NOU 2016: 7

Norge i omstilling – karriereveiledning for individ og samfunn

Til innholdsfortegnelse

1 Innledning og sammendrag

Det norske samfunnet står overfor flere store utfordringer i årene som kommer. Tilgang til karriereveiledningstjenester av høy kvalitet er avgjørende i en tid der endring er nødvendig og der overganger vil skje kontinuerlig. De fleste må regne med at utdannings- og karrierevalg må tas flere ganger og gjennom hele livsløpet. Et særtrekk ved karriereveiledning er at den både kan ha betydning for den enkelte i valgsituasjoner, og er et virkemiddel for samfunnets utnyttelse av tilgjengelig arbeidskraft.

Norsk økonomi er inne i en omstillingsfase hvor blant annet arbeidsledigheten øker. Karriereveiledning er et effektivt virkemiddel for omstilling. Mange vil, i ulik grad, ha behov for informasjon og veiledning for å håndtere omstilling. Det kan være vanskelig å finne ut hva man skal gjøre hvis man ikke lenger skal gjøre det man gjorde før. Mange spørsmål trenger svar: Hvilke muligheter har jeg? Hva kreves for å få jobb i den bransjen? Kan jeg bruke den kompetansen jeg allerede har, eller må jeg ta ny utdanning? Hva slags utdanningstilbud finnes og hvordan kan en ny utdanning finansieres?

Karriereveiledningens potensielle rolle i integreringsprosesser er svært aktuelt, særlig på bakgrunn av den økte andelen flyktninger i dagens Europa. Mange innvandrere bringer med seg kompetanse, både formal- og realkompetanse. Karriereveiledning kan være et viktig virkemiddel for at den enkelte skal få brukt sin kompetanse, og for at samfunnet skal få nyttiggjort seg den ressursen innvandrerne representerer. Deltakelse i arbeidslivet virker integrerende.

Tradisjonelt har karriereveiledning vært sett som en del av et samfunnsmessig mål om å skape vekst gjennom bedre utnyttelse av arbeidskraften. Rett mann på rett plass, var parolen. Dette vekstbegrepet er imidlertid blitt utfordret, blant annet av EU som i sine 2020-mål har formulert intelligent, grønn og sosialt inkluderende vekst som sine mål. Dette peker på behovet for å utvikle en mer helhetsorientert karriereveiledning, som også ser karrierer i et bærekraftperspektiv.1

Norske forskere anslår at innen 20 år er en av fire jobber erstattet av teknologi.2 Men samtidig som jobber forsvinner, vil teknologiutviklingen føre til at nye type jobber oppstår. I løpet av de neste ti til tretti årene vil mange hundre tusen arbeidstakere derfor måtte tilegne seg ny kompetanse og skifte jobb eller endre arbeidsoppgaver og arbeidsform i den jobben de har. Unge vil måtte ta utdanningsvalg i en mye mer usikker situasjon og kan ikke nødvendigvis regne med at den utdanningen de velger, fører frem til en jobb som vil finnes senere i karrieren.

Karriereveiledning har tradisjonelt, og naturlig, hatt fokus på unge mennesker som tar sine første utdanningsvalg. Gode valg og bedre gjennomføring av utdanningsløp har vært sett på som viktige mål med karriereveiledning for unge under utdanning. Mye av ressursene som brukes på karriereveiledning, går da også til dette, for eksempel i skolens utdannings- og yrkesrådgivning.

Samtidig utgjør nyutdannede til enhver tid bare 2,7 prosent av arbeidsstyrken. For mange av dem som er i arbeid, er det lenge siden de tok sin utdanning. For å ha relevant og oppdatert kompetanse som sikrer tilknytning til et arbeidsliv i endring, må mange voksne regne med å ta mer eller ny utdanning i løpet av karrieren. For noen skjer slik kompetanseheving i sammenheng med at arbeidsgiver tilbyr kurs, etterutdanning eller omskolering. For andre er dette noe de må ta ansvar for selv, enten for å unngå å bli oppsagt, eller som følge av at de har mistet jobben og må prøve å finne en ny karrierevei. For voksne innvandrere kan det handle om å få kartlagt medbragt kompetanse og klare å kommunisere denne, få den godkjent, og eventuelt ta ny eller kompletterende utdanning.

