ordningen ble avskaffet i 1919, da man gikk tilbake til flermannskretsene. Samtidig ble forholdsvalg innført. Denne reformen fant sted parallelt i de fleste andre demokratisk styrte land i Europa.

7.5.2 Kommunestyrerepresentanter

7.5.2.1 Generelt

Det moderne, lokale folkestyre i Norge ble innført ved formannskapslovene av 1837. Det ble vedtatt egne lover for bykommuner og landkommuner.

Etter formannskapslovene skulle hver kommune ha et formannskap og et representantskap. Formannskapet var det sentrale organ. Beskatnings- og bevilgningsmyndigheten var i utgangspunktet lagt til formannskapet, og det var også formannskapet som valgte ordføreren. Representantskapet trådte bare sammen etter initiativ fra formannskapet. Men alle nye tiltak måtte behandles i representantskapet. Det samme gjaldt spørsmål om avståelse av rettigheter som kommunen hadde. Etter hvert skjedde det en gradvis forskyvning av funksjoner fra formannskapet til representantskapet, slik at representantskapet utviklet seg til å bli forløperen til det kommunestyre vi har i dag. Et avgjørende skille fant sted i 1896, se nærmere nedenfor.

Etter formannskapslovene var medlemstallet noe forskjellig i landkommuner og bykommuner. Etter loven kunne formannskapet i landkommunene ha fra tre til ni medlemmer. I byene var medlemstallet større, fra fire til tolv medlemmer. Antall representanter var tre ganger så stort som antall medlemmer i formannskapet. Representantskapet bestod ikke bare av de særskilt valgte representanter, men også av formannskapets medlemmer.

Medlemmene til formannskapet og representantene ble valgt ved separate valg. En grunnleggende forskjell fra stortingsvalget var at både valget til formannskapet og til representantskapet skjedde ved direkte valg. Innføring av direkte valg til Stortinget skjedde først i 1905, se ovenfor. Men det var også andre forskjeller sammenliknet med stortingsvalg. F.eks. var valgperioden fire år, mens den var tre år for stortingsrepresentanter. Og i motsetning til de sistnevnte skulle halvpartene av formennene og representantene skiftes ut annethvert år.

7.5.2.2 Utelukkelses- og fritaksrunner

Formannskapslovene

Både vervet som formann og som representant var ombud, men med særskilte utelukkelses- og fritaksregler. Som for stortingsrepresentanter var ombudsplikten knyttet til stemmeretten. Hvis man ikke hadde stemmerett, var man ikke valgbar og hadde ikke plikt til å ta imot valg.

Vilkårene for stemmerett var de samme som ved stortingsvalg, dvs. at man – i tillegg til å være en kvalifisert person – måtte avlegge ed til Grunnloven og selv ta initiativ til å la seg innskrive i manntallet. Det var det en del som unnlot å gjøre, og det førte til at det lovbestemte kravet om edsavleggelse og innføring i manntallet ble sløyfet for formennene og representantene. Ved kommunevalgene var det også et vilkår for stemmerett at man var bosatt i kommunen.

Etter Landsformannskapsloven var amtmann, fogd, sorenskriver og lensmann utelukket fra valg til formannskapet i eget tjenestedistrikt. Amtmann og fogd kunne heller ikke velges som representant, og også formenn var utelukket fra dette valget.

Det gjaldt særskilte fritaksregler for formenn. For det første hadde en formann et rettskrav på å bli fritatt dersom han var fylt 60 år. Oppnådde en formann denne alderen i løpet av valgperioden, kunne han – i motsetning til det som gjelder i dag – automatisk fritas for resten av perioden.

Grunnloven muliggjorde absolutt fritak på grunn av alder i forbindelse med stortingsvalg først i 1984. Men den tidligere, relative fritaksbestemmelsen i § 63 om lovlig forfallsgrunn kunne etter omstendighetene føre til fritak på grunn av høy alder.

En annen fritaksregel – vid og skjønnsmessig – framgikk av Landsformannskapsloven § 8, hvor det het følgende: «Anmeldes Svagelighed eller annen forhindring i at modtage eller vedblive Formandsombudet, have de øvrige Formænd ved de fleste Stemmer at afgjøre Gyldigheden af de opgivne Forfald.» Formannskapet kunne således med alminnelig flertall frita for ombudsplikt, både i forbindelse med valget og i valgperioden. Modellen for § 8 var bestemmelsen i Grunnloven § 63.

Plikten til å motta valg etter Byformannskapsloven var noe annerledes regulert enn etter Landsformannskapsloven. Men lovene var bygd over de samme prinsipper – færrest mulig av de stemmeberettigede skulle utelukkes, og utelukkelse var knyttet til personer i bestemte, overordnede stillinger. Etter lovens § 5 var disse personer utelukket fra valg til formannskapet:

«Communens Overøvrigheds- og Magistratspersoner saavelsom de Embeds-, Ombuds- eller Bestillingsmænd, som have Regnskab at aflægge for de for Communen tilhørende Kasser».

Reformene i 1896

Flere viktige endringer i formannskapslovene fant sted i 1896. En grunnleggende reform var at representantskapet både reelt og formelt ble gjort til det fremste folkevalgte organ i kommunen. Formannskapet skulle heretter bare bestå av medlemmer valgt av og blant representantskapets medlemmer, dvs. at formannskapet ble valgt av representantskapet ved indirekte valg. Medlemmene til representantskapet ble fortsatt valgt ved direkte valg. – Den ordning som ble innført i 1896, er således den samme som gjelder i dag.

Ved lovendringene i 1896 fikk de kommuner som ønsket det, adgang til å holde valget som forholdsvalg – lenge før det kunne holdes forholdsvalg ved valg til Stortinget. Det enkelte kommunestyre kunne altså selv velge om valget skulle holdes som flertallsvalg eller som forholdsvalg. Adgangen til å holde forholdsvalg ble straks tatt i bruk, og ved hvert valg var det stadig flere kommuner som benyttet seg av denne valgmåten. Innføringen av forholdsvalg var nært knyttet til framveksten av de politiske partier i siste halvdel av det nittende århundre.

I 1919 ble forholdsvalg gjort til den prinsipale valgmåten ved kommunevalg – slik ordningen er etter den gjeldende valglovgivning.

Utvidelser av stemmeretten ved stortingsvalg førte automatisk til tilsvarende endringer i stemmeretten ved kommunevalgene. Men det ble også foretatt særlige endringer i stemmeretten ved de sistnevnte valgene. Disse endringene innebar en raskere utvidelse av stemmeretten ved kommunevalg sammenliknet med stortingsvalg. Lovendringene i 1896 førte til at alle menn som betalte direkte skatt fikk stemmerett ved valg til representantskapet (kommunevalg), men det ble samtidig innført som betingelse for valgbarhet at vedkommende hadde bodd i kommunen i to år. Fem år senere ble alminnelig stemmerett innført. Samme år – 1901 – fikk kvinner begrenset stemmerett. Alminnelig stemmerett for kvinner ved kommunevalg ble innført i 1910 – tre år før de fikk stemmerett ved stortingsvalg.

Stemmeretten var fortsatt knyttet til innføring i manntallet. Men ordningen med at den enkelte stemmeberettigede selv måtte sørge for registreringen, ble opphevet i 1901.

Hemmelige stemmegivning ble reelt sett innført i 1896 gjennom bestemmelser om stemmesedler, stemmeseddelkonvolutter og valgurne. Men bruk av eget avlukke ved stemmegivningen ble først innført med kommunevalgloven av 1925.

I reformåret 1896 ble valgperioden for representantskapets medlemmer endret fra fire til tre år. Etter 1946 har komunevalgperioden på ny vært fire år.

Reformene i 1896 rokket ikke ved ombudsplikten, og formannskapslovenes regler om utelukkelse og fritak ble i det alt vesentlige opprettholdt. Valgbarhetsreglene utvidet seg i takt med utvidelsen av stemmeretten. Dette førte igjen til at plikten til å motta valg omfattet stadig flere – prinsippet om sammenheng mellom valgbarhet og plikt til å ta imot valg ble bevart.

Kommunelovene av 1921

Formannskapslovene gjaldt helt fram til 1922, da de ble avløst av lov om kommunestyre på landet og lov om kommunestyre i byene, begge lover av 30. september 1921.

Da den nye Landkommuneloven og den nye Bykommuneloven ble vedtatt, ble regler om ombudsplikt ved kommunestyrevalg tatt inn i disse lovene – stort sett uforandret fra formannskapslovene. I 1925 vedtok Stortinget en egen lov om kommunevalg. Denne loven gjaldt fram til vi fikk den felles valgloven for stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg i 1985. Reglene om ombudsplikt ble omtrent uten endringer tatt ut av kommunelovene av 1921 og inn i kommunevalgloven av 1925.

Grunntrekkene i formannskapslovenes regler om ombudsplikt ble altså i realiteten opprettholdt også i den nye Kommunevalgloven, tilpasset de organisatoriske og administrative endringer som hadde funnet sted. Amtmannen – nå fylkesmannen – var fortsatt utelukket. Fogdeembetene var opphevet i 1894. I tillegg var kommunens administrasjonssjef og revisor utelukket etter valgloven. Bestemmelsen om utelukkelse av revisor kom imidlertid først inn i loven i 1939. Også formannskapssekretæren i bykommuner var utelukket. Det framgikk riktignok ikke av valgloven, men av Bykommuneloven av 1938.

Fritaksreglene var i det alt vesentlige de samme som tidligere, blant annet kunne en valgt person fortsatt kreve seg fritatt fra vervet hvis hun/han var fylt 60 år. «Svagelighed eller annen hindring» kunne etter omstendighetene også gi grunnlag for fritak, som etter formannskapslovgivningen. Dette spørsmålet ble nå avgjort av valgstyret, ikke av kommunestyret. Slik bestemmelsen ble fortolket, var det klart at det skulle mye til før det kunne komme på tale å innrømme fritak etter denne bestemmelsen. F.eks. var det utvilsomt at bestemmelsen ikke kunne brukes som grunnlag for fritak på politisk grunnlag. I Dybsjords kommentar til Kommunevalgloven av 1925 (Oslo 1945) uttrykkes dette slik:

«En kan ikke godta som fritaksgrunn at vedkommende har en annen politisk oppfatning enn flertallet i kommunestyret, eller f.eks. at vedkommende ikke hører til eller deler politisk oppfatning med den gruppe som har satt ham opp på sitt listeforslag» (s 92).

