NOU 2016: 22

Aksjelovgivning for økt verdiskaping

Til innholdsfortegnelse

2 Mandat, sammensetning, arbeidsmåte og disposisjon

2.1 Bakgrunn

Aksjelovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon den 22. januar 2016. Bakgrunnen for oppnevnelsen var både Stortingets ønske om å få gjennomført en evaluering av nyere endringer i aksjeloven og allmennaksjeloven, og regjeringens ønske om videreutvikling av selskapslovgivningen med sikte på at lovgivningen skulle gi grunnlag for økt verdiskaping.

Stortinget vedtok ved LOV-2013-06-14-40 en rekke forenklinger i aksjeloven og allmennaksjeloven. Lovendringene trådte i kraft 1. juli 2013. I innstillingen som ligger til grunn for lovvedtaket, Innst. 347 L (2012–2013) side 4, uttalte en samlet justiskomité:

«Komiteen viser til at forslagene i proposisjonen er omfattende og til dels tekniske. Det vil raskt vise seg om reglene har fått en utforming som faktisk forenkler hverdagen for bedriftene. Komiteen finner det derfor naturlig at endringene blir evaluert etter noen tid. Komiteen ber derfor regjeringen om å innhente synspunkter fra næringslivet og gjennomføre en slik evaluering senest etter regnskapsåret 2015.»

Regjeringen mente det var hensiktsmessig at også enkelte andre forslag til endringer/forenklinger i aksjelovgivningen skulle vurderes i forbindelse med en slik evaluering.

I Sundvolden-plattformen nevnes både «Konkurransekraft for norske arbeidsplasser» og «En enklere hverdag for folk flest» som viktige satsingsområder. Videre fremgår det at regjeringen ville redusere næringslivets kostnader ved å etterleve myndighetspålagte rapporteringskrav med 25 prosent (15 mrd. kroner) sammenlignet med kostnadene i 2011. Dette er fulgt opp i Prop. 1 S (2015–2016) fra Nærings- og fiskeridepartementet side 45 der det står at:

«Regjeringen har som mål at selskapslovgivningen skal gi et forutsigbart og klart juridisk rammeverk for norske bedrifter, som fremmer økt verdiskaping. Det legges vekt på at selskapslovgivningen tilpasses til den teknologiske utviklingen og at det er god sammenheng og konsistens mellom selskapslovgivningen og annet regelverk. Regjeringen ønsker i arbeidet å prioritere behovene til de minste bedriftene. I denne forbindelse skal bl.a. deler av aksjeloven gjennomgås (…).»

Nærings- og fiskeridepartementet har mottatt en rekke innspill fra næringslivet og andre om behov for ytterligere endringer i aksjelovgivningen. Innspillene kan tilsi at det er potensial for flere forenklinger i aksjelovgivningen med tanke på å lette de økonomiske og administrative byrdene for næringslivet. Innspillene kan også tilsi et behov for bedre sammenheng og konsistens mellom aksjelovgivningen og annet regelverk. Aksjelovens utforming bør også gjenspeile at de fleste aksjeselskapene er små. Om lag 77 prosent av aksjeselskapene har fire ansatte eller færre. De fleste aksjeselskapene har også få eiere. Om lag 58,2 prosent av selskapene har én eier, mens om lag 93 prosent av selskapene har fire eiere eller færre.

2.2 Utvalgets sammensetning

Aksjelovutvalget har hatt fem medlemmer:

  • Leder: Professor dr. juris Tore Bråthen, Oslo

  • Juridisk direktør Cecilie Ask, Oslo

  • Partner Statsautorisert revisor Elisabet Ekberg, Bergen

  • Førsteamanuensis Ph.D. Finn Kinserdal, Bergen

  • Professor Eirik Gaard Kristiansen, Bergen

Utvalgets leder, professor dr. juris Tore Bråthen er professor ved Handelshøyskolen BI. Juridisk direktør Cecilie Ask arbeider ved Finanstilsynet, førsteamanuensis, Ph.D. Finn Kinserdal og professor Eirik Gaard Kristiansen, er begge tilknyttet Norges Handelshøyskole, Bergen, mens partner, statsautorisert revisor Elisabet Ekberg arbeider hos KPMG, Bergen. Utvalgsmedlemmene representerer imidlertid verken sin arbeidsgiver eller andre interessegrupper.

Som utvalgets sekretær oppnevnte Nærings- og fiskeridepartementet høyskolelektor Stine Winger Minde, Oslo.

