NOU 2016: 7

Norge i omstilling – karriereveiledning for individ og samfunn

Til innholdsfortegnelse

11 Karriereorientert veiledning i NAV

11.1 Innledning

Utvalget skal i henhold til sitt mandat utrede hvordan den livslange karriereveiledningen kan styrkes. Videre skal utvalget se på samhandling mellom de ulike offentlige aktørene, slik at det offentlige tilbudet samlet sett fremstår mer helhetlig. Med helhetlig og livslang, legger utvalget til grunn at formålet er å legge til rette for at alle (uavhengig av alder og livssituasjon) kan ha tilgang til offentlige karriereveiledningstjenester med god kvalitet og avklarte roller og grenseflater for samhandling mellom de offentlige aktørene.

NAV er en viktig og sentral offentlig aktør i et helhetlig system for karriereveiledning, og (karriere)veiledningen i NAV er et viktig element i arbeidsrettet brukeroppfølging forankret i NAVs samfunnsoppdrag og rammebetingelser, hvis hovedmål er å få folk raskt i arbeid. Karriereveiledningstjenester i et livslangt og helhetlig perspektiv er et sektorovergripende kompetansepolitisk ansvarsområde rettet mot utdannings-, inkluderings- og arbeidsmarkedspolitiske mål, der Arbeids- og sosialdepartementet har et viktig overordnet sektoransvar for veiledningen i Arbeids- og velferdsetaten, NAV.

Utvalget vil i dette kapitlet se på NAVs rolle i det helhetlige aktørbildet i det offentlige karriereveiledningstilbudet. Utvalget belyser utfordringer knyttet til tilgang og kvalitet i veiledningen i NAV, NAVs rolle i partnerskap for karriereveiledning og utfordringer knyttet til samhandlingsflaten mellom NAV og karrieresentrene. Deretter fremmer utvalget sine forslag til hvordan veiledningen i NAV kan styrkes og roller og samhandlingsflate avklares.

11.1.1 Overganger – ut og inn i arbeid

Utvalget viser til et stadig mer komplekst og omskiftelig utdannings- og arbeidsmarked der utviklingen innen demografi, migrasjon, klima, internasjonal handel og teknologiske endringer stiller økte krav til kompetanse, effektivitet og omstilling. Økte krav gir nye utfordringer, men også nye muligheter. Folk vil skifte jobb oftere og flere vil endre karrierevei i løpet av yrkeskarrieren, eller ha behov for påfyll av kompetanse for å kunne stå lenge i jobb og arbeidsliv. Det vil bli flere overganger mellom det å være under utdanning/ opplæring, i arbeid og arbeidssøker. Personer med lav produktivitet og omstillingsevne vil ha økt risiko for ledighet og utstøting fra arbeidslivet.

Hvert år skifter om lag en halv million mennesker jobb i Norge. I løpet av 2015 meldte om lag 280 000 personer seg som arbeidsledige ved et NAV-kontor. I gjennomsnitt var om lag 75 000 personer registrert som helt ledige i 2015. Arbeidsmarkedets utvikling tilsier at en stor andel av arbeidskraften i fremtiden vil oppleve skifte i arbeidsmarkedsstatus eller overganger i og mellom utdanning og arbeid i løpet av karrieren. De fleste overganger inn i og mellom jobb er korte og uproblematiske – raskt i jobb og nye muligheter. Noen vil vare lenge, by på utfordringer og utløse bistandsbehov for å mestre jobb- eller karriereskiftet.

Arbeidsrettet veiledning og oppfølging fra NAV vil fremover bli enda viktigere for å bistå arbeidsledige og utsatte grupper inn i arbeid. God arbeidsrettet oppfølging vil være en viktig del av god karriereveiledning. Utvalget anser at karriereveiledning i tilknytning til NAV vil være et særlig relevant virkemiddel i følgende overganger:

  • Fra passivitet til aktivitet

  • I forbindelse med arbeidsledighet

  • I forbindelse med omstilling knyttet til permitteringer

  • I forbindelse med nedsatt arbeidsevne knyttet til helserelaterte utfordringer.

Et inkluderende arbeidsliv for lange yrkesliv fordrer økt bruk av karriereveiledning. Karriereveiledning vil bidra til å nå høyt prioriterte mål i arbeids- og velferdspolitikken som å opprettholde høy sysselsetting ved få flere i arbeid, motvirke og redusere utstøting, sykefravær og tidlig avgang, og dekke etterspørselen etter arbeidskraft.

11.1.2 Arbeidsrettet oppfølging, karriereveiledning og karriereorientert veiledning – begrepsbruk

Veiledning i NAV er tett knyttet til NAVs samfunnsoppdrag og har et arbeidsrettet fokus. Videre skal denne veiledningen tilpasses et mangfold av personer i ulike livssituasjoner og generasjoner. Veileder skal kjenne brukerens behov, mål og forutsetninger, ha kunnskap om arbeidsmarkedet og evne å koble arbeidssøker med rett arbeidsgiver, og ikke minst må veileder kjenne NAVs virkemidler, tjenester og ha oversikt over samarbeidsparter og tilstøtende tjenester.1

Veiledning og bistand til arbeidssøkere handler om at personer skal gjøre valg knyttet til det å skaffe eller beholde arbeid. Dette er også helt sentrale elementer i karriereveiledning, slik det fremgår i definisjonene utvalget legger til grunn (se kapitlene 3 og 4) hvor arbeidsmarkedstjenester er en av områdene som løftes frem. NAVs brukerrettede tjenester driver dermed også en form for karriereveiledning.

Arbeidsrettet oppfølging er et sentralt begrep når det gjelder karriereveiledning i regi av NAV. «Arbeid først» er hovedfokus i den arbeidsrettede oppfølgingen i NAV, både knyttet til kartlegging, behovsvurdering og arbeidsevnevurdering. Veiledningen har elementer av karriereveiledning, men har det at personer skal komme «raskt i arbeid» som veiledningens mål. Dette betyr at det legges mindre vekt på å tilby hele utdanningsløp for arbeidssøkere uten nedsatt arbeidsevne. Mange av NAVs virkemidler inneholder opplæring som skal bidra til yrkesrettet kvalifisering. NAV har en viktig rolle i kompetansepolitikken.

Begrepet karriereveiledning nevnes i liten grad i lov eller forskrift i NAV. Begrepet benyttes i NAV, men bruken har vært til dels uklar. En oppklaring har vært etterspurt. Ved utviklingen av Veiledningsplattformen, ble det gjort en begrepsavklaring som kan tydeliggjøre hvordan begrepet karriereveiledning kan forstås i NAV-sammenheng. I denne fordypningsmodulen blir det gjort et skille mellom karriereveiledning og det som blir kalt karriereorientert veiledning. Skillet tar utgangspunkt i at veiledning i NAV må foregå innenfor det som er NAVs samfunnsoppdrag, definert som «arbeid først». Det betyr at veiledning i NAV vil være orientert mot å legge til rette for raskeste vei til passende arbeid (i tråd med arbeidslinja). Det vil være et fokus i veiledningen på den konkrete situasjonen og mot å finne løsninger som både tar hensyn til NAVs rammer og regelverk og til den enkelte NAV-brukers behov. En NAV-veileder vil derfor måtte ha delt lojalitet, både til brukeren og til NAVs samfunnsoppdrag. Satt opp mot det, er kravene til karriereveiledning (slik det kommer til uttrykk blant annet gjennom etiske retningslinjer)2 at den er nøytral og at lojaliteten er udelt til den som veiledes. Veiledningen vil dreie seg om å utforske muligheter mer åpent og den vil ha et bredt fokus relatert til kompetanse, interesser, ønsker og livssituasjon. Veiledningen vil også ha som mål å styrke personens ferdigheter og motivasjon til å håndtere videre karriereutvikling i et langsiktig perspektiv.

Basert på dette, kan det gi mening å bruke begrepet karriereorientert veiledning i NAV-sammenheng. Med denne begrepsbruken, har veiledningen i NAV elementer av karriereveiledning – den er karriereorientert, men tar hensyn til NAVs samfunnsoppdrag og rammer og regelverk.

I arbeidsmarkeds- og NAV-sammenheng er «employability» et svært relevant begrep. Det referer til kompetanser ut over formell utdanning som styrker arbeidstakeres mestring og omstillingsevne og kan sees i sammenheng med begrepet karrierekompetanse3 (se kapittel 3.1). Arbeidsrettede tiltak og virkemidler i NAV som inneholder elementer av veiledning og opplæring, kan være godt egnet til å legge til rette for aktiviteter som fremmer karrierelæring og karrierekompetanse.

