NOU 2008: 9

Med barnet i fokus— – en gjennomgang av barnelovens regler om foreldreansvar, bosted og samvær

Til innholdsfortegnelse

0 Sammendrag

Generelt

Regjeringen besluttet ved kongelig resolusjon av 18. januar 2007 å nedsette et utvalg som skulle vurdere endringer i barnelovens bestemmelser om foreldreansvar, bosted og samvær, og eventuelle konsekvensendringer i andre bestemmelser i loven, i et perspektiv der begge foreldre ansees å være like viktige for barnet. Utvalget fikk frist til 1. mai 2008 med å legge fram sin utredning. Utvalgets sammensetning og mandat er i sin helhet gjengitt i kapittel 1.

Kapittel 2 og 3 inneholder en oversikt over relevant gjeldende rett i Norge og Norden for øvrig. Lovgivningen på barnerettens område har nylig vært revidert både i Sverige og Danmark, og utvalget har i sitt arbeid sett hen til de løsninger som er valgt der. I kapittel 2.7 er det gjort rede for statistikk og relevant forskning som viser noe om hvordan barn er knyttet til og mottar omsorg fra foreldre som ikke lever sammen.

I kapittel 4 har utvalget en nærmere drøftelse av mandatets forutsetninger og målsettinger, særlig forholdet mellom hvilke føringer i lovverket som kan bidra til større likestilling mellom foreldre, og hvordan lovverket skal sørge for at hensynet til barnets beste får gjennomslag ved avgjørelser. Det er utvalgets oppfatning at normdanning og påvirkning gjennom lovgivning må skje i lys av hva som er til beste for barnet. Barnekonvensjonen artikkel 3 (1), jf. artikkel 9 (1) må være overordnet norm for de avgjørelser som skal treffes vedrørende barn.

Begrepene i barneloven

Kapittel 5 inneholder en diskusjon omkring begrepene og strukturene i barnelovens bestemmelser som omfattes av mandatet. Utvalget har vært opptatt av om den eksisterende begrepsbruk kan bidra til å fastholde en kjønnsskjev praktisering av barnelovens regler. Det er blitt reist spørsmål om det kan være grunn til å fjerne begrepene «samvær» og «samværsforelder» fordi disse fungerer «kjønnet» ved at de gir fedre en sekundær plass i sine barns liv. For både samværsbegrepet og de øvrige sentrale begrepene i barneloven har imidlertid utvalget kommet til at både mangel på alternativer og fordelene ved en innarbeidet språkbruk tilsier at man bør være varsom med større endringer og reformer.

Barnets beste

Begrepet «barnets beste» er tema for kapittel 6. Utvalget har drøftet barnets beste som kriterium for avgjørelse av barnefordelingssaker, særlig om begrepet bør utdypes nærmere i lovteksten. Det er pekt på at et så generelt prinsipp bidrar til manglende forutberegnelighet mht. hvilket resultat domstolene lander på. Likevel har utvalget konkludert med at man ikke bør definere begrepet nærmere i loven. Hensynet til barnets beste skal først og fremst bidra til at barnets perspektiv legges til grunn for drøftelser og løsninger, slik at dette blir overordnet hensynet til ønsker og rettigheter for hver av foreldrene.

Når utvalget drøfter hva som kan være til barnets beste i de enkelte kapitler om foreldreansvar, bosted og samvær, er det med forbehold om at best mulig omsorg for barn avgjøres etter en sammensatt vurdering, der ikke ett aspekt kan overskygge alle andre. Det er til barnets beste at foreldrene sikrer barnets forsørgelse; men også at det etableres kontakt og tilhørighet mellom foreldre og barn og at denne vedlikeholdes; og videre at barnet mottar praktisk omsorg og utviklingsstøtte fra sine foreldre. Alt dette bør skje på måter som er forutsigbare og samtidig følsomme og respektfulle overfor barnets behov, personlige kapasiteter og preferanser. Barn med foreldre som ikke lever sammen, skal ha den samme tilgang som alle andre barn til foreldre som står fritt til å avtale og gjennomføre omsorgsordninger som de sammen er enige om og går god for. Avgjørelser ved dom er bare aktuelt når enighet ikke oppnås, og også ved rettslige avgjørelser må det legges betydelig vekt på hva foreldrene samlet er i stand til å enes om. De rettslige løsninger bør ta høyde for at de ikke skal fastholde foreldre i konflikt, men primært bidra til at foreldre kan få et solidarisk ansvar for sine barn. Sekundært består det rettsbaserte bidraget i å avskjære eller regulere konflikter om utøvelse av barneomsorgen mellom foreldre. Således er barnets beste ikke bare et kriterium for avgjørelser, men også en rettesnor for saksbehandlingen. Likestilling mellom foreldre er et relevant hensyn når det bidrar til å optimalisere barnets beste. På denne bakgrunn fremhever utvalget barns behov for best mulig kontakt med begge sine foreldre.

