2 Bakgrunn for lovforslaget

2.1 Historisk utvikling

Bakgrunnen for nåværende omsetningslov var den internasjonale overproduksjonskrisen man hadde for en rekke jordbruksvarer mot slutten av 1920-tallet. For å bøte på virkningene av dette ble det bestemt at landbruksnæringen selv skulle sette i verk tiltak under oppsyn av Omsetningsrådet, som ble opprettet ved «mellombils lov 6. juni 1930 til å fremja umsetnaden av jordbruksvaror» som kom til som en kriselov. Lovens formål var den gang knyttet til å fremme omsetningen av « flesk, mjølk, ost og smør».

Etter hvert ble det gradvis etablert landsomfattende produsentorganisasjoner som skulle stå for den praktiske markedsreguleringen. Gjennom omsetningsloven ble det etablert et sikkerhetsnett for produsentene mot dramatiske svingninger i lønnsomhet. Samtidig ble produsentenes faglige og økonomiske organisasjoner trukket med i et forpliktende samarbeid om gjennomføringen av markedsreguleringen. Disse organisasjonene har siden hatt flertall i rådet.

Omsetningsrådet hadde i 1930 følgende sammensetning: Selskapet for Norges Vel, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norske Melkeprodusenters Landsforbund, Norges Kjøtt- og Fleskecentral og Norges Handelsstands Forbund. Den 24. juni 1931 ble egg tatt inn i loven og Norske Eggcentraler S/L fikk én representant i rådet. I 1934 ble også « sauekjøtt» inntatt i lovens virkeområde.

Den 1. mai 1935 ble det lagt frem en odelstingsproposisjon om «ymse bridge i omsetningslova.» 1 Proposisjonen ble imidlertid trukket tilbake, og det ble i stedet lagt frem en ny proposisjon 24. april 1936 2 om en ny omsetningslov. Loven hadde den gang som formål å fremme omsetningen av « kjøt, flesk, mjølk, smør, ost og egg.» I dag danner loven blant annet grunnlaget for innkreving av omsetningsavgifter og forvaltningen av disse.

Etter omsetningsloven i 1936 bestod Omsetningsrådet av 8 medlemmer: Selskapet for Norges Vel, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norske Melkeprodusenters Landsforbund, Norges Kjøtt- og Fleskecentral, Norske Eggcentraler S/L, Norges Handelsstands Forbund og Norges Kooperative Landsforening. På grunn av rådets størrelse ble det gitt hjemmel til å opprette et arbeidsutvalg bestående av tre personer: rådets formann samt to medlemmer valgt av rådet. Rådet kunne ved behov delegere deler av sin myndighet til dette arbeidsutvalget for avgjørelser « i mer løpende saker.» Lovens forarbeider slo imidlertid fast at funksjonsfordelingen mellom rådet og arbeidsutvalget skulle settes opp i en instruks som skulle godkjennes av departementet, slik at departementet skulle kunne påse at rådet ikke delegerte avgjørelser det selv burde treffe.

Ved en lovendring av 2. august 1946 ble storfe, kalv, pelsdyrskinn, hagebruks- og gartneriprodukter tatt inn i loven. Rådet ble som følge av dette utvidet med ytterligere to medlemmer: Norges Pelsdyralslag og Gartnernes og Hagebrukernes Salgslag.

Ved endring av loven den 14. juni 1956 ble rådet utvidet til 12 medlemmer ved at Landbruksdepartementet og Forbrukerrådet ble tatt inn. Begrunnelsen for utvidelsen var at loven fra dette tidspunkt fikk en mer permanent karakter, og at det derfor var behov for å øke Stortingets direkte innflytelse, både når det gjaldt omfanget av tiltakene som skulle settes i verk og selve gjennomføringen av dem. Samtidig var det et behov for å endre sammensetningen for å synliggjøre de samfunnsinteresser loven skulle representere.