11.2 Veiledning og brukeroppfølging i NAV

11.2.1 Formål med veiledningen i NAV

Det uttalte formålet med veiledningen i NAV er å avklare en persons arbeidsmuligheter og gjennom dette sikre at han eller hun så raskt som mulig kommer seg i arbeid eller arbeidsrettet aktivitet. Veiledningen skal få folk til å se muligheter og bidra til at de tar ansvar for egen framdrift og blir motivert for nødvendige endringer, slik at de kan nyttiggjøre egen kompetanse og nå mål om arbeid (helt eller delvis).

11.2.2 NAVs ansvarsområder og tilgang til veiledning

NAV har ansvar for å bistå arbeidsledige og personer som står i fare for å falle ut av arbeidslivet. NAV har et bredt spekter av arbeidsrettede tiltak og -virkemidler, forvalter livsoppholdsytelser, og skal blant annet tilby jobbsøkings- og formidlingsbistand, informasjon og veiledning, samt kompetansegivende tiltak.

Alle som henvender seg til NAV, og som ønsker eller trenger bistand for å komme i arbeid, har, i henhold til NAV-loven § 14a, rett til å få vurdert sitt bistandsbehov. Behovsvurderingen er obligatorisk og skal forhindre at brukere med enkle eller kortvarig bistandsbehov sluses inn i et omfattende bistandsløp.4 Brukere som har behov for en grundigere vurdering av sitt bistandsbehov, har rett til å få en arbeidsevnevurdering.5

Vurdering av brukerens yrkes-, utdannings- og karriere- og jobbmuligheter skal inngå i henholdsvis behovs- og arbeidsevnevurdering, og i annen oppfølging mellom NAV og bruker. Informasjon og veiledning i NAV foregår innenfor NAVs samfunnsoppdrag og rammebetingelser med hovedfokus på å få folk i arbeid.

Veiledningen er knyttet til oppfølging av bruker, og er i hovedsak individuell og tuftet på brukers individuelle behov. Dette betyr at veiledningen tilpasses, ikke bare med tanke på innhold og mål, men også i omfang. For brukere med bistandsbehov og som står et stykke fra det ordinære arbeidsmarkedet, vil veiledningen i stor grad bestå av motivering både når det gjelder å starte og gjennomføre arbeidsrettede tiltak. I praksis vil veiledningen være knyttet til tre faser i oppfølgingen for brukere med bistandsbehov:

  • Behovs- eller arbeidsevnevurdering

  • Utarbeidelse av aktivitetsplan med konkrete avtalte aktiviteter

  • Løpende oppfølging underveis

NAV benytter også gruppeinnkallinger av brukere. Det varierer hvor mye veiledning det ligger i disse møtene som ofte handler om informasjon. Mange NAV-kontor har for eksempel gruppeinnkallinger av ungdom med veiledning inkludert.

Dersom det er behov for veiledningsbistand fra enheter med spesialiserte oppgaver, kan bruker henvises videre i NAV-systemet. Aktuelle tjenester kan for eksempel være utredning ved Arbeidsrådgivningskontorene (ARK) hvor en bruker kan få en eller flere veiledningssamtaler med enten arbeidspsykolog, yrkesveileder eller andre fagpersoner. Tjenesten benyttes i de tilfeller hvor man etter veiledningssamtaler ved NAV- kontoret fortsatt er usikre på veien videre, og hvor det er behov for en mer omfattende veiledningsbistand til bruker. På tilsvarende måte kan bruker også få veiledning ved NAV Intro, som er en andrelinjetjeneste som blant annet gir veiledning til minoritetsspråklige. NAV benytter også eksterne tiltaksleverandører i gjennomføring av arbeidsrettede tiltak, jfr. 3.4.4.

11.2.3 Kvalitet i veiledningen – Veiledningsplattformen

Utvalget har ikke innhentet informasjon om NAV-veilederes kompetanse, brukertilfredshet eller regelverksgjennomføring, herunder hvor stor plass yrkes- utdannings/karriereveiledning har i oppfølgingsløpet. En kartlegging av arbeidsevnevurderingen utført av Proba 2012 viste omfattende praksisavvik fra regelverk og rutineprosedyrer i Standard for arbeidsrettet brukeroppfølging og stor variasjon både mellom NAV-ansatte og NAV-kontor.6

For å styrke kvalitet, systematikk og kompetanse i brukeroppfølgingen, er det siden blitt utviklet en Veiledningsplattform og en plattform for grunnleggende arbeidsmarkedskunnskap.

Veiledningsplattformen er en opplæringspakke rettet mot ledere og veiledere som jobber direkte med brukere i NAV, og som skal benyttes i lokale opplæringsaktiviteter og ferdighetstrening. Plattformen er bredt forankret og utarbeidet i samarbeid med NAV-kontor. Den er både et oppslagsverk og praktisk verktøy til bruk for ansatte i oppfølgingen og veiledningen av brukerne. Den beskriver og forklarer veiledningsbegreper og -kompetansen i NAV og gir lenker til tilhørende verktøy, metoder og utdypende fagstoff og så videre. Målet er at Veiledningsplattformen skal:

  • bidra til en profesjonell måte å møte brukerne på

  • bidra til å klargjøre veiledningsbegrepet og veiledningens rolle og anvendelse i NAV

  • formidle hva grunnkompetanse og dybdekompetanse i veiledning i NAV innebærer, fremheve de viktigste metoder og verktøy i samtalen og øke kompetansen på systematisk kollegaveiledning

Det er hittil utarbeidet syv såkalte fordypningsmoduler,7 derav en modul om karriereorientert veiledning. Her er det laget materiell som gir innblikk i temaet karriereveiledning og hvordan utvalgte verktøy kan styrke og videreutvikle praksis som veileder i NAV. Det er forutsatt at 60 prosent av alle NAV-veiledere skal ha gjennomført opplæring i Veiledningsplattformen innen utgangen av 2015. Kvalitet og mengde på praksis basert på plattformen, og eventuelt behov for å trene mer gjennom såkalte «læringssløyfer», avhenger av hvilken kompetanse veilederne har fra før. Det avhenger også av hvilke brukergrupper de i hovedsak gir bistand til. Det er igangsatt et systematisk opplegg fra Arbeids- og velferdsdirektoratet for å følge opp gjennomføring, kvalitet og forbedring av praksis. Utvalget har gitt sine tidsbegrensninger ikke innhentet noen fullstendig oversikt over gjennomføringen.

11.2.4 Bruk av tiltaksleverandører i veiledning og oppfølging av brukere

NAV tilbyr en rekke arbeidsrettede tiltak til de som vurderes å ha behov for dette. NAVs arbeidsrettede tiltak skal bidra til å øke muligheten for at flere kan komme i ordinært lønnet arbeid, hindre at arbeidstakere faller ut av arbeidslivet, styrke arbeidssøkeres kvalifikasjoner og evne til arbeid, skaffe til veie kvalifisert arbeidskraft og forebygge og dempe skadevirkningene av arbeidsledighet.

Antallet tiltaksplasser NAV har til rådighet avhenger av budsjettrammer. Stortinget vedtar ressursrammen for arbeidsrettede tiltak i statsbudsjettet årlig. Prioriterte grupper for arbeidsrettede tiltak er personer med nedsatt arbeidsevne, innvandrere fra land utenfor EØS-området, unge og langtidsledige. Sykmeldte arbeidstakere og personer med nedsatt funksjonsevne er også viktige målgrupper for arbeidsrettede tiltak og virkemidler. Nærmere prioriteringer på tiltaksområdet gis i årlige mål og disponeringsbrev til fylkene.

Rammestyrte arbeidsrettede tiltak er ikke en rettighet, men tildeles etter en skjønnsmessig vurdering av den enkeltes bistandsbehov. Vurderinger og utfall av en behovs- eller arbeidsevnevurdering skal legges til grunn ved tildeling av et arbeidsrettet tiltak.8 For de fleste tiltaksvariantene er det NAV som fatter vedtak om tiltaksplass, og bruker kan klage på tildelingen. For noen personer er utfallet av denne vurderingen at de har nedsatt arbeidsevne. Noen av disse vil kunne få tiltak i en attførings- eller vekstbedrift.

Veiledning i regi av attføringsbedriftene

Personer som i et vedtak etter NAV lovens § 14a, har fått vurdert sitt bistandsbehov til nedsatt arbeidsevne, vil kunne få tiltak i en attførings- eller vekstbedrift. NAV har gitt en kravspesifikasjon for tiltak i skjermede virksomheter, hvor det stilles krav til at tiltaksarrangører skal dokumentere et system for jobbsøking og veiledning. Tjenester som skal tilbys deltakere på tiltak i en arbeidsmarkedsbedrift vil for eksempel kunne være råd, veiledning og oppfølging i forbindelse med jobbsøking, og i tillegg bruk av veiledningshjelpemidler. Slik veiledning vil i hovedsak bli gitt som en del av tiltakene «Avklaring i skjermet virksomhet» og «Arbeidspraksis i skjermet virksomhet», og resultat av slik veiledning skal rapporteres til NAV som en del av de individuelle rapportene for tiltaksdeltakere.

