NOU 2016: 7

Norge i omstilling – karriereveiledning for individ og samfunn

Til innholdsfortegnelse

16 Økonomiske og administrative konsekvenser – oppsummert presentasjon av utvalgte anbefalinger

Utvalget har kommet med en rekke anbefalinger både innenfor enkeltsektorer og mer, for hele befolkningen og for alle voksne over 19 år, samt for tverrgående kvalitetsfremmende tiltak.

Utvalget har hatt begrenset tid til rådighet og det har derfor ikke vært mulig å utrede detaljert alle utvalgets forslag med tanke på økonomiske, administrative og eventuelt juridiske konsekvenser. For flere tiltak har utvalget i de enkelte kapitler gitt mer generelle vurderinger og utvalget forutsetter at Kunnskapsdepartementet i sitt oppfølgingsarbeid vil gjøre nødvendige og mer detaljerte utredninger før beslutning og implementering av disse tiltakene.

Utvalget ønsker også å understreke at en stor del av tiltakene er organisatoriske og i første rekke har mindre administrative konsekvenser. Dette gjelder for eksempel forslagene om å etablere en form for nasjonalt dialogforum som et kompetansepolitisk partnerskap, bedre utnyttelse av Nasjonal koordineringsgruppe for karriereveiledning og utvalgets anbefaling om at man fra nasjonalt hold i mye større grad har en helhetlig og strategisk tilnærming til feltet og utredning av et nytt karriereveiledningsfag for studieforberedende program i videregående opplæring.

Dernest følger en del anbefalinger som innebærer videre utredninger. Disse har utvalget ikke kostnadsberegnet. Dette gjelder anbefalingene om utvikling av nasjonale kompetansestandarder og kvalitetsrammeverk. Det gjelder også anbefalingene om å sørge for et bedre og bredere utdanningstilbud til karriereveiledere, som må utvikles med bakgrunn i kompetansestandarder og krav. Her mener utvalget at det må gjennomføres et utviklingsarbeid før man kan estimere kostnadene knyttet til dette. Utvalget mener at selve utrednings- og utviklingsarbeidets økonomiske og administrative konsekvenser vil være av mindre størrelse.

Utvalget er bedt om å presentere minst ett alternativ som ligger innenfor dagens økonomiske rammer. Utvalget legger til grunn at store deler av det utvalget foreslår vil være mulig å gjennomføre gjennom betydelig omprioritering av midler som i dag enten benyttes til karriereveiledningstilbud eller hvor et bedre karriereveiledningstilbud fysisk og på nett vil kunne antas å ha en preventiv virkning og dermed ta av for noe av presset på tjenestene. Utvalget har i den tiden det har hatt til rådighet ikke kunnet utrede fullstendig omfanget av midler dette gjelder.

Samtidig fremgår det av utvalgets gjennomgang av tiltak at det vil være nødvendig med betydelige friske midler for å skape det utvalget er bedt om å foreslå: Et helhetlig system for karriereveiledning i et livslangt perspektiv.

Et viktig grep for å oppnå dette er å utvikle et kvalitetsrammeverk med blant annet nasjonale kompetansestandarder for karriereveiledere i forskjellige roller. Selve utviklingen av dette anser utvalget for å ikke være svært kostnadskrevende, men den påfølgende kompetansehevingen av karriereveiledere vil medføre kostnader.

Innenfor hvert område utvalget beskriver er det mulig å gjøre begrensede forbedringer uten å øke de økonomiske rammene for innsatsen, for eksempel gjennom å prioritere kompetanseheving i karriereveiledningsfag fremfor annen kompetanseheving av lærere, eller å benytte en større andel ressurser på utdannings- og yrkesrådgivning heller enn på sosialpedagogisk rådgivning. Likeledes er det mulig å revidere dagens tilskuddsordning for fylkesvise partnerskap for karriereveiledning slik at midlene rettes direkte mot karriereveiledning til befolkningen. Et slikt nullalternativ kan innebære noen små forbedringer, men ingen av disse tiltakene vil etter utvalgets mening være tilstrekkelige for å skape et helhetlig tilbud om karriereveiledningen til befolkningen.