I tillegg oppnevnte Nærings- og fiskeridepartementet en referansegruppe med ti medlemmer:

  • Fagdirektør Harald Brandsås, Revisorforeningen

  • Avdelingsdirektør Lise Dahl-Karlsen, Brønnøysundregistrene

  • Advokat Jon Fors-Skjæveland, Virke

  • Seniorrådgiver Christine Hafskjold, Kommunal- og moderniseringsdepartementet

  • Advokat Per Olav Hegdahl, Regnskap Norge

  • Seniorrådgiver Torstein Helleland, Skatteetaten

  • Advokat Eirik Kollerøy, Bedriftsforbundet

  • Spesialrådgiver Jonas Løvdal, LO

  • Advokat Halvor E. Sigurdsen, NHO

  • Administrerende direktør Marianne Telle, Bedriftskompetanse AS

2.3 Mandat

Det ble gitt følgende mandat for utredningen:

«3. Oppdrag
Ekspertutvalget skal vurdere om forenklingene i aksjeloven og allmennaksjeloven som trådte i kraft 1. juli 2013 har hatt den forventede effekt, og foreslå eventuelle endringer. Videre skal utvalget vurdere følgende temaer i aksjeloven og foreslå eventuelle endringer for regjeringen:

Særattestasjonskrav og revisjonsplikt

Utvalget skal vurdere om krav om bestemte særattestasjoner i aksjeloven bør oppheves eller endres. Herunder skal utvalget vurdere om krav til bestemte særattestasjoner skal oppheves for selskaper som har besluttet fravalg av revisjon. Utvalget skal også vurdere om kravene til revisjon av avviklingsbalanse, fortegnelse og avviklingsoppgjør bør oppheves for selskaper som har besluttet fravalg av revisjon.
Utvalget skal også vurdere om revisjonsberetningen skal kunne avgis til styret i selskaper hvor samtlige aksjeeiere også er styremedlemmer.

Oppbevaringstid for regnskapsmateriale m.m.

Utvalget skal vurdere om kravene til oppbevaringstid for regnskapsmateriale m.m. ved fusjon, fisjon og avvikling bør reduseres. Det samme gjelder kravet til oppbevaring av opplysninger om tidligere aksjeeiere.

Elektroniske løsninger

Utvalget skal vurdere om det bør åpnes for elektronisk signering i alle eller bestemte tilfeller der aksjeloven krever underskrifter. Videre skal utvalget vurdere om generalforsamlings-protokoller, styreprotokoller og andre dokumenter som skal utarbeides etter aksjeloven kan føres og oppbevares elektronisk.

Elektronisk kommunikasjon (aksjeloven § 18-5)

Utvalget skal vurdere om elektronisk kommunikasjon med aksjeeierne skal være hovedregelen, og om aksjeeiere bør ha anledning til å reservere seg mot dette.

Aksjeselskaper med én eier og enestyre

Utvalget skal vurdere om det bør gjøres særskilte tilpasninger i aksjeloven for selskaper med én eier hvor denne også utgjør styret.

Forenklede saksbehandlingsregler i selskaper der alle aksjeeierne er styremedlemmer

Mange aksjeselskaper har én eller få eiere, som også utgjør styret. Utvalget skal vurdere om aksjeloven bør åpne for at beslutninger som i dag hører under generalforsamlingen i stedet bør kunne treffes av styret i selskaper hvor samtlige aksjeeiere er styremedlemmer, og hvilke stemmekrav som i så fall bør gjelde. Dette omfatter, men er ikke begrenset til, godkjenning av årsregnskap og årsberetning, beslutning om utdeling av utbytte og fastsettelse av revisors honorar. En mulighet er å åpne for økt grad av vedtektsfrihet.

Fravalg av revisjon

Utvalget skal vurdere om aksjeloven § 7-6 bør endres. Herunder skal utvalget vurdere om terskelverdiene for fravalg av revisjon bør heves, om stifterne skal kunne beslutte fravalg av revisjon ved stiftelsen og om morselskap bør kunne unnlate revisjon.

Aksjekapital

Utvalget skal vurdere om kravet til minste aksjekapital i aksjeloven § 3-1 første ledd bør reduseres.

Styrets handleplikt

Utvalget skal vurdere om kravet i aksjeloven § 3-5 første ledd andre punktum til handleplikt for styret når egenkapitalen er mindre enn halvparten av aksjekapitalen bør endres eller oppheves.

Avtaler mellom selskapet og aksjeeiere eller medlemmer av selskapets styre mv.

Utvalget skal vurdere om aksjeloven § 3-8 bør endres eller oppheves.

