NOU 2015: 1

Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd — Produktivitetskommisjonens første rapport

Til innholdsfortegnelse

19 Gjennomføring av reformer

De foregående kapitlene viser til flere områder i norsk økonomi der det er stort potensial for økt produktivitet. For å utløse dette potensialet kreves politisk initierte tiltak, enten i form av enkelttiltak på bestemte områder eller større reformer som favner bredere. Felles for slike tiltak og reformer er at de innebærer endringer i rammeverk og reguleringer med formål å bedre ressursallokeringen og vekstevnen i økonomien. Skattereformen i 1992 og endringene i pensjonssystemet fra 2011 er eksempler på brede reformer som er blitt iverksatt de siste tiårene. Det er også mange eksempler på enkelttiltak på ulike områder som har bidratt til en mer effektiv ressursanvendelse. Gevinstene i form av økt produktivitet og bedre ressursutnyttelse kan være store.

Erfaring viser at det kan være krevende å gjennomføre endringer, særlig når endringene berører enkeltpersoner og organisasjoner direkte. Dette kan skyldes flere forhold. Mens kostnadene og ulempene ved reformer kan komme raskt, vil de økonomiske gevinstene gjerne først kunne hentes ut etter flere år. Videre kan kostnadene være konsentrert på en relativt liten gruppe, mens gevinstene kan være spredt på svært mange. Grupper som kommer dårligere ut, vil naturlig nok være skeptiske og bidra til å bremse et forsøk på reform hvis de ikke blir kompensert.

Politiske og institusjonelle forhold har også betydning for mulighetene til å få gjennomført reformer. Politiske insentiver kan føre til at kortsiktige hensyn blir tillagt mest vekt, på bekostning av reformer der gevinsten først viser seg etter en stund.

For større reformer er det nødvendig å etablere tilstrekkelig bred politisk støtte. For å lette gjennomføringen er det viktig med god kommunikasjon med grupper som særlig berøres av reformen.

De samfunnsøkonomiske gevinstene ved reformer, og kostnader ved mislykkede reformer, kan være store. Å lykkes med å utforme og gjennomføre reformer på en best mulig måte, er generelt avhengig av at det gjøres et grundig forarbeid. Det bør foretas utredninger der både kostnader, gevinster og byrdefordeling blir nøye vurdert, og utredningene bør fortrinnsvis gjøres av uavhengige eksperter og fagfolk på det aktuelle området. Før det skal fattes en beslutning, bør alternative løsninger være vurdert. Antatte konsekvenser på kort og lang sikt må være godt belyst i beslutningsgrunnlaget. I noen tilfeller bør det også vurderes å gå gradvis fram gjennom forsøksordninger for begrensede grupper. Slike forsøk må utformes slik at de gir mulighet til læring. På den måten kan man få nærmere kunnskap om reformen gir den ønskede virkning, før den gjennomføres i stor skala.

Et godt forarbeid bidrar både til at reformer blir utformet på en best mulig måte, og til å lette gjennomføringen av dem. En effektiv gjennomføring er avhengig av god styring og en kompetent ledelse. Formålet med utredningsinstruksen er å framskaffe et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak. Kommisjonen har merket seg kritikken fra Difi og Riksrevisjonen om manglende etterlevelse av den nåværende utredningsinstruksen. Kommisjonen er kjent med at instruksen er under revisjon, og at en i den forbindelse også vil vurdere tiltak som sørger for bedre etterlevelse av kravene i instruksen.

19.1 Internasjonale og norske studier av reformgjennomføring

Det foreligger en rekke internasjonale studier av faktorer som driver fram reformer i ulike land. OECD har identifisert økonomisk-politiske forutsetninger som kan være til nytte for politiske myndigheter i forberedelse og gjennomføring av reformer. Tompson (OECD 2009) har forsøkt å finne forklaringer på hvorfor en har lykkes i å gjennomføre reformer på noen områder, men ikke på andre, ved å se nærmere på 20 konkrete eksempler fra 10 OECD-land (Australia, Frankrike, Italia, Mexico, Nederland, Polen, Spania, Sverige, Tyskland og USA) i perioden 1990 – 2008. Studien omfatter pensjonsreformer, reformer i arbeidsmarkedet og produktmarkedsreformer.

I studien trekkes det bl.a. følgende konklusjoner:

  • Sjansen for å lykkes med å gjennomføre reformer øker betraktelig dersom regjeringen har fått et klart mandat fra velgerne. Dette har bl.a. sammenheng med at reformer sjelden gir store gevinster på kort sikt. En slik aksept på forhånd er spesielt viktig dersom husholdninger og arbeidstakere blir direkte berørt av reformen, som ved pensjonsreformer og arbeidsmarkedsreformer, og mindre viktig dersom virkningen for den enkelte er mer indirekte og vanskeligere å måle, som ved reformer i produktmarkedene. Det kan videre være gunstig for regjeringen å handle mens mandatet fra velgerne er friskt i minnet.

  • Reformer bør være basert på solid forskning og grundige analyser. Gode analyser bidrar både til å bedre kvaliteten på reformer, til å øke sannsynligheten for at de får støtte og blir gjennomført og til at de forespeilede gevinstene blir realisert. Størst effekt oppnås dersom slike analyser gjøres av institusjoner med høy faglig autoritet, som er uavhengige av politiske partier og som nyter bred tillit.

  • Flere reformer er blitt til gjennom formaliserte prosesser der regjeringer har invitert partene i arbeidslivet til å delta. En klar intensjon om hva en regjering ønsker å få ut av reformen, har vært en forutsetning for å lykkes i slike prosesser. Et ris bak speilet, om at regjeringen uansett vil gå videre med arbeidet, kan være et insentiv for å få til et slikt samarbeid. Et trepartssamarbeid med partene i arbeidslivet er særlig nyttig dersom reformen gjelder et område som berører partene, og de uansett vil måtte være involvert i gjennomføringen av reformen.

  • Vellykkede reformer har vært ledsaget av god kommunikasjon om hvor viktig reformen er. I denne sammenhengen er det ikke minst viktig å få fram kostnaden for samfunnet uten en reform. Det er ofte krevende. Mens de som berøres av reformer ofte er lette å identifisere, er ikke kostnadene ved «status quo» like synlige. Det er for eksempel ikke alltid enkelt å forutse og beskrive hvilke nye bedrifter som vil oppstå eller utvikles som følge av en reform, eller hvem som vil få de nye jobbene.