Der hvor det er gjort konkrete anslag på økonomiske og administrative kostnader er dette gjort rede for i det kapitlet hvor tiltaket presenteres. Under gjengis overordnede vurderinger og anslag for økonomiske konsekvenser for noen utvalgte tiltak.

Utvalget har fått utført en samfunnsøkonomisk analyse som illustrerer den potensielle gevinsten for samfunnet dersom man gjennom karriereveiledning kan gjøre ledighetsperiodene kortere – og derigjennom redusere både tap i verdiskapning og offentlige ytelser.

Utvikling av et nasjonalt kvalitetsrammeverk

Utviklingen av et nasjonalt kvalitetsrammeverk i tråd med anbefalingene over vil være et relativt omfattende arbeid. Likevel mener utvalget at selve utviklingsarbeidet ikke vil måtte medføre store kostnader dersom man benytter eksisterende ressurser og strukturer som finnes i Nasjonal enhet for karriereveiledning (Vox), som allerede har et oppdrag knyttet til kvalitetsutvikling og koordinering på feltet.

Konsekvensene av en eventuell etablering av et kvalitetsrammeverk, som for eksempel kostnadene ved å innføre kompetansestandarder for ulike veilederroller, eller innføring av et kvalitetssikringssystem vil måtte utredes nærmere.

Partnerskap

Utvalget har ikke foreslått konkret hva retningslinjene for fylkesvise partnerskap skal være. Utvalget mener at kostnader knyttet til en partnerskapsordning må utredes nærmere i forbindelse med utviklingene av retningslinjene. Tilskuddet bør opprettholdes på dagens nivå inntil retningslinjer for partnerskap er revidert.

Et tilstrekkelig tilbud om karriereveiledning til alle over 19 år

Basert på beregninger gjort av Implement Consulting, legger utvalget et gjennomsnittlig antall årsverk per fylke på 34 til grunn. Dette tilsvarer 646 årsverk i hele landet. Basert på en antatt årsverkskostnad på 700 000 kroner,1 får man en total kostnad på om lag 450 millioner kroner for å sikre tilstrekkelig tilgang til karriereveiledning for den voksne befolkningen over 19 år.

Avhengig av hvordan fylkene velger å organisere tilbudet, vil det kunne tilkomme kostnader knyttet til for eksempel husleie og drift som er vanskelig for utvalget å anslå.

I noen fylker vil utvalgets anbefalinger for innretningen av et karrieresentertilbud tilknyttet fylkeskommunen, innebære effektivisering og dermed administrative besparelser. Dette kan for eksempel være knyttet til bruk av diverse fellesadministrative systemer som allerede brukes av fylkeskommunen. Utvalget beregner ikke dette spesifikt.

Et tilbud om karriereveiledning på nett

De økonomiske kostnadene er knyttet til to hovedelementer: oppstart, utvikling og drift av nettstedet, og oppstart, utvikling og drift av e-veiledningstjenesten knyttet til nettstedet. Utvalget har bedt Senter for IKT i utdanningen om å estimere kostnadene ved å videreutvikle og drifte et nettsted med utgangspunkt i utdanning.no, ettersom dette er utvalgets anbefalte løsning. Senteret har også estimert kostnadene knyttet til en e-veiledningstjeneste. I tillegg har utvalget sett til beregninger fra rapporten Samfunnsøkonomisk analyse av karriereveiledning på nett i sine anslag.2

Utvalget har presentert en modell som innebærer muligheter for opp- og nedskalering. De beregnede kostnadene er for den mest omfattende varianten.

Totale oppstartskostnader for utvalgets anbefalte modell for nettbasert karriereveiledning, inklusive e-veiledning er på mellom 8 millioner kroner og 18 millioner kroner, avhengig av hvor rask oppstart av nettstedet skal være.