11.2.5 NAVs digitale brukertjenester

NAV.no er Norges mest besøkte offentlige nettsted med 1.2 millioner unike besøk hver måned.

Nettstedet er på mange måter en digital snarvei til NAV-kontoret og er en viktig kanal til NAVs tjenester for brukerne. Ved hjelp av selvbetjeningstjenester og brukerinformasjon er det lagt til rette for at brukerne skal kunne være selvhjulpne på en del områder.

Innholdet på NAV.no kan inndeles i to hovedområder: Tjenester og informasjonssider. Eksempler på «tjenester» er digital registrering som arbeidssøker, digitale søk i stillingsbasen etter ledige stillinger, kalkulatorer på bidragsområdet, foreldrepengeveilederen, Din pensjon, og diverse tester.

NAV.no tilbyr i dag tre verktøy rettet mot temaene jobb og utdanning som kalles «tester». Disse verktøyene ble utviklet på 1990-tallet, og kan ikke sies å inneha dagens standard for slike typer tjenester.

Interessetesten: Denne testen retter seg mot unge med behov for å reflektere over og systematisere interesser.

Veivalg: Programmet er rettet mot de som skal velge utdanning og består av tre deler: En ferdighetsdel, en interessedel og en verdidel.

Akademia: Rettet mot de som skal orientere seg i arbeidsmarkedet og søke jobb etter utdanning og de som skal bytte jobb.

11.2.6 Utviklingsplaner for NAVs nettilbud

NAVs kanalstrategi angir hvordan NAV skal møte brukerne i fremtiden. Strategiens mål er å tilby brukerne et så enkelt og godt møte med NAV som mulig. Et hovedgrep er å legge til rette for at de aller fleste brukerne skal ha NAV.no som sin primærkanal i møte med NAV samtidig som brukere med sammensatte oppfølgingsbehov skal ha tilbud om fysisk møte (NAV-kontor). Det er brukerens behov som skal avgjøre hvordan NAV og brukeren skal samhandle. Strategien ble vedtatt mars 2014 og gjelder fram til 2020. Kanal er definert som møtet mellom brukere og NAV.

I dag henvender brukerne seg til NAV på forskjellige måter: fysisk møte, på telefon, skriftlig eller digitalt. En nåsituasjonsanalyse fra 2013/2014 viser at det er om lag 127 millioner brukerhenvendelser til NAV i året. De fleste av disse henvendelsene kommer på NAV.no hvor søk i stillingsbasen og søk etter generell informasjon og veiledning er de store driverne. NAV har rundt 7 millioner fysiske oppmøter på NAV-kontoret og omlag 8 millioner telefoner til første-linjen i løpet av et år. I tillegg er det et stort antall henvendelser på e-post og brev.

Mange av henvendelsene til NAV handler om ytelsesrelaterte spørsmål, som for eksempel spørsmål om rettigheter og plikter, søknadsskjema, status i sak, utbetalingsopplysninger med videre. Tiden det tar å besvare disse henvendelsene går på bekostning av oppfølgingsarbeidet. NAV har kostnadsberegnet brukermøter og bruk av nettjenester. Et fysisk møte på et kontor mellom bruker og en NAV-ansatt er i snitt beregnet til omlag 372 kroner. Et brukermøte på nettsidene til NAV er beregnet til om lag 1 krone. Dette viser at det vil være kostnadseffektivt å kanalisere flere brukere til digitale tjenester. Ved å kanalisere ytelsesrelaterte spørsmål til NAV.no, frigjøres ressurser til dialog med bruker og jobbveiledning.

I kanalstrategien deles NAVs brukere inn i tre behovsgrupper:9

  • Brukere som mottar økonomiske ytelser har begrenset behov for kontakt med NAV så fremt informasjon om rettigheter og plikter er lett å forstå og pengene blir utbetalt i tide. I denne behovsgruppen inngår for eksempel brukergruppene alderspensjonister, uføre, brukere med helseytelser eller familieytelser, sykmeldte som mottar sykepenger fra NAV, mottakere av dagpenger eller arbeidsavklaringspenger. NAV.no skal væres deres primærkanal og telefoni (eventuelt chat) er sekundærkanal.

  • Brukere med enkle oppfølgingsbehov kan håndtere egen situasjon når NAV tilbyr gode selvbetjeningsløsninger. I denne behovsgruppen inngår for eksempel brukergruppene voksne arbeidssøkere som har behov for standard eller situasjonsbestemt oppfølging, uføre med restarbeidsevne og enslige forsørgere med overgangsstønad. Denne gruppen skal også ha NAV.no som deres primærkanal og telefoni som sekundærkanal.

  • Brukere med sammensatte oppfølgingsbehov har behov for aktiv bistand fra NAV for å få avklart sitt forhold til arbeidslivet. I denne behovsgruppen inngår for eksempel brukergruppene unge arbeidssøkere, brukere med nedsatt arbeidsevne og langtidssykemeldte. Fysisk møte er primærkanalen for denne gruppen. De andre kanalene vil fungere som sekundærkanaler.

For å nå ambisjonene i kanalstrategien, skal det settes klare mål for kanalbruken og styringsindikatorer skal følge utviklingen over tid.

I lys av en rekke revisjoner og utvalg som har påpekt at NAV ikke gir tilstrekkelig informasjon, kartlegging, dokumentasjon og oppfølging av brukerne, er det nedsatt et forprosjekt som har kartlagt nåsituasjon og foreslått ett nytt konsept for systemstøtte i oppfølgingsløpet med tanke på å løse utfordringene som er blitt påpekt.

I konsept for forenklet arbeidsrettet brukeroppfølging vil man i første fase utvikle komponenter med sikte på verktøy for bedre kartlegginger av individuelle muligheter og begrensninger for å komme tilbake i arbeid. Ambisjonen er at flest mulig brukere benytter digital arbeidsflate i dette arbeidet. Det foreligger et stort mulighetsrom for å koble ulike verktøy som bruker/arbeidssøker kan benytte. Dette kan være verktøy som digital karriereveiledning, språktest, lenker til NAVs samhandlingspartnere som innen helse, utdanning også videre. I dette konseptet er det skissert funksjonalitet som muliggjør elektronisk dialog (chat) mellom bruker og veileder i NAV. Gitt tilstrekkelig prioritet og finansiering er nye løsninger forespeilet utviklet i perioden 2016 – 2019.

11.2.7 Samarbeidsflaten mellom NAV og fylkeskommunen om partnerskap for karriereveiledning og karrieresenter

NAV har siden oppstart av forsøk med partnerskap for karriereveiledning vært en viktig aktør i de fylkesvise partnerskapene for karriereveiledning.

NAVs oppdrag om karriereveiledning er å videreføre og videreutvikle samarbeid med fylkeskommunen om kompetanseutveksling (for ansatte) og karriereveiledningstjenester gjennom partnerskap for karriereveiledning. Oppdraget forankres gjennom tildelingsbrev fra Arbeids- og sosialdepartementet til Arbeids- og velferdsdirektoratet, og gjennom årlig mål- og disponeringsbrev fra Arbeids- og velferdsdirektoratet til NAV-fylkene.

I Arbeids- og sosialdepartementets tildelingsbrev til Arbeids- og velferdsdirektoratet for 2015 heter det blant annet: «Arbeids- og velferdsetaten oppfordres til å samarbeide med fylkeskommunen og Vox om karriereveiledning».

I direktoratets Mål og disponeringsbrev til NAV-fylkene i 2015 heter det blant annet:

«… Den enkelte brukers behov for grunnleggende ferdigheter […], karriereveiledning, tjenester innen psykisk helse og øvrige kommunale tjenester skal ivaretas gjennom koordinert virkemiddelbruk fra NAV, fylkeskommune og kommune […]. Karrieresentrene er et viktig supplement til NAVs tjenester, og fylkene skal videreføre samarbeidet om kompetanseutveksling (for ansatte) og karriereveiledningstjenester gjennom partnerskap med fylkeskommunen[…].»

Dette er det opp til fylkesdirektørene i NAV å vurdere og prioritere, herunder om og hvor mye NAV-fylke skal bidra med ressurser til fylkesvise partnerskap for karriereveiledning og finansiering av karrieresenter. NAV bidrar på finansieringssiden for om lag halvparten av karrieresentrene (enten med lokaler, utstyr, midler eller personell).