Arbeid med reformer kan på denne bakgrunn være omfattende og tidkrevende. Reformer som har lykkes, har gjerne tatt mer enn to år å forberede og gjennomføre. Før dette har det gjerne vært mange år med diskusjoner og studier, før myndighetene har konkretisert arbeidet fram mot en reform. Forsøk på reformer som har vært preget av hastverk, har ifølge Tompson ofte mislykkes.

Resultater av reformarbeidet er i OECD-studien målt ved hvorvidt myndighetene har lykkes i å gjennomføre den aktuelle reformen, mens de samfunnsøkonomiske virkningene ikke inngår i studien. Samtidig pekes det på at selv om et reformarbeid er blitt stanset eller redusert i omfang, har arbeidet ikke nødvendigvis vært mislykket. Arbeid som er blitt gjort i en tidlig fase, kan snarere sies å ha vært et nødvendig første skritt på veien mot det som senere blir en mer omfattende reform. Utholdenhet er derfor nødvendig, ifølge studien.

Press på offentlige finanser kan i utgangspunktet påskynde reformer for økt effektivitet og bedre ressursutnyttelse. Selv om reformer gir samfunnsøkonomiske gevinster over tid, vil de ofte innebære en budsjettmessig kostnad på kort sikt. En slik kostnad kan skyldes et behov for å kompensere de gruppene som kommer dårlig ut, for på den måten å bidra til å lette gjennomføringen. Dette kan gjøre det vanskeligere å iverksette reformer for land som har statsfinansielle problemer og kan trolig bidra til å forklare resultatene i flere empiriske studier som finner klare positive sammenhenger mellom solide statsfinanser og forekomsten av strukturreformer (se bl.a. IMF 2004 og Duval og Elmeskov 2005).

Også Grüner (2013) legger vekt på betydningen av å ta hensyn til fordelingsvirkninger av reformer. Han ser særlig på reformer som er blitt gjennomført i enkelte gjeldsutsatte euroland de senere årene. Selv om slike reformer ofte øker verdiskapingen samlet sett, i hvert fall etter noe tid, vil gjerne noen grupper komme dårligere ut. Misnøye fra de tapende gruppene vil både gjøre det vanskeligere å gjennomføre reformene i første omgang, og i tillegg øke risikoen for at reformene vil bli reversert senere. Grüner viser i denne sammenhengen bl.a. til reformen av arbeidsmarkedet i Tyskland i årene 2003 – 2005, også kalt Hartz-reformen, som omfattet flere tiltak for å øke arbeidsstyrken, redusere pensjonskostnadene og gjøre arbeidsmarkedet mer fleksibelt. Reformen førte til økt sysselsetting og lavere ledighet, og kan ha bidratt til at Tyskland kom bedre gjennom finanskrisen i 2008 og 2009 enn mange andre land. Samtidig stagnerte imidlertid reallønningene, til ugunst for de som allerede var i arbeid. Økende misnøye i disse gruppene bidro ifølge Grüner til at den sittende regjeringen tapte det neste valget. Flere av reformtiltakene er senere delvis blitt reversert, mens andre er under press.

For å gjøre reformer mer robuste er det ifølge Grüner derfor viktig å ta hensyn til fordelingseffektene. Hvis noen grupper kommer særlig dårlig ut, kan det være at de bør kompenseres. EUs landbruksreform fra 2005 trekkes fram som et eksempel der dette ble gjort.

Grüner skriver videre at hensynet til fordeling kan tale for at det i stedet for å arbeide for enkeltstående reformer, legges opp til reformpakker. Dersom en reform slår dårlig ut for én gruppe, kan en annen reform kompensere for dette. Mens for eksempel arbeidsmarkedsreformer ofte er gunstige for kapitaleiere og ugunstige for grupper av ansatte, kan produktmarkedsreformer virke motsatt. Det kan tale for å se disse i sammenheng. Hvis dette ikke lar seg gjøre, bør kompensasjon i form av økte overføringer til grupper som taper vurderes. Dette kan imidlertid være krevende, ettersom det kan innebære en eller annen form for skattlegging av reformvinnerne og således redusere gevinsten ved reformen, eller til og med endre innrettingen av den.

Den politiske situasjonen kan også spille en rolle for hvor lett det er å gjennomføre reformer. Tompson mener at enighet om reformer innad i en regjering er viktig, slik at det ikke sendes ut motstridende signaler, og at dette gjennomgående synes å være enda viktigere enn at regjeringen har et bredt parlamentarisk grunnlag. Videre synes det å være lettere å få gjennomført reformer når en regjering er ny enn når den har sittet en stund. Dette støttes også av andre studier, bl.a. Alesina m.fl. (2006). Alesina m.fl. ser i sin studie på hvorfor land venter med å iverksette tiltak for å stabilisere store og økende budsjettunderskudd og stigende inflasjon. De finner at sjansen for at tiltak settes i verk er størst under økonomiske kriser, når det kommer en ny regjering, eller når regjeringen er sterk i den forstand at de er preget av konsensus og støttes av et flertall i parlamentet. Sverige kan tjene som eksempel i denne sammenhengen, som på 1990-tallet var tidlig ute med en omfattende pensjonsreform. De meget store statsfinansielle utfordringene landet hadde på den tiden var trolig en viktig årsak til at reformen lot seg gjennomføre så raskt og så tidlig.

I publikasjonen «Going for Growth» gir OECD hvert år råd til medlemslandene om reformer som landene bør iverksette. Samtidig beskrives hvordan tidligere råd er blitt fulgt opp. Ifølge OECDs rapporter har færre OECD-land gjennomført vekstfremmende reformer i toårsperioden 2012 – 2013 enn de første årene etter finanskrisen i 2008 – 2009. Reformaktiviteten har likevel fortsatt vært høy i Hellas, Portugal, Irland og Spania, som var blant de OECD-landene som ble hardest rammet av krisen. I Norden og kjernelandene i euroområdet, som ble mindre berørt av finanskrisen, har reformaktiviteten vært lav, og endog falt. Norge er blant de land som hadde lavest reformaktivitet de første årene etter finanskrisen. OECD-land som har gjennomført reformer, har prioritert utdanning og aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Utenfor OECD-området har reformaktiviteten vært større, særlig i Kina og Mexico.

