Regelverk for konsekvensutredninger

For planer og tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal det gjennomføres en konsekvensutredning. Hensikten med konsekvensutredninger er å sørge for at hensynet til miljø og samfunn blir ivaretatt i planleggingen. Med særskilte krav til utredningsprosessen, innhold og saksbehandling, skal regelverket bidra til at beslutninger om arealbruk og utbygging blir tatt på et godt kunnskapsgrunnlag.

Regelverket om konsekvensutredninger (KU) er hjemlet i plan- og bygningsloven med tilhørende forskrift om konsekvensutredninger (KU-forskriften).

Reglene om konsekvensutredning for planer omtales i kapittel 4 i plan- og bygningsloven om generelle utredningskrav. § 4-1 setter rammer for hvilke planer som skal ha planprogram, og § 4-2 setter rammer for hvilke planer som skal ha konsekvensutredning. De nærmere regler for hvilke planer som er omfattet av regelverket om konsekvensutredninger, fremgår av KU-forskriften.

Reglene om konsekvensutredning i plan- og bygningsloven kapittel 14 gjelder tiltak som behandles etter annen lovgivning enn plan- og bygningsloven – også omtalt som sektorlover (eks. forurensningsloven). KU-forskriften gir nærmere regler for hvilke tiltak dette gjelder, og de utfyllende bestemmelsene om utredningsprogram og konsekvensutredninger for slike tiltak.

Gjeldende forskrift om konsekvensutredninger er fra 2017. Den ble gitt ut av Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Klima- og miljødepartementet i fellesskap, og omhandler både krav til konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven og konsekvensutredninger for tiltak etter sektorlover.

 

Det skal gjennomføres en konsekvensutredning for alle planer og tiltak som kan få vesentlig virkning for miljø eller samfunn. Formålet med konsekvensutredninger er å klargjøre og belyse hva slags konsekvenser arealbruk, arealinngrep og utbygging kan ha for miljø, natur, samfunn og mennesker. Prinsippet er at beslutninger om arealbruk blir bedre når de er fattet på et godt kunnskapsgrunnlag. Konsekvensutredninger er en viktig del av et slikt kunnskapsgrunnlag i planleggingen.

Regelverket om konsekvensutredninger har flere funksjoner som er relevante for at miljø- og samfunnshensyn kan bli ivaretatt i planlegging og arealforvaltning:

  • KU-regelverket er viktig som et demokratisk virkemiddel. Det er formelle krav til saksgang for varsling, høringer og utarbeiding og behandling av konsekvensutredninger. Det skal sikre at både de som blir berørt av planleggingen og offentlige sektormyndigheter kan vurdere kvaliteten på beslutningsunderlaget, og på den måten bli opplyst om hvordan deres interesser blir påvirket i den enkelte sak.
  • Konsekvensutredning og et eventuelt planprogram skal utgjøre en del av det endelige beslutningsgrunnlaget. Prinsippet er at beslutninger om arealbruk, skal bygge på et opplyst og kunnskapsbasert grunnlag. En god konsekvensutredning skal gi myndigheten bedre kunnskap om hvilke konsekvenser ny utbygging eller endret arealbruk vil få, slik at man kan ta mer forsvarlige beslutninger.
  • Utredninger skal bidra til at planer og tiltak underveis i planleggingen kan bearbeides og utformes for å minimere negative virkninger. På bakgrunn av kunnskapen som innhentes og vurderes i utredningsfasen, kan et plan- eller utbyggingsforslag justeres for på den måten å redusere påviste uheldige konsekvenser. For eksempel vil konsekvensutredningen til en detaljregulering for en jernbanetrasé ofte være sentral for hvor traséen blir lagt, og hvordan banen blir utformet for å forebygge virkninger som er avdekket i utredningene. Denne funksjonen viser hvordan utredningene ikke bare skal utgjøre et komplett beslutningsgrunnlag på vedtakstidspunktet, men er viktig som en del av prosessen med å lage et godt plan- eller utbyggingsforslag.