En tilsvarende bestemmelse ble ikke gjeninntatt i Valgloven av 1985, men som tidligere nevnt åpner § 15 nr. 2 i kommuneloven av 1992 for at kommunestyret kan innvilge en valgt representant fritak for vervet på et liknende grunnlag i løpet av valgperioden, se pkt. 6.2.

7.5.3 Fylkestingsrepresentanter

Formannskapsloven for landkommunene innførte amtsformannskapet, bestående av alle ordførerne i amtet i tillegg til amtmannen og fogdene. Amtmannen var formannskapets ordfører.

Amtsutvalget ble innført i 1882. Dette utvalget var sammensatt av amtmannen, som også var utvalgets leder, og fire andre medlemmer, valgt av formannskapet. Amtsutvalget fungerte etter hvert som et arbeidsutvalg for amtsformannskapet, som fra 1894 ble kalt amtstinget. Vi ser således en gryende parallellitet i organiseringen av det politiske styringssystemet i kommuner og fylkeskommuner, se pkt. 5.2 om reformene i kommunene i 1896.

Landkommuneloven av 1921 førte til at betegnelsene amtmann, amtsting og amtsutvalg ble byttet ut med fylkesmann, fylkesting og fylkesutvalg. Det ble ikke foretatt noen endringer i valgmåten; valget skulle fortsatt være indirekte.

I 1961 fikk fylkeskommunene sin egen lov – fylkeskommuneloven . Byene ble nå innlemmet i fylkeskommunen, men heller ikke arbeidet med fylkeskommuneloven resulterte i direkte valg til fylkestinget. Det skjedde først ved endringer i kommunevalgloven i 1974.

Utviklingen av den politiske og administrative organisering av fylkeskommunen etter 1921 resulterte i en stadig økende tilnærming til systemet i kommunene. Etter innføringen av direkte valg til fylkestinget var systemene så godt som identiske – slik de fortsatt er, etter kommuneloven av 1992.

Den systemlikhet som ble etablert i samband med innføring av direkte valg, omfattet også reglene om stemmerett og valgbarhet ved valg av fylkesting. Ombudsplikt ble innført, og reglene om utelukkelse og fritak var tuftet på de tilsvarende regler for valg av kommunestyre – og Storting. Denne systemlikheten har siden vært opprettholdt.

Ombudsplikten ved valg til fylkeskommunale nemnder har fulgt den samme utviklingen som ved valg til kommunale nemnder.

7.5.4 Oppsummering

Det system for ombudsplikt som ble innført ved Grunnloven i 1814 og ved formannskapslovene av 1837, var skåret over samme lest: Den som var stemmeberettiget, var i utgangspunktet valgbar, og den som var valgbar, var i utgangspunktet pliktig til å ta imot valg.

Begrensningene i ombudsplikten var knyttet til spesifikke utelukkelses- og fritaksregler, både etter Grunnloven og etter formannskapslovene. Det forskjellige innhold, som særlig gjaldt utelukkelsesreglene, hadde langt på vei sin naturlige forklaring i at stortingsvalget var nasjonalt, mens de andre valgene var lokale/regionale.

Ombudsplikten, slik den ble utformet i 1814 og i 1837, er i det vesentlige den samme den dag i dag. Men reguleringen av ombudsplikten for stortings-, kommunestyre- og fylkestingsvalgene har sterkere likhetstrekk i dag enn da formannskapslovene ble innført. Dette skyldes ikke tilfeldigheter, men en bevisst målsetting. Et viktig prinsipp som har gjeldt begge valgene, er at færrest mulig skal utelukkes fra valg.

Ombudsplikten har overlevd alle endringer i organiseringen av Stortinget og – de meget omfattende – endringer i organiseringen av kommunene og fylkeskommunene. Av enda større betydning er at ombudsplikten har overlevd grunnleggende endringer i valglovgivningen – inkludert den sterke utvidelsen av stemmeretten i begynnelsen av det forrige hundreåret og innføringen av forholdsvalg se nærmere pkt. 6.3.

De endringer som er foretatt i ombudsplikten, har vært beskjedne og er av mindre prinsipiell karakter. Endringene er i hovedsak knyttet til enkelte omlegginger av utelukkelses- og fritaksreglene (hvis det ses bort fra automatiske endringer som følge av stemmerettsutvidelser).

7.6 Bakgrunn for ombudsplikten

7.6.1 Hvorfor gjelder ombudsplikten i dag?

Det er grunn til å anta at mange mennesker, også blant dem som blir valgt som medlemmer av folkevalgte organer, ikke er kjent med at det eksisterer en rettslig plikt til ta imot valg til Stortinget, til fylkesting og til kommunestyre – og til en del andre folkevalgte organer. Videre er det grunn til å anta at hvis de ble kjent med dette, ville den første reaksjonen være undring og forbauselse. I dagens samfunn, med stadig større vektlegging av den enkelte individs frihet, vil pliktmomentet i tilknytning til offentlige verv lett kunne fortone seg som noe fremmed og negativt.

På den annen side har det blant dem som er kjent med ombudsplikten i liten grad vært stilt spørsmål ved ombudsplikten og grunnlaget for dens fortsatte eksistens. Og på det kommunale og fylkeskommunale plan har det i de senere tiår snarere funnet sted en utvidelse av ombudsplikten enn en innskrenkning. Det siktes her til utvidelsen av plikten til å ta imot valg til nemnder. Den siste utvidelsen skjedde så sent som ved vedtakelsen av gjeldende kommunelov i 1992.

Den ideologiske bakgrunn for at ombudsplikten fortsatt gjelder ved valg til Stortinget, til fylkesting og til kommunestyre kan antakelig i først rekke kunne søkes i følgende tre hensyn:

  1. Hensynet til den enkeltes samfunnsansvar Å sørge for at saker som gjelder samfunnsfellesskapet ivaretas på en forsvarlig og hensiktsmessig måte, kan sies å være et ansvar som påhviler oss alle. Av den grunn er det naturlig at alle i utgangspunktet må være forpliktet til å yte sitt, blant annet gjennom å finne seg i å bli utpekt – valgt – til å sitte i de organer som treffer de grunnleggende avgjørelser på vegne av fellesskapet.

  2. Demokratihensynet Den styringsform som oppfattes som den beste og mest hensiktsmessige i dagens samfunn, er basert på det representative demokrati. Men skal man kunne sikre at sammensetningen av de styrende, folkevalgte organer gjenspeiler folkets preferanser, må færrest mulig utelukkes fra å bli utpekt som representanter samtidig som velgerne må kunne stå mest mulig fritt til å velge den/de personer som de mener best vil være i stand til å representere dem.

  3. Rekrutteringshensynet Ombudsplikten kan bidra til å sikre rekrutteringen til folkevalgte organer, kvantitativt og kvalitativt. For det første synes det som om partier/grupper i økende grad har vansker med å rekruttere et tilstrekkelig antall personer som er villige til å stille til valg. Dette problemet er primært knyttet til kommunestyre- og fylkestingsvalg. For det andre er det ikke alltid at de som er villige til å påta seg verv, er de mest kvalifiserte for oppgaven. Dette kan være et problem ikke bare ved kommunestyre- og fylkestingsvalg, men også ved stortingsvalg. Rekrutteringsvanskene kan ha ulike årsaker. Men det er ikke til å komme bort fra at mange kommunestyre- og fylkestingsmedlemmer har følt at vervet er blitt stadig mer byrdefullt. Byrdene er forsøkt lettet på forskjellige måter, blant annet gjennom overføring av oppgaver og delegering av myndighet til administrasjonen i kommunene og fylkeskommunene. Og lovverket har etter hvert åpnet for å kunne gi alle folkevalgte tilfredsstillende økonomisk kompensasjon. Det har i de siste årtier skjedd vesentlige endringer her, særlig på det kommunale og fylkeskommunale plan – ikke minst i forbindelse med vedtakelsen av kommuneloven av 1992, se nærmere pkt. 7.

De tre ovennevnte hensynene kan ikke ses isolert. Det er en nær innbyrdes sammenheng mellom dem, og antakelig kan det sies at de alle springer ut fra et fundamentalt demokratisk hensyn.

Men grunnen til at valg til Storting, kommunestyre og fylkesting fortsatt er basert på ombudsplikt, må nok også søkes i andre og mindre ideologisk pregede forklaringsfaktorer. Én viktig faktor er de begrensinger som ligger i ombudsplikten, rettslig og faktisk, som det vil bli redegjort nærmere for i pkt. 6.2. En annen viktig faktor er de lange historiske linjer. Ombudsplikten har eksistert ubrutt siden Grunnloven av 1814 for Stortingets del og siden formannskapslovene av 1837 for kommunestyrenes del, se pkt. 6.3.

7.6.2 Betydningen av ombudsplikten i praksis

7.6.2.1 Innledning

Ombudsplikten er i seg selv et sterkt inngrep overfor den person det gjelder, særlig vil dette gjelde stortingsvervet som i dag er en heltidsbeskjeftigelse.

Det foreligger imidlertid enkelte forhold som bidrar til å modifisere pliktmomentet, dels av mer rettslig karakter og dels av faktisk karakter.

7.6.2.2 Generelle forhold

Forhåndssamtykke

Det er grunn til å anta at personer som settes opp på valglister til stortingsvalg, alltid blir forespurt på forhånd om de er villige til å påta seg vervet, dvs. at de ikke settes opp med mindre de samtykker. Helset og Stordrange gir i Norsk Statsforfatningsrett (Oslo 1998) et bastant uttrykk for dette:

«Det skjer ikke hos oss at noen velges til Stortinget mot sin vilje, og heller ikke at noen valgte representanter boikotter deltakelsen» (s 231).