Difi (2014) har vurdert reformer på virksomhetsplan i offentlig sektor i Norge, og sett på hvilke faktorer som har størst betydning for gode prosesser og et godt resultat. De legger vekt på at alle ledd er viktige i en slik sammenheng, både forberedelsen, gjennomføringen og oppfølgingen etterpå. God kvalitet på analysene i forkant av prosessen, dvs. fram mot beslutning, er avgjørende for å lykkes med reformer. Særlig viser det seg at det kan være tendenser til å operere med for lave kostnadsanslag og for høye gevinstanslag, slik at reformer startes opp uten å ha tilstrekkelige midler til gjennomføring. Dette kan skyldes en undervurdering av kompleksiteten, særlig i store reformer. Det er også eksempler på at viktige suksessfaktorer ikke er identifisert ved beslutning og iverksetting, som for eksempel behovet for gode IKT-systemer. En god prosess rundt utarbeidelsen av beslutningsgrunnlaget reduserer risikoen for at viktige forutsetninger og virkninger blir oversett.

Difi peker også på at det ved en reform må settes av nok tid og ressurser til gjennomføring og kompetanseutvikling. En realistisk tidsplan for gjennomføringen bør ha innebygd en fleksibilitet som gjør det mulig å håndtere uforutsette problemer. Tidsplanen må også ta høyde for at reformer og løpende drift skal gjennomføres parallelt, og til en viss grad trekke på de samme ressursene.

Det er også viktig med en tydelig rolle- og ansvarsdeling mellom forvaltningsnivåene, og mellom politisk og administrativ ledelse. Ikke minst peker Difi på betydningen av god ledelse og kommunikasjon. Selv om det kan være tids- og arbeidskrevende å basere seg på reell medvirkning fra ansatte og brukere i reformprosesser, vektlegger direktoratet at det er store fordeler med en aktiv involvering. Planlagt og tidlig involvering fremheves, særlig der reformer har store konsekvenser for ansatte i form av nedbemanning, sammenslåing og flytting av arbeidsplasser.

Det er ifølge Difi viktig at reformer planlegges og gjennomføres på en måte som gir grunnlag for å vurdere effektene. Ideelt sett bør dette gjøres før reformen rulles ut i stor skala, for eksempel ved forsøksordninger som evalueres før endelig beslutning tas. Bruk av såkalte kontrollerte eksperimenter eller tidsavgrensede ordninger er mulige virkemidler, jf. omtale i boks 19.1.

19.2 Erfaringer fra noen større reformer i Norge

Det er over tid blitt gjennomført en rekke reformer i Norge som har bedret konkurransen i næringslivet og økt produktiviteten i norsk økonomi. Økt konkurranse i tjenesteytende næringer har vært en viktig drivkraft for anvendelse av ny teknologi, for introduksjon av nye produkter og for forbedring av kvalitet og service. Bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi og etablering av nye selskapsstrukturer med større konsern eller kjeder startet i 1980-årene og fikk bredt gjennomslag i 1990-årene. Mer hensiktsmessige reguleringer med økt vekt på konkurranse og markedsmekanismer i bl.a. finansmarkedene, kraftmarkedet, markedet for flytransport, markedene for elektronisk kommunikasjon, betalingsformidling og i dagligvarehandelen bidro til disse omstillingene og til å begrense mulighetene til å utnytte markedsmakt. Oppmyking i åpningstidsbestemmelsene for butikker i 1985 bidro til økt fleksibilitet for både kunder og bransjen selv.

EØS-avtalen som trådte i kraft fra 1994, har vært av stor betydning for å gi like konkurransevilkår for næringsliv i europeiske land. Avtalen åpnet det norske markedet for europeiske varer og tjenester og de europeiske markedene for norske varer og tjenester. Norges aktive bidrag til opprettelsen av EØS-avtalen sprang ut av en frykt for at et stort indre marked i EU, som Norge risikerte å stå utenfor, kunne svekke norsk økonomi, særlig på lengre sikt. Det var forventninger til at reformene knyttet til det indre marked ville gi økt produktivitet, og det er grunn til å tro at de har hatt en slik effekt. På grunnlag av EØS-avtalen er det bl.a. laget klare retningslinjer for å regulere og begrense statsstøtte til bedrifter og næringer. EØS-avtalen har også bidratt til standardisering av produktkrav og nedbygging av ikke-tollmessige handelshindringer. Det er blitt åpnet for internasjonal konkurranse på finansmarkedet. Varehandel og finansiell tjenesteyting utmerker seg med særlig høy produktivitetsvekst på 1990-tallet.

I det følgende redegjøres det for noen reformer som er gjennomført i Norge. Først følger en omtale av skattereformen i 1992 og pensjonsreformen i 2011, og deretter er sykehusreformen fra 2002, NAV-reformen fra 2005 og samhandlingsreformen fra 2012 kort beskrevet. Deretter omtales kort to omstillinger av markeder av stor betydning i privat sektor, kraftmarkedet og telemarkedet. Til sist omtales en reform som ble fremmet, men som ikke ble gjennomført; kommunereformen av 1995. Omtalene illustrerer noen viktige drivkrefter bak de ulike reformene, og hvilke forberedelser som ble gjort.

19.2.1 Skattereformen av 1992

Utover på 1970- og 1980-tallet var det i mange kretser en økende erkjennelse av at skattesystemet hadde alvorlige svakheter. Den store verdien av rentefradraget, særlig for høyinntektsgrupper, vanskeliggjorde styringen av kredittmarkedet og medvirket til den svært kraftige kredittveksten som fulgte fjerningen av kvantitative kredittreguleringer i 1984. Høy skatt (50 pst.) på overskudd i aksjeselskaper kombinert med et utall fradragsmuligheter for distriktsinvesteringer og andre mer eller mindre gode formål, gjorde det lite lønnsomt å flytte penger mellom selskaper. Kapitalen «frøs fast» i virksomhet som ofte var mindre lønnsom. Sterk pris- og lønnsvekst hadde på 1970-tallet forsterket virkningene av skatteprogresjonen for mange grupper. «Det var jo aldri meningen at skatteprogresjonen skulle ramme våre folk» som daværende LO-formann Tor Aspengren uttrykte det.