Samarbeidet om karriereveiledning og karrieresentrene beskrives i egne partnerskapsavtaler mellom NAV fylker og fylkeskommuner, og er i mange tilfeller en del av en fylkesovergripende samarbeidsavtale på utdanningsområdet. Samarbeidsavtaler beskriver områder, formål, målgrupper, rolle- og ansvarsfordeling av oppgaver. Målet er å bistå overlappende målgrupper til arbeid eller utdanning. Partnerskapsavtaler for karriereveiledning beskriver mål, målgruppe, tjenester og rolle- og oppgavefordeling mellom fylkeskommunen og NAV i fylket.

NAVs samarbeid på feltet karriereveiledning startet i 2003/2004 med forsøk i Nordland, og deretter Telemark, støttet med forsøksmidler fra Arbeidsdirektoratet (og Utdanningsdirektoratet fra 2005). Forutsetningen var at det skulle prøves ut modeller for et samordnet tilbud om karriereveiledning, og supplere kompetanse og tjenester i NAV kontor og skoler. Målet var blant annet å utvikle en mer helhetlig og kvalitetssikret yrkes- og utdanningsveiledning. Forsøksfylkene ble gjenstand for studiebesøk fra flere fylker, eksterne evalueringer, og bidro til å legge det faglige grunnlaget for etablering av karrieresentre i andre fylker. Flere nasjonale samlinger ble gjennomført som ledd i spredning av erfaring og kunnskap mellom fylkene.

Gjennom St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring ble prosessen med å etablere partnerskap og etter hvert karrieresentre i flere fylker påskyndet. Partnerskapsavtalene ble en del av fylkenes øvrige samarbeidsavtaler etter at KS og Arbeids- og inkluderingsdepartementet inngikk en sentral avtale i 2007 for å styrke innsats for overlappende målgrupper og oppnå felles mål. Den sentrale avtalen skulle stimulere til utvikling av fylkesvise samarbeidsavtaler om bedre samordnet virkemiddelbruk for overlappende målgrupper og ansvarsområder, herunder på karriereveiledningsfeltet.

Virksomhetsrapporteringen fra NAV fylkene redegjør for erfaringer med samarbeid om karriereveiledning, sett fra NAVs side. Etter forsøksperioden (2004–2009) har NAV fylkene engasjert seg i partnerskap for karriereveiledning utfra de rammene de til enhver tid har hatt til disposisjon. Det varierer hvordan det konkrete samarbeidet er organisert og hvordan NAV har bidratt med faglige og økonomiske ressurser. NAV fylker som har et systematisk samarbeid om karrieresenter, forankret både i fylkets ledelse og på faglig rådgivernivå, har uttrykt stor nytte av samarbeidet for NAV-veiledere og for oppfølgingen av brukere (virksomhetsrapporter). Karrieresentrene er et supplement til NAV-kontorenes veiledning i forbindelse med arbeidsrettet oppfølging av brukere. Sentrene er ikke en henvisningsinstans, men NAV-veiledere kan tipse brukere om at karrieresenteret finnes, for eksempel når brukerdialogen kommer inn på forhold til utdanning/opplæring.

Eksempler på samarbeid mellom NAV og fylkeskommune om karrieresenter, og mellom NAV-kontor og karrieresenter er:10

Vestfold

NAV Vestfold har samarbeidet med fylkeskommunen om driften av et karrieresenter i Tønsberg siden 2009 med lik fordeling av ansvar og ressurser. Samarbeidet er organisert i fem nettverk der rådgivere og annet personell i grunnopplæringen og veiledere fra NAV deltar fast. Det er regelmessige oppfølgingsmøter på ledernivå og saksbehandlernivå for å følge opp og koordinere utviklingen av samarbeidet og tjenestene ved senteret. Målet er at samarbeidet skal føre til at unge finner sin vei til utdanning og yrke. Nettverkene er utgangspunkt for jevnlig og konkret deling av kunnskap og erfaring og kompetanseheving.

Karrieresenteret når ut til hele fylket og alle aldersgrupper, voksne over 19 år. En stor andel av kundene er brukere av NAV. Tilbudet er godt kjent i NAV, som vurderer tilbudet som et godt supplement til eget arbeid.

Gjennom ekstra tilskudd fra Vox samarbeider NAV og karrieresenteret om modell for karriereveiledning av flyktninger/innvandrere. Dette er positivt sett fra NAVs side, da karriereveiledning er ønsket inn i Introduksjonsordningen slik at innvandrerne raskere kan utarbeide en karriereplan for videre søk mot arbeid eller utdanning. Gjennom flere år har senteret gjennomført karriereplankurs for ungdom som ikke har fullført videregående opplæring. NAV og fylkeskommunen samarbeider i etterkant om opplæringstilbud, som hittil har ført til høy fullføringsgrad.

Aust- Agder

NAV Aust-Agder og fylkeskommunen har siden 2008 driftet karrieresentervirksomhet i partnerskap og har ett senter (Arendal). Samarbeidet fokuserer på livslang læring og forebygging av ekskludering fra arbeidslivet for personer med svak utdanning. Å bidra til bevisste karrierevalg og vurdering av behov for koordinert samhandling mellom flere etater blir beskrevet som sentrale oppgaver for karrieresenteret.

Karriere Aust-Agder bistår NAV-kontorene med karriereveiledningstjenester til NAVs veiledere og brukere, som et supplement til NAV-kontorets arbeidsrettede oppfølging. Dette inkluderer blant annet utforming av aktivitetsplaner. NAV samarbeider med karrieresenteret om strategier og målrettet bistand til særlig tre grupper av brukere, enslige forsørgere, innvandrere og mottakere av arbeidsavklaringspenger (AAP). Bruk av utdanningstiltaket i NAV som ledd i fagopplæring, er ett av virkemidlene som inngår i samarbeidet. Samarbeidspartene gjennomfører felles kompetansehevende tiltak for medarbeidere i begge etater og deltar i hverandres fagseminarer og kurs. NAV gir uttrykk for at de opplever samarbeidet mellom NAV og utdanningsmyndighetene som nyttig og konstruktivt.

Buskerud

NAV Buskerud og fylkeskommunen samarbeider om utvikling av et fullverdig karrieresentertilbud i fire regioner i Buskerud. Nytt karrieresenter på Ringerike åpnet høsten 2015. Kommunene er en av flere parter i samarbeidet. Karriereplankurs for ungdom (over 19 år) er ett av flere områder i samarbeidet. Kurskonseptet «Sjef i eget liv», et unikt kurs for opplæring i egen økonomi, gjennomføres også i dette samarbeidet.

NAV i Buskerud har arbeidet med innføring av Veiledningsplattformen i NAV, som angir minimum kompetanse NAV-veiledere må ha i veiledning. I samarbeid med relevante fagmiljøer vil det bli gjennomført fordypningsmoduler innen tilstøtende temaer. I samarbeid med Papirbredden karrieresenter, vil NAV høsten 2015 gjennomføre en kursrekke med fire samlinger i modulen Karriereorientert veiledning i NAV. Opplæringen vil også bli koblet til modulen «Veiledning av brukere med innvandrerbakgrunn». I tillegg har Papirbredden Karrieresenter fått innvilget midler fra Vox til å gjennomføre kompetanseutvikling av veiledere overfor brukere med innvandrerbakgrunn. Dette blir et supplement til ovennevnte modul, og utvikles i samarbeid med NAV Buskerud.

11.3 Vurderinger av veiledningstilbudet i NAV

Utvalget belyser her utfordringer ved veiledningen i NAV i dag. Utvalget berører tilgang, kvalitet, ressurser, styring og forvaltning, og ikke minst samhandlingsflaten og rollefordelingen mellom NAV og karrieresentrene i fylkesvise partnerskap for karriereveiledning.

Utvalget har ikke foretatt egne kartlegginger av henholdsvis veiledningskompetanse og brukeroppfølging i NAV eller av samhandlingsflaten mellom NAV og karrieresentrene. Utvalget baserer sine vurderinger på foreliggende kunnskapsgrunnlag fra diverse forsknings- og evalueringsrapporter og offentlige utredninger, inkludert utredningen fra Vågeng-utvalget. 11 Videre bygger vurderingene på innspill fra sektorer og aktører utvalget har hatt kontakt med i løpet av sitt arbeid.

11.3.1 Utfordringer – veiledning hos NAV

Tilgang

I følge NAV-loven har alle som henvender seg til et NAV-kontor rett til å få vurdert behov for bistand til å komme i arbeid.12 Dette gir en juridisk forankring for arbeidsrettet oppfølging i NAV og med det tilgang til veiledning i NAV. Juridiske rammebetingelser for god tilgang til veiledningen hos NAV synes å være på plass. Men til tross for gode rettigheter i henhold til lovverk og politiske intensjoner, er det en del personer som i praksis får for lite reell oppfølging. Rapporten fra Vågeng-utvalget peker for eksempel på at mange henvendelser om ytelser tar oppmerksomhet bort fra arbeidsrettet bistand. Det fremgår at skriftlig informasjon fra NAV er vanskelig å forstå, noe som medfører mange henvendelser til NAV-kontorene. Det fremgår også at NAV er for lite opptatt av brukeroppfølging. 13

Utvalget ser begrenset kapasitet avsatt til veiledning og oppfølgingsarbeid i NAV som viktige utfordringer for å nå målet om å avklare arbeidsmuligheter og sikre rask overgang til arbeid eller arbeidsrettet aktivitet.