Når det gjelder fylkestingsvalg – og ikke minst kommunestyrevalg – forekommer nok innhenting av forhåndssamtykke i mindre utstrekning enn ved stortingsvalg. Man må allikevel kunne legge til grunn at de sentrale personer – de som står øverst på lista og som det er reelle muligheter for kan bli valgt som representanter – gjennomgående blir forespurt. Dette skjer antakelig i mindre utstrekning for de øvrige kandidatene på lista, men stort sett settes det vel bare opp personer som man er nokså sikre på er sympatisk innstilt til det parti eller den gruppe som står bak valglista. På den annen side kan reglene for endring av stemmesedler ved kommunestyrevalg føre til at andre kandidater enn listetoppene velges inn i kommunestyret, og man ser også en del eksempler på dette i praksis.

Det er viktig å understreke at det ovenstående bygger på mer løse antakelser. Så vidt vites er det ikke foretatt nærmere faglig baserte undersøkelser om i hvilken utstrekning personer som settes opp på valglister er forespurt på forhånd.

Utelukkelses- og fritaksreglene

Grunnlovens og Valglovens regler om utelukkelse betyr neppe så mye i praksis, mens derimot fritaksreglene har større betydning. Dette vil f.eks. gjelde rett til fritak på grunn av alder og på grunn av fungering i siste periode før valget. En prinsipielt viktig bestemmelse er den relativt nye regelen om at en kandidat som tilhører et annet parti enn den valgliste som hun/han er oppført på, kan søke om fritak.

Forbudet mot «ville» kandidater

De valgregler man har i dag gjør at ingen personer kan velges inn på Stortinget eller inn i fylkestinget eller kommunestyret, som ikke allerede står på en valgliste. Det generelle forbudet mot «ville» kandidater sikrer en uvillig person mot dette.

Representantenes frihet og uavhengighet i utøvelsen av vervet

Et helt sentralt forhold – rettslig, ideologisk og praktisk – er at en representant i Stortinget, i fylkestinget eller i kommunestyret ikke er bundet av det alminnelige politiske syn som det parti eller den gruppe har, som står bak den valgliste hun/han er valgt inn på. Representanten har heller ingen rettslige forpliktelser i forhold til partiets/gruppens partiprogram. Representanten er fri og uavhengig i utøvingen av vervet; hun/han representerer folket og skal fungere til beste for det – ikke for et bestemt parti eller gruppe. Allerede Fredrik Stang ga uttrykk for dette i sin Systematiske Fremstilling av Kongeriget Norges Konstitutionelle eller grundlovsbestemte Ret (Kristiania 1833):

« (…) hver Repræsentant må betragtes ene og alene som medlem av Representationen for det hele Rige, og (…) ikke kan være bunden ved nogensomhelst Forskrift».

På den annen side kan det være grunn til å peke på formålet med det nå opphevede bostedsbåndet. Formålet var å ivareta de særlige interesser som de ulike deler av landet hadde. Men hvis representanten ikke gjorde det, førte ikke det til at retten – eller plikten – til å fungere i vervet bortfalt.

Et utslag av representantens uavhengige stilling er at det ikke får noen konsekvenser for vervet om representanten melder seg ut av det partiet hun/han sogner til eller blir ekskludert av partiet. Representanten har fortsatt både rett og plikt til å fungere i vervet, og kan – innenfor de rammer som lovgivning og organets egne vedtak fastsetter – legge sine egne premisser til grunn for hvorledes vervet skal utøves. Det har i flere tilfelle fra de seneste tiår forekommet at representanter på Stortinget har meldt seg ut av det parti som stod bak den valgliste de ble valgt inn på. Slike tilfeller har i enda større utstrekning forekommet i kommunestyrer og fylkesting.

Det kan likevel være grunn til å presisere at representantene i de alt overveiende tilfelle synes å sympatisere både med det ideologiske synet og partiprogrammet til det parti eller den gruppe som stod bak valglisten, eller i alle fall bestreber seg på å følge opp det som partiet/gruppen står for.

7.6.2.3 Forhold av særlig betydning for kommunestyre- og fylkestings- representanter

Det foreligger flere andre forhold som bidrar til å modifisere ombudsplikten. Disse forholdene gjør seg særlig gjeldende for kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter.

Utflytting

Registrert utflytting fra kommunen eller fylkeskommunen medfører automatisk at fungeringsplikten opphører for kommunestyre- eller fylkestingsrepresentanter. Konsekvensen er at representanten trer ut av vervet, enten midlertidig eller for resten av valgperioden, jf. Kommuneloven § 15 nr. 2.

Gyldig forfall, inhabilitet m.v.

I rettslig henseende kan det videre være grunn til å nevne reglene om gyldig forfall og om inhabilitet, som representerer viktige begrensninger i representantens plikt til å delta i møter eller i behandlingen av bestemte saker.

Det kan også vises til Kommuneloven § 40 nr. 4. Etter denne bestemmelse kan kommunestyret eller fylkestinget etter søknad frita en ellers habil representant for å delta i behandlingen av en bestemt sak, så fremt «vektige personlige grunner» tilsier det.

For kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter gir Kommuneloven § 15 nr. 2 åpning for at det etter søknad kan gis fritak fra vervet, dersom det kan konstateres at hun/han «ikke uten uforholdsmessig vanskelighet eller belastning kan skjøtte sine plikter i vervet», slik loven krever, vil situasjonen være annerledes. Denne bestemmelsen er sterkt skjønnsmessig utformet. Den gir avgjørelsesorganet – kommunestyret eller fylkestinget – atskillig rom for konkrete vurderinger som vanskelig kan etterprøves. Bestemmelsen er ikke ment å være en fritaksmulighet for personer som er innvalgt mot sin vilje, men den åpner for fritak for en slik person, dersom hun/han kan begrunne søknaden med andre, tungtveiende hensyn.

Tilsvarende bestemmelser som i Kommuneloven § 15 nr. 2 er ikke fastsatt for stortingsrepresentanter, utover det faktum at de gis sykepermisjon og velferdspermisjon.

Betydningen av økonomisk kompensasjon

Når pliktmomentet vurderes, kan man heller ikke komme utenom betydningen av økonomisk kompensasjon. Oppfattes denne kompensasjonen som god, vil det kunne være betydelig lettere å akseptere at vervet er et ombud.

Stortingsvervet anerkjennes som en heltidsbeskjeftigelse og gis en rimelig god «avlønning», samtidig som det ikke formelt sett er noe til hinder for at representantene ved siden av har annen inntekt. Kommunestyre- og fylkestingsmedlemmer har blant annet krav på både arbeidsgodtgjøring og erstatning for tapt arbeidsfortjeneste, og det står det enkelte kommunestyre/fylkesting fritt å fastsette satsene for slik økonomisk kompensasjon. Kommunestyret/fylkestinget kan også velge å anse visse verv som heltidsbeskjeftigelse i større eller mindre grad, og gi vervenes innehavere godtgjøring deretter.

7.6.3 Det historiske perspektiv

Generelt

I den grad det har vært mulig å undersøke det nærmere innenfor rammen av dette prosjektet, er det generelle inntrykket at ombudsplikten som fenomen i liten utstrekning har vært drøftet i stortingsdokumenter eller i faglitteraturen, i alle fall gjelder dette juridisk litteratur.

Det virker således som om ombudsplikten har vært et gitt fenomen; i liten grad har det vært stilt spørsmål ved dens eksistens. Diskusjonene har i det alt vesentlige vært knyttet til omfanget av utelukkelses- og fritaksregler og fortolkningen av slike regler. I tillegg har spørsmålet om godtgjøring til ombudsmenn vært et stadig tilbakevendende spørsmål, både når det gjelder stortingsrepresentanter, kommunestyrerepresentanter og fylkestingsrepresentanter. Historisk har det vært nær sammenheng mellom ombudsplikt og (manglende) godtgjøring for ombudet.

Ombudsplikten i 1814

Det er symptomatisk at ombudsplikt ikke synes å ha vært noe omstridt spørsmål blant grunnlovsfedrene på Eidsvoll.

Bestemmelsen i § 63 om ombudsplikten og om fritakene for ombudsplikten ble vedtatt med stort flertall i 1814. Ifølge Sverre Steen i Det Norske Storting gjennom 150 år, bind I (Oslo 1964) var modellen for § 63 hentet fra den hollandske (bataviske) forfatningen av 1798. Steen uttaler følgende om hva som reelt sett lå til grunn for bestemmelsen:

«Bak denne bestemmelsen lå tanken om at stortingsombudet var en byrde. Tiden skulle vise at de fleste som ble utpekt, bar denne byrde med glede. Til en viss grad skyldtes vel dette at ombudet ikke var ulønnet» (s 22).

Også i 1814 var det meget nær sammenheng mellom ombudsplikt og stemmerett, siden utgangspunktet var at den som var stemmeberettiget hadde plikt til å ta imot valg. Med andre ord – jo flere/færre stemmeberettigede, desto flere/færre ble omfattet av ombudsplikten. Spørsmålet om hvem som skulle ha stemmerett ble av naturlige grunner gjenstand for atskillig diskusjon på Eidsvoll, men det synes ikke som om ombudsplikten på noen måte ble påvirket av debatten om stemmerettens utforming.

Det kan for øvrig være grunn til å peke på at grunnlovsfedrene søkte inspirasjon i norsk lovgivning i middelalderen. I denne lovgivningen var plikt knyttet til folkerepresentasjon et kjent fenomen. Som tidligere nevnt var det i Gulatingsloven og i Magnus Lagabøters landslov fastsatt en lovbestemt plikt for visse personer om å møte på lagtinget, og slik at det medførte sanksjoner hvis frammøteplikten ikke ble overholdt.

Formannskapslovene av 1837

Stridsspørsmålene var heller ikke knyttet til ombudsplikten da formannskapslovene ble innført i 1837. Ombudsplikten etter formannskapslovene må ses på bakgrunn av den grunnlovsbestemte plikten til å ta imot valg til Stortinget, og de historiske erfaringer med et visst lokalt folkestyre.