Et forsøk på skattereform fra daværende finansminister Per Kleppe (A) høsten 1979 (Nasjonalbudsjettet 1980) møtte motstand fra partier både til venstre og til høyre, og det ble ikke gjennomført vesentlige endringer.

Regjeringen Brundtland oppnevnte i 1981 en bredt sammensatt skattekommisjon under ledelse av tidligere arbeiderpartistatsråd Leif Aune og med Høyres Sverre Walter Rostoft som et sentralt medlem. Kommisjonens innstilling våren 1984 inneholdt forslag til en straksløsning med reduserte skattesatser, begrensede fradragsmuligheter, lavere progresjon, samt økt bruttobeskatning gjennom økt medlemsavgift til folketrygden. Det ble også foreslått en tredobling av de reelle takstene for boliger, ved tilbakeføring til realnivået fra 1970, og fjerning av særlig sparestimulerende ordninger. Innstillingen møtte liten begeistring fra Willoch-regjeringen og mye motstand i ulike grupper som ble berørt av reduserte fradragsmuligheter.

Etter regjeringsskiftet våren 1986 tok den nye Brundtland-regjeringen i statsbudsjettet for 1987 et klart skritt i retning av mer bruttobeskatning. Stortinget ble invitert til en bred drøfting av prinsippene for personbeskatningen i St.meld. nr. 35 (1986 – 87), som i stor grad bygde på Skattekommisjonens utredning. Drøftingene i Stortinget viste økende forståelse for at det var nødvendig med en bred reform av skattesystemet. Muligheten for reformer i selskapsbeskatningen var imidlertid avhengig av at man fant en teknisk modell for å dele næringsinntekt i en persondel og en næringsdel, der persondelen var underlagt ordinær personbeskatning. En ekspertgruppe ledet av professor Magnus Aarbakke bidro til å utvikle en modell for slik deling.

Utredningen fra Aarbakke-gruppen ble presentert for Stortinget av regjeringen Brundtland i Nasjonalbudsjettet for 1990. Den ble så fulgt opp av finansminister Skauge i Syse-regjeringen i melding til Stortinget i 1990. Det var med visshet om bred støtte i Stortinget at en ny mindretallsregjering (Brundtland i 1991) kunne fremme de konkrete lovforslagene i skattereformen som tok til å gjelde fra og med 1992.

Hovedtrekkene i reformen var en fjerning av mange fradrag, slik at skattegrunnlaget ble bredere og satsene lavere, og slik at skatteinntektene i hovedtrekk kunne opprettholdes. Det ble laget to inntektsbegreper; alminnelig inntekt med fradrag og en gjennomgående flat skattesats på 28 pst. og personinntekt uten fradrag og med progresjon i form av toppskatt på bruttoinntekter over et visst nivå. Gjennom disse endringene ble verdien av de gjenstående fradragene, herunder rentefradraget, redusert til 28 pst. For høyinntektsgruppene hadde verdien av dette fradraget tidligere i perioder vært på over 70 pst.

Like viktig var en enhetlig næringsbeskatning for aksjeselskaper, andelslag og personlig drevet næringsvirksomhet. Fjerning av mange fradrag og en lav og enhetlig skattesats gjorde slutt på innlåsingen av kapital og frigjorde kapital for flytting mellom virksomheter og til investeringer i ny virksomhet.

Det er gjort flere empiriske studier som viser at skattereformen ga klare bidrag til økt produksjon og velferd. En studie av Holmøy og Vennemo fra 1995 anslår gevinsten å tilsvare 0,75 pst. høyere nivå på privat konsum sammenlignet med en situasjon uten reform. Denne velferdsøkningen springer ifølge studien ut av økt produktivitet som skyldtes at reformen bidro til at investeringene ble kanalisert til de sektorer der de kastet mest av seg.

Reformen bidro også til at sentralbanken kunne bruke renten mer effektivt som styringsverktøy i penge- og kredittpolitikken.

Senere skattereformer har bygd videre på reformen fra 1992, men rettet opp svakheter som etter hvert kom til syne, bl.a. gjennom utnytting av mulighetene for skattefritt utbytte. Reformene har i stor grad bygd på den brede politiske plattformen som ble etablert i 1990 – 91.

De faglige utredningene som ble gjort før reformen, og som viste nye muligheter i skattepolitikken, var av stor betydning for at man lyktes i å gjennomføre en bredt anlagt skattereform i 1992. Samtidig bidro det kraftige økonomiske tilbakeslaget på slutten av 1980-tallet og tegn til en begynnende bankkrise til et klima med press på det politiske miljøet for å gjennomføre reformer som kunne bidra til en opprettholdbar høyere økonomisk vekst og en mer stabil økonomisk utvikling. Dette underbygde en erkjennelse hos de to store partiene, Arbeiderpartiet og Høyre, om at det var mer å vinne på samarbeid om et nytt og mer stabilt skattesystem enn å profilere uenighet. Mellompartiene, med Kristelig Folkeparti i spissen, var også pådriver for et bredt forlik. SV og Fremskrittspartiet valgte å profilere egne standpunkter.

19.2.2 Pensjonsreformen

Prosessen med pensjonsreformen startet med nedsettelsen av Pensjonskommisjonen i 2001. Stortinget vedtok reformen i 2009, med ikrafttredelse fra 2011. Bakgrunnen var en erkjennelse av at det norske pensjonssystemet ikke var bærekraftig over tid, bl.a. som følge av en aldrende befolkning. Til tross for at statsfinansene i utgangspunktet var gode, og at en ikke sto overfor noe akutt problem, lyktes det å lose en stor reform av pensjonssystemet gjennom det politiske systemet, med bred tilslutning fra de politiske partiene og uten å bli møtt med omfattende streiker og demonstrasjoner.