 

 

Mer om regelverket

Kravet om konsekvensutredning er hjemlet i plan- og bygningsloven, med nærmere angitte krav i forskrift om konsekvensutredninger. Forskriften består av ni kapitler og to vedlegg. De to vedleggene er en opplisting av tiltakstyper, og vedleggene skal leses i sammenheng med kapittel 2 og 3 i forskriften.

Kapittel 2 har bestemmelser om hvilke planer og tiltak som er omfattet av forskriften. Grovt forklart sier disse bestemmelsene at enkelte overordnede planer (eks. kommuneplanens arealdel) har krav om KU, mens for andre planer og tiltak vil det være krav om KU dersom de inngår i opplistingen i ett av vedleggene.

  • Vedlegg I angir store tiltak som i seg selv antas å få store virkninger. For tiltak i vedlegg I er det alltid krav om konsekvensutredning og et planprogram.
  • Vedlegg II omfatter mindre tiltak enn i vedlegg I, og definerer tiltak som har krav om konsekvensutredning (ikke planprogram), dersom de etter en konkret vurdering, antas å få vesentlige virkninger. Denne vurderingen gjøres i henhold til § 10 i kapittel 3 i forskriften.

Forskriften inneholder videre krav til utarbeiding, innhold og behandling av planprogram og konsekvensutredning (kap 4, 5, og 6), samt andre særskilte bestemmelser (kap 7 og 8) og bestemmelser om sanksjoner, ikrafttredelser og overgangsbestemmelser (kap 9).

Les mer i Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder om konsekvensutredning for planer etter plan- og bygningsloven (2021).

 

Forskrift om konsekvensutredninger er gitt ut av Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Klima- og miljødepartementet i fellesskap.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har det overordnede ansvaret for den delen av KU-regelverket som gjelder planer som behandles etter plan- og bygningsloven. Det omfatter kravene om konsekvensutredning for reguleringsplaner og kommuneplaner. I disse tilfellene er det planmyndigheten som også er ansvarlig KU-myndighet.

Det er Klima- og miljødepartementet som har det overordnede ansvaret for regelverket om konsekvensutredning for tiltak som behandles etter sektorlover. Eksempel på et slikt type sektortiltak er vindkraftanlegg, hvor konsekvensutredningen er knyttet til en konsesjon som behandles etter energiloven. I slike tilfeller er ikke planmyndigheten ansvarlig for konsekvensutredningen. Ansvaret er lagt til sektormyndigheten.

Klima- og miljødepartementet har også ansvaret for gjennomføring av EU-direktivene i norsk rett og oppfølging av Espoo-konvensjonen. Se under for mer informasjon om internasjonalt samarbeid på KU-feltet.

Miljødirektoratet er et underliggende direktorat til Klima- og miljødepartementet og har fått tildelt et ansvar med veiledning og faglig utvikling innenfor KU-området. Samtidig har Miljødirektoratet et faglig ansvar innenfor Klima- og miljødepartementets fagområder, herunder klima, miljø, natur, forurensning mm., som er helt sentrale i konsekvensutredningene.

 

EU-direktivene

De nasjonale bestemmelsene om konsekvensutredninger er utledet av to EU-direktiver om miljøutredninger.

  • SEA-direktivet handler om miljøpåvirkning for ulike planer og programmer. Formålet med direktivet er å sikre høy grad av miljøbeskyttelse og bidra til at miljøkonsekvensene blir integrert i forberedelse og vedtak av planer. Direktivet skal legges til grunn ved utarbeiding av nye og revisjon av eksisterende planer, dersom disse kan ha vesentlige miljøkonsekvenser. I norsk sammenheng utgjør dette overordnede planer, som regionale planer og kommuneplanens arealdel.
  • EIA-direktivet handler om gjennomføring av tiltak og hva slags virkninger selve tiltaket har for miljøet. I norsk sammenheng vil dette normalt gjelde detaljreguleringer og sektortiltak.