Mer presset økonomi, omstilling og endrede kompetansebehov, ny teknologi, grønt skifte og demografiske endringer, vil til sammen tvinge fram endringer i arbeidslivet som samfunnet og innbyggerne må respondere på. Produktivitetskommisjonen har pekt på en rekke endringer i norsk økonomi og demografi som krever omstilling og tilpasningsevne både fra samfunnet og enkeltmennesket.3 Her er tilgang til informasjon og karriereveiledningstjenester av høy kvalitet helt avgjørende. Utvalget har fått utført en samfunnsøkonomisk analyse som illustrerer den potensielle gevinsten for samfunnet dersom man gjennom karriereveiledning kan gjøre ledighetsperiodene kortere og derigjennom redusere både tap i verdiskapning og offentlige ytelser.

For noen vil endringer i arbeidslivet komme etter eget ønske, for andre vil behovet for endring være påtvunget. Folk kan ha behov for veiledning i kort eller litt lengre tid. Noen kan ha behov for flere typer tjenester samtidig, både informasjon, egenaktivitet og kontakt med veileder. Noen foretrekker personlig møte, andre er mest komfortable med en mer anonym kontakt.

Et helhetlig system for livslang karriereveiledning der ulike tjenester utfyller hverandre, og som både gir tilgang til individuell karriereveiledning ansikt-til-ansikt, kollektive tilbud, og til ulike typer nettbaserte tjenester, er en måte å møte disse behovene på. En gjennomgang av kunnskap og forskning om effekter av karriereveiledning konkluderer da også med at et system for livslang karriereveiledning vil være best når det består av flere elementer som kan virke sammen i kombinasjon: «Lifelong guidance is not one intervention, but many, and works most effectively when a range of interventions are combined.»4

God karriereveiledning kan bidra til mindre frafall og færre omvalg i både grunnopplæring og høyere utdanning, og til at voksne i overgangsfaser i mye større grad er omstillingsdyktige. For enkeltmennesker er dette selvsagt viktig på det personlige plan, men det er også god samfunnsøkonomi å utnytte de ressursene som ligger i arbeidsstokken. Når OECD peker på at Norge i alt for liten grad utnytter og utvikler den kompetansen som ligger i befolkningen, og norsk arbeidsliv etterlyser kompetente medarbeidere, kan karriereveiledning i mange tilfeller være nøkkelen.5 Dette reflekteres også i at arbeidslivets parter har kommet med tydelige innspill til utvalgets arbeid, og gitt klart uttrykk for hvor viktig både arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene mener det er at man får på plass et mer helhetlig system – og øker tilgangen til karriereveiledning. Et helhetlig tilbud består både av tilbud innenfor sektorer, sektoruavhengige tilbud, og kvaliteten på karriereveiledningstjenestene som tilbys. Det er essensielt at alle som har behov for karriereveiledning får tilstrekkelig tilgang til dette, og det er like viktig at det skapes en felles forståelse og et rammeverk for kvalitet og kompetanse i et helhetlig tilbud.

1.1 Utvalgets hovedanbefalinger

Utvalget presenterer sine anbefalinger under hvert kapittel og en fullstendig oppsummering av utvalgets anbefalinger finnes i kapittel 15. Utvalget ønsker likevel å fremheve noen anbefalinger som er sentrale for utviklingen av et bedre og mer helhetlig system for livslang karriereveiledning:

For å sikre helhet og sammenheng i tjenestene når det gjelder kvalitet, bør det etableres et kvalitetsrammeverk basert på en forståelse av at alle har ulike roller i et helhetlig system for karriereveiledning. Dette bør inkludere nasjonale kompetansestandarder – både felles standarder og aktørspesifikke standarder. Det må etableres et utdanningstilbud for karriereveiledere i tråd med kompetansestandardene, i form av et fleksibelt utdanningstilbud med både grunn- og videreutdanning. Det bør også utarbeides en rammeplan for karrierekompetanser, som del av et kvalitetsrammeverk.