Å sikre god brukeroppfølging og veiledning til alle NAV-brukere er kostnadskrevende. Det ligger i oppdraget til NAV at noen brukergrupper er prioritert fremfor andre. En person med høyere utdanning som har vært sykmeldt, vil i liten grad bli tilbudt veiledning ut over såkalt standardinnsats, noe som i praksis vil si at vedkommende blir henvist til selvbetjeningstjenester. Utvalget viser til NAVs strategier for effektiv ressursbruk, blant annet kanalstrategien, som tilrettelegger for og kanaliserer brukerstrømmen til digitale selvhjelpsløsninger, selv om det skal være opp til bruker selv å velge «kanal». Dette for å kunne gi den fysiske og dyreste brukeroppfølgingsinnsatsen til dem med størst bistandsbehov.

Utvikling av gode digitale selvhjelpsløsninger kan bedre tilgangen på en kostnadseffektiv måte. Økt bruk av digitale hjelpemidler samsvarer med utvalgets forslag til utvikling av et nettbaserte karriereveiledningstilbudet, som beskrevet i delrapporten «Karriereveiledning i en digital verden». Utvalget mener at det foreslåtte nettstedet og e-veiledningstjenesten også vil gi NAV-brukere bedre tilgang til karriereveiledning og kan styrke kvaliteten i NAVs arbeidsrettede brukeroppfølging fordi nettjenesten både kan benyttes av enkeltpersoner og som informasjonskanal for veiledere.

Utbygging av nettbaserte veiledningstjenester må imidlertid ikke føre til at mulighet for personlig kontakt og oppfølging ved fysisk oppmøte forsvinner. Utvalget viser for øvrig til at det vil kunne ta tid før henholdsvis kanalstrategien og det nettbaserte karriereveiledningstilbudet vil være i full drift. Utvalget vurderer at behovet for karriereveiledningstjenester vil øke fremover, og at det må forventes at en god del brukere fortsatt vil ha behov for eller foretrekke veiledning ved personlig oppmøte, også med et godt nettilbud.

Utvalget mener at NAVs bruk av begreper, som for eksempel arbeidsrettet oppfølging og arbeidsevnevurdering, kan gjøre det vanskelig å identifisere når det foregår karriereveiledning og når det ikke gjør det. En tydeliggjøring av dette kunne synliggjort karriereveiledning som viktig del av veiledning i NAV, samtidig som skillet mellom denne formen for betinget karriereveiledning (veiledning foregår som valgmuligheter i et gitt system) og annen karriereveiledning opprettholdes. Dette vil gi en mer oversiktlig situasjon for både brukere av NAV og veiledere i NAV.

Kvalitet

«Arbeid først» er, som nevnt, hovedfokus i den arbeidsrettede oppfølgingen i NAV knyttet til kartlegging, behovsvurdering og arbeidsevnevurdering. I lys av sitt samfunnsoppdrag vil NAV ha begrenset kapasitet til å ha oversikt over muligheter og krav i utdanningssystemet og til utdanningsveiledning. Her vil NAV være avhengig av ekstern kompetanse. Utvalget ser det heller ikke som hensiktsmessig at NAV skal ha ekspertkompetanse på karriereveiledning lik den utvalget foreslår for de som jobber i for eksempel karrieresenter eller skole. Se ellers utvalgets anbefalinger for kompetansestandarder for ulike veilederroller i kapittel 5.

Profesjonalitet i NAV-ansattes jobbutøvelse er av stor betydning, både for den enkelte og samfunnet, gitt NAVs viktige samfunnsmandat. NAV som arbeidsgiver har ansvar for at medarbeiderne har kompetanse og et profesjonelt nivå på veiledningen som sikrer en oppgaveutførelse i tråd med lovverk og definerte myndighetsmål.

Kunnskaps- og kvalitetskrav knyttet til veiledningen i NAV er forankret i lovverk, strategier, prosedyrer og policy for slik oppfølging, herunder i NAVs opplæringsprogram for ansatte, i Veiledningsplattformen, virksomhetsstrategien og kompetansestrategien. Planer for utvikling av ansattes kompetanse er forankret i disse dokumentene.14

Kompetanse i NAV er definert som «de samlede evner, holdninger, kunnskaper og ferdigheter til oppgaveutførelse i tråd med definerte mål og krav». Kjennskap til NAVs samfunnsoppdrag, arbeidsmarked, brukersammensetning, tjenestetilbud og lovverk, samarbeidsflater, nettverksbygging og samarbeid er kompetansekrav for kjernevirksomheten. For veiledere er i tillegg relasjons- og dialogkompetanse, ferdigheter i behovs- og arbeidsevnevurdering og utøvelse av skjønn sentrale kompetansekrav. Veiledningskompetanse i NAV er en grunnleggende kompetanse knyttet til NAVs arbeidsrettede oppfølging.

Viktige kompetansekrav under innsatsområdene «Arbeid først» og «Aktive brukere» er kunnskap om arbeidsmarkedet, ferdigheter i arbeidsrettet oppfølging og veiledning av brukere og samhandling med andre aktører. Samarbeid med universitets- og høyskolesektoren er formalisert gjennom egne samarbeidsavtaler i fylkene. Kompetanseheving har hatt stor oppmerksomhet innad i NAV de siste årene. Siden innføring av Veiledningsplattformen fra 2013 har per januar 2016 om lag 70 prosent av de 5500 veilederne med brukerkontakt, gjennomført opplæring i Veiledningsplattformen og flere fylker vil gjennomføre opplegget. Av om lag 11400 ansatte i 2014 deltok drøyt en tredjedel i kurs med veiledningsrelatert innhold. I tillegg gjennomførte drøyt 10600 medarbeider e-læringskurs i verktøyet læring@nav i 2014.

I styringssignalene til NAV fylkene for 2016 er det vektlagt at «Kompetanseutvikling skal understøtte målet om flere i arbeid og gode brukeropplevelser», og at NAV skal videreutvikle sin «inkluderingskompetanse» for arbeid. Hensikten er å forsterke og kombinere veiledningskompetanse med arbeidsmarkedskompetanse.

Utvalget mener at den økte oppmerksomheten på kvalitet i veiledningsarbeidet i NAV er svært viktig. Arbeids- og velferdsmyndighetene har selv påpekt at det foreligger et gap mellom tjenester NAV yter til brukerne og de forventninger omverden har til service.

NAVs opplæringsstrategier baserer seg i stor grad på uformell og ikke-formell internopplæring. Utvalget anser slik opplæring som en viktig del av det å styrke praktisk veiledningskompetanse. Et opplæringsprogram som Veiledningsplattformen vil kunne omfatte langt flere ansatte enn formell utdanning. Likevel mener utvalget at det foreligger behov for å styrke kvaliteten på veiledningsarbeidet i NAV. For eksempel etterspør medarbeidere i NAV selv mer kompetanse. For å sikre profesjonelle tjenester, finner utvalget det viktig at NAV også styrker den formelle kompetansen og vektlegger samarbeid med universitet og høyskolesektoren om formelle utdanningstilbud som er spesielt rettet mot NAV-veiledernes oppgaver, herunder etter – og videreutdanningstilbud av høy kvalitet. Utvalget viser her til pågående samarbeid mellom Arbeids- og velferdsdirektoratet og Kunnskapsdepartementet når det gjelder styrket samarbeid om formell utdanning mellom NAV og universitet og høyskolesektoren.

11.3.2 Utfordringer – samhandlingsflaten mellom NAV og karrieresentrene

Det finnes utfordringer i samhandlingsflaten mellom NAV og karrieresentrene i dag. Samarbeidet om karriereveiledning er forankret i egne fylkesvise partnerskap for karriereveiledning der NAV-fylke og fylkeskommune er med, og inngår de fleste steder som del av fylkesovergripende samarbeidsavtaler mellom fylkeskommuner og NAV-fylker på utdanningsområdet. For en ytterligere beskrivelse av karrieresentrene se kapittel 6.

Rapporten Evaluering av de fylkesvise karrieresentrene – med søkelys på samhandlingen med NAV viser, konkluderer med at det er til dels store forskjeller når det gjelder samhandling mellom karrieresentrene og NAV.15 NAV er med i finansieringen i halvparten av karrieresentrene. Mange karrieresentre samarbeider godt med NAV, men ulik prioritering og holdning i NAV betyr variasjon i samhandling og oppgavefordeling mellom karrieresentre og NAV. Kartleggingen finner at samarbeidsforhold og roller er mer avklart i fylker der NAV er en aktiv og medvirkende eier som deltar i finansiering og styring av karrieresenteret.