Arne Bergsgaard er i Minneskrift til formannskapslovenes 100-årsjubileum (Oslo 1937) på et generelt og prinsipielt grunnlag sterkt opptatt av forholdet mellom styringen av nasjonen og av kommunene – mellom Grunnloven og formannskapslovene:

«Den nye demokratiske grunnlova sette opp heilt nye rammer for landsstyringa, men heile styringsverket for resten var enno slik som det var skapt og utforma av det danske eineveldet, og som vi hadde teke i arv frå det. Skulde grundlova ikkje bli ståande framand og einsleg her i landet, og skulde ho ikkje i einsemda turka bort av skort på saft og kraft, så måtte det veksa opp ein ungskog kring henne av lover som var gjevne i hennar ånd. Her laut det til eit mangesidigt arbeid med å gje grundlova si rette utfylling. Då var inga oppgåve viktigare enn den, å gje kommunene ei styring som var i samsvar med landsstyringa.» (s 10–11).

Virkninger av reformer i valglovgivningen m.v.

Man skulle kanskje tro at de store reformer innenfor valglovgivningen i det nittende og tjuende århundre, ville kalle på prinsipielle diskusjoner om ombudspliktens fortsatte eksistensberettigelse. Men det har bare vært tilfelle i meget beskjeden utstrekning. Heller ikke de store strukturelle endringer innenfor den kommunale og fylkeskommunale forvaltning har medført at det er stilt særlige spørsmål i tilknytning til ombudsplikten. Det samme gjelder endringer i organiseringen av Stortinget og dets virksomhet.

De reformer det her siktes til, er i korte trekk omtalt i pkt. 5. I det nedenstående vil søkelyset bli rettet mot noen av de presumptivt viktigste reformene.

Partienes framvekst førte til innføring av forholdsvalg , først ved kommunestyrevalg (1896) og senere ved stortingsvalg (1919) men dette rokket ikke ved ombudsplikten. Nå var ikke bruk av lister, slik forholdsvalg forutsetter, noe egentlig nytt. Ferdig oppsatte valglister ble tidlig tatt i bruk, idet et forbud mot slike lister ble opphevet allerede i 1842. Men ombudsplikten har overlevd innføring av valglister, og det virker som om ombudsplikten var et ikke-tema da forholdsvalg ble innført.

Innføringen av alminnelig stemmerett for både kvinner og menn i begynnelsen av det tjuende århundre representerte i seg selv en sterk utvidelse av ombudsplikten. Ombudsplikten ble gjort gjeldende for langt flere personer enn tidligere og for helt nye deler av befolkningen. Det kunne forventes at dette ville avstedkomme større uvilje mot å bli innvalgt, også fordi den økonomiske kompensasjon for vervene var dårlig – med et visst unntak for vervet som stortingsrepresentant.

Men stemmerettsreformen førte altså ikke med seg noen formelle innskrenkninger i ombudsplikten. På den annen side kan reformen også ses i et annet perspektiv: De byrder som vervene representerte, kunne nå fordeles på flere personer, samtidig som velgerne fikk mulighet til å velge blant flere kvalifiserte personer.

Både for stortingsrepresentanter og for medlemmer av formannskap/representantskap i kommunene var de byrder som vervet påla dem av mer beskjedent omfang i den første tiden. Man skulle kanskje tro at presset mot ombudsplikten økte med de tiltakende oppgaver. Det skjedde ikke. Søkelyset ble ikke rettet mot ombudsplikten som sådan, men mot godtgjøringsreglene. Det var f.eks. tilfelle da årlige storting ble innført i 1869.

Ombudsplikten for kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter ble i liten grad påvirket av vedtakelsen av landkommuneloven og bykommuneloven i 1921, som også hadde regler om valgordningen. Men spørsmålet om godtgjøring stod sentralt ved de strukturelle omlegginger innenfor kommunalforvaltningen som fant sted gjennom disse lovene. I Indstilling til Lov om det kommunale Selvstyre av 25. august 1900 – som var en viktig del av forarbeidene til de nye kommunelovene – uttalte lovkomiteens flertall følgende, som må anses typisk for datidens syn på ombudsplikten:

«Komiteens overveiende Flertal har fundet med Bestemthed at maatte fastholde den hittil af vor Kommunelovgivning opretholdte Grundsætning, at de ved regulært gjenkommende Valg besatte Tillidsposter i Kommunen er Æreshverv, hvis Udførelse ikke bliver Gjenstand for Aflønning eller Godtgjørelse. Med de meget liberale Stemmeretsregler i Kommunerne hos os og under vore i Regelen tarvelige økonomiske Forhold vilde en Opgivelse af denne Grundsætning kunne føre til meget betænkelige Konsekvenser, og hele vort kommunale Liv derved udsættes for at forandre Fysiognomi.

Enhver, som har noget Kjendskab til, hvilken Strøm af Ansøgere der pleier at melde sig om enhver nok saa liden Post, der ikke kræver anstrængende Kropsarbeide og ikke forudsætter Uddannelse eller Færdigheder, og som har erfaret hvilke Midler der kan bringes i Anvendelse, vil have en Forudanelse af, hvordan Konkurransen kan komme til at arte sig i mange af vore Bygder og byer om de ved Valg besættendes Tillidsposter, saafremt disse bliver lønnende, selv om Godtgjørelsen til en Begynnelse sættes nok saa moderat».

Kjernen i ombudsplikten forble konstant i hele mellomkrigstiden, uten tilløp til prinsipielle drøftelser. Dette var felles for både stortings- og kommunestyrerepresentanter – og for så vidt også for fylkestingsrepresentanter (som fortsatt var indirekte valgt), selv om det ble nedsatt flere parlamentariske valgordningskommisjoner. Slik fortsatte det også i etterkrigstiden. Den store Valgordningskommisjonen som ble nedsatt av Stortinget 9. februar 1948 tok f.eks. ikke opp ombudsplikten som sådan til nærmere vurdering.

Samlet må man kunne si at i den grad ombudsplikten – direkte og indirekte – stod i fokus, var dette primært knyttet til godtgjøringsreglene, til velgernes innflytelse på personvalget og i noen grad til reglene om utelukkelse og fritak.

Innføring av direkte fylkestingsvalg kunne være en passende anledning til å drøfte ombudsplikten på et prinsipielt grunnlag, men ombudsplikt ble innført uten særlige drøftelser, basert på de tilsvarende regler som gjaldt ved kommunestyrevalg. I NOU 1972: 13, som lå til grunn for de nye reglene, nøyde komiteen seg med å uttale følgende:

«Ved direkte valg til fylkesting må hovedregelen være at alle som har stemmerett ved fylkestingsvalg skal være valgbare og pliktige til å motta valg. Unntak må bare gjøres når særlige forhold foreligger».

Ot.prp. nr. 37 (1973–74) fulgte opp forslaget i NOU’en om direkte valg av fylkesting uten nærmere merknader til spørsmålet om ombudsplikt. Stortinget sluttet seg til departementets syn.

I NOU 1973: 38 Personvalget ved stortings- og kommunevalg ble nominasjonsreglene og reglene om «ville» stemmer og «slengere» drøftet inngående, men ombudsplikten ble ikke omtalt. Forslagene i NOU’en ble fulgt opp i ovennevnte Ot.prp. nr. 37.

Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen hadde tilløp til prinsipielle drøftelser om ombudsplikten når det gjaldt valg til nemnder i kommunene og fylkeskommunene. Komiteen uttalte i NOU 1978: 7 følgende:

«Den som velges til en nemnd, vil normalt – i hvert fall første gang – være villig til å motta valget. For så vidt vil det for mange være nokså likegyldig om det foreligger en plikt eller ikke. Men for vårt folkestyre er det viktig å fastslå som prinsipp at det foreligger en plikt til å ta imot offentlige tillitsverv. En slik plikt fører også til at vervet blir forbundet med større respekt (…) «(s. 21).

Hovedkomiteen la opp til en utvidelse av plikten til å ta imot valg til nemnder, og dette ble fulgt opp av senere endringer i lovgivningen.

Ved innføringen av den nye felles valgloven i 1985 ble ombudsplikten drøftet i et bredere og mer prinsipielt perspektiv, særlig gjaldt dette Valglovutvalgets utredning i NOU 1982: 6. Valglovutvalget tok opp enkelte uheldige sider av nominasjonspraksis ved kommunestyrevalgene, og uttalte i denne forbindelse blant annet følgende:

«Både ved valget i 1975 og 1979 har enkelte partiers listeforslag vakt stor oppmerksomhet i massemedia. Forslagene har inneholdt døde personer, personer som er flyttet fra vedkommende kommune for lengst og personer som ikke er forespurt, men offentlig protesterer høylydt mot nominasjonen. Disse listene er som oftest satt opp av partiene sentralt, uten kontakt med lokale tillitsvalgte. De partier som står bak disse nominasjonen er som oftest partier med liten oppslutning blant velgerne og med svakt utbygd organisasjonsapparat» (s. 38)

Utvalget opplyste videre at det fra «forskjellig hold» var påpekt at slike nominasjoner kunne bringe hele valgsystemet i vanry, og at det derfor burde innhentes samtykke fra den enkelte kandidat om at hun/han var villig til å stå på valglista. Valglovutvalget innså at det kunne skape problemer at enkelte personer ble nominert mot sin vilje, men fant allikevel at ombudsplikten burde opprettholdes:

«Det er en samfunnsplikt å ta på seg offentlige tillitsverv som medlem av kommunestyre/fylkesting. Det må da også være en plikt å stå som kandidat på en valgliste. Unntak fra denne plikten kan bare innrømmes dersom vedkommende kan påberope seg tungtveiende hensyn for å slippe. Manglende lyst bør ikke aksepteres som fritaksgrunn. (…) Dersom nominasjon på et listeforslag gjøres avhengig av vedkommendes samtykke, har en uthulet plikten til å ta imot valg i en slik grad at det ikke lenger er noen plikt.» (s. 38).

I Ot.prp. nr. 2 (1984–85) om ny valglov nøyde Kommunaldepartementet seg med å

«fastholde det prinsipielle utgangspunkt om at vervene som medlem av kommunestyre/fylkesting er en samfunnsplikt som enhver borger plikter å utføre. En vil derfor ikke fremme forslag om at den enkelte kandidats samtykke skal være et vilkår for at vedkommende kan føres opp på en valgliste slik som foreslått fra enkelte hold.» (s. 27).