Totale årlige driftskostnader for utvalgets anbefalte modell for nettbasert karriereveiledning, inklusive e-veiledning, er på 37 millioner kroner. I tillegg kommer eksisterende budsjett for utdanning.no på 10 millioner kroner. Årlige utgifter til en nettbasert karriereveiledningstjeneste etter utvalgets anbefalte modell vil ligge på om lag 47 millioner kroner.

Modellen utvalget anbefaler for forvaltning vil innebære behov for at aktører som skal delta i redaksjonsråd og eventuelle større referansegruppe setter av tid og ressurser til dette arbeidet. Utvalget legger også til grunn endringer i og samordning av styringssignalene fra KD, ASD og JD, og bedre samordning av alle offentlige etater som har data av relevans for det nye nasjonale nettstedet. For detaljer se kapittel 7.

Innføring av karriereveileder som egen stillingskategori

Utvalget anbefaler opprettelse av karriereveileder som en egen stillingskategori som ikke er en undervisningsstilling. Utvalget anbefaler videre at karriereveiledere primært skal være ansatt i fulltidsstillinger, men anbefaler at innretningen av ordningen legger opp til lokal fleksibilitet og tilpasning, for eksempel der skolene er små og/eller avstanden mellom dem er store.

Forslaget innebærer ikke nødvendigvis å øke antall stillinger. Tiltaket vil derfor ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser som innebærer kostnader for staten.

Kompetansekrav til en ny karriereveilederstilling

Utvalget anbefaler at det utvikles kompetansekrav til den nye stillingskategorien som åpner for at flere yrkesgrupper med karriereveiledningskompetanse kan fylle stillingen, men som legger hovedvekt på den karrierefaglige kompetansen.

Kompetansekravene innebærer en annerledes kompetanse, men ikke nødvendigvis høyere kompetanse enn nåværende rådgivere.

Utvalget mener at lønnskostnadene til en karriereveileder ikke nødvendigvis vil være på høyere nivå enn dagens rådgivere. Utvalget legger derfor til grunn at slike kompetansekrav ikke innebærer økte kostnader for skoleeier.

Dobling av ressurs til karriereveiledning

Utvalget legger til grunn at det er om lag 3000 rådgivere i grunnopplæringen nå. Utvalget legger også til grunn at halvparten av rådgivningsressursen brukes til sosialpedagogisk rådgivning. For å doble ressursen til karriereveiledning legges halvparten av den samlede ressursen, altså 1500 årsverk, til som nye karriereveiledere. Utregningen blir da: 1500 årsverk x 1 mill. kroner = 1,5 mrd. kroner per år.

Utvalget erkjenner at kostnadsberegning basert på 1 mill. kroner per årsverk kan være litt romslig. 1 mill. kroner omfatter både lønnskostnader og alle andre kostnader knyttet til et årsverk, også administrative kostnader hos skoleeier. Dette kan innebære at det kan være rom for at kostnadene kan bli lavere enn antatt.

Full årskostnad til dobling av ressurs til karriereveiledning vil ikke inntre umiddelbart. Dette skyldes blant annet at det vil ta tid å utdanne og rekruttere nye karriereveiledere. Utvalget ser derfor for seg at ordningen innføres med styrkning av skoleeiernes økonomi med 700 mill. kroner i år èn og med 800 mill. kroner i år to.

Kompetansekrav til rådgivere i grunnopplæringen

Utvalget anbefaler at det settes kompetansekrav til rådgiverne i grunnopplæringen, uansett utdanningsbakgrunn, og at de må være på minimum 60 studiepoeng karriereveiledningsrelevant utdanning. (På sikt mener utvalget det må vurderes å innføre høyere krav, for eksempel mastergrad for karriereveiledere i grunnopplæringen.) Hele utregningen finnes i kapittel 8.5. Denne beregningen gjelder rådgivere i grunnopplæringen. Kompetansekrav til karriereveiledere tilsatt i egne stillinger er omtalt ovenfor.