Av rapporten fremgår det videre at mange NAV-veiledere opplever karrieresentrene som et viktig supplement til NAV, og at sentrene avlaster NAV der NAV selv ikke har kapasitet. Det er ulike oppfatninger om grenseflaten mellom karrieresentrene og NAV, herunder hvilken rolle karrieresentrene kan og bør ha for kompetanseutvikling i NAV. Det er også ulik praksis når det gjelder utveksling av brukerinformasjon og karrieresentrenes rolle i «trekantsamtaler». Karrieresentrene tilbyr også, i varierende grad, NAVs brukere karriereveiledning. Dette er veiledning innenfor en annen ramme enn det NAV selv kan gjøre. Rapporten setter spørsmålstegn ved om NAV kan utføre profesjonell karriereveiledning etter de etiske og faglige retningslinjene som gjelder for slike samtaler samtidig som de ivaretar sitt samfunnsoppdrag med å forvalte stønader og rettighetsordninger.16 Rapporten anbefaler at det gis tydeligere mandat for hvordan NAV skal forholde seg til karrieresentrene og forpliktes på finansieringssiden. Rapporten hevder at en mer forutsigbar finansiering fra NAV er en forutsetning for fruktbar samhandling og påpeker at medfinansiering vil gi NAV innflytelse på innholdssiden.

Arbeids- og sosialdepartementet har et ansvar når det gjelder karriereorientert veiledning som inngår i arbeidsrettet oppfølging i NAV og som utgjør en del av karriereveiledningsfeltet. Utvalget legger også til grunn at departementet gjennom sitt ansvar for arbeidsmarkedspolitikken, har et bredt ansvar for karriereveiledning til befolkningen som helhet, ikke bare til de som er mottakere av NAVs tjenester. Dette har utvalget belyst i kapittel 5.

NAV skal i dag være en likeverdig part i partnerskap for karriereveiledning. I Kunnskapsdepartementets retningslinjer for tilskuddet til partnerskap for karriereveiledning fra 2014, er det derfor også satt som krav for å motta tilskudd til partnerskap for karriereveiledning at NAV er partnerskapsaktør.

NAVs involvering har vært forankret i Arbeids- og sosialdepartementets tildelingsbrev til NAV, som oppfordrer Arbeids- og velferdsdirektoratet til samarbeid med fylkeskommunen og Vox om karriereveiledning. Videre er det i mål- og disponeringsbrev fra Arbeids- og velferdsdirektoratet til NAV-fylke gitt signal om at NAV med basis i samarbeidsavtaler mellom NAV fylke og fylkeskommunen skal videreføre samarbeidet om karrieresentrene. Tidligere har mål- og disponeringsbrevene også presisert at samarbeidet om kompetanseutvikling mellom ansatte ved sentrene og NAV-kontorene skal videreutvikles, slik at veiledningskompetansen i NAV og kunnskap om arbeidsmarkedet ved karrieresentrene skal styrkes.

I løpet av en tiårs periode er partnerskap for karriereveiledning og karrieresentre etablert i de fleste fylker (se kapittel 6). NAV bidrar med finansiering på ulikt vis i om lag halvparten av sentrene. Mange steder samarbeides det godt mellom fylkeskommuner og NAV om karrieresentrene og mellom karrieresentrene og NAV-lokal, Oppland, Nordland og Østfold er gode eksempler på det. Det er imidlertid relativ stor variasjon i hvordan samarbeidet fungerer i praksis og spesielt i hvordan NAV bidrar med finansiering til samarbeidet.

Utvalget påpeker at signaler om at samarbeid er ønskelig fra statlig hold, ikke synes å være nok for å få etablert et tilstrekkelige tilbud om karriereveiledning til befolkningen. Selv når alle aktørene lokalt har et sterkt ønske om å videreutvikle karrieresentrene, har man mange steder møtt på store utfordringer i å skaffe nok ressurser. Knappe ressurser og mange konkurrerende lovpålagte oppgaver og rapporteringskrav, betyr i praksis at det er vanskelig å kunne prioritere finansiering av karrieresentre. I tillegg er det ulik oppfatning på NAV fylkesnivå om i hvilken grad man har anledning til å bidra med finansiering av karrieresentre og på hvilken måte.

Erfaringen med partnerskap for karriereveiledning har vist at den største utfordringen for utvikling av karrieresentrene er fravær av forutsigbar finansiering, særlig gjelder dette finansieringen fra NAV-fylke. Utvalget er kjent med at enkelte steder har NAV-lokal funnet kreative løsninger i det som kanskje er en gråsone for å kunne dra nytte av karrieresentrene. I tilfeller med manglende mulighet for finansiering over driftsbudsjettet, har enkelte NAV fylker utlyst karriereveiledningstjenester som arbeidsrettet tiltak etter regelverk for offentlige anskaffelser og tildelt oppdraget til et karrieresenter. Utlysning har ikke alltid medført at et karrieresenter har fått oppdraget. I tilfeller der NAV er medeier i karrieresentret kan det være noe enklere.

Utvalget mener at det er uheldig at varierende og uforutsigbar NAV-finansiering fører til betydelig variasjon i brukertilbudet mellom fylkene, samt stor variasjon både når det gjelder omfang av og områder for samarbeidet mellom karrieresentrene og NAV. Dette har igjen ført til ulike tilbud og uttrykk ved de ulike karrieresentrene, noe som igjen forsterker ulike prioriteringer og interesse for samarbeidet.

Utvalget vurderer det som svært viktig at det finnes et åpent tilbud om karriereveiledning til alle voksne over 19 år. Karrieresentrene, som sektoruavhengig veiledningsaktør, kan ivareta brukerens interesser på en annen måte enn NAV selv kan, og de kan nå grupper som ikke finner det naturlig eller ønskelig å oppsøke NAV. Viktigst er at karrieresentrene i utgangspunktet skal ha mer karrierefaglig kompetanse som utøvere av karriereveiledning som profesjon, som beskrevet i kapittel 5.

Erfaringer i fylkene viser at der sentrene bidrar med veiledning av NAV-brukere, oppleves de nyttige for NAV-ansatte, særlig i tilfeller der brukerne har behov for veiledning i utdanningsspørsmål. Et eksempel er Nordland, der NAV-veilederen kan være med på såkalte trekantsamtale, først og fremst med tanke på overføring av veiledningskompetanse. Slikt samarbeid er i så fall med samtykke fra brukeren og avklart mellom NAV og karrieresentret. Andre steder er det ikke slikt samarbeid i det hele tatt, og det praktiseres strengere skiller mellom NAVs veiledning og veiledning ved et karrieresenter.

Foruten brukerrettet karriereveiledning, er kompetansestøtte en viktig samarbeidsflate mellom NAV og karrieresentrene. En gjennomgang Vox har gjort for utvalget viser at det foregår en god del samarbeid mellom NAV på fylkesnivå og karrieresentrene, selv om dette varierer med lokale prioriteringer og ressurser. Det kan variere fra felles seminarer og konferanser, trekantsamtaler mellom bruker, NAV-veileder og karriereveileder, bisitting av og tilbakemelding på veiledning i NAV, informasjon om videregående opplæring, digitale verktøy og skreddersydde etterutdanningskurs for NAV-veiledere. Karrieresentrene har også bidratt til utviklingen av modulen «Karriereorientert veiledning» i NAVs Veiledningsplattform. Erfaring tilsier at når karrieresentrene og NAV har et samarbeid om kompetanseheving, får NAVs brukere i større grad vite om, og ta i bruk, karrieresentrenes veiledningstilbud.

Fylker som Nordland og Nord-Trøndelag er gode eksempler på tett samarbeid mellom karrieresentrene og NAV om karriereveiledning i arbeidslivet. Her går karrieresentrene, i samarbeid med NAV, inn i bedrifter med kurs og karriereveiledning. Dette kan ofte skje i forbindelse med nedbemanning, omstilling og oppsigelser. Kurs i karrierelæring og omstillingskompetanse gis også i forebyggende øyemed. Karrieresentrene i Nord-Trøndelag opplever en økende etterspørsel etter slike karrierekurs fra bedrifter. Dette betyr at karrieresentrene i praksis bidrar til at NAV kan oppfylle sitt samfunnsoppdrag. Samtidig støtter de bedrifter i omstilling, og derigjennom ivaretas det regionale arbeidsmarkedet.