Pensjonskommisjonen var sammensatt av representanter fra alle partiene på Stortinget (unntatt Kystpartiet) og fire uavhengige eksperter. Arbeidslivets parter var ikke med. I sin endelige rapport, NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd, samlet kommisjonen seg om en reform av folketrygdens pensjonssystem som innebar tre prinsipielle endringer: a) overgang til et nytt opptjeningssystem med sterkere sammenheng mellom inntekten gjennom hele livet og opptjeningen av pensjon (alleårsregel), b) innføring av levealdersjustering som innebærer at både usikkerhet og kostnader knyttet til fremtidige økninger i levealderen bæres av pensjonistene og c) innføring av et nøytralt system for uttak av pensjon i folketrygden fra 62 år, der den enkelte selv betaler for sitt valg av uttakstidspunkt.

Pensjonskommisjonen konsentrerte seg om folketrygdens pensjonssystem, mens spørsmål om tilpasning av tjenestepensjonsordningene i privat og offentlig sektor, tilpasning av skattereglene, forholdet til uførepensjonsordningen mv. ble overlatt til den videre oppfølgingsprosessen.

Den politiske prosessen i regjering og Storting førte til noen justeringer sammenlignet med det opprinnelige forslaget fra pensjonskommisjonen. I stortingsforliket i 2005 ble det gitt signaler om at den sosiale fordelingsprofilen skulle forbedres, og regjeringen Stoltenberg II valgte senere å øke opptjeningsprosenten noe for å motvirke at noen inntektsgrupper skulle komme ut som tapere, samtidig som taket for pensjonsopptjening ble noe redusert. Regjeringen tok dessuten senere initiativ til å øke minstepensjonen og å innføre en delvis skjerming av uførepensjonistene mot levealdersjusteringen. Ifølge Pedersen (2014) var dette nødvendige kompromisser for å få med fagbevegelsen på reformen. Samlet bidro disse justeringene til at innsparingen ble mindre og arbeidsinsentivene svakere enn i Pensjonskommisjonens forslag. Stortingsforliket i 2005 ga imidlertid ikke klare svar på spørsmål om bl.a. tilpasning av tjenestepensjonsordningene i privat og offentlig sektor, tilpasning av skattereglene og forholdet til uførepensjonsordningen.

I forbindelse med tariffoppgjøret 2008 ga regjeringen løfte om å videreføre de statlige subsidiene til AFP-ordningen og å mildne innfasingen av levealdersjusteringen for eldre alderskohorter. I tariffoppjøret i privat sektor ble partene enige om å legge om AFP-ordningen fra en ren tidligpensjonsordning for 62- til 66-åringer med pro rata-avkorting av ytelsen mot arbeidsinntekt, til en supplerende alderspensjon uten avkorting mot arbeidsinntekt, med aktuariell justering av årlig ytelse avhengig av uttaksalder.

Offentlig ansatte i Norge med full pensjonsopptjening er garantert 66 pst. av sluttlønnen i alderspensjon. Dette kalles bruttogaranti-ordningen. Denne garantien strider mot prinsippet i pensjonsreformen om at pensjonen skal stå i forhold til inntekten over hele den yrkesaktive karrieren. Offentlig ansatte har også en AFP-ordning som tilsvarer den tidligere AFP-ordningen i privat sektor, med de samme disinsentivene til å fortsette i arbeid etter fylte 62 år. Offentlige ansatte kan dermed fortsatt ikke kombinere pensjon og arbeid på samme måte som ansatte i privat virksomhet.

Offentlig tjenestepensjon var et tema i tarifforhandlingene i 2009, men regjeringen Stoltenberg II måtte gi opp forsøket på å tilpasse AFP-ordningen og tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor til prinsippene om alleårsregel og nøytralt uttak. I tråd med stortingsforliket i 2005 ble det imidlertid innført levealdersjustering av de offentlige tjenestepensjonene og nye reguleringsregler for løpende pensjoner.

Pensjonssystemet er dermed ulikt for offentlig og privat sektor. Dette medfører bl.a. at det er enda vanskeligere enn tidligere å bevege seg mellom privat og offentlig sektor. Spesielt vanskelig er det blitt for erfarne arbeidstakere å gå fra en offentlig til en privat arbeidsplass. Ansatte låses på den måten inne i offentlig sektor og i bedrifter med AFP-rett i privat sektor. Dette gjør at pensjonsreformen fortsatt kan anses som ufullendt.

Berg m.fl. (2014) har sett på virkningen av reformen på arbeidsinnsatsen til eldre arbeidstakere, og finner at andelen som fortsetter i arbeid etter fylte 62 år er klart høyere i privat sektor med AFP enn det den var før reformen. Ved å sammenligne arbeidstakere som er omfattet av privat AFP og offentlig ansatte, som har beholdt gammel AFP-ordning, er det ifølge studien klare indikasjoner på at de endrede økonomiske insentivene er en viktig årsak til veksten i sysselsettingen blant eldre de siste årene. Arbeids- og sosialdepartementet har gitt Forskningsrådet i oppgave å evaluere pensjonsreformen opp mot de sentrale målene om økonomisk og sosialt bærekraftig pensjonssystem, å legge til rette for en fleksibel og individuelt tilpasset overgang fra arbeid til pensjon, å motivere til arbeid, god fordelings- og likestillingsprofil samt enkle hovedprinsipper og god informasjon.

Pensjonsreformen bygde på grundige utredninger. Den brede politiske forankringen allerede fra starten av, ved at Pensjonskommisjonen bestod av både uavhengige eksperter og representanter fra partiene på Stortinget, bidro trolig til å lette gjennomføringen. Partene i arbeidslivet var ikke med i kommisjonen, men det var politisk kontakt med dem i den etterfølgende behandlingen i regjering og Storting. Dette bidro til en viss utvanning av kommisjonens forslag, men forhindret samtidig streiker og konflikter. Partene har fram til nå vært motvillig til å samordne pensjonssystemet i offentlig sektor med privat sektor.

19.2.3 Sykehusreformen

Sommeren 2000 varslet daværende statsminister Jens Stoltenberg at det innen to år skulle etableres en modell for offentlig sykehusdrift som både var mer robust og mer effektiv enn gjeldende modell. Ett år senere, i juni 2001, fikk regjeringen Stoltenberg I, med støtte fra Høyre og FrP, vedtatt lov om helseforetak i Stortinget. Sykehusreformen ble gjennomført fra 1. januar 2002 og var en omfattende reform av helsesektoren.