Foreldreansvaret

Kapittel 7 inneholder en drøftelse av ulike problemstillinger knyttet til reglene om foreldreansvar. I kapittel 7.2 diskuteres om barneloven § 35 første ledd bør endres, slik at det oppstilles et felles foreldreansvar uavhengig av om foreldrene er gift eller har bodd sammen ved fødselen. Ut fra et generelt prinsipp om at barnets rettigheter og forhold til foreldrene skal være uavhengig av det formelle og faktiske forholdet mellom foreldrene, fremtrer et felles automatisk foreldreansvar som naturlig. Det samme gjelder hvis man ser regelverket i et likestillingsperspektiv.

Utvalget har imidlertid delt seg i spørsmålet om det er ønskelig med en lovendring. Uenigheten er knyttet til de praktiske konsekvenser av å beholde gjeldende regel eller å endre den til automatisk felles foreldreansvar for alle.

Flertallet, som ser gjeldende regel som den mest praktiske løsning, viser til at det ikke alltid, og derfor heller ikke automatisk, vil være til barnets beste med et felles foreldreansvar. Det kan være snakk om alvorlige tilfeller hvor barnets mor har vært utsatt for fysisk eller psykisk mishandling, eller tilfeller hvor far av ulike grunner mangler de personlige egenskaper som må være til stede for å påta seg foreldreansvar. Det er grunner som kan være medvirkende til at foreldrene ikke lever sammen, men hvor det likevel kan være en stor belastning for moren å måtte reise sak for å hindre at faren tar del i foreldreansvaret. Det vil normalt være enkelt for den far som ønsker å ta del i foreldreansvaret, både å inngå avtale om det og å bli tildelt dette. Vedkommende må i praksis være uegnet til å inneha foreldreansvar for at retten skal kunne avskjære et slikt ønske.

Mindretallet, som ønsker en endring, har vist til at barneloven § 35 første ledd er den eneste gjenværende lovparagrafen som opprettholder presumsjonen om at mor automatisk er den viktigste for barnet. Å fjerne denne presumsjonen vil være et signal om betydningen av et likeverdig foreldreskap. Mindretallet anser at en unntaksbestemmelse i tilstrekkelig grad kan fange opp de tilfelle hvor felles foreldreansvar ikke er til barnets beste.

I kapittel 7.3 går et samlet utvalg inn for å endre reglene om helsehjelp til barnet, slik at det skal være tilstrekkelig med samtykke fra én forelder når helsehjelp til barnet fremstår som nødvendig. Bakgrunnen er at man ønsker å unngå situasjoner der barn ikke får undersøkelse eller behandling fordi en av foreldrene motsetter seg dette – aktivt eller passivt. Motivene hos den ene av foreldrene for å nekte barnet helsemessig undersøkelse eller behandling varierer, fra mistro til behandlingstilbudet til forsøk på å dekke over fysiske eller psykiske skader hos barnet.

I kapittel 7.5 drøfter utvalget kort spørsmålet om det kan være til beste for barn med delt bosted at de også får grunnskoleopplæring ved to skoler eller har plass i to barnehager. Utvalget vurderer ikke dette som noen rimelig følge for barn som har to bosteder, men antar at det i de aller fleste tilfelle vil være til barnets beste at barnet går på én skole eller i én barnehage. Dermed understreker utvalget viktigheten av at det er foreldrene som må tilpasse seg barnets behov etter et samlivsbrudd og ikke omvendt.

Bostedskompetansen

I kapittel 8 gjennomgås reglene om bostedsforelderens kompetanse til å treffe avgjørelser om «vesentlege sider» av omsorgen for barnet. Det er særlig innenlands flytting med barnet som kan bli en kilde til konflikt mellom foreldrene etter et samlivsbrudd, fordi dette kan redusere barns kontakt med samværsforeldre, og medføre at barnets rett til samvær i praksis blir vanskelig eller umulig å gjennomføre. Det er et problem at barneloven i dag ikke har regler som hindrer at en forelder kan flytte med barnet uten verken å informere eller innhente samtykke fra den andre. Utvalget er delt i et flertall og et mindretall som har ulike forslag til lovendringer som kan møte dette problemet. Et medlem vil beholde gjeldende bestemmelse.