Oppsummert mener utvalget det er problematisk at det i så stor grad varierer hvordan NAV har involvert seg i karrieresenterdrift. Dette er en vesentlig årsak til hvorfor tilbudet om karriereveiledning gjennom karrieresentre varierer så vidt mye fra fylke til fylke. Utvalget mener at kun en oppfordring fra statlig myndighet til NAV-lokal om samarbeid og involvering gir for uklare føringer for hvordan NAV skal bidra. Dette har ført til uavklarte grenseflater og utydelig oppgavefordeling mellom karrieresentrene og NAV.

Samlet, oppsummerende vurdering av dagens tilbud og samarbeidsflate

Utvalget ser et stort forbedringspotensial når det gjelder veiledning og brukeroppfølging i NAV, både med tanke på tilgang og kvalitet. Det er gjennomgående store forskjeller i tjenestetilbudet.

Utvalget ser det som positivt at NAV har igangsatt prosesser for å forbedre sin arbeidsrettede brukeroppfølging og veiledning. Utvalget mener at profesjonaliserings- og kvalitetsarbeidet må forsterkes ytterligere.

Utvalget mener det vil være hensiktsmessig i større grad å tydeliggjøre for NAVs brukere hva de kan forvente av oppfølgings- og veiledningstjenester fra NAV, gjennom at man for eksempel er mer bevisst på forskjellen mellom karriereorientert veiledning og karriereveiledning.17

Utvalget viser til stor variasjon i dagens samarbeid mellom NAV og karrieresentrene. Det er behov for å konkretisere innhold i og rammer for samarbeidet for å sikre et helhetlig offentlig brukertilbud og effektiv ressursutnyttelse. De fylkesvise partnerskapene vil være en god ramme for dette.

11.3.3 Innspill til utvalget

Gjennomgående er innspillsaktørene svært opptatt av at digitale tjenester må supplere, ikke komme i stedet for ansikt til ansikt veiledningen. Dette gjelder også for veiledningen i NAV. Mange er opptatt av tydeligere nasjonale føringer for samarbeid mellom sektorene, ikke minst når det gjelder finansiering av karrieresentrene fra NAV. Det er gjengs oppfatning at karrieresentrene bør eies og drives både av fylkeskommuner, NAV og de aktuelle kommunene. Mange påpeker behov for nasjonal standard for NAVs bidrag. Det ønskes mer forpliktende partnerskap, nasjonale kompetansestandarder, pålegg om partnerskapsstyrer og krav om at de ulike sektorene bidrar med personellressurser og driftsmidler. Mange mener at karrieresentrene bør fungere som ressurssenter for alle sektoraktørene og ønsker at karriersentrenes rolle som andrelinjetjeneste tydeliggjøres. Gjennomgående savnes mer sentral styring og mer samarbeid i hele feltet, både vertikalt og horisontalt i og mellom sektorer. Flere påpeker behov for utvikling av felles begreper.

11.4 Utvalgets anbefalinger

Nedenfor fremmer utvalget sine forslag knyttet til hvordan NAV fremover bør fungere i et helhetlig system for livslang karriereveiledning. Se for øvrig kapittel 6 for mer utfyllende beskrivelse av utvalgets anbefalinger knyttet til utvikling av partnerskap og karrieresentre.

Dagens ansvarsdeling mellom utdannings- og arbeids- og velferdsmyndighetene legges til grunn. NAV skal med andre ord også fremover ha ansvar for veiledning til arbeid for NAVs brukere. NAV vil dermed fortsette å være en sentral offentlig veiledningsaktør. NAVs karriereorienterte veiledning skal som nå inngå som del av NAVs arbeidsrettede oppfølging. Den arbeidsrettede oppfølgingen skjer i lys av NAVs rammebetingelser og mandat. Dette er forankret i NAVs strategier, policy og mål om høy sysselsetting og flere i arbeid, redusert sykefravær og tidlig avgang, økonomisk sikkerhet, match mellom tilbud og arbeidsgiveres behov for arbeidskraft og så videre.

Utvalget påpeker viktigheten av samfunnsøkonomisk rasjonell bruk av offentlige midler. Å hindre dublering og overlappende tjenester må være et mål. Offentlige tjenester bør utfylle hverandre, slik at det offentlige tjenestetilbudet samlet fremstår helhetlig og samordnet. For å oppnå dette må både klare grenseflater og forpliktende samarbeid på plass.

Kompetanse og kvalitet

Det er positivt at NAV styrker sine medarbeideres veiledningskompetanse. For å heve kvaliteten på brukeroppfølgingen, er det viktig at NAVs pågående arbeid med dette forsterkes. Utvalget anbefaler en forsterket satsing på kompetanseutvikling.

Når det gjelder utvikling av NAV-veilederes kompetanse, vil økt samhandling med karrieresentrene kunne bidra til å styrke kvaliteten i NAVs karriereorienterte veiledning.

Utvalget ser også behov for profesjonalisering av NAV ansattes veiledningskompetanse gjennom elementer av formell karrierefaglig utdanning. Utvalget viser for øvrig til NAVs ansvar og samfunnsoppdrag.

Med utgangspunkt i utvalgets anbefalinger i kapittel 5 om kompetansestandarder for karriereveiledere utviklet av NICE, anbefaler utvalget at disse standardene tas i bruk i NAV. Utvalget anbefaler at veiledere i NAV som jobber med arbeidsrettet brukeroppfølging plasseres på nivået ‘Career Advisor’ og at de bør ha karrierefaglig utdanning på minimum 30 studiepoeng. Utvalget anbefaler at det også i NAV bør være noen veiledere med karrierefaglig utdanning på mastergradsnivå (disse plasseres da på nivået ‘Career Professionals’).

NAV organiserer sitt tilbud gjennom mange tiltaksarrangører. Når det innføres nasjonale kompetansestandarder (se kapittel 5), må samme kompetansestandard som for NAV gjelde for NAVs tiltaksarrangører. Dette betyr at NAVs kompetansestandard må legges inn som krav i kravspesifikasjonen for tilbydere av tiltak. Dette er viktig for å forhindre at kvaliteten forringes og de kvalitetsmessige beste tilbudene taper i konkurransen for kvalitativt dårligere, men billigere tilbud. Det er også slik i dag at NAV stiller krav til kvalitet og kompetanse hos tiltaksarrangører. Nasjonale kompetansestandarder vil kunne innebære en formalisering.

Samarbeid og grenseflater mellom NAV og karrieresentrene

For at karriereveiledning ved karrieresentrene og i NAV skal utfylle hverandre på en god måte i et helhetlig offentlig system, bør samarbeidet styrkes og grenseflater avklares.

Utvalget ønsker å løfte frem lokalt samarbeid som en styrke, og peker i kapittel 6 på en ny form for fylkesvise partnerskap for karriereveiledning som en nøkkel for bedre samordning mellom ulike tilbud. I dette kapitlet blir også utvalgets anbefalinger for karrieresentrene beskrevet. Under gjengis hovedtrekkene.

Karriereveiledning til alle voksne over 19 år blir etter utvalgets anbefaling en fylkeskommunal lovpålagt plikt. Det er utvalgets mening at dette bør tilbys ved karrieresentre i fylkene. Karrieresentrenes kjerneoppgave skal være å tilby karriereveiledning til den voksne befolkningen, og den statlige finansieringen rettes mot dette. Utvalget foreslår videre en ny ordning for fylkesvise partnerskap. Utvalget mener NAV må delta i slike partnerskap. Dersom NAV ønsker å benytte karrieresentrenes ressurser eller kompetanse, må det inngås egne avtaler om dette, og det må finansieres lokalt. Dette må forankres i partnerskap for karriereveiledning. Det vil fortsatt være mulig for NAV å gå inn som medeier av karrieresentrene. Det er opp til fylkeskommunen å avgjøre hvordan karrieresentre organiseres. Det betyr at NAV kan inviteres inn, også som medeier, dersom det på bakgrunn av lokale forhold er ønskelig.

Utvalget mener at denne ordningen for eierskap og drift av karrieresentre, vil avklare grenseflaten mellom NAV og karrieresentre. Det vil tydeliggjøre ansvarslinjene, samtidig som samarbeidet mellom karrieresentrene og NAV kan gjøres forpliktende gjennom avtaler. Dersom det er behov for og ønske om å benytte karrieresentrene inn i NAVs oppgaveløsning og kompetanseheving, kan det allikevel skje, men da gjennom egne avtaler. Utvalget mener at dette er svært ønskelig, og foreslår derfor en tilskuddsordning for å opprettholde partnerskapene.

NAVs rolle i partnerskap

Selv om partnerskapene inngås på fylkesnivå, er det viktig at NAVs rolle i helheten avklares på statlig nivå, det vil si hos Arbeids- og sosialdepartementet og hos Arbeids- og velferdsetaten. Myndighetene må i hele styringskjeden understreke at man ønsker et samarbeid mellom NAV og karrieresentrene. Det er nødvendig at Arbeids- og sosialdepartementet gir tydelige signaler om at det er ønskelig at NAV inngår økonomisk forpliktende avtaler om å benytte karrieresentrenes tjenester, noe som til dels har vært en utfordring i dagens system.

