Regelverk om konsekvensutredninger
Artikkel | Sist oppdatert: 07.11.2023 | Kommunal- og distriktsdepartementet
Formålet med regelverket om konsekvensutredninger er å sørge for at virkningene av planer og tiltak som kan få vesentlige konsekvenser for miljø og samfunn blir belyst og vurdert. Konsekvensutredningen skal bidra til at virkningene for miljø og samfunn blir tatt hensyn til i planleggingen og når det tas stilling til om en plan eller et tiltak skal gjennomføres. Regelverket skal også sikre en åpen prosess slik at alle berørte aktører blir hørt. Under gis det en nærmere beskrivelse av regelverket og veiledningen som finnes.
Regelverket om konsekvensutredninger (KU) er hjemlet i plan- og bygningsloven (pbl). Loven skiller mellom konsekvensutredning for planer etter plan- og bygningsloven, og for tiltak eller planer etter annet regelverk. De nærmere kravene til konsekvensutredning følger av forskrift om konskvensutredninger (konsekvensutredningsforskriften).
Plan- og bygningsloven
Reglene om konsekvensutredning for planer etter plan- og bygningsloven omtales i kapittel 4 i plan- og bygningsloven om generelle utredningskrav. Paragraf 4-1 setter rammer for hvilke planer som skal ha planprogram, og § 4-2 setter rammer for hvilke planer som skal ha konsekvensutredning.
Konsekvensutredningsforskriften gir nærmere regler for hvilke planer som er omfattet av regelverket om konsekvensutredninger, og utfyllende bestemmelser om krav til utredning og prosess.
Reglene om konsekvensutredning for tiltak og planer som behandles etter annen lovgivning enn plan- og bygningsloven finnes i plan- og bygningsloven kapittel 14. Disse er omtalt som sektorlover, for eksempel forurensningsloven. Konsekvensutredningsforskriften gir nærmere regler for hvilke tiltak dette gjelder, og de utfyllende bestemmelsene om utredningsprogram og konsekvensutredninger for slike tiltak.
Forskrift om konsekvensutredninger
Den gjeldende forskrift om konsekvensutredninger trådte i kraft 1. juli 2017. Forskriften erstatter de to tidligere forskriftene om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven og forskrift om konsekvensutredning for tiltak etter sektorlover.
Det skal gjennomføres en konsekvensutredning for alle planer og tiltak som kan få vesentlig virkninger for miljø eller samfunn. Formålet med konsekvensutredninger er å klargjøre og belyse hva slags konsekvenser arealbruk og andre typer virksomhet kan ha for miljø, natur, klima, samfunn og mennesker. Prinsippet er at beslutninger blir bedre når de er fattet på et godt kunnskapsgrunnlag. Konsekvensutredninger er en viktig del av et slikt kunnskapsgrunnlag i planleggingen.
Regelverket om konsekvensutredninger har flere funksjoner som er relevante for å sikre at miljø- og samfunnshensyn blir ivaretatt i planlegging og arealforvaltning:
- Konsekvensutredningsregelverket er et demokratisk virkemiddel. Det er formelle krav til saksgang for varsling, høringer og utarbeiding og behandling av konsekvensutredninger. Det skal sikre at både de som blir berørt av foreslått plan eller tiltak og offentlige sektormyndigheter kan vurdere kvaliteten på beslutningsunderlaget, og på den måten bli opplyst om hvordan deres interesser blir påvirket i den enkelte sak.
- Konsekvensutredningen og et eventuelt planprogram skal utgjøre en del av det endelige beslutningsgrunnlaget. Prinsippet er at beslutninger skal bygge på et opplyst og kunnskapsbasert grunnlag. En god konsekvensutredning skal gi myndigheten bedre kunnskap om hvilke konsekvenser ny utbygging eller endret arealbruk vil få, slik at man kan ta mer forsvarlige beslutninger.
- Utredninger skal bidra til at planer og tiltak kan bearbeides og tilpasses underveis i planleggingen for å minimere negative virkninger. På bakgrunn av kunnskapen som innhentes og vurderes i utredningsfasen, kan et forslag til plan eller tiltak justeres for å redusere uheldige konsekvenser som oppdages underveis i prosessen. For eksempel vil konsekvensutredningen til en detaljregulering for en jernbanetrasé ofte være sentral for hvor traséen blir lagt, og hvordan banen blir utformet for å forebygge virkninger som er avdekket i utredningene. Denne funksjonen viser hvordan utredningene ikke bare skal utgjøre et komplett beslutningsgrunnlag på vedtakstidspunktet, men er viktig som en del av prosessen med å lage et godt plan- eller utbyggingsforslag.
Mer om regelverket
Kravet om konsekvensutredning er hjemlet i plan- og bygningsloven, med nærmere angitte krav i forskrift om konsekvensutredninger. Forskriften består av ni kapitler og to vedlegg. De to vedleggene er en opplisting av tiltakstyper, og vedleggene skal leses i sammenheng med kapittel 2 og 3 i forskriften.