Styremedlemmers tjenestetid

Utvalget skal vurdere om aksjeloven § 6-6 bør endres. Herunder skal utvalget vurdere om styremedlemmer bør kunne velges på ubestemt tjenestetid, med mindre annet er fastsatt i vedtektene.

Fristene for verdsettelse av innskudd ved stiftelse, kapitalforhøyelse, fusjon og fisjon

Utvalget skal vurdere om fristene for verdsettelse av innskudd ved stiftelse, kapitalforhøyelse, fusjon og fisjon bør endres.

Oppløsning og avvikling

Utvalget skal vurdere om bestemmelsene i aksjeloven kapittel 16 om oppløsning og avvikling kan forenkles.

Økonomisk kriminalitet og skatteunndragelse

Utvalget skal vurdere i hvilken grad endringene de foreslår vil ha betydning for økonomisk kriminalitet og skatteunndragelse.
Utvalget skal vurdere om endringene som foreslås i aksjeloven, bør få konsekvenser også for allmennaksjeloven slik at de to lovene får like regler der det ikke er spesiell grunn til noe annet.
Etter avtale med Nærings- og fiskeridepartementet ble datoen for den formelle overleveringen av utvalgets innstilling satt til 21. oktober 2016.
I tillegg kan utvalget på eget initiativ eller i samråd med referansegruppen ta opp andre temaer i den grad det er rom innenfor tidsplanen.
4. Nærmere rammer for utredningsoppdraget
Ekspertutvalgets arbeid skal ta utgangspunkt i Sundvolden-plattformen og regjeringens målsetninger for arbeidet med selskapslovgivningen som er angitt i Prop. 1 S (2015–2016). Utvalget skal særlig legge vekt på å vurdere om gjeldende regler gir hensiktsmessige rammevilkår for små og mellomstore aksjeselskaper og foreslå endringer der dette gavner den samlede verdiskapingen.
Utvalget skal påse at endringene som foreslås, er i samsvar med EØS-retten. I utredningen skal det gjøres rede for lovgivningen i andre nordiske land, og det skal også redegjøres for annen europeisk lovgivning på området i den grad dette er av interesse.
Utvalget skal ta i betraktning EU-kommisjonens forslag KOM (2014) 212 til nytt direktiv om enkeltpersonselskap med begrenset ansvar (SUP). Hvis det vedtas et slikt direktiv, reiser det spørsmål om en slik selskapsform vil få betydning for utforming av reglene i aksjeloven.
Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser skal utredes i samsvar med utredningsinstruksens bestemmelser.
Lovforslag skal utarbeides i samsvar med retningslinjene i Justisdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse (2000). Utvalget skal legge vekt på at lovforslag utformes slik at de som skal bruke loven lett kan lese og forstå den.
Utvalget står for rapportens innhold og anbefalinger. Rapporten er et innspill til regjeringen.
5. Tidsfrist mv.
Utredningen med forslag til lovendringer skal legges frem innen 30. september 2016. Utredningen vil være offentlig.»

Etter avtale med Nærings- og fiskeridepartementet ble datoen for den formelle overleveringen av utvalgets innstilling satt til 21. oktober 2016.

2.4 Utvalgets arbeid

Utvalget har i løpet av perioden hatt 13 utvalgsmøter. Møtene ble avholdt:

  • Handelshøyskolen BI den 9.2.2016

  • Handelshøyskolen BI den 7.3.2016

  • Handelshøyskolen BI den 31.3.2016

  • EY Oslo den 14.4.2016

  • Handelshøyskolen BI den 9.5.2016

  • Handelshøyskolen BI den 30.5.2016

  • Handelshøyskolen BI den 27.6.2016

  • Handelshøyskolen BI den 28.6.2016

  • Handelshøyskolen BI den 17.8.2016

  • Handelshøyskolen BI den 18.8.2016

  • Handelshøyskolen BI den 5.9.2016

  • Handelshøyskolen BI den 6.9.2016

  • Handelshøyskolen BI den 26.9.2016

Av mandatet følger det at «Utredningsarbeidet skal gjøres i samråd med en referansegruppe som representerer næringslivet mv. Referansegruppen skal komme med innspill til utvalget underveis i arbeidet.» Utvalget har hatt tre møter med referansegruppen. Disse ble avholdt:

  • Handelshøyskolen BI den 12.2.2016

  • Handelshøyskolen BI den 8.6.2016

  • Handelshøyskolen BI den 16.8.2016

I tillegg har utvalget i løpet av arbeidet bedt deler av referansegruppen komme med sitt syn på generelle eller spesielle spørsmål, særlig om de har innvendinger mot de endringsforslagene som utvalget har vurdert. Utvalget har vurdert alle innspill fra referansegruppen og tatt hensyn til de innspill som har kommet, uten at det nødvendigvis fremgår av utvalgets innstilling om og i hvilken grad utvalget bygger på innspillene. Utvalget har også mottatt innspill fra organisasjoner og enkeltpersoner uten tilknytning til referansegruppen.