Flertallet i utvalget går inn for at adgangen til å beslutte innenlands flytting med barnet legges inn under foreldreansvaret. Ved felles foreldreansvar må således begge foreldre samtykke dersom flytting med barnet skal kunne skje. Flertallet fremhever at forutsetningen bør være at flyttingen i vesentlig grad vanskeliggjør samværet mellom barnet og den forelderen som ikke flytter – kortere flyttinger skal derfor ikke trenge samtykke. Videre bør det oppstilles et generelt unntak der en flytting er til barnets beste. Det foreslås samtidig at flyttespørsmålet skal kunne prøves rettslig dersom foreldrene ikke makter å bli enige. Domstolene skal imidlertid ikke ha en generell adgang til å kunne regulere eller begrense foreldreansvaret for så vidt gjelder flyttespørsmålet, men bare gis kompetanse til å kunne avgjøre konkrete tvister knyttet til flytting med barnet.

Mindretallet foreslår at flyttekompetanse blir liggende hos bostedsforelderen, men slik at det oppstilles en varslingsplikt. Dermed kan den andre forelderen få mulighet til å ta spørsmålet om flytting opp i mekling, eventuelt også bringe det inn til rettslig avgjørelse, før flyttingen er gjennomført.

Et medlem ønsker overhodet ingen endringer i reglene om bostedsforelderens kompetanse, og viser til at dersom flyttekompetansen legges til foreldreansvaret eller det innføres en formalisert varslingsplikt, vil dette nærme seg et flytteforbud for enslige foreldre.

Samværsreglene

Ulike sider ved samværsreglene er tema for kapittel 9. Utvalget har i kapittel 9.3 en drøftelse av hvorvidt det er hensiktsmessig fortsatt å ha en subsidiær legaldefinisjon av «vanleg samværsrett», jf. barneloven § 43 andre ledd fjerde punktum. I spørsmålet om en legaldefinisjon vil styrke barns kontakt med begge foreldre og hvilket omfang av samvær som skal inngå i definisjonen, er utvalget delt i et flertall og et mindretall.

Et flertall vil beholde en legaldefinisjon, men utvider omfanget slik at «vanleg samværsrett» omfatter totalt fem overnattinger per 14 dager. Det er det ukentlige ettermiddagssamværet i dagens definisjon som på denne måten utvides til å inkludere overnatting, men slik at det blir mer fleksibelt om dette koples til helgesamvær eller til frittstående ukedager. Dermed vil det vanlige samværet også i noen grad omfatte felles hverdagsliv. Utover dette foreslår flertallet at vanlig fordeling av sommerferie blir tre uker hos hver av foreldrene, mens antall ferier utvides til også å inkludere høst- og vinterferier. Flertallet vektlegger foreldres avtalefrihet, og anser derfor ikke legaldefinisjonen som et minimumssamvær eller som et hinder for mer omfattende samvær.

Mindretallet foreslår å fjerne den subsidiære legaldefinisjonen helt, under henvisning til at denne lett kan oppfattes som en norm om hva som er passende eller ønskelig. Det argumenteres for en fri og helt konkret vurdering av hvilket samvær som er til barnets beste. Videre antar mindretallet at det er mulig å sikre et minimumssamvær gjennom angivelse av dette i forarbeider og rettspraksis.

I kapittel 9.4 går et samlet utvalg inn for en viss utvidet bruk av ordningen med samvær under offentlig tilsyn. Utvalget legger vekt på at tilsyn ikke må benyttes som et middel til å gjennomføre samvær av tvilsom verdi for barnet, men snarere må være et bidrag til å bygge opp god kontakt mellom barn og den av foreldrene som de ikke bor sammen med. Det må skje på en måte som reduserer usikkerhet for barnet og virker beroligende på den av foreldrene som barnet bor hos. For å realisere slike formål, er det ønskelig at antall timer domstolen har til disposisjon kan utvides.

I kapittel 9.5 drøfter utvalget om det kan være grunn til å oppstille en samværsplikt, men kommer til at dette verken er hensiktsmessig eller nødvendig.

Delt bosted

Kapittel 10 er i sin helhet viet spørsmålet om delt bosted for barn etter foreldrenes samlivsbrudd. Barneloven inneholder ingen definisjon av delt bosted, men begrepet forstås slik at barnet ikke har fast bopel hos én av foreldrene, men bor skiftevis hos begge.

I kapittel 10.2 går et samlet utvalg inn for at foreldre må stå helt fritt til å avtale den bostedsløsning som passer dem og barnet best. Som en følge av dette foreslår et flertall i utvalget i kapittel 10.3 å endre barneloven § 36 første ledd slik at det ikke opereres med noe lovregulert utgangspunkt om barnets bosted etter et samlivsbrudd. Et medlem går inn for at delt bosted skal være lovens utgangspunkt, og begrunner en slik lovendring med at dette vil sikre barnet mest mulig kontakt med begge dets foreldre.