En ytterligere endring av loven den 12. juni 1981 førte til at rådet ble utvidet til 13 medlemmer. Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforening og Forbruker- og administrasjonsdepartementet kom inn, mens Selskapet for Norges Vel gikk ut. Forbruker- og administrasjonsdepartementet hadde på den tiden det overordnede ansvaret for jordbruksavtalen, og fikk plass i rådet fordi de viktigste tiltakene Omsetningsrådet iverksatte var hjemlet i denne avtalen. På bakgrunn av at en rekke av tiltakene vedkom både tilsatte i samvirkeorganiserte og andre private bedrifter, fant man det riktig å gi Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforening, som organiserer et stort flertall av de tilsatte i næringsmiddelindustrien, en representant. De interessene som Selskapet for Norges Vel skulle ivareta da Omsetningsrådet ble opprettet, ble i 1981 ansett å være overtatt av andre organisasjoner i forbindelse med den gradvise utvidelsen av rådet. Selskapet for Norges Vel mistet derfor sin plass.

På bakgrunn av et ønske om sterkere forbrukerrepresentasjon, fant man ved endring av loven den 31. januar 1992 det formålstjenelig å gi Barne- og familiedepartementet en representant i rådet. Videre fant man det naturlig at HOFF Norske Potetindustrier BA også ble representert, ettersom virksomheten allerede var trukket inn i markedsreguleringen av poteter gjennom jordbruksavtalen.

Ved lovendring av 21. desember 2001 ble rådet utvidet til 19 medlemmer. Utvidelsen kom blant annet gjennom én representant fra Norsk Landbrukssamvirke og én fellesrepresentant for Kjøttbransjens Landsforbund, Norges Frukt- og Grønnsaksgrossisters Forbund, Fjørfebransjens Landsforening og Meieribransjens Landsforbund. Ved endringen av markedsordningen for korn la departementet opp til at denne skulle finansieres gjennom omsetningsavgiften og legges inn under omsetningslovens virkeområde. 3 Som en følge av dette fikk Norske Felleskjøp, som ble utpekt som markedsregulator i kornsektoren, en representant. For å opprettholde balanseforholdet i rådet, slik at jordbrukets organisasjoner fortsatt bare skulle ha knappest mulig flertall med én representants overvekt, fikk Norkorn, som paraplyorganisasjon for bygdemøllene, også en plass.

2.2 Omsetningsrådets organisering mv.

2.2.1 Sammensetning

Følgende organisasjoner og virksomheter har i dag en lovfestet representasjon i Omsetningsrådet: Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Forbrukerrådet, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Coop NKL BA, Tine Norske Meierier, Norsk Kjøttsamvirke, 4Prior Norge BA, 5 Norske Felleskjøp, Norkorn, Norges Pelsdyralslag, Gartnerhallen A/L, Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund, Barne- og familiedepartementet, 6 Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 7 Hoff Norske Potetindustrier BA, Norsk Landbrukssamvirke, en fellesrepresentant for Kjøttbransjens Landsforbund, Norges Frukt- og Grønnsaksgrossisters Forbund, Fjørfebransjens Landsforening 8 og Meieribransjens Landsforbund samt Landbruksdepartementet. 9

Fra den midlertidige omsetningsloven ble vedtatt i 1930 har jordbrukets faglige og økonomiske organisasjoner hatt flertall i Omsetningsrådet. Som jordbrukets faglige organisasjoner regnes Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag. Med jordbrukets økonomiske organisasjoner menes de samvirkeorganiserte virksomhetene som er eid av bøndene selv. De av jordbrukets økonomiske organisasjoner som er representert i rådet i dag, er Nortura BA, Tine BA og Norske Felleskjøp. Norsk Landbrukssamvirke, som interesseorganisasjon for samvirkebedriftene, anses også som en del av jordbrukets flertall. I det følgende vil samtlige av disse faglige og økonomiske institusjonene bli omtalt samlet som «jordbrukets organisasjoner» eller «jordbruksorganisasjonene.»

Frem til 1980-tallet var jordbrukets organisasjoner i klar overvekt hva gjaldt antallet medlemmer i rådet. Etter hvert som generelle samfunnsinteresser som for eksempel konkurransehensyn, gjorde seg mer gjeldende, ble dette også gjenspeilet i rådets sammensetning. I dag har jordbruksorganisasjonene knappest mulig flertall med én representants overvekt.

I St.meld. nr. 19 (1999-2000) om norsk landbruk og matproduksjon, ble det argumenterte for at Norsk Landbrukssamvirke skulle få en representant, og dette var begrunnet i at jordbruksorganisasjonene flertall skulle opprettholdes. I meldingen heter det:

«Regjeringen vil samtidig vise til jordbrukets økonomiske ansvar for overproduksjon/ tilbudsoverskudd. Det er av stor betydning at jordbruket fortsatt har en vesentlig innflytelse på de løpende markedsreguleringsaktivitetene. Regjeringen ønsker derfor å opprettholde jordbrukets flertall i Omsetningsrådet».