Gjeldende EIA-direktiv ble vedtatt i 2011 og revidert i 2014. EIA-direktivet bygger på vurderingene som er gjort i SEA-direktivet. Gjeldende SEA-direktiv ble vedtatt i 2001.

Direktivene opererer med konsekvensutredning på to nivåer; overordnet nivå og tiltaksnivå. Det gjør også det norske KU-regelverket. Derfor kan det både være krav til konsekvensutredning i overordnet plan og i påfølgende detaljregulering.

De to vedleggene til KU-forskriften, lister opp enn rekke tiltakstyper. De aller fleste tiltakstypene i vedleggene er implementert fra EIA-direktivets annex II og III. EU-kommisjonen har laget en egen veileder om hvordan disse tiltakskategoriene er ment å tolkes og defineres. Ellers gir Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder om KU til planer etter pbl. en nærmere omtale av enkelte tiltakstyper som er spesielt relevante i norsk sammenheng.

Espoo-konvensjonen og Kiev-protokollen

Espoo-konvensjonen ble ratifisert av Norge i 1993, og trådte i kraft i 1997. Konvensjonen forplikter partene til å varsle naboland om planer og tiltak som kan få grenseoverskridende virkninger. Miljødirektoratet er nasjonalt kontaktpunkt for slike saker. Dette gjelder både hvor Norge er opphavsland og hvor vi er berørt part.

Reglene i kapittel 8 i KU-forskriften er i samsvar med bestemmelsene i Espoo-konvensjonen og Kiev-protokollen. Saker som berører andre land, skal etter regelverket behandles på en slik måte at myndigheter og befolkning i det berørte landet har de samme muligheter til å medvirke i saken, som parter i opphavslandet.

Se mer om Espoo-konvensjonen i KMDs KU-veileder og på Miljødirektoratets hjemmesider.

 

 

Veiledning om konsekvensutredning

Det tilbys flere ulike veiledere som omhandler konsekvensutredninger. Det kan være nyttig å kjenne til skillet mellom systemveiledere, temaveiledere og metodeveiledning når man søker veiledning på dette temaet.

  • Systemveiledning har til hensikt å beskrive og forklare et system eller et regelverk. Eksempel på systemveiledere, er kommuneplanveilederen, reguleringsplanveilederen og KU-veilederen (2021).
  • Temaveiledere tar for seg fagtemaer og veileder innenfor en sektor.
  • Metodeveiledning veileder til fagmetodikk eller utredningsmetodikk.

Under gis en oversikt over hvor man kan finne relevant KU-veiledning. Listen under er ikke uttømmende og kan bli oppdatert fortløpende.

Listen viser til KU-veiledning som i all hovedsak vil være relevant for planlegging etter plan- og bygningsloven.

 

Veileder om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven (2021) fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet ble gitt ut i februar 2020, og oppdatert i mai 2021. Denne veilederen har til hensikt å gi en utfyllende beskrivelse av KU-forskriftens bestemmelser. Den sier noe om:

  • Hvordan KU-regelverket er ment å tolkes
  • Hvilke krav som stilles
  • Hva departementet forventer av kommunene og fylkeskommunene i plan- og utredningsarbeidet

Det er nødvendig å presisere at dette er en veileder til regelverket om KU til planer etter plan- og bygningsloven.

Veileder om konsekvensutredninger for klima og miljø (2020) fra Miljødirektoratet i 2020 er en digital veileder til konsekvensutredninger. Under fanen "Krav til prosess og innhold" finner man praktiske råd som utdyper lovpålagte krav til en konsekvensutredning. Informasjonen her er samordnet med Kommunal- og moderniseringsdepartementets KU-veiledning. Miljødirektoratets veileder gjelder både regelverket om KU til planer etter plan- og bygningsloven og KU til sektortiltak.