Kapittel 2 har bestemmelser om hvilke planer og tiltak som er omfattet av forskriften. Grovt forklart sier disse bestemmelsene at enkelte overordnede planer (for eksempel kommuneplanens arealdel) har krav om KU, mens for andre planer og tiltak vil det være krav om KU dersom de inngår i opplistingen i ett av vedleggene.
- Vedlegg I angir store planer og tiltak som i seg selv antas å få store virkninger. For planer og tiltak i vedlegg I er det alltid krav om konsekvensutredning og et planprogram.
- Vedlegg II omfatter mindre planer og tiltak enn i vedlegg I, og definerer planer og tiltak som har krav om konsekvensutredning (ikke planprogram), dersom de etter en konkret vurdering, antas å få vesentlige virkninger. Denne vurderingen gjøres i henhold til § 10 i forskriften.
De nærmere kravene til prosess, innhold og behandling av planprogram og konsekvensutredning finnes i kapittel 4, 5 og 6.
- Kommunal- og distriktsdepartementet er ansvarlig for delen av regelverket som gjelder konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven. Det omfatter kravene om konsekvensutredning for reguleringsplaner og kommuneplaner. I disse tilfellene er det planmyndigheten som også er ansvarlig KU-myndighet.
- Klima- og miljødepartementet er ansvarlig for delen av konsekvensutredningsregelverket som gjelder tiltak og planer som reguleres etter sektorlover. Klima- og miljødepartementet har også ansvaret for gjennomføring av EU-direktivene i norsk rett og oppfølging av Espoo-konvensjonen. Se under for mer informasjon om internasjonalt samarbeid på konsekvensutredningsfeltet.
- Miljødirektoratet er et underliggende direktorat til Klima- og miljødepartementet og har fått tildelt ansvaret med veiledning og faglig utvikling innenfor KU-området. Samtidig har Miljødirektoratet et faglig ansvar innenfor Klima- og miljødepartementets fagområder, herunder klima, miljø, natur, forurensning mm., som er helt sentrale i konsekvensutredningene.
Sammen med andre regler om konsekvensutredning, gjennomfører konsekvensutredningsforskriften to EU-direktiv om miljøkonsekvensutredninger:
- Direktiv 2001/42/EØF om vurdering av miljøvirkningene av visse planer og programmer (SEA-direktivet) Formålet med direktivet er å sikre høy grad av miljøbeskyttelse og bidra til at miljøkonsekvensene blir integrert i utarbeidelsen og vedtak av planer. Direktivet skal legges til grunn ved utarbeiding av nye og revisjon av eksisterende planer, dersom disse kan ha vesentlige miljøkonsekvenser. I norsk sammenheng utgjør dette overordnede planer, som regionale planer og kommuneplanens arealdel.
- Direktiv 2014/52/EU om vurdering av visse prosjekters miljøvirkninger (EIA-direktivet). Formålet med direktivet er å sørge for at tiltak som kan antas å ha vesentlige underlegges en vurdering av hva slags miljøvirkninger tiltaket vil ha. I norsk sammenheng vil dette normalt gjelde detaljreguleringer og sektortiltak.
Det gjeldende EIA-direktivet ble vedtatt i 2011 og revidert i 2014. EIA-direktivet bygger på vurderingene som er gjort i SEA-direktivet.
Direktivene opererer med selvstendige krav til konsekvensutredning på to nivåer; verordnet nivå og tiltaksnivå. Det gjør også det norske konsekvensutredningsregelverket. Derfor kan det både være krav til konsekvensutredning i overordnet plan og i påfølgende detaljregulering.
De to vedleggene til KU-forskriften, lister opp enn rekke tiltakstyper. De aller fleste tiltakstypene i vedleggene er implementert fra EIA-direktivets annex II og III. EU-kommisjonen har laget en egen veileder om hvordan disse tiltakskategoriene er ment å tolkes og defineres (pdf). Ellers gir Kommunal- og distriktsdepartementets veileder om KU til planer etter plan- og bygningsloven en nærmere omtale av enkelte tiltakstyper som er spesielt relevante i norsk sammenheng.
Espoo-konvensjonen og Kiev-protokollen
Espoo-konvensjonen ble ratifisert av Norge i 1993, og trådte i kraft i 1997. Konvensjonen forplikter partene til å varsle naboland om planer og tiltak som kan få grenseoverskridende virkninger. Miljødirektoratet er nasjonalt kontaktpunkt for slike saker. Dette gjelder både hvor Norge er opphavsland og hvor vi er berørt part.
Reglene i kapittel 8 i Konsekvensutredningsforskriften skal bidra til å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser etter Espoo-konvensjonen og Kiev-protokollen. I saker som berører andre land, skal myndigheter og befolkning i det berørte landet ha samme muligheter til å medvirke i saken, som parter i opphavslandet.
Veiledning om konsekvensutredning
Det tilbys flere ulike veiledere som omhandler konsekvensutredninger. Det kan være nyttig å kjenne til skillet mellom systemveiledere, temaveiledere og metodeveiledning når man søker veiledning på dette temaet.
- Systemveiledning har til hensikt å beskrive og forklare et system eller et regelverk.