For å styrke karriereveiledningen i skolen, mener utvalget at det må gjennomføres en reell deling av rådgivningsfunksjonen i grunnopplæringen. For å tydeliggjøre dette, bør det som i dag kalles utdannings- og yrkesrådgivning endre navn til karriereveiledning. Karriereveiledere i skolen bør defineres som egen stillingskategori, uavhengig av undervisningsstillingenes avtaleverk. Utvalget mener stillingene i prinsippet bør være hele stillinger, men med rom for lokal fleksibilitet. For å heve kvaliteten både på karriereveiledningen i skolen og på undervisningen i karriereveiledningsfagene, foreslår utvalget at det innføres kompetansekrav for karriereveiledere i grunnopplæringen. Det må også satses spesielt på videreutdanning for lærere som skal undervise i faget utdanningsvalg. Det bør derfor innføres kompetansekrav for å undervise i dette faget, på linje med andre fag. Det bør også utvikles et karriereveiledningsfag for elever på studieforberedende program i videregående opplæring. Utvalget mener videre at lærlinger bør få rett til karriereveiledning på linje med ordinære elever.

For å styrke den voksne befolkningens tilgang til profesjonell karriereveiledning, mener utvalget det bør etableres karrieresentre med tilstrekkelig kapasitet i alle fylker. Utvalget mener en lovfesting er nødvendig og foreslår at fylkeskommunen får en lovpålagt plikt til å sørge for et tilstrekkelig tilbud om karriereveiledning til alle over 19 år. Den statlige finansieringen rettes inn mot det utvalget mener er karrieresentrenes kjerneoppgave – veiledning av befolkningen. En forutsetning for et likeverdig tilbud, er en betydelig økt finansiering.

Utvalget mener samarbeid og koordinering på karriereveiledningsfeltet er avgjørende for å få best mulig nytte av ressursene i karrieresentrene. Partnerskap for karriereveiledning bør derfor videreføres i ny drakt og finansieres gjennom en statlig tilskuddsordning. Samarbeid mellom karrieresentrene og andre aktører, som NAV og kommunen, bør skje innenfor rammen av partnerskapet. Dersom aktører ønsker å benytte karrieresentrenes ressurser, må dette finansieres spesielt og gjennom lokale avtaler. Ved behov, for eksempel i forbindelse med spesielle satsinger, kan statlige aktører gå inn med finansiering av sentrene, da i dialog med fylkeskommunen.

For å styrke befolkningens tilgang til nøytral og kvalitetssikret informasjon og øke tilgangen til profesjonell karriereveiledning, mener utvalget at det bør etableres et karriereveiledningstilbud på nett bestående av et nettsted med informasjon og selvhjelpsressurser og en e-veiledningstjeneste. Tilbudet vil totalt sett bety en betydelig økning i tilgjengeligheten av karriereveiledning for hele befolkningen.

En del av befolkningen mottar i dag, og vil i fremtiden motta, noe karriereveiledning gjennom NAV. Utvalget mener det er viktig å beskrive hva slags rammer som er lagt for denne mer begrensede typen karriereveiledning innenfor et system, og at det etableres kompetansestandarder også for den. Videre mener utvalget det er viktig at også NAVs brukere gjøres oppmerksomme på karriereveiledningstilbudet til hele befolkningen, som skal gis gjennom karrieresentrene.

Integreringsfeltet er et felt hvor karriereveiledning bør være et viktig verktøy. Nyankomne innvandrere vil gjennom karriereveiledning raskere kunne få utnyttet medbragt kompetanse og omstille seg til arbeid eller utdanning i Norge. I likhet med karriereveiledningen gjennom NAV, bør det tydeliggjøres hva slags rammer som legges for veiledningen i introduksjonsprogrammet, og opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, og hva slags kompetansestandard som bør gjelde for den. Dette innebærer at det bør defineres hva slags kompetanse programrådgivere bør ha. Deltagere i introduksjonsprogrammet bør også gjøres oppmerksomme på karriereveiledningstilbudet befolkningen vil ha gjennom karrieresentrene.