Utvalget legger til grunn at kompetanseheving for rådgivere i grunnopplæringen baseres på det nåværende systemet for videreutdanning, Kompetanse for kvalitet.3

Kostnaden vil variere etter hvilken finansieringsordning som benyttes, fordi vikarordningen er mer kostnadskrevende enn stipendordningen. Denne fordelingen er ikke utvalget kjent med, men vi kan anta at fordelingen vil likne fordelingen mellom vikarordning og stipend blant søknadene til videreutdanningsordningen for lærere i 2016/17. Av disse har 77,4 prosent søkt om vikarordning som førsteprioritet, 22,6 prosent har søkt stipendordning som førsteprioritet.

Vikarordning (938*0,8=) 750 * 450 000= 337,5 mill. kroner

Stipendordning (938*0,2=) 188*100 000= 18,8 mill. kroner

Dette utgjør til sammen 356 mill. kroner, fordelt over flere år.

Kompetansekrav for faget utdanningsvalg og videreutdanning for faget utdanningsvalg – inn i Kompetanse for kvalitet

Utvalget anbefaler at det innføres krav om relevant utdanning med 30 studiepoeng for lærere i faget utdanningsvalg på ungdomstrinnet og at det umiddelbart utvikles et videreutdanningsopplegg for faget utdanningsvalg og at dette også tilbys i lærerutdanningene for ungdomstrinnet.

Utvalget anbefaler at disse to tiltakene tas inn i ordningen Kompetanse for kvalitet og at både lærere og rådgivere gis anledning til å delta. Denne ordningen skal bidra til at flest mulig lærere har kompetanse i tråd med kompetansekrav til undervisningen. Ordningen omfatter alle undervisningsfag, men med særlig prioritering av engelsk, matematikk, norsk, norsk tegnspråk og samisk. Tilbud om videreutdanning i andre fag/områder enn de nevnte vil også bli prioritert i løpet av perioden. Utvalget mener dette er en åpenbar mulighet til å styrke karrierelæringen for elevene i grunnopplæringen og gjøre dem bedre i stand til å utnytte sitt potensial i overgangsfaser gjennom livet.

Alle som utdanner seg til lærer på ungdomstrinnet gis anledning til å velge å kvalifisere seg for å undervise i faget utdanningsvalg

Dette tiltaket har potensielt vidtrekkende implikasjoner, utover de ordinære lærerutdanningene. Det har ikke vært mulig for utvalget innenfor den tiden utvalget har hatt til rådighet å utrede dette.

Rett til karriereveiledning til lærlinger og lærekandidater

Utvalget anbefaler at lærlinger gis samme rett til rådgivning i grunnopplæringen som elever har. Utvalget begrunner dette blant annet med at det i fag- og yrkesopplæringen er stort behov for gode kandidater, samtidig som at frafallet til dels er høyt. God rådgivning kan bidra til å gjøre noe med dette.

Den mest nærliggende måten å regne kostnader for rådgivning for lærlinger på, er å ta utgangspunkt i regnestykket som brukes for elever i videregående skole. For elever er det i dag en tariffestet ressursnorm for rådgiver i videregående opplæring. Dette gir en kostnad på omlag 57 mill. kroner (helårsvirkning). Et fullstendig regnestykke finnes i kapittel 8.5.

Høyere utdanning

For universitets- og høyskolesektoren er utvalgets hovedanbefalinger av en slik karakter at det ikke vil ha økonomiske konsekvenser utover det som kan dekkes innenfor institusjonenes budsjetter. Utvalget er av den oppfatning at universiteter og høyskoler i større grad bør se verdien av å bruke karrieretjenester ved egen institusjon til å øke gjennomstrømming, minske frafall og omvalg og i enda større grad ivareta sitt samfunnsmandat gjennom samarbeid med arbeidslivet og forståelse for dets kompetansebehov.