2.5 Kort om utredningens ulike kapitler

Utvalget har valgt å behandle mandatets ulike punkter i følgende rekkefølge:

I kapittel 4 foretar utvalget en evaluering av tidligere forenklinger i aksjelovene, jf. det som står i mandatet om at «Ekspertutvalget skal vurdere om forenklingene i aksjeloven og allmennaksjeloven som trådte i kraft 1. juli 2013 har hatt den forventede effekt, og foreslå eventuelle endringer». Som det vil fremgå av kapittel 4, henviser utvalget her til andre steder i utredningen for en mer inngående behandling av flere av de spørsmål som ble aktualisert i forbindelse med lovendringene som trådte i kraft 1. juli 2013.

Elektroniske løsninger vurderes i kapittel 5, jf. mandatet om at «Utvalget skal vurdere om det bør åpnes for elektronisk signering i alle eller bestemte tilfeller der aksjeloven krever underskrifter. Videre skal utvalget vurdere om generalforsamlingsprotokoller, styreprotokoller og andre dokumenter som skal utarbeides etter aksjeloven kan føres og oppbevares elektronisk». Når det gjelder mandatets punkt om elektronisk oppbevaring, behandles dette i punkt 5.6. I denne forbindelse behandler utvalget også kravene til oppbevaringstid for regnskapsmateriale m.m., jf. mandatet om at «Utvalget skal vurdere om kravene til oppbevaringstid for regnskapsmateriale m.m. ved fusjon, fisjon og avvikling bør reduseres. Det samme gjelder kravet til oppbevaring av opplysninger om tidligere aksjeeiere». Under kapittel 5 behandles i punkt 5.7 også spørsmål i tilknytning til selskapets og aksjonærenes adgang til å benytte elektronisk kommunikasjon, jf. mandatet om at «Utvalget skal vurdere om elektronisk kommunikasjon med aksjeeierne skal være hovedregelen, og om aksjeeiere bør ha anledning til å reservere seg mot dette».

I kapittel 6 behandler utvalget en rekke spørsmål knyttet til stiftelse av aksjeselskaper. Spørsmålene er i all hovedsak knyttet til evalueringer av lovendringene som trådte i kraft 1. juli 2013.

I kapittel 7 går utvalget inn på forskjellige spørsmål knyttet til aksjeselskapers og allmennaksjeselskapers kapital. Enkelte av spørsmålene gjelder evalueringer av lovendringene som trådte i kraft 1. juli 2013. Dette gjelder blant annet spørsmål om krav til åpningsbalanse, brøkdelsaksjer, utbytte, overkursfond, fond for urealiserte gevinster, krav om forsvarlig egenkapital og likviditet, kreditt og sikkerhetsstillelse, erverv av egne aksjer og frister ved kreditorvarsel. I punkt 7.2 behandler utvalget kravet til minste aksjekapital, jf. mandatet om at «Utvalget skal vurdere om kravet til minste aksjekapital i aksjeloven § 3-1 første ledd bør reduseres». I punkt 7.4 vurderer utvalget stifternes og styrets plikt til å utarbeide redegjørelser ved tingsinnskudd mv. Punktet må ses i sammenheng med at utvalget skal vurdere revisors særattestasjoner, jf. nedenfor om kapittel 13. Av mandatet fremgår det at «Utvalget skal vurdere om å fristene for verdsettelse av innskudd ved stiftelse, kapitalforhøyelse, fusjon og fisjon bør endres». Dette behandles i punkt 7.5.

I kapittel 8 drøfter utvalget spørsmål knyttet til aksjeselskapers og allmennaksjeselskapers organisasjon. Utvalgets vurderinger er i all hovedsak begrenset til å evaluere lovendringene som trådte i kraft 1. juli 2013, og eventuelt foreslå endringer. Dette gjelder blant annet spørsmål knyttet til avholdelse av generalforsamling, krav til antall styremedlemmer og vararepresentasjon, samt plikten til å ha daglig leder. Av mandatet fremgår det spesielt at «Utvalget skal vurdere om aksjeloven § 6-6 bør endres. Herunder skal utvalget vurdere om styremedlemmer bør kunne velges på ubestemt tjenestetid, med mindre annet er fastsatt i vedtektene». Dette behandles i punkt 8.3.4.