Dette synet ble opprettholdt av Bondevik II-regjeringen i Ot. prp. nr. 22 (2001-2002) om lov om endringer i lov 10. juli 1936 nr. 6 til å fremja umsetnaden av jordbruksvaror, der rådet ble utvidet til 19 medlemmer. Under behandlingen av saken i Stortinget fikk forslaget støtte fra de daværende regjeringspartiene Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, men også fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti.

2.2.2 Oppgaver

Omsetningsrådet har et hovedansvar for markedsreguleringen av jordbruksvarer. Etter omsetningsloven er rådet tillagt kompetanse til å kreve inn omsetningsavgift og forvalte avgiftsmidler til reguleringsformål. Reguleringstiltakene kan deles inn i avsetningstiltak, faglige tiltak og opplysningsvirksomhet. Disse reguleringstiltakene er nedfelt i forskrift 22. oktober 2008 nr. 1136 om markedsregulering til å fremme omsetningen av jordbruksvarer (omsetningsforskriften), samt generelle og spesielle retningslinjer for de ulike sektorene vedtatt av Omsetningsrådet. Både omsetningsforskriften og retningslinjene er hjemlet i omsetningsloven. Avsetningstiltak iverksettes for å utjevne svingninger i produksjon, utbud og etterspørsel slik at tilbudet av landbruksvarer til enhver tid, og i alle deler av landet, samsvarer best mulig med etterspørselen. Faglige tiltak og opplysningsvirksomhet har til hensikt å fremme omsetningen av norske landbruksvarer, og omfatter blant annet kvalitetsfremmende tiltak rettet mot produksjonsleddene og generisk kommunikasjon rettet mot forbrukere, institusjoner, skoler og varehandelen. 10

Selv om Omsetningsrådet er gitt vide fullmakter til å styre avgiftsmidlene, er det også klare begrensninger for hva rådet kan sette i verk. Et sentralt formål med reguleringstiltakene er å sørge for markedsbalanse slik at jordbruksavtalens målpriser kan oppnås. Jordbruksavtalen setter derfor grenser for handlefriheten. Fordi rådets vedtak i mange tilfeller kan utgjøre grunnleggende rammebetingelser for markedsregulators konkurrenter, er rådets kompetanse også noe innskrenket hva gjelder vedtak knyttet til forsynings-, mottaks- og informasjonsplikt. Dette følger av forskriften om rammene for Omsetningsrådets myndighet. 11

Det er ingen generell klageadgang på Omsetningsrådets vedtak, men lovens § 11 fjerde ledd gir departementet hjemmel til å omgjøre vedtak som er i strid med « lov, føresegner eller gjeldande jordbruksavtale» og Kongen adgang til å omgjøre vedtak « i strid med samfunnsinteressene.»

2.3 Saker med konkurransemessige konsekvenser

Organiseringen av markedsreguleringen for jordbruksvarer skal ivareta viktige landbrukspolitiske hensyn. De reguleringer som samvirkeorganisasjonene setter i verk for å gjennomføre jordbruksavtalen, blant annet etter vedtak av Omsetningsrådet, er underlagt et unntak fra konkurranselovens 12sentrale forbudsbestemmelser.

I St.meld. nr. 19 (1999-2000) 13 la Landbruksdepartementet til grunn at det ikke var ønskelig å legge saker med betydelige konkurransemessige konsekvenser til partssammensatte organer. Departementet mente at viktige konkurransemessige rammebetingelser, herunder bestemmelser om mottaks- og forsyningsplikt, burde overføres fra Omsetningsrådet til departementet. Gjennom fremleggelsen av Ot.prp. nr. 22 (2001-2002) 14 ble Stortinget orientert om at departementet ville starte et lovarbeid med sikte på å overføre Omsetningsrådets myndighet til å fastsette sentrale konkurransemessige betingelser til departementet.