Stortingets Utenriks- og konstitusjonskomite ga prinsipielt uttrykk for at færrest mulig burde utelukkes fra valg til kommunestyre/fylkesting, men hadde ingen særlige kommentarer til ombudsplikten utover dette, jf. Innst. O. nr. 36 (1984–85).

Ombudsplikten var ikke gjenstand for kritisk vurdering i forbindelse med innføringen av den nye, felles kommuneloven i 1992. Kommunelovutvalget hadde ingen særlig foranledning til å drøfte ombudsplikten når det gjaldt valgt til kommunestyre/fylkesting, men holdt fast ved ombudsplikten ved valg til nemnder og foreslo til og med enkelte utvidelser. Kommunelovutvalgets forslag ble fulgt opp av departementet og Stortinget – heller ikke disse tok opp ombudsplikten til prinsipiell gjennomdrøfting.

7.6.4 Oppsummering

Mye tyder på at de sentrale hensyn som kan sies å ligge til grunn for ombudsplikten i dag – hensynet til den enkelte borgers samfunnsansvar, demokratihensynet, rekrutteringshensynet – var framtredende også da ombudsplikten ble innført ved Grunnloven av 1814 og ved formannskapslovene av 1837.

Men forholdene og oppfatningene var på mange måter vesensforskjellige fra hva de er i dag. Folkevalgte verv var gjennomgående langt mindre byrdefulle, også for stortingsrepresentanter. Ombudsplikten hadde derfor ikke samme praktiske betydning som i dag.

Forskjellene i oppfatningen av funksjonen som ombudsmann framkommer blant annet ved at følelsen av samfunnsplikt sannsynligvis var større den gang enn nå, samtidig som det nok opplevdes som mer ærefullt å være ombudsmann. Men også i tidligere tider forsøkte mange – dyktige personer – å unnslå seg verv. Til det siste: En drivkraft bak innføring av ombudsplikt var nok utvilsomt at man ønsket å sikre seg at man fikk dyktige personer inn i vervene.

Et viktig utslag av det alminnelige synet på ombudsplikten var at en ombudsmann ikke skulle ha betalt for vervet; å gjøre sin samfunnsplikt i et ærefullt verv var hevet over økonomiske hensyn. Man var dessuten engstelig for at godtgjøring kunne føre til konkurranse om vervene ut fra profitthensyn, og at man skulle få en profesjonalisering av de folkevalgte, se nærmere pkt. 7.2.2. På den annen side er det grunn til å tro at bakgrunnen for motviljen mot å gi folkevalgte skikkelig økonomisk kompensasjon, også kunne forklares på annen måte, nemlig med en generell tilbakeholdenhet mot å bruke offentlige midler.

Man har altså valgt å beholde ombudsplikten, selv om begrunnelsen for å ha den har endret seg en del – verken hensynet til samfunnsplikten eller synet på vervene som «æres»verv er lenger særlig framtredende. Og gjennomgående blir folk forespurt før de blir satt opp på en valgliste, i alle fall når det gjelder stortingsvalg. Heller ikke dette har ledet til opphør eller særlige omlegginger av ombudsplikten. Det samme gjelder innføring av helt andre muligheter enn tidligere for å bruke økonomiske incitamenter som grunnlag for rekruttering av ombudsmenn.

På den annen side er det viktig å merke seg at en ombudsmann er fri og uavhengig i utøvelsen av vervet, også i forhold til det parti/den gruppe som står bak den valgliste som hun/han er valgt i henhold til. Det er også flere andre faktorer som bidrar til å modifisere ombudsplikten, blant annet kan en kommunestyrerepresentant søke om fritak fra vervet for et begrenset tidsrom eller for resten av perioden dersom hun/han «ikke uten uforholdsmessig vanskelighet eller belastning kan skjøtte sine plikter i vervet», jf. Kommuneloven § 15 nr. 2. At de fleste blir forespurt før de blir satt opp på en valgliste, og at lovverket gir gode muligheter for økonomisk kompensasjon, kan også ses på som faktorer som modifiserer ombudsplikten og bidrar til at den i praksis ikke virker som et inngrep eller er særlig tyngende.

Samlet vil det kunne hevdes at det var ulike, og dels kryssende hensyn, som gjorde seg gjeldende ved innføring av ombudsplikten. Med en viss rett vil det samme kunne sies om bakgrunnen for at man fortsatt har ombudsplikt.

7.7 Særskilt om godtgjøring. Gjeldende regler og historisk utvikling

7.7.1 Stortingsrepresentanter

7.7.1.1 Gjeldende regler

Grunnloven § 65 lyder slik:

«Enhver Repræsentant og indkalt Varamand erholder af Statskassen Godtgjørelse bestemt ved Lov for Reiseomkostninger til og fra Storthinget og fra Storthinget til sit Hjem og tilbage igjen under ferier av mindst 14 dages Varighed.

Desuden tilkommer han Godtgjørelse ligeledes bestemt ved Lov for Deltagelse i Stortinget.»

Dette innebærer:

  • at det kan gis godtgjøring til stortingsrepresentanter i forbindelse med utføringen av vervet

  • at Stortinget selv fastsetter hvilke regler som skal gjelde – blant annet om former for godtgjøring og størrelsesorden

  • at fastsetting av regler om godtgjøring skjer i vanlig lov

Det er ikke vanlig å snakke om «lønn» når stortingsrepresentanter eller andre folkevalgte gis økonomisk kompensasjon Dette gjenspeiles i lovgivningen. Begrepet lønn har vært forbeholdt det vederlag som ordinære arbeidstakere mottar for det arbeid som de utfører.

De nærmere regler om godtgjøring til stortingsrepresentanter er fastsatt i lov av 30. juni 1954 nr. 11. Regler om pensjonsordning for stortingsrepresentanter er imidlertid fastsatt i egen lov.

Loven av 1954 åpner for at det kan gis godtgjøring for vervet – arbeidsgodtgjøring – og at denne kan knyttes til de lønnssatser i det lønnsregulativ som gjelder for ansatte i staten. Det har vært gjort tidligere, sist ved at godtgjøringen ble knyttet til lønn som underdirektør. Det foreligger nå et stortingsvedtak fra 1996 om at godtgjøringen fastsettes av en frittstående «Stortingets lønnskommisjon» – med etterfølgende samtykke av Stortinget. Det siste har vært ansett nødvendig for å bringe ordningen i samsvar med Grunnloven. Grunnloven er fortolket slik at ingen andre enn Stortinget selv har myndighet til å fastsette representantenes godtgjøring.

Det følger videre av loven av 1954 at stortingsrepresentanter blant annet har rett til dekning av utgifter vedrørende sykehusopphold. Staten dekker også begravelsesomkostninger. Skyss-, kost- og oppholdsutgifter i forbindelse med reiser dekkes nå i samsvar med det alminnelige reiseregulativ som gjelder for statsansatte.

Grunnlovens § 65 er ikke ansett til å være til hinder for at det kan innføres en egen pensjonsordning for stortingsrepresentanter. De gjeldende pensjonsregler er fastsatt i lov av 12. juni 1981 nr. 58. Etter denne loven er stortingsrepresentanter sikret rett til alderspensjon og uførepensjon på nærmere angitte vilkår, blant annet at de som hovedregel har deltatt i «minst tre ordentlige storting», jf. § 1 første ledd. Alderspensjon kan vanligvis utbetales fra fylte 65 år, så fremt vedkommende ikke er medlem av Stortinget eller Regjeringen. Pensjonsloven har også nærmere regler om etterlattepensjon og barnepensjon.

Generelt gjelder at stortingsrepresentantenes «lønnsvilkår» – i videste forstand – i praksis nå er harmonisert med de tilsvarende vilkår som gjelder for ordinære arbeidstakere.

De gjeldende regler om godtgjøring m.v. til stortingsrepresentanter er en anerkjennelse av at vervet er byrdefullt, og at det i utgangspunktet innebærer en heltidsbeskjeftigelse. Men det er formelt sett ikke noe til hinder for at en stortingsrepresentant driver forretningsvirksomhet ved siden av stortingsvervet eller har annet, lønnet arbeid.

Stortinget har utarbeidet «Veiledende regler om registrering av stortingsrepresentanters økonomiske interesser». Reglene omfatter blant annet registrering av lønnede stillinger/engasjementer og selvstendig inntektsbringende virksomhet. Registeret er åpent for alminnelig innsyn. Registreringen er frivillig, men de aller fleste av representantene har valgt å registrere de ulike former for virksomhet m.v. som er aktuelle.

7.7.1.2 Utviklingslinjer

1814

Helt siden 1814 har det vært alminnelig anerkjent at vervet som stortingsrepresentant ikke skulle medføre direkte økonomiske utlegg, men at representantene burde få en viss økonomisk kompensasjon. Grunnlovens § 65 fastsatte i 1814 at en representant hadde rett til

«Godtgjørelse af Statskassen for reise-omkostninger til og fra Storthinget, og for Underholdning i den Tid han der opholder sig».

Sammenliknet med andre land var det nokså uvanlig at medlemmer av nasjonalforsamlingen hadde rett til økonomisk kompensasjon. Alf Kaartvedt kommenter dette slik i Det Norske Storting gjennom 150 år , bind I (Oslo 1964):

«Fra politisk synspunkt sett var § 65 meget viktig. Den sikret at alle klasser og grupper hadde mulighet for å få fram sine representanter uten hensyn til representantenes økonomi. Den forhindret at Stortinget – som f.eks. det engelske parlament eller den franske nasjonalforsamling – ble et forum for de få rike. Bestemmelsen var også en garanti for at Stortinget som korporasjon kunne stå sterkt og uavhengig i en konflikt med den eksekutive makt» (s. 138).