I kapittel 9 vurderer utvalget muligheten for forenklede saksbehandlingsregler i selskaper der alle aksjonærene er styremedlemmer, jf. mandatet om at «Utvalget skal vurdere om aksjeloven bør åpne for at beslutninger som i dag hører under generalforsamlingen i stedet bør kunne treffes av styret i selskaper hvor samtlige aksjeeiere er styremedlemmer, og hvilke stemmekrav som i så fall bør gjelde. Dette omfatter, men er ikke begrenset til, godkjenning av årsregnskap og årsberetning, beslutning om utdeling av utbytte og fastsettelse av revisors honorar. En mulighet er å åpne for økt grad av vedtektsfrihet». Dette punktet ses i sammenheng med kapittel 10, hvor utvalget drøfter om det er mulig å innføre forenklede saksbehandlingsregler i aksjeselskaper med én eier og enestyre, jf. mandatet om at «Utvalget skal vurdere om det bør gjøres særskilte tilpasninger i aksjeloven for selskaper med én eier hvor denne også utgjør styret».

I kapittel 11 behandler utvalget styrets handleplikt, jf. mandatet om at «Utvalget skal vurdere om kravet i aksjeloven § 3-5 første ledd andre punktum til handleplikt for styret når egenkapitalen er mindre enn halvparten av aksjekapitalen bør endres eller oppheves». Utvalget har lagt opp til en bredere behandling enn bare spørsmålet som er angitt i mandatet.

I kapittel 12 vurderer utvalget avtaler mellom selskapet og aksjonærene eller medlemmer av selskapets styre mv., jf. mandatet om at «Utvalget skal vurdere om aksjeloven § 3-8 bør endres eller oppheves». Den tilsvarende reguleringen i allmennaksjeselskaper blir også trukket inn.

I kapittel 13 drøfter utvalget flere spørsmål knyttet til revisors oppgaver. Av mandatet fremgår det at «Utvalget skal vurdere om aksjeloven § 7-6 bør endres. Herunder skal utvalget vurdere om terskelverdiene for fravalg av revisjon bør heves, om stifterne skal kunne beslutte fravalg av revisjon ved stiftelsen og om morselskap bør kunne unnlate revisjon». I punkt 13.1 vurderer utvalget terskelverdiene for revisjonsplikt. Videre fremgår det av mandatet at:

«Utvalget skal vurdere om krav om bestemte særattestasjoner i aksjeloven bør oppheves eller endres. Herunder skal utvalget vurdere om krav til bestemte særattestasjoner skal oppheves for selskaper som har besluttet fravalg av revisjon. Utvalget skal også vurdere om kravene til revisjon av avviklingsbalanse, fortegnelse og avviklingsoppgjør bør oppheves for selskaper som har besluttet fravalg av revisjon.
Utvalget skal også vurdere om revisjonsberetningen skal kunne avgis til styret i selskaper hvor samtlige aksjeeiere også er styremedlemmer».

I kapittel 14 vurderer utvalget regler for oppløsning og avvikling, jf. mandatet om at «Utvalget skal vurdere om bestemmelsene i aksjeloven kapittel 16 om oppløsning og avvikling kan forenkles».

I kapittel 15 foretar utvalget en vurdering eller kort omtale av enkelte øvrige temaer enn de som er spesifikt angitt i mandatet. Ifølge mandatet kan utvalget «I tillegg (…) på eget initiativ eller i samråd med referansegruppen ta opp andre temaer i den grad det er rom innenfor tidsplanen».

I kapittel 16 vurderer utvalget økonomiske og administrative konsekvenser, jf. mandatet om at «Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser skal utredes i samsvar med utredningsinstruksens bestemmelser».

I kapittel 17 og 18 finnes merknader til de ulike lovbestemmelsene som foreslås endret i henholdsvis aksjeloven og allmennaksjeloven.

I kapittel 19 og 20 presenteres forslag til lovendringer i aksjeloven og allmennaksjeloven.

I kapittel 21 presenteres merknader og forslag til lovendringer i øvrige lover.

I kapittel 22 er det inntatt et vedlegg som viser hvilke opplysninger/beslutninger/meldinger selskapene har plikt til eller kan sende inn til Foretaksregistret og Enhetsregisteret.

Til dokumentets forside