I kapittel 10.4 drøftes spørsmålet om domstolene skal gis adgang til å kunne idømme delt bosted. Utvalget er i dette spørsmålet delt i et flertall og et mindretall. Flertallet går inn for at domstolene skal gis en slik kompetanse. Etter flertallets vurdering vil det være betenkelig med en absolutt avskjæring av dette alternativet for domstolene. I et gitt tilfelle kan avskjæring være i strid både med prinsippet om barnets beste og Barnekonvensjonen. Flertallet kan heller ikke se noen grunn til å ha et forbud mot idømmelse av delt bosted så lenge domstolen kan idømme samvær opp til 50 %. Et mindretall ser det som en fordel at domstolene ikke har adgang til å idømme delt bosted. I de saker som kommer opp til doms vil konfliktnivået normalt være høyt, og forutsetningene for nødvendig samarbeid til barnets beste vil ikke være til stede. Lovens krav om at delt bosted må være basert på en felles beslutning mellom foreldrene, har etter mindretallets syn også en positiv effekt på mulighetene til å oppnå en minnelig løsning gjennom mekling.

Tvangsfullbyrdelse

Barneloven § 65 første ledd åpner for bruk av samtlige tvangsmidler – herunder fysisk avhenting av barnet – ved tvangsfullbyrdelse av avgjørelser om bosted og foreldreansvar. I kapittel 11 viser utvalget til at ved avgjørelser om samvær har namsmyndigheten etter barneloven § 65 andre ledd kun tvangsbot som virkemiddel.

Et flertall i utvalget foreslår at fysisk avhenting også bør være tilgjengelig som tvangsmiddel ved gjennomføring av avgjørelser om samvær. Det legges særlig vekt på at en slik lovendring kan ha en viktig preventiv effekt og gi et klart signal om at myndighetene i ytterste konsekvens kan gripe inn ved sabotering av samvær fra en forelders side. Videre vises det til at Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) stiller krav om internrettslige regler som sikrer borgerne en effektiv gjennomføring og oppfyllelse av både konvensjonsrettighetene og nasjonale rettsavgjørelser. Det understrekes imidlertid at tvangsfullbyrdelse gjennom fysisk avhenting er et siste skritt som kun skal benyttes der alle andre forsøk på å få samværsavgjørelsen oppfylt, ikke har ført fram.

Mindretallet har vansker med å se at et samvær basert på fysisk tvang vil kunne fungere godt for barnet. Når situasjonen er så fastlåst at det er aktuelt å benytte tvangsmidler, vil det oftest være behov for en ny realitetsprøving av saken. Med dagens bestemmelse om tvangsbot, et godt utbygd meklingssystem og en rask behandling hos domstolene, vil hensynet til barnets beste og rett til familieliv i henhold til Barnekonvensjonen være ivaretatt uten en egen bestemmelse om fysisk avhenting.

Øvrige lovforslag, avsluttende kapitler og vedlegg

I kapittel 12 drøfter utvalget behovet for særlige regler om sakskostnader i barnefordelingssaker. Et samlet utvalg foreslår en bestemmelse i barneloven som i større grad åpner for å dele kostnadene i denne type sivile saker. Ved å innta en slik særbestemmelse i barneloven unngår man også en ordlyd der utfallet i barnefordelingssaker kategoriseres som «vunnet» eller «tapt». Disse begrepene er verken dekkende eller egnet i denne type sivile saker.

De økonomiske rammene for barnet og foreldrene er temaet i kapittel 13, der utvalget fremhever at alle foreldre bør ha solidarisk forsørgelsesansvar overfor sine barn, uavhengig av samlivsforholdet mellom dem. I tråd med dette bør ordet «saman» tilføyes innledningsvis i barneloven § 66. Departementet oppfordres til å utrede om det bør gjøres endringer som også rent rettslig innebærer en solidarforpliktelse. Regler om offentlige stønadsordninger bør ikke favorisere den ene eller andre måten å innrette seg på etter et samlivsbrudd, men utformes nøytralt. Det vil være til barns beste at foreldre som praktiserer delt bosted får samme tilgang til ekstra barnetrygd og til stønader som aleneforsørger som andre atskilte foreldre.

I kapittel 14 foreslår utvalget en mindre endring i arveloven § 4, slik at man får like regler om henholdsvis farskap og morskap som grunnlag for slektsarverett. Forslaget har ingen realitetsendring.

Kapittel 15 inneholder de økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag, kapittel 16 merknader til den enkelte paragraf i lovutkastet og kapittel 17 selve lovutkastet.

Utredningen har to vedlegg: «Om begrepet «barnets beste»» av professor dr. philos Anne Lise Ellingsæter og «Overordnete rettslige normer – hvilke skranker setter menneskerettighetene?» av førsteamanuensis dr. juris Karl Harald Søvig.

Til dokumentets forside