Grunnloven fastsatte bare at en representant hadde krav på godtgjøring – uten annen spesifikasjon enn at godtgjøringen var knyttet til dekning av reiseutgifter og utgifter til opphold når Stortinget var samlet. Det er imidlertid viktig å merke seg at det syntes alminnelig antatt at Grunnloven ikke åpnet for at en stortingsrepresentant kunne tilstås ordinær lønn for vervet eller gis alminnelig dekning for tapt arbeidsfortjeneste. På den annen side var det ikke helt fremmed for den grunnlovgivende forsamling på Eidsvoll å gi stortingsrepresentantene noe mer enn det som til slutt ble fastsatt i medhold av Grunnloven. I Adler-Falsens grunnlovsforslag var det tatt inn en bestemmelse om at alle representanter skulle ha krav på 500 speciedaler i året.

Loven av 1816

Nærmere regler om godtgjøring ble gitt i en lov av 14. juni 1816. Etter denne loven fikk en stortingsrepresentant godtgjøring – som lenge ble kalt «diætpenge» – med to speciedaler per dag fra han reiste hjemmefra og til han kom hjem igjen etter endt stortingssesjon. Men noen representanter fikk et tillegg: «De Repræsentanter som til sin personlige Opvartning enten medbringe egen eller afbenyttet Leietjener, skulle desuden erholde indtil species daglig for Udgifter til Tjenernes Underholdning». En representant hadde dessuten krav på at staten sørget for husrom mens han var på Stortinget: «foruden Opvartning, Lys og Brændsel, et anstændig meubleret Værelse og Sovekammer med Seng for ham og hans Person, samt desuden, om han har Tjener, et Kammer med Seng til denne». Men en representant kunne ordne med egen innkvartering hvis han ønsket, og det viste seg etter kort tid at dette var et alminnelig ønske blant representantene. Som følge av dette ble dietten hevet til 2 speciedaler. De embetsmenn som ble innvalgt som stortingsrepresentanter, fikk beholde av embetsinntektene mens de møtte på Stortinget, og de måtte selv – i den utstrekning det var nødvendig – dekke utleggene til stedfortreder.

Det ble også fastsatt et eget skyssregulativ med detaljerte regler for dekning av regulære reiseutgifter, dvs. reiser i forbindelse med utøvelsen av vervet, herunder anskaffelse og vedlikehold av skyssmiddel.

Dersom en representant ble syk under reisen til og fra Stortinget, eller under oppholdet i hovedstaden, hadde han rett til «pleie og kur». Det offentlige dekket også begravelsesomkostninger.

Gaarder uttaler i sin Fortolkning over grundloven (Kristiania 1845) at «mange Repræsentanter erholde mer end Erstatning for Deres Udgifter, men dette er ganske tilfældigt og udenfor Lovgivningens Intention» (s 191).

Loven av 1845

Det var i årene etter loven av 1816 atskillig diskusjon om økonomisk kompensasjon til stortingsrepresentanter – former for kompensasjon og størrelsesorden. En ny lov av 1845 medførte en del endringer, blant annet mistet embetsmennene retten til av embetsinntektene, og ordningen med godtgjøring for leietjener ble opphevet. Den alminnelige godtgjøringen (diettpengene) ble hevet med speciedaler, slik at godtgjøring for selve reisen ble satt til 2 speciedaler og for oppholdet i hovedstaden til 3 speciedaler.

Tiden fram til 1910

Diskusjonene om stortingsrepresentantenes godtgjøring – i første rekke knyttet til godtgjøringen for selve vervet (arbeidsgodtgjøringen) – stoppet ikke med loven av 1845. De fortsatte utover i siste halvdel av hundreåret, og mange ulike forslag til endringer ble lansert.

Kryssende hensyn gjorde seg gjeldende. På den ene side var vervet som stortingsrepresentant blitt mer byrdefullt og tidsmessig krevende, dels som følge av den alminnelige utvikling og dels som følge av innføring av årlige storting i 1869. På den annen side var man engstelig for de merutgifter som bedre økonomisk kompensasjon ville medføre. Det ble uttalt stor frykt for stortingsrepresentantenes «kravmentalitet». Dette kom blant annet til uttrykk i forbindelse med innføringen av årlige storting, hvor det ble framsatt forslag om at godtgjøringen skulle begrenses til et bestemt maksimumsbeløp per år, fastsatt i Grunnloven. Også senere ble det reist forslag om en slik begrensning, men det er symptomatisk at det grunnlovsbestemte maksimum som da ble foreslått, viste en ganske sterk økning av godtgjøringen. Særlig uttalt var dette i forbindelse med innføring av høstsesjon i 1898 og av enmannskretser i 1905. Det er likeledes symptomatisk at man i økende grad begynte å snakke om lønn i stedet for godtgjøring for opphold – eller diettpenger som var den vanlige betegnelse den gang som i 1814.

Det kan i denne forbindelse være grunn til å peke på at mens Stortinget i 1871 var samlet i tre måneder og fem dager, utgjorde samlingstiden i 1880 over fem måneder. I tidsrommet 1900 – 1947 var den gjennomsnittlige, årlige samlingstiden sju måneder og en dag.

Ved en endring av Grunnloven § 65 i 1910 ble det endelig fastsatt en bestemmelse om at en representant «For Deltagelse i et ordentlig Storting tilkommer (…) en Godtgjørelse af tre Tusinde kroner». Det nye var dels at godtgjøringen ble fastsatt i Grunnloven i stedet for i vanlig lov, og dels at godtgjøringen ble fastsatt til en rund sum knyttet til hver stortingssesjon. Et stort mindretall i Stortinget ønsket å opprettholde den gjeldende ordning om godtgjøring fastsatt i lov, men flertallet fryktet at lovsformen kunne bane veien for en fast, årlig stortingslønn.

Mellomkrigstiden

Men den grunnlovsbestemte godtgjøringen fikk kort levetid. Forholdene endret seg, og ved en grunnlovsendring bare 13 år senere ble det tidligere systemet med fastsetting av godtgjøring i lov gjeninnført. Denne ordningen har man hatt siden. Bakgrunnen for endringen i 1923 syntes å være at det nå var gjennomslag for at spørsmål knyttet til fastsetting og beregning av ulike former for økonomisk kompensasjon til stortingsrepresentantene «ikke kan sies å høre blant dem, som naturlig må indgå i grundloven», slik det ble uttalt i Innst. S. LXXV (1923) fra Stortingets konstitusjonskomite.

En egen lov om godtgjøring til stortingsrepresentanter ble vedtatt i 1924, og gjaldt – med senere endringer – til den någjeldende lov av 1954 trådte i kraft. Den alminnelige godtgjøringen ble fastsatt til et bestemt beløp per stortingssesjon, for så vidt etter det samme prinsipp som i den opphevede grunnlovsbestemmelsen. Økning av godtgjøringen var betinget av lovendring.

I forbindelse med vedtakelsen av loven av 1924 uttalte Utenriks- og konstitusjonskomiteen om godtgjøringens størrelse blant annet at «stortingshvervet fra grunnlovens tilblivelse har hat en så høi stilling i den almene bevissthet, og medlemmene av nasjonalforsamlingen har fra først av vært stillet i klasse med de høiere lønnede embetsmenn».

Utviklingen etter 1945

Oppfatningen av at stortingsvervet etter hvert var blitt så byrdefullt, at det i realiteten måtte betraktes som en heltidsbeskjeftigelse, ble stadig mer uttalt – særlig i tiden etter annen verdenskrig. Det ble framhevet at det var blitt atskillig vanskeligere enn før å kunne bruke tiden mellom sesjonene til annen inntektsbringende virksomhet. Man mente at dette måtte gjenspeiles i den økonomiske kompensasjonen til stortingsrepresentantene. Økonomiens betydning for rekruttering av stortingsrepresentanter ble også framhevet. Stortingets administrasjonskomite uttalte i denne forbindelse følgende i sin innstilling om loven av 1954:

«Komiteen er av den mening at Stortinget fortsatt som hittil bør rekrutteres fra alle lag av samfunnet. Økonomiske hensyn bør ikke være noe hinder for at en kvalifisert kandidat kan ta imot valg til Stortinget. Også av den grunn bør godtgjørelsen være slik at stortingsverv ikke skal føre til økonomiske vanskeligheter for representanten».

Loven av 1954 fastsatte opprinnelig ganske detaljerte bestemmelser om godtgjørelse for vervet, om reise-, kost- og oppholdsgodtgjøring, om utgifter til «kur og pleie» som følge av sykdom og om dekning av begravelsesomkostningene. Disse reglene ble etter hvert endret og omlagt i betydelig grad. Det har skjedd en gradvis tilpasning til de regler som gjelder for lønnsmottakere – særlig da statstjenestemenn.

Det nye ved loven av 1954, og et hovedtrekk ved den, var en omlegging av ordningen med den alminnelige godtgjøringen. Det faste beløpet per stortingssesjon ble erstattet av et fast årlig beløp pluss en egen godtgjøring per dag Stortinget var samlet. Men denne ordningen har man nå gått bort fra, se pkt. 7.1.1.

Pensjonsordning for stortingsrepresentanter ble innført ved lov av 5. mai 1950 nr. 10. Vilkårene var strengere enn de som gjelder i dag, blant annet kunne pensjon bare utbetales til representanter som hadde deltatt i minst åtte ordentlige storting.

7.7.2 Kommunestyrerepresentanter

7.7.2.1 Gjeldende regler

Kommuneloven av 25. september 1992 nr. 107 har nærmere bestemmelser om godtgjøring til medlemmer av kommunestyret (og andre folkevalgte) i §§ 41 – 43.

Kort oppsummert innebærer Kommunelovens bestemmelser følgende:

  • at medlemmer av kommunestyret har et rettskrav på skyss-, kost- og overnattingsgodtgjøring for reiser som har direkte sammenheng med vervet. Godtgjøringens størrelse m.v. fastsettes av kommunestyret. I praksis benyttes det samme regulativ som gjelder for kommunale arbeidstakere

  • at medlemmer av kommunestyret har et rettskrav på å få dekket tap i inntekt og utgifter som vervet påfører dem, men begrenset oppad til et bestemt beløp per dag fastsatt av kommunestyret. Beløpsgrensen skal være forskjellig for tap som kan legitimeres og for tap som ikke kan legitimeres

  • at medlemmer av kommunestyret har rettskrav på arbeidsgodtgjøring, altså godtgjøring for selve vervet. Kommunestyret fastsetter størrelsen på godtgjøringen, og også om den skal gis som en fast årlig godtgjøring, som godtgjøring per møte eller om den skal beregnes på annen måte. Retten til arbeidsgodtgjøring kommer i tillegg til rett til erstatning for tap i inntekt m.v., dvs. at en representant har krav på begge deler

  • at medlemmer av kommunestyret kan gis pensjon, dersom kommunestyret bestemmer det. Noe rettskrav på slik godtgjøring har et medlem av kommunestyret derimot ikke

  • at medlemmer av kommunestyret kan gis også andre former for godtgjøring enn de ovennevnte, men har ikke noe rettskrav.