Sykehusreformen bestod av to hovedelementer:

  • Staten overtok eierskapet til og ansvaret for de fylkeskommunale sykehusene og andre virksomheter innenfor spesialisthelsetjenesten. Både sektoransvar, finansieringsansvar og eierskap ble dermed samlet på én hånd. Tidligere var den politiske styringen av sykehusene delt mellom de 19 fylkestingene og Stortinget, men ved innføringen av reformen ble denne lagt til Stortinget.

  • Sykehusene ble skilt ut av forvaltningen og organisert som regionale og lokale foretak, som ble egne juridiske subjekter med egne styrer, og derfor ikke en integrert del av den statlige forvaltningen. Dette ga sykehusene økt lokal myndighet.

Det uttalte målet med reformen var å legge grunnlaget for en helhetlig og tydelig statlig styring av spesialisthelsetjenesten. Reformen skulle legge til rette for en klarere ansvars- og rollefordeling, som kunne gi bedre utnyttelse av ressursene i sektoren, og slik sikre alle grupper i befolkningen bedre helsetjenester. Foretakene fikk større frihet i organisering, investeringer og daglig drift. Mens regnskapsføringen i sykehusene tidligere var basert på kontantprinsippet, i likhet med i statsforvaltningen forøvrig, skulle de nå følge regnskapsloven.

Den raske gjennomføringen må ses i lys av at det i årene forut for reformen hadde vært en tiltakende politisk og offentlig debatt om å gjøre sykehusene statlige. Både FrP og Høyre hadde programfestet dette, og politisk lå det dermed til rette for at regjeringen fikk støtte for sitt forslag. I kjølvannet av debatten hadde også muligheten for statlig eierskap og en mer fristilt organisasjonsmodell blitt utredet. Ifølge Herfindal (2008) var imidlertid konsekvenser av reformen på flere områder i liten grad utredet.

Allerede ved Stortingets behandling av helseforetaksloven i 2001 og i forarbeidene til loven ble det forutsatt at sykehusreformen skulle evalueres. Det er blitt utført flere evalueringer av helsereformen, både om ulike sider ved organiseringen av sykehusene, av økonomistyringen og om reformen har gitt de ønskede resultatene.

I Forskningsrådet (2007) oppsummeres resultatene fra flere av evalueringene. Ifølge rapporten hadde aktiviteten har økt mer for de fleste typer somatiske opphold i tiden med statlig eierskap fram til 2005 enn før reformen. Ventetider var gått ned og andelen som hadde ventet lenger enn anbefalt, var redusert. Dette indikerte ifølge studien at sykehusreformen hadde gitt somatiske pasienter bedre tilgjengelighet til spesialisthelsetjenesten. Samtidig hadde en økt sentralisering av høyt spesialiserte behandlinger bidratt til at tilgjengeligheten ikke var lik i hele landet. En slik sentralisering var tilsiktet for å øke kompetansen på slike tjenester. Ifølge evalueringen hadde sykehusreformen bidratt til å øke produktiviteten med 3 til 4 prosentenheter i årene fram til 2004. Reformen hadde ikke ført til en signifikant bedre samhandling mellom sykehus og kommuner for å redusere liggetid.

Ifølge Danielsen m.fl. (2004) gir dagens styringssystem «stor vilkårlighet i sykehusenes økonomiske rammer, delvis som følge av politiske initiativ og dels som følge av mangelfulle styringsdata». De skriver at hvis det er politisk vilje til reell delegasjon til regionale helseforetak og videre til sykehusene, bør skillet mellom bestiller og tjenesteprodusent bli klarere. Kjekshus (2005) viser til at én motivasjon for reformen var å få bedre kostnadskontroll i sykehusene. Store driftsunderskudd i sykehusene før reformen var imidlertid blitt enda større etter reformen. Kjekshus mener «politiske og kontekstuelle forhold» var noe av forklaringen på at økonomistyringen ikke hadde vært bedre med staten som eier. Ansvarliggjøring og bedre kostnadskontroll i sykehusene forutsatte «… at sykehusene ble ansvarlige for sine budsjetter, at budsjettene ble troverdige som styringsdokumenter og at de fikk en frihet til å prioritere uten unødig innblanding fra politikere. Men fortsatt klarer man ikke å plassere ansvaret for budsjettunderskuddene, og sykehusenes funksjoner er ikke endret i betydelig grad. Istedenfor at lokalpolitikere blander seg inn i driften er det nå stortingspolitikere som blander seg inn.» Stortinget grep ifølge Kjekshus også inn i lokale avgjørelser i sykehusdriften. Han viste videre til at det særlig vil være i perioder med mindretallsregjeringer at det er vanskelig å oppfylle den nødvendige styringsstabiliteten, sikre troverdighet i budsjetter og gi sykehusene tilstrekkelig langsiktige mandat slik eierskapsreformen forutsetter. Også Danielsen m.fl. (2004) peker på at «… mediepress rundt enkeltsaker er en så sterk drivkraft bak sentrale politiske organers aktiviteter at den statlige styringsmodellen vil gi helseforetakene mindre og mindre handlefrihet – i alle fall i perioder med mindretallsregjeringer.»

Mer forutsigbarhet, tydeligere krav og mer langsiktig fokus i styringen fra eier trekkes også fram av Riksrevisjonen i Dokument 3:3 (2009 – 2010), der Riksrevisjonen ser nærmere på økonomistyringen i helseforetakene. Ifølge Riksrevisjonen hadde de regionale helseforetakene store akkumulerte regnskapsmessige underskudd i perioden fra 2002 til 2008, også etter korrigering for avskrivinger og deler av pensjonskostnadene. Riksrevisjonen så det som uakseptabelt at de regionale helseforetakene over flere år ikke tilpasset seg de økonomiske rammebetingelsene fra eier. Riksrevisjonen presiserer at det var forskjeller mellom de regionale helseforetakene, der tidligere Helse Øst i stor grad tilfredsstilte eiers økonomiske styringskrav i hele perioden, mens Helse Midt-Norge tilfredsstilte eiers krav bare i årene 2007 og 2008.