- Temaveiledere tar for seg fagtemaer og veileder innenfor en sektor.
- Metodeveiledning veileder til fagmetodikk eller utredningsmetodikk.
Under gis en oversikt over hvor man kan finne relevant KU-veiledning. Listen under er ikke uttømmende og kan bli oppdatert fortløpende.
Veileder om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven (2021) fra Kommunal- og distriktsdepartementet ble gitt ut i februar 2020, og oppdatert i mai 2021. Denne veilederen har til hensikt å gi en utfyllende beskrivelse av Konsekvensutredningsforskriftens bestemmelser. Veilederen gjelder for den delen av regelverket som gjelder planer etter plan- og bygningsloven. Den sier noe om:
- Hvordan konsekvensutredningsregelverket skal tolkes
- Hvilke krav som stilles
- Hva departementet forventer av kommunene og fylkeskommunene i plan- og utredningsarbeidet
Veileder om konsekvensutredninger for klima og miljø (2023) fra Miljødirektoratet i 2023 er en digital veileder til konsekvensutredninger som gjelder både regelverket om konsekvensutredning for planer etter plan- og bygningsloven og konsekvensutredning for sektortiltak.
Veileder om vurdering etter § 10 i forskrift om konsekvensutredninger (2017) (pdf) fra Klima- og miljødepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet er en kommentarutgave knyttet til § 10 i konsekvensutredningsforskriften, om vurdering av vesentlige virkninger. I følge Konsekvensutredningsforskriften skal planer og tiltak som er omfattet av Vedlegg II konsekvensutredes dersom de kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Vurderingen skal gjøres etter kriterier, nedfelt i forskriften § 10.
Veileder om kommuneplanens arealdel (2022) fra Kommunal- og distriktsdepartementet er et praktisk hjelpemiddel for kommunen i arbeidet med kommuneplanens arealdel. Planprogram og konsekvensutredning er en viktig del av kommuneplanarbeidet, og veilederen gir råd og anbefalinger om hvordan dette kan utarbeides og behandles som del av kommuneplanen.
Reguleringsplanveileder (2022) fra Kommunal- og distriktsdepartementet omtaler regelverket om konsekvensutredninger for reguleringsplaner.
Veileder om konsekvensutredninger av kommuneplanens arealdel (2012) fra Kommunal- og distriktsdepartementet (tidligere Miljøverndepartementet). Formålet med denne er å gi råd om hvordan forskriften skal forstås og etterleves i praksis for konsekvensutredning i kommuneplanens arealdel. Veilederen er ikke oppdatert til gjeldende forskrift. Veilederen gir fortsatt nyttig informasjon og praktiske råd knyttet til konsekvensutredninger av oversiktsplaner etter plan- og bygningsloven.
I planleggingen vil det være mange ulike interesser og hensyn som skal avveies og vektes opp mot hverandre. I konsekvensutredninger skal man utrede virkninger for en rekke miljø- og samfunnstemaer. Ulike sektormyndigheter tilbyr derfor veiledning om hvordan deres fagtemaer skal tas hensyn til og håndteres i planlegging og i konsekvensutredning.
Konsekvensutredning av kommuneplanens arealdel for tema kulturminner og kulturmiljøer (2015) fra Riksantikvaren.
Veilederen viser hvordan hensynet til kulturminner og kulturmiljøer som et av temaene for konsekvensutredning, skal ivaretas i planarbeidet fra planprogram til planforslag med konsekvensutredning.
Planlegging i sjøområdene (2020) fra Kommunal- og distriktsdepartementet gir råd om forvaltningen av kystnære sjøområder ved bruk av plan- og bygningsloven. Veilederen gir en innføring i konsekvensutredningsregelverket som er relevant for planlegging i sjøområder, og viser hvilke utredningstemaer som normalt er aktuelle.
Reindrift og planlegging etter plan- og bygningsloven (2021) fra Landbruks- og matdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet. Gjennom veilederen synliggjøres virkemidler for hvordan reindriften kan ivaretas og fremmes gjennom fylkeskommunal- og kommunal planlegging.
Standard utredningsmetodikk finner man både presentert i Miljødirektoratets M-1941 og Statens vegvesens V712. Dette er en utredningsmetodikk som skal kunne brukes for alle fagområder i konsekvensutredningen, hvor det deles opp i verdi-påvirkning og konsekvens.
Miljødirektoratet presenterer også fagmetodikk innenfor sitt fagfelt. Der utredningsmetodikk angir måter å dele opp områder og metoder for å sette opp matrisen, vil fagmetodikk si noe om hvordan man fastsetter en verdi innenfor det enkelte fagområdet.
Konsekvensutredninger for klima og miljø – M-1941 (2023) fra Miljødirektoratet presenterer ny fag- og utredningsmetodikk for å lage et godt kunnskapsgrunnlag, for å vurdere miljøkonsekvenser og for å finne gode miljøløsninger.
V712 Konsekvensanalyser fra Statens vegvesens presenterer en utredningsmetodikk tilpasset vegvesenets bruk, men som også brukes av andre etater og utbyggere.