Det er viktig å merke seg at de ovennevnte regler gjelder tilsvarende for alle folkevalgte i kommunene, enten de kan anses som ombudsmenn eller ikke.

7.7.2.2 Utviklingslinjer

Formannskapslovene

For bykommuner og landkommuner bygde formannskapslovene på det motsatte utgangspunkt av det som gjelder etter dagens kommunelov, og avvek også betydelig fra de regler som gjaldt for stortingsrepresentanter.

Etter Landsformannskapsloven § 35 hadde formennene ikke krav på noen form for økonomisk kompensasjon, heller ikke for reiseutgifter til og fra møtene. Det ble gjort unntak for en av formennene – ordføreren. Han kunne tilstås dekning av utgifter til blant annet «Protocoller, Skrivematerialer, Brevporto m.m., som Ombudet måtte forvolde». Hovedregelen var den samme for formennene etter Byformannskapsloven, men her kunne ikke bare ordføreren, men også de øvrige formenn, kreve dekning av utgifter til brevporto m.v.

Til grunn for disse reglene lå blant annet at ombudet som formann ble betraktet som en samfunnsplikt, og at man ikke ønsket konkurranse om vervene ut fra rent økonomiske hensyn.

Kommunelovene av 1921

Det skjedde ingen endringer i formannskapslovenes system før vi fikk Landskommuneloven og Bykommuneloven i 1921.

Utviklingen i kommunesektoren med stadig flere og større oppgaver lagt til kommunene førte altså ikke til endringer. Heller ikke nye stemmeretts- og valgbarhetsregler og rekruttering av ombudsmenn fra andre lag av befolkningen enn tidligere, resulterte i omlegginger.

De nye kommunelovene av 1921 medførte få og små endringer. Utgangspunktet i formannskapslovene ble langt på vei beholdt, dvs. ingen økonomisk kompensasjon for kommunale ombud. Men en viss oppmykning fant sted. Det viktigste var at det ble åpnet for skyssgodtgjøring – ikke kostgodtgjøring – i forbindelse med kommunale møter, dersom det enkelte kommunestyre fant grunn til å tilstå ombudsmennene slik godtgjøring. Men reiselengden måtte overstige 20 kilometer.

Landkommuneloven ga under visse forutsetninger ordføreren rett til å få godtgjøring for sekretærarbeid. Dette var det første gjennomslag for kompensasjon for utført arbeid av en ombudsmann i kommunestyret. En tilsvarende bestemmelse ikke ble tatt inn i Byformannskaploven. Dette hadde sammenheng med «den omhyggelige forberedelse av saker som finner sted i byenes kommunale kontorer», som det het i Ot.prp. nr. 30 for 1921.

Kommunelovene av 1938

Heller ikke innføringen av Landkommuneloven og Bykommuneloven av 1938 medførte særlige endringer. Det vesentligste prinsipielt sett var at det – i begge lover – ble åpnet for at ordføreren kunne tilstås alminnelig godtgjøring for selve vervet.

Tidsrommet 1945 – 1967

I årene etter krigen ble det et økende krav om at ingen ombudsmenn skulle lide noe økonomisk tap som følge av vervet; de måtte få dekning for tapt arbeidsinntekt. Men fortsatt var det en del kommuner – landkommuner – som mente at kommunale ombud skulle være en æressak og av den grunn være ulønnede.

Det første skritt ble tatt ved en endring i kommunelovene i 1952. Da fikk de enkelte kommunestyrer adgang til å bestemme at det skulle ytes regulær arbeidsgodtgjøring til ombudsmenn i byrdefulle verv. Denne regelen omfattet også medlemmer av kommunestyret. Men i praksis ble adgangen sjelden benyttet, og det endte med at det på nytt ble innført forbud mot at medlemmer av kommunestyret kunne tilstås godtgjøring. Begrunnelsen var blant annet at man fant det uheldig at medlemmene skulle vedta godtgjøring til seg selv. Dette synet representerte det motsatte av den ordning som gjaldt for stortingsrepresentantene; etter Grunnloven var det ingen annen enn Stortinget selv som hadde myndighet til å fastsette representantenes godtgjøring, jf. pkt. 7.1.2.

Den felles kommuneloven av 1954 – for bykommuner og landkommuner – opprettholdt i det alt vesentlige de gjeldende regler godtgjøring til ombudsmenn. Sentrale reformer kom først i 1967, senere i 1980 og ved den felles kommune- og fylkeskommuneloven av 1992.

Nærmere om tiden for de grunnleggende reformer, 1967 – 1992

Når det gjaldt arbeidsgodtgjøring og erstatning for tapt arbeidsfortjeneste og andre tap som følge av vervet som kommunestyrerepresentant samt godtgjøring for skyss-, kost- og oppholdsutgifter, bestod det første trinnet i utviklingen av at det enkelte kommunestyre fikk frihet til å bestemme om det skulle gis økonomisk kompensasjon i disse formene og i hvilken størrelsesorden. Det neste trinnet – som ble fullført ved kommuneloven av 1992 – innebar at ethvert kommunestyremedlem fikk et rettskrav på slik kompensasjon, men kommunestyret skulle fortsatt bestemme hvor stor kompensasjonen skulle være, se nærmere pkt. 7.2.1 om gjeldende rett.

Forbudet mot å gi arbeidsgodtgjøring for vervet som medlem av kommunestyret ble opphevet ved lovendring i 1980, men rettslig krav på denne formen for godtgjøring fikk kommunestyrerepresentanter først ved kommuneloven av 1992.

I 1967 ble det åpnet adgang til å gi erstatning for tapt arbeidsfortjeneste og for annet økonomisk tap som følge av vervet – innenfor visse rammer. Ved den viktige reformen i 1980 fikk kommunestyrets medlemmer et rettslig krav på slik erstatning, men fortsatt under visse forutsetninger.

Ved lovrevisjonen i 1967 ble det også bestemt at det kunne gis skyssgodtgjøring for alle reiser for kommunen, og likeledes kostgodtgjøring samt dekning av oppholdsutgifter. I 1980 fikk kommunestyremedlemmer et rettskrav på dekning av skyss–, kost- og oppholdsutgifter etter nærmere bestemmelser fastsatt av kommunestyret. I 1980 ble det også gitt åpning for at det enkelte kommunestyre kunne vedta å opprette eller slutte seg til en pensjonsordning for de folkevalgte.

Reformene må ses på bakgrunn av ulike faktorer, dels faktorer av mer naturlig og praktisk karakter – så som større reiseavstander som følge av kommunesammenslåingene i 1960-årene, flere og mer komplekse saker og til dels hyppigere og lengre møter. Men samtidig hadde det skjedd en viss endring i det ideologiske synet på ombudsplikten. Som nevnt tidligere hadde nok oppfatningen av kommunestyrevervet som «æressak» bleknet betydelig med årene, og det var et uttalt formål med reformene å styrke rekrutteringen til kommunestyret. Det siste kom kanskje særlig til uttrykk i forbindelse med kommuneloven av 1992. Mange så det også som et alminnelig rettferdskrav at man fikk rett på en viss økonomisk kompensasjon for å yte en jobb i samfunnets tjeneste.

I NOU 1990: 13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner ble det som begrunnelse for å gi medlemmer av kommunestyret – og andre folkevalgte – bedre økonomiske vilkår, særlig pekt på den arbeidsbelastning som folkevalgte verv innebar og hensynet til rekruttering: «Utvalget har i sin vurdering lagt avgjørende vekt på at alle kommunale/fylkeskommunale verv i dag innebærer en viss belastning, og at en rett til godtgjøring kan bidra til en oppvurdering av vervene og føre til økt rekruttering». Lovutvalgets forslag til lovbestemmelser på dette området ble fulgt opp i lovproposisjonen og senere vedtatt av Stortinget.

Andre folkevalgte i kommunene

I det ovenstående har søkelyset primært vært rettet mot kommunestyrets medlemmer. I stor grad har utviklingen vært den samme for andre ombudsmenn etter kommunelovgivningen. Men for ombudsmenn i nemnder opprettet i medhold av andre lover enn kommunelovgivningen, ble det på et langt tidligere tidspunkt vanlig å yte godtgjøring for vervet. Det var f.eks. tilfelle så tidlig som i 1900 for medlemmer av tilsynsnemndene etter lov om arbeidsformidling. Det kan nok diskuteres om alle disse nemndene egentlig kunne betraktes som kommunale, men medlemmene var uansett å anse som ombudsmenn.

Det var opprinnelig ikke noe forbud mot å gi godtgjøring til medlemmer av folkevalgte organer som ikke ble ansett som ombudsmenn. Oppfatningen var at disse kunne gis godtgjøring på fritt grunnlag.

Generelt synes det å være god grunn for å hevde at det har vært lettere å forsvare at det gis godtgjøring til ombudsmenn – og andre folkevalgte – som ikke er direkte valgt, enn til medlemmer av direkte valgte forsamlinger.

Utviklingen i de siste 20–30 årene har imidlertid gått i retning av å innføre stadig mer ensartede regler for alle folkevalgte i kommunene, uavhengig av om de var medlemmer av kommunestyret eller hadde andre ombud, og uavhengig av om de var ombudsmenn eller ikke. Som nevnt i pkt. 7.2.1 er rammebetingelsene i dag de samme for alle folkevalgte.

7.7.3 Fylkestingsrepresentanter

De gjeldende regler om godtgjøring til medlemmer av fylkestinget er identiske med dem som gjelder for medlemmer av kommunestyret, se pkt. 7.2.