Se for øvrig kapittel 6 for omtale av Arbeids- og sosialdepartementets bredere ansvar for karriereveiledning for den arbeidsføre befolkningen. Et godt karriereveiledningstilbud for voksne over 19 år vil kunne bidra til at færre personer får behov for å benytte seg av NAVs tjenester, og slik vil avlaste NAV i sine arbeidsoppgaver.

Samarbeid mellom NAV og karrieresentre om kompetanseheving og andre tjenester

Karrieresentrene har høy karrierefaglig kompetanse. For å bidra til at karrieresentrenes faglige kompetanse i større grad skal komme flere til gode, henholdsvis både enkeltpersoner og veiledningsaktører, skal karrieresentrene kunne levere tjenester til NAV både når det gjelder kompetansestøtte til veiledere og når det gjelder karriereveiledning, kurs og lignende til personer. Som privatpersoner har alle tilgang til karrieresentre når de måtte ønske det. Dersom NAV ønsker å gi sine brukere spesiell tilgang til karriereveiledning, kurs og lignende i regi av et karrieresenter, må det inngås egne avtaler mellom NAV og karrieresenteret om det, og dette må ha særskilt finansiering. Ytterligere beskrivelse av organisering av og forutsetninger for karrieresentrenes tilbud til aktører som NAV finnes i kapittel 6. For en illustrasjon av de ulike aktørene og finansieringsstrømmene i samarbeidet, se Figur 6.5 . Her finnes også utvalgets analyser og forslag knyttet til partnerskap for karriereveiledning og karrieresentrenes tilbud til befolkningen.

Rolleforståelse i et helhetlig system

Karrieresentrene skal i utgangspunktet ha tilbud til alle voksne. NAV-brukere som ønsker eller har behov for karriereveileding ut over den karriereorienterte veiledning han/hun får ved NAV, skal, på linje med andre og etter eget initiativ, kunne henvende seg til karrieresentrene for å få karriereveiledningstjenester der.

Mange av karrieresentrenes brukere vil trolig også fremover være NAV-brukere. Sektorene må i slike situasjoner være bevisst sine roller og samfunnsoppdrag og unngå at brukerne blir kasteballer i det offentlige systemet. Derfor må de ulike instansene være bevisste både egne og andres roller i systemet. Dette fungerer godt mange steder allerede i dag.

Det er viktig at karrieresenter og NAV er tydelige på at karriereveiledning ved karrieresenteret ikke er knyttet til NAVs tjenester og tiltak. Dette for å unngå at brukerne får urealistiske forventninger. Roller må eksplisitt kommuniseres overfor bruker.

Det er viktig at alle aktører i et helhetlig offentlig karriereveiledningstilbud har en klar forståelse for egen rolle i systemet. Når det gjelder kompetanse, er de ulike rollene beskrevet i kapittel 5.

11.5 Utvalgets anbefalinger oppsummert

Utvalget anbefaler:

  • At NAV må sikre god kvalitet i sin veiledning og brukeroppfølging og forsterke det utviklings- og profesjonaliseringsarbeidet som nå er påbegynt, og dette må sees i sammenheng med nasjonale kompetansestandarder slik omtalt i kapittel 5.

  • At veiledere i NAV med arbeidsrettet brukeroppfølging plasseres på nivået ‘Career Advisor’ og bør ha karrierefaglig utdanning på minimum 30 studiepoeng. Utvalget anbefaler at det også i NAV bør være noen veiledere med karrierefaglig utdanning på mastergradsnivå (disse plasseres da på nivået ‘Career Professionals’).

  • At NAV bør samarbeide med Karrieresentrene om kompetansestøtte og med universiteter og høyskoler om formell karriereveiledningsutdanning jfr. omtalen i kapittel 5.

  • At NAVs rolle i partnerskap for karriereveiledning forsterkes og forankres i fylkesvise samarbeidsavtaler

  • At grenseflater avklares og samhandling mellom NAV og karrieresentrene styrkes.

  • At karrieresentrene fortsatt skal kunne tilby tjenester, som kompetansestøtte og kurs for NAV-kontor gjennom inngåelse av lokale avtaler i partnerskap for karriereveiledning

  • At samkjørte styringssignaler fra departementene når det gjelder NAVs deltakelse i partnerskap kommer på plass

11.6 Administrative og økonomiske konsekvenser

Når det gjelder utvalgets forslag knyttet til veiledning i NAV, har utvalget ikke beregnet merkostnader til styrket veiledningstilbud i NAV. Utvalget mener at styrket innsats kan tas innenfor eksisterende budsjettrammer. Forslagene får ingen større administrative konsekvenser.

Når det gjelder administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag knyttet til avklaring og grenseflater, og samhandling mellom NAV og karrieresentrene, se kapittel 6 om karrieresentre og partnerskap.

Fotnoter

1.

Elementer av veiledning inngår både i tjenester under lov om sosiale tjenester i NAV (jfr. for eksempel §17 Opplysning, råd og veiledning) og i arbeidsrettede tiltak etter arbeidsmarkedsloven og forskrift om arbeidsrettede tiltak.

2.

Se også omtale av kompetansestandarder for NAV-veiledere i kapittel 5.6.2

3.

Se definisjon i kapittel 3.1.

4.

Arbeids- og velferdsdirektoratets «Standard for arbeidsrettet brukeroppfølging» angir prosedyrer og sjekkpunkter for hvert steg i oppfølgingsmetodikken, jamfør NAV-loven paragraf 14a. Kartlegging og behovsvurdering kan gi utfallene standard innsatsbehov (egenaktivitet, selvbetjeningsløsninger på nav.no), situasjonsbetinget innsatsbehov (for eksempel behov for arbeidsrettede tiltak, tjenester og tiltak under lov om sosiale tjenester i NAV). Personer med mer omfattende bistandsbehov kan gis en arbeidsevnevurdering med to mulige utfall (eventuelt i tillegg til ovennevnte): spesielt tilpasset innsats (for eksempel tiltak i skjermet sektor) eller varig skjermet innsats (for eksempel varig tilrettelagt arbeid, VTA).

5.

Arbeidsevnevurderingen skal, med utgangspunkt i brukerens egenvurdering og ressursprofil utgjøre en helhetlig vurdering av brukerens samlede ressurser og hindringer og si noe om den enkeltes arbeidsevne, muligheter, mål og bistandsbehov.

6.

Berg, H, L.E Becken,, S. Klingenberg og D.P. Staalesen (2012): Arbeidsevnevurdering i NAV-Oppfølgingsundersøkelse 2012. Proba samfunnsanalyse-rapport 2012-10

7.

De andre modulene er: 1) Veiledning av brukere med psykiske helseproblemer og rus 2) Veiledning av brukere med innvandrerbakgrunn 3) Dialogmøte 2 i sykefraværsoppfølging, 4) Veiledning av brukere som står langt fra arbeidsmarkedet 5) Veiledning av ungdom og 6) Forebygge og håndtere trusler og vold.

8.

Vurdering etter NAV-lovens § 14a

9.

En bruker kan ha forskjellige behov og tilhøre flere grupper, for eksempel anvende selvbetjening når det gjelder ytelsesrelaterte spørsmål og samtidig ha dialog med NAV om jobb og ha møter på et NAV-kontor.

10.

Arbeids- og velferdsdirektoratet (2015): NAV fylkenes tertialrapportering 2013–2015

11.

Blant annet: Becken m.fl (2014), Becken m fl. (2015), Buland, T, B. Bungum, C. Trønseth og I.H Mathiesen, (2010): Tid for samarbeid? Sluttrapport fra Evaluering av implementering av sentral samarbeidsavtale AID-KS. SINTEF, Trondheim, Ekspertgruppe oppnevnt av Arbeids- og sosialdepartementet (2015): Et NAV med muligheter. Bedre brukermøter, større handlingsrom og tettere på arbeidsmarkedet. Gjennomgang av NAV. Sluttrapport

12.

NAV-loven §14a

13.

Ekspertgruppe oppnevnt av Arbeids- og sosialdepartementet (2015)

14.

Det følgende knyttet til kompetanse og kompetanseutvikling i NAV er basert på informasjon utvalget har fått fra Arbeids- og velferdsdirektoratet.

15.

Becken m.fl. (2014)

16.

Becken m.fl. (2014), side 6

17.

Utvalget viser til at ulike lov- og regelverk kan gi ulike muligheter og handlingsrom, som påvirker mål og innhold i veiledningen (for eksempel lov om sosiale tjenester i NAV vs. forskrift om arbeidsrettede tiltak).

Til dokumentets forside