De administrative konsekvenser ved utvalgets forslag for universiteter og høyskoler innebærer primært endringer som må gjøres for at karrieretjenestene i større grad skal være en del av alle institusjonenes helhetlige strategi og planer, og eventuell utvikling av tjenestetilbudet for at også studenter i flercampus-modeller skal få tilstrekkelig tilgang til karriereveiledning. Dette kan for eksempel innebære utvikling av ambulerende tjenester for ansatte ved karrieresentre

NAV

Når det gjelder utvalgets forslag knyttet til veiledningen i NAV, har utvalget ikke beregnet merkostnader til styrket veiledningstilbud i NAV. Utvalget mener at styrket innsats kan tas innenfor eksisterende budsjettrammer. Forslagene får ingen større administrative konsekvenser.

Når det gjelder administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag knyttet til avklaring av grenseflater og samhandling mellom NAV og karrieresentrene, og overføring av midler fra Arbeids- og sosialdepartementet til Fylkeskommunene i denne forbindelsen, viser utvalget til omtalen av karrieresentre og partnerskap.

16.1 Øvrige kost/nytte-betraktninger og antatte besparelser

Norsk økonomi er inne i en omstillingsfase og arbeidsledigheten øker. En lett tilgjengelig og kvalitativt god karriereveiledningstjeneste på nett vil være et kostnadseffektivt virkemiddel for å bidra til raskere omstilling og enklere overganger for personer som nylig har blitt arbeidsledige. I en mer uforutsigbar økonomi vil også unge mennesker som står overfor utdanningsvalg ha større behov for informasjon og veiledning. En nettbasert tjeneste vil bidra til at alle får tilgang til dette.

Karriereveiledningens potensielle rolle i integreringsprosesser er et svært aktuelt tema i dagens Europa. Mange innvandrere bringer med seg kompetanse, både formal- og realkompetanse. Karriereveiledning kan være et viktig virkemiddel for at den enkelte skal få brukt sin kompetanse, og at samfunnet skal få nyttiggjort seg den ressursen flyktningene representerer.

Etableringen av et nettsted vil kunne innebære ressursbesparelser i andre etater og organisasjoner som har et nettilbud, fordi noen av oppgavene de i dag utfører vil bli ivaretatt av det nye nettbaserte karriereveiledningstilbudet. For e-veiledningstjenestens del er det rimelig å anta at den vil kunne besvare en del henvendelser som ellers ville bli rettet til den fysiske veiledningstjenesten. Ved at e-veiledningstjenesten «tar unna» en del henvendelser, kan det bli bedre kapasitet til å møte de som har mer komplekse spørsmål i de fysiske tjenestene. Nettstedet vil inneholde kvalitetssikret informasjon, relevant redaksjonelt innhold og flere typer selvhjelpsressurser. Andre offentlige nettsteder som så langt har produsert lignende innhold og tjenester, kan spare ressurser på å overlate fremtidig produksjon av denne typen innhold til nettstedet og heller lenke til denne fra sine egne sider.

Det ble i kapittel 4 gjort rede for karriereveiledningens preventive effekt. Et kvalitativt godt tilbud til alle elever i grunnopplæringen og et likeverdig og godt tilbud om karriereveiledning til befolkningen over 19 år i alle landets fylker, vil kunne ha en betydelig preventiv effekt gjennom å bidra til å få folk i arbeid eller utdanning

Utvalget har fått utført en samfunnsøkonomisk analyse som illustrerer den potensielle gevinsten for samfunnet dersom man gjennom karriereveiledning kan gjøre ledighetsperiodene kortere – og derigjennom redusere både tap i verdiskapning og offentlige ytelser.

I Skottland har man gjort beregninger av den samfunnsmessige kost/nytte effekten av karriereveiledning som indikerer store samfunnsmessige gevinster sett i relasjon til læring, sosiale og økonomiske aspekter.4

Fotnoter

1.

Basert på beregnede kostnader per årsverk innhentet fra Karriere Nordland

2.

Analyse og Strategi (2013)

3.

Kunnskapsdepartementet: Kompetanse for kvalitet. Strategi for videreutdanning for lærere og skoleledere frem mot 2025.

4.

Careers Scotland (2007): Careers Scotland Demonstrating Impact

Til dokumentets forside