Riksrevisjonen viser til at staten håndterte deler av underskuddene i de regionale helseforetakene med tilleggsbevilgninger gjennom året. Gjentatte tilleggsbevilgninger kan oppfattes som at eier gir tilslutning til overskridelsene, og at budsjettet blir tilpasset faktisk aktivitet og ikke motsatt. Forventninger om tilleggsbevilgninger kan derfor øke risikoen for at planlagte og nødvendige omstillingstiltak ikke gjennomføres eller prioriteres i tilstrekkelig grad i de kliniske enhetene. Riksrevisjonens undersøkelse avdekket også at intern motstand i de enkelte enhetene i stor grad ble vurdert som en årsak til manglende økonomisk effekt av omstillingstiltakene. Undersøkelsen viser videre at helseforetakene ønsket både færre og mindre detaljerte mål, samt tydeligere krav og styring fra eier. Når oppdragsdokumentet inneholder svært mange og detaljerte mål, er det etter Riksrevisjonens vurdering en risiko for at de høyest prioriterte styringskravene ikke kommer tydelig nok fram i oppdragsdokumentet, og dermed ikke blir prioritert av helseforetakene. Riksrevisjonen etterlyser bedre budsjettplanlegging i sykehusene, bedre planlegging og styring av omstillingstiltak, bedre internkontroll og erfaringsoverføring mellom helseforetak. Ifølge Riksrevisjonen har styret en viktig rolle for å oppnå god kostnadskontroll i helseforetakene. Styret må sørge for at helseforetaket etablerer en internkontroll som sikrer gode prosesser i hele virksomheten.

Ifølge Helse- og omsorgsdepartementet har det vært en positiv utvikling i økonomistyringen de senere årene. Fra en situasjon med store underskudd går nå alle de regionale helseforetakene med overskudd.

Gjennomføringen av en så omfattende reform gikk uvanlig raskt og brøt i en viss forstand etablert praksis med eksterne utredninger i forkant. I løpet av vel ett år ble saken behandlet i regjeringen, lovforslag utarbeidet og sendt på høring og loven vedtatt i Stortinget. Sosial- og helsedepartementet vurderte at en rask gjennomføring var viktig fordi en lang periode med usikkerhet omkring spørsmålene knyttet til eierskap kunne være uheldig både for brukerne, eierne og de ansatte. Samtidig er det en stor risiko ved å gjennomføre en så omfattende reform uten grundige konsekvensutredninger i forkant. Evalueringene viser også at kostnadene ved de omstillingene som fulgte, har vært betydelige. Det er grunn til å tro at disse kunne vært redusert med en grundigere forberedelse. Blant annet ville en tidligere forståelse blant de involverte gitt mindre motstand i sykehusene, og gjort gjennomføringen mer effektiv. En grundigere forberedelse kunne også bidratt til en klarere rolleforståelse i det politiske system.

19.2.4 Samhandlingsreformen

Samhandlingsreformen er en reform av helse- og sosialtjenestene i Norge som regjeringen Stoltenberg II la fram i juni 2009. Rett behandling – på rett sted – til rett tid. Reformen trådte i kraft 1. januar 2012. Gjennomføringen av reformen var en sentral del av Nasjonal helse- og omsorgsplan (2011 – 2015) fra Helse- og omsorgsdepartementet.

Stortingsmeldingen om samhandlingsreformen presenterte tre utfordringer som reformen søker å løse:

  • Tjenestene er fragmenterte, og pasientenes behov for koordinerte tjenester dekkes ikke godt nok

  • Tjenestene preges av for liten innsats for å begrense og forebygge sykdom

  • Demografisk utvikling og endring i sykdomsbildet gir utfordringer som vil kunne true samfunnets økonomiske bæreevne

Gjennom samhandlingsreformen ble kommunene fra 1. januar 2012 gitt et delansvar for sine innbyggeres behov for helsetjenester, uavhengig av om tjenestene skulle leveres av kommunal omsorgstjeneste eller av statlige sykehus. Ved å samordne ansvaret for helsetjenester, sosialomsorg og eldreomsorg i kommunene, var det et mål å skape mer koordinerte helse- og omsorgstjenester og å sikre bærekraft i tjenestene. Reformen skal bl.a. bidra til at man forebygger bedre og tar ansvar tidlig.

I forbindelse med samhandlingsreformen ble statens overføringer til kommunene økt noe, og kommunene ble oppfordret til å forberede seg på reformen og det ansvaret den medfører.

Ifølge St.meld. nr. 47 (2008 – 2009) hadde Helse- og omsorgsdepartementet dialogmøter med KS og et utvalg kommuner på politisk og administrativt nivå. Det ble også gjennomført møter med bl.a. helseforetak, private tjenesteytere, frivillige organisasjoner, Sametinget mv. I tillegg ga en ekspertgruppe helse- og omsorgsministeren råd i arbeidet med reformen.

Et offentlig utvalg, Wisløff-utvalget, ga i NOU 2005: 3 Fra stykkevis til helt – en sammenhengende helsetjeneste en vurdering av utfordringer om samhandling. Utvalget skriver bl.a. «Utvalget ser ikke at dyptgripende endringer i oppgave- og ansvarsfordelingen mellom nivåene vil kunne løse samhandlingsutfordringene. Utvalgets hovedgrep for å fremme bedre samhandling er en rekke mindre forslag til endringer som i sum vil ha god effekt …».

Reformen gikk lenger enn anbefalingen fra utvalget, bl.a. ved å gi kommunene større ansvar.

Erfaringene så langt viser at pasientene i mindre grad enn tidligere blir liggende på sykehus og at det blir flere og bedre tilbud i kommunene. Forskningsrådet har fått i oppdrag av Helse- og omsorgsdepartementet å gjennomføre en forskningsbasert evaluering av samhandlingsreformen. En sluttrapport fra evalueringen skal foreligge i løpet av 2016.

Det er foreløpig for tidlig å slå fast de samlede virkningene av samhandlingsreformen. En positiv effekt har vært at antall liggedøgn ved sykehusene er blitt redusert etter iverksettelsen av reformen. Reformen ble gjennomført uten å bygge på grundige, uavhengige konsekvensutredninger. Tvert imot ble den fagutredningen som var blitt gjennomført ikke fulgt opp. Risikoen for å pådra samfunnet store kostnader kan være unødig stor ved en for rask gjennomføring.