Veileder om vurdering etter § 10 i forskrift om konsekvensutredninger (2017) (pdf) fra Klima- og miljødepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet er en kommentarutgave knyttet til KU-forskriften § 10, om vurdering av vesentlige virkninger. I følge KU-forskriften skal planer og tiltak som er omfattet av vedlegg II konsekvensutredes dersom de kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Vurderingen skal gjøres etter kriterier, nedfelt i forskriften § 10. 

Veileder om kommuneplanens arealdel (2021) fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet er tenkt som et praktisk hjelpemiddel for kommunen i arbeidet med kommuneplanens arealdel. Planprogram og konsekvensutredning er en viktig del av kommuneplanarbeidet, og veilederen gir råd og anbefalinger om hvordan dette kan utarbeides og behandles som del av kommuneplanen.

Reguleringsplanveileder (2018) fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet omtaler regelverket om konsekvensutredninger for reguleringsplaner.  

Veileder om konsekvensutredninger av kommuneplanens arealdel (2012) fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (tidligere Miljøverndepartementet). Formålet med denne er å gi råd om hvordan forskriften skal forstås og etterleves i praksis for konsekvensutredning i kommuneplanens arealdel. Veilederen er ikke oppdatert til gjeldende forskrift. Veilederen gir fortsatt nyttig informasjon og praktiske råd knyttet til konsekvensutredninger av oversiktsplaner etter plan- og bygningsloven.

 

I planleggingen vil det være mange ulike interesser og hensyn som skal avveies og vektes opp mot hverandre. I konsekvensutredninger skal man utrede virkninger for en rekke miljø- og samfunnstemaer. Ulike sektormyndigheter tilbyr derfor veiledning om hvordan deres fagtemaer skal hensyntas og håndteres i planlegging og i konsekvensutredning.

Konsekvensutredninger for klima og miljø – M-1941 (2020) fra Miljødirektoratet. Denne veilederen om konsekvensutredning, omfatter bare klima- og miljøtema som hører inn under Klima- og miljødepartementet sine arbeidsområder.

Konsekvensutredning av kommuneplanens arealdel for tema kulturminner og kulturmiljøer (2015) fra Riksantikvaren. 

Veilederen viser hvordan hensynet til kulturminner og kulturmiljøer som et av temaene for konsekvensutredning, skal ivaretas i planarbeidet fra planprogram til planforslag med konsekvensutredning.

Planlegging i sjøområdene (2020) fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet gir råd om forvaltningen av kystnære sjøområder ved bruk av plan- og bygningsloven. Veilederen gir en innføring i KU-regelverket som er relevant for planlegging i sjøområder, og viser hvilke utredningstemaer som normalt er aktuelle.

Reindrift og planlegging etter plan- og bygningsloven (2021)  fra Landbruks- og matdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Gjennom veilederen synliggjøres virkemidler for hvordan reindriften kan ivaretas og fremmes gjennom fylkeskommunal- og kommunal planlegging.

 

Standard utredningsmetodikk finner man både presentert i Miljødirektoratets M-1941 og Statens vegvesens V712. Dette er en utredningsmetodikk som skal kunne brukes for alle fagområder i konsekvensutredningen, hvor det deles opp i verdi-påvirkning og konsekvens.

Miljødirektoratet presenterer også fagmetodikk innenfor sitt fagfelt. Der utredningsmetodikk angir måter å dele opp områder og metoder for å sette opp matrisen, vil fagmetodikk si noe om hvordan man fastsetter en verdi innenfor det enkelte fagområdet.

Konsekvensutredninger for klima og miljø – M-1941 (2020) fra Miljødirektoratet presenterer ny fag- og utredningsmetodikk for å lage et godt kunnskapsgrunnlag, for å vurdere miljøkonsekvenser og for å finne gode miljøløsninger. 

V712 Konsekvensanalyser (2018) (pdf) fra Statens vegvesens presenterer en utredningsmetodikk tilpasset vegvesenets bruk, men som også brukes av andre etater og utbyggere.