Det har ikke alltid vært slik.

Utgangspunktet etter Formannskapslovene av 1837 var et annet for medlemmene av amtsformannskapet sammenliknet med formennene i kommunene. Ordningen for medlemmene av amtsformannskapet var mye mer lik den ordning som gjaldt for stortingsrepresentantene. Etter Landsformannskapsloven § 55 hadde amtsformennene krav på å få dekket sine skyssutgifter etter nærmere regler, og de hadde også krav på en godtgjøring på 60 skilling per døgn til kost og losji.

Det er nærliggende å anta at en vesentlig årsak til de forskjellige regler for formennene i kommuner og amt, var geografisk betinget – sett på bakgrunn av datidens kommunikasjonsforhold. Det var tale om helt andre reiselengder for formennene i amtene og fravær over flere dager, slik at det på en helt annen måte enn for formennene i kommunene var rimelig og naturlig med økonomisk kompensasjon. En medvirkende årsak til den langt mer liberale holdning overfor formennene i amtene var nok også at de – i motsetning til formennene i kommunene – ikke var direkte valgte representanter. Ombudsmannsideologien fikk av den grunn ikke den samme vekt overfor dem.

Det gikk mer enn hundre år før det skjedde særlige endringer i de godtgjøringsordninger som Landsformannskapsloven fastsatte for amtsformannskapene. I 1954 fikk fylkestinget adgang til å tilstå sine medlemmer godtgjøring for vervet, dvs. den samme regel som gjaldt for medlemmer av kommunestyret (men som senere ble avviklet for på nytt å bli gjeninnført).

Den videre utvikling viste en jevn harmonisering av reglene for medlemmer av henholdsvis kommunestyret og fylkestinget. Da vi fikk en egen lov om fylkeskommuner i 1961, fant det sted en integrasjon av kommunelovens tilsvarende regler om godtgjøring til medlemmer av kommunestyret.

Men noen regler var forskjellige. F.eks. hadde fylkestingets medlemmer – i motsetning til kommunestyrets – et lovfestet krav på skyss- og kostgodtgjøring. Innføring av likeartede regler her skjedde i 1980. Fylkestingets medlemmer kunne også gis godtgjøring for vervet. For kommunestyrerepresentantenes vedkommende ble en tilsvarende regel (gjen) innført i 1980. Innføring av direkte valg til fylkesting medførte ingen endringer i godtgjøringsreglene. Rettskrav på arbeidsgodtgjøring og erstatning for tapt arbeidsfortjeneste fikk fylkestingsrepresentantene samtidig med kommunestyrerepresentantene, dvs. ved kommuneloven av 1992.

Regelverket om godtgjøring for fylkestingsrepresentanter var opprinnelig mer likt systemet for stortingsrepresentanter enn for kommunestyrerepresentanter. Men utviklingen i det tjuende århundre gikk i retning av en økende tilnærming mellom regelverkene for de folkevalgte på det kommunale og fylkeskommunale plan, selv om regelverket for fylkestingsrepresentantene lenge var det gunstigste. Full harmonisering ble ikke gjennomført før ved de sentrale lovendringene i 1980. Etter den gjeldende, felles kommunelov er reglene for godtgjøring til alle folkevalgte i kommuner og fylkeskommuner helt identiske.

7.8 Litt om valg til Sametinget

Sametinget har en kort historie sammenliknet med Stortinget – og også sett i forhold til kommunestyret og fylkestinget. Sametinget ble opprettet ved lov av 12. juni 1986 nr. 56 (Sameloven).

De regler som gjelder for valg til Sametinget er i det alt vesentlige tuftet på de tilsvarende regler om valg til Stortinget, kommunestyre og fylkesting. Dette medfører blant annet at valgperioden er fire år, at valget skjer direkte og at valget holdes som forholdsvalg når mer enn et forslag til valgliste blir godkjent i en valgkrets. Systemlikheten innebærer videre at ombudsplikten gjelder ved valg til Sametinget, jf. Sameloven § 2–8, basert på de samme prinsipper som ved de øvrige valg. Også Sameloven fastsetter at plikten til å ta imot valg er knyttet til valgbarheten, som igjen hviler på stemmeretten.

Samerettsutvalget foreslo i sin utredning (NOU 1984: 18) at det ikke skulle være ombudspliktig ved valg til sameting, og begrunnet det slik:

«Det anses lite hensiktsmessig å pålegge valgbare personer en plikt til å motta valg, da verken velgerne eller organet kan være tjent med representanter som ser på vervet med ulyst. Den som stiller som kandidat, bør derfor ha samtykket i å motta valg».

Departementet var uenig med Samerettsutvalget, og foreslo i Ot.prp. nr. 33 (1986–87) at ombudsplikt burde gjelde ved sametingsvalg på lik linje med stortings-, kommunestyre- og fylkestingsvalg:

«Også ved disse valgene kan noen av de valgte se på vervet med ulyst, men dette er ikke tillagt noen avgjørende vekt. Argumentet om at manglende vilje til å la seg velge bør etter departementets syn ikke veie tyngre ved valg til det samiske sentralorganet enn ved de vanlige valgene.» (s. 86).

Stortinget fulgte departementet. I innstillingen fra stortingskomiteen ble uenigheten mellom Samerettsutvalget og departementet ikke berørt, se Innst. O. nr. 79 (1986–87).

Selv om systemlikheten mellom sametingsvalget og de øvrige valgene er stor, også når det gjelder ombudsplikten, er det likevel noen forskjeller av betydning.

De grunnleggende stemmerettsvilkår er de samme etter Sameloven som etter Grunnloven/Valgloven. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig for å være valgbar til Sametinget at man oppfyller disse vilkårene. Forskjellen ligger i at det ikke skjer noen automatisk registrering i valgmanntallet, slik som ved de øvrige valg. Den som oppfatter seg selv som same, og som oppfyller nærmere bestemte kriterier, må selv ta initiativet til å la seg registrere i manntallet. Og uten registrering i manntallet er man ikke valgbar.

Den registreringsordning som gjelder ved sametingsvalget kan minne om den ordning som opprinnelig gjaldt ved valg til kommunestyret og ved valg til Stortinget. Også ved disse valgene måtte man – for å være valgbar – selv ta initiativet til registrering i manntallet.

Alt personale ved Sametingets administrasjon er utelukket fra valg – en bestemmelse som minner om Grunnlovens utelukkelse av departementsansatte ved stortingsvalg.

Det gjelder tre fritaksgrunner ved valg til Sametinget – to absolutte fritaksgrunner og en relativ. Som ved valg til kommunestyre og fylkesting kan personer som i løpet av valgåret fyller 60 år kreve seg fritatt. Det samme gjelder for personer som har vært medlem av Sametinget i siste periode før valget. Den relative fritaksgrunnen er at personer som «ikke vil kunne skjøtte sine plikter som medlem av Sametinget uten uforholdsmessig vanskelighet», kan bli fritatt – dersom kretssamevalgstyret finner å kunne godta den begrunnelse som gis for fritakssøknaden. Det kan synes noe underlig at denne bestemmelsen er kommet inn i Sameloven omtrent samtidig som tilsvarende bestemmelser er tatt ut av lovgivningen som gjelder de øvrige valgene.

Møteplikten for de valgte representanter er fastslått i lovens § 2–8 tredje ledd.

Litteratur:

Andenæs, Johs. Statsforfatningen i Norge (8. utgave, Oslo 1998)

Aschehoug, T.H . Norges nuværende Statsforfatning (Christiania 1891)

Aschehoug, T.H. De norske Communers Retsforfatning før 1837 (Kristiania 1897)

Aschehoug & Co: Aschehougs Norges historie , bind 2–8 (Aschehoug & Co, 1995 – 1997)

Bernt m.fl. Kommunalrett (3. utgave, Tano/Oslo 1994)

Bergsgård, Arne m.fl. Minneskrift til formannskapslovenes 100-årsjubileum (Oslo 1937)

Blomstedt m.fl. Administrasjonen i Norden på 1700-tallet (Universitetsforlaget 1985)

Castberg, Frede Norges statsforfatning, bind I og II (3. utgave, Universitetsforlaget 1964)

Castberg Frede Norges statsforfatning (1. utgave, 1935)

Dybsjord, Arnold Lov om kommunevalg med kommentar (Oslo 1945)

Gaarder Fortolkning over Grundloven (Kristiania 1845)

Hambro, C.J. m.fl. (red.) Det Norske Storting gjennom 150 år (Oslo 1964)

Helseth, Per og Stordrange, Bjørn Norsk Statsforfatningsrett (Oslo 1998)

Imsen, Steinar Norsk historisk leksikon 1500–1800 (2. utgave, Oslo 1999)

Morgenstierne, Bredo Lærebok i den norske statsforfatning (tredje utgave, Oslo 1926)

Næss, Hans Eyvind m.fl. Folkestyre i bygd og by. Norske kommuner gjennom 150 år (Universitetsforlaget 1987)

Overå, Oddvar Kommuneloven av 12. november 1954 med kommentarer (Oslo 1988)

Overå, Oddvar Godtgjøring til kommunale tillitsmenn (Universitetet i Bergen, Institutt for offentlig rett Skrift nr. 1/1974)

Overå, Oddvar og Bernt, Jan Fridthjof Kommuneloven med kommentarer (annen utgave, Kommuneforlaget 1997)

Overå, Oddvar m.fl. Valglovgivningen (Kommuneforlaget/Oslo 1997)

Sars, S. E. Historisk indledning til grundloven (Kristiania 1882)

Stang, Friederich Systematisk Fremstilling af Kongeriget Norges Konstitutionelle eller grundlovsbestemte Ret (Kristiania 1833)

Valen, Henry Valg og politikk (Oslo 1981)

Vasbotten, O. Joh. Lover om stortingsvalg og nominasjon med anmerkninger og henvisninger (annen utgave, Oslo 1930)

Annen litteratur – Offentlige innstillinger, NOU’er, stortingsmeldinger, odelstingsproposisjoner, innstillinger fra stortingskomitéer, stortingsdebatter, eldre lovtekster m.v.

Til toppen
Til dokumentets forside