Etter en fornyet vurdering anser departementet en kompetanseoverføring og en formalisering av konkurransemessige rammebetingelser i selve loven som unødvendig. Den nødvendige avveining mellom konkurransehensyn og landbrukspolitiske hensyn ivaretas gjennom dagens organisering av rådet og rammebetingelsene det treffer sine vedtak under. Erfaringene fra perioden etter fremleggelsen av Ot. prp. nr. 22 (2001-2002) viser at statlige myndigheter allerede i dag har tilstrekkelig styring i de saker av konkurransemessig betydning som rådet behandler. Det vises til at Fornyings- og administrasjonsdepartementet, som ansvarlig myndighet for konkurransepolitikken, er representert i Omsetningsrådet. Videre har Landbruks- og matdepartementet etter omsetningslovens § 11 fjerde ledd, myndighet til å omgjøre vedtak som er truffet i strid med de konkurransemessige rammebetingelsene departementet har gitt i forskriften om rammene for Omsetningsrådets myndighet. 15 Gjennom denne forskriften har departementet i realiteten gitt Omsetningsrådet en generell instruks som styrer rådets beslutninger i saker av konkurransemessige betydning.

2.4 Behovet for organisatoriske endringer

Fra Omsetningsrådets opprettelse i 1930 og frem til i dag, har antallet medlemmer i rådet økt fra 6 til 19. Som redegjort for under kapittel 2.1, var bakgrunnen for disse utvidelsene dels at nye varegrupper har blitt omfattet av loven, og at en representant for omsetningen av disse varegruppene av den grunn er gitt plass i rådet. Dels har bakgrunnen for utvidelsene vært økt oppmerksomhet om Omsetningsrådets ivaretakelse av viktige samfunnsinteresser.

I Ot. prp. nr. 22 (2001-2002), ble det signalisert at Landbruks- og matdepartementet vurderte en bred gjennomgang med sikte på å redusere antall medlemmer. Foretaksammenslutningen mellom Gilde Norsk Kjøtt og Prior Norge i 2006 aktualiserte problemstillingen knyttet til endringer i omsetningsloven ytterligere, ved at de som ett selskap, Nortura BA, ikke bør ha to representanter.

Ettersom rådet har økt i størrelse, har behovet for en større gjennomgang av dets sammensetning vokst frem. Da Omsetningsrådet ble utvidet til 19 medlemmer i 2001, 16 ble det signalisert at departementet ville foreta en bred gjennomgang av Omsetningsrådets sammensetning med sikte på å redusere antall medlemmer. Etter departementets oppfatning er imidlertid ikke en ren reduksjon i antall medlemmer tilstrekkelig for å imøtekomme behovet for effektivisering og modernisering. For å gjøre rådet bedre i stand til å løse sine oppgaver, er det også behov for å gjøre arbeidsformen mer fleksibel.

Organisatoriske endringer som gir Omsetningsrådet økt fleksibilitet krever endringer i omsetningsloven. Dersom rådet reduseres i størrelse, ser departementet ikke lenger noe behov for en egen lovbestemmelse som pålegger rådet å opprette et eget arbeidsutvalg som forbereder saker for rådet og fatter selvstendige vedtak i enkelte saker. Står man overfor hastesaker, vil et mindre omsetningsråd i prinsippet kunne sammenkalles like raskt som Arbeidsutvalget kan i dag. Saker av mer administrativ karakter, som Arbeidsutvalget i dag avgjør, vil kunne delegeres til rådets sekretariat. Ettersom rådets sekretariat i dag er en del av et statlig forvaltningsorgan, Statens landbruksforvaltning, og oppfølgningen fra Landbruks- og matdepartementet er mer aktiv enn tidligere, mener departementet videre at behovet for et selvstendig tilsynsutvalg for rådet er betydelig mindre enn tidligere.

2.5 Behovet for andre endringer i omsetningsloven

I forlengelsen av lovrevisjonsarbeidet har departementet også sett behov for endringer i andre bestemmelser i loven. I denne forbindelse mener departementet at lovens virkeområde bør oppdateres og harmonisere med dagens språkbruk. Videre mener departementet det er behov for å presisere hjemmelen for kvoteforskriften for melk, 17 slik at det klarere kommer frem hva bestemmelsen hjemler. Etter departementets oppfatning bør det også i loven tydeliggjøres at departementets omgjøring av Omsetningsrådets vedtak gjort i strid med lov, forskrift eller gjeldende jordbruksavtale skjer med endelig virkning.