Bevissthet rundt viktigheten av karriereveiledning i høyere utdanning må økes, og Kunnskapsdepartementet bør ta et større ansvar for det. Utvalget anbefaler at alle læresteder må ha karrieretjenester.

Utdanning og arbeid er sentrale temaer i karriereveiledningen. Overgangen fra å være under utdanning til å være i arbeid vil ofte handle om å søke jobb for å bli arbeidstaker, men kan også være å starte egen virksomhet. Dette kan være aktuelt for mange, uavhengig av utdanningsnivå. For å etablere og drifte egen virksomhet kreves det ulike kompetanser som sammenfattes i begrepet entreprenørskap. I utdanningssystemet jobber Ungt Entreprenørskap med opplæring i entreprenørskap, og det finnes også egne utdanninger innen dette området. Utvalget mener at alle karriereveiledere bør ha kjennskap til og bevissthet om egen etablering som karrierevei, og også om betydningen av dette i et samfunnsperspektiv. Utvalget mener imidlertid at veiledning og opplæring i entreprenørskap ligger utenfor det som vil være karriereveilederes kjernekompetanse, og at dette best ivaretas av andre med særskilt kompetanse. Utvalget behandler derfor ikke entreprenørskap som et eget tema i rapporten.

Utvalget betrakter karriereveiledning som et sentralt kompetansepolitisk virkemiddel. Tiltak på lokalt nivå bør ses i sammenheng med nasjonale prioriteringer og strategier. Det bør derfor etableres sterkere former for dialogmekanismer på nasjonalt nivå for kompetansepolitikken generelt, og karriereveiledningen spesielt. Utvalget anbefaler derfor at det etableres et kompetansepolitisk partnerskap på nasjonalt nivå, som en oppfølging av arbeidet med nasjonal strategi for kompetansepolitikk.

1.2 Utredningens struktur og oppbygning

I utredningens to første kapitler beskriver utvalgets sammensetning, mandat og arbeid. Deretter, i kapittel 3, gir utvalget sin tolkning av mandat og definisjoner av noen sentrale begreper, før karriereveiledningens bakgrunn og utvikling beskrives i kapittel 4.

I kapittel 5 presenteres utvalgets vurderinger og anbefalinger knyttet til kvalitet og profesjonalisering av karriereveiledning i Norge og hvordan disse elementene utgjør en vesentlig del av et helhetlig system. Her presenteres også noen overordnede vurderinger knyttet til systemet for karriereveiledning i Norge.

I kapittel 6 og 7 beskrives de åpne tilbudene, henholdsvis for voksne over 19 år (karrieresentre i fylkene) og for alle (et nasjonalt karriereveiledningstilbud på nett). I kapittel 8 til 14 beskrives de sektorvise tilbudene.

I utredningens kapittel 15 og 16 presenteres utvalgets oppsummerte anbefalinger og oppsummerte økonomiske og administrative konsekvenser.

Fotnoter

1.

Plant, P. (2014). Green Guidance. I Arulmani, G. & Watts, A.G. (red.), Handbook of Career Development: International Perspectives. London: Spring og Plant, Peter (2015): Guia verde: Una guia para el futuro, REOP. Vol. 26, nº1, 1º Cuatrimestre, 2015

2.

Ådne Cappelen til E24 16.09.2014. På bakgrunn av Cappelen, Å., H. Gjefsen, M. Gjelsvik, I. Holm og N. Stølen (2013): Forecasting demand and supply of labour by education. SSB Rapport 48/2013

3.

NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi

4.

ELGPN (2014a): The Evidence Base on Lifelong Guidance. A Guide to Key Findings for Effective Policy and Practice. ELGPN Tools No 3. Jyväskylä: ELGPN. Side 8

5.

OECD (2014a): Skills Strategy Diagnostic Report Norway. Paris: OECD, OECD (2014b): Skills Strategy Action Report Norway. Paris: OECD

Til dokumentets forside