19.2.5 NAV-reformen

Høsten 2001 ba Stortingets sosialkomité regjeringen Bondevik II om å utrede muligheten for å slå sammen Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten i kommunene til én felles etat, for å gi et bedre velferdstilbud til brukere som ble «kasteballer» mellom kontorene. Sosialkomitéens anmodning ble fulgt opp av regjeringen i St.meld. nr. 14 (2002 – 2003) Samordning av Aetat, trygdeetat og sosialtjenesten. I tillegg til å behandle «kasteballproblemet» la regjeringen vekt på å få ned antall personer i yrkesaktiv alder som sto utenfor arbeidslivet.

I meldingen ble det foreslått to statlige etater. Den ene skulle ha ansvar for tjenester og ytelser til personer i arbeidsfør alder som trengte hjelp til inntektssikring. Den andre etaten skulle ha ansvaret for pensjoner. I tillegg skulle kommune og stat samarbeide om en førstelinjetjeneste for brukerne. Flertallet på Stortinget mente imidlertid at regjeringens forslag ikke ville løse kasteball-problematikken, og ba regjeringen om å utrede ulike modeller for en felles velferdsetat. På denne bakgrunn ble et offentlig utvalg med mandat å utrede ulike organisasjonsmodeller oppnevnt i august 2003.

Utvalget, som ble ledet av Jørn Rattsø, la fram sin innstilling, NOU 2004: 13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning, i juni 2004. Utvalget anbefalte en modell med to statlige etater; én for arbeid og inntekt og én pensjonsetat. Utvalget foreslo en videreføring av den daværende ansvarsdelingen mellom stat og kommune. Ifølge utvalget ville det være en rekke utfordringer knyttet til å samle et stort spekter av ulike oppgaver i én etat: «Utvalget finner at en slik organisering (én etat) i liten grad avhjelper svakhetene knyttet til organisering rundt flere ulike hovedformål og at utføringen av de arbeidsrettede oppgavene kan svekkes ved at forvaltningsoppgavene dominerer».

Til tross for utvalgets anbefaling la regjeringen Bondevik II i mars 2005 fram St.prp. nr. 46 (2004 – 2005) Ny arbeids- og velferdsforvaltning, med forslag om å opprette én statlig arbeids- og velferdsetat med oppgaver fra Aetat og trygdeetaten, og at det skulle etableres felles statlige og kommunale NAV-kontorer i hver kommune. Regjeringens forslag ble behandlet i mai 2005 og fikk bred tilslutning i Stortinget. Regjeringen Stoltenberg II la i november 2006 fram St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) «Arbeid, velferd og inkludering», med forslag til noen endringer i virkemidler og arbeidsmetoder i arbeids- og velferdsforvaltningen.

NAV-reformens mål var:

  • Flere i arbeid og aktivitet, færre på stønad

  • Enklere for brukerne og tilpasning til brukernes behov

  • En helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning

Gjennomføringen av NAV-reformen skjedde gradvis, der de første NAV-kontorene ble etablert i 2006 og det siste kontoret ble åpnet i 2011.

NAV-kontoret skulle være brukernes fysiske kontaktsted og representere én inngangsdør til alle oppgaver som skulle ivaretas av den nye Arbeids- og velferdsetaten. Én felles førstelinjetjeneste i kommunen skulle sikres gjennom et lovfestet krav om hvilke kommunale oppgaver som minimum skulle tilbys i NAV-kontoret. Til å begynne med inneholdt løsningen økonomisk sosialhjelp inklusive rådgiving og arbeid med individuelle planer. Etter hvert har minimumsløsningen blitt utvidet; fra 2007 til også å omfatte kvalifiseringsprogram og fra 2010 til å omfatte hjelp til midlertidig bolig.

Med data fram til og med 2010 og 2011 har Fevang, Markussen og Røed (2014) sett på om reformen har innfridd målet om å få flere i arbeid og færre på trygd. Resultatene tyder på at det var betydelige problemer i forbindelse med omstillingsprosessen, noe som førte til at det i de første årene etter at reformen ble innført var færre kom i jobb og flere ble gående lenger på stønad. Mer enn to år etter reformen ser det ut til at reformen har gått seg noe til ved at overgangen til jobb er omtrent på samme nivå som før reformen ble innført, alt annet likt. Forfatterne understreker at det likevel er for tidlig å si om målsettingen om å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad er nådd.

Forfatterne mener det mest alarmerende funnet i undersøkelsen er de tilsynelatende vedvarende negative effektene av reformen for unge mottakere av helserelaterte ytelser. Det kan se ut som om denne gruppen og dens jobbutsikter har vært mest skadelidende av overgangen til NAV. Veksten i antall unge mottakere av helserelaterte ytelser har lenge vært en bekymring, og det ser altså ikke ut til at etableringen av NAV har bedret situasjonen – heller tvert i mot.

NAV-reformen har ført til store organisasjonsmessige utfordringer. Omstillingsprosessen var svært komplisert og kostnadene var betydelige, både for ansatte og for mange klienter. Det synes videre å gjenstå betydelige utfordringer når det gjelder effektiv bruk av IKT. Reformen ble gjennomført i strid med tilrådingene fra det utredningsarbeidet som forelå, og uten å bygge på andre, uavhengige utredninger. En slik fremgangsmåte gjør at risikoen er stor for at reformer ikke vil virke etter hensikten og at kostnadene for samfunnet kan bli store.

19.2.6 Reform av kraftmarkedet fra 1990

Arbeidet med ny energilov ble startet på 1980-tallet på bakgrunn av en nokså bred oppfatning av at kraftsektoren ikke var organisert på en hensiktsmessig måte. For det første ble utbyggingsprosjekter basert på politiske vurderinger av framtidig forbruk og i mindre grad på kraftpriser og lønnsomhet. Prisene til forbrukere kunne bli unødig høye når lite lønnsomme prosjekter ble bygget ut. For det andre ble det fra naturvernhold vist til at politisk baserte vurderinger om framtidig forbruk kunne øke etterspørselen utover det som var nødvendig, og på den måten føre til unødvendige naturinngrep. Myndighetene ønsket bl.a. av disse grunner å endre energipolitikken for å oppnå en samfunnsøkonomisk best mulig utnyttelse av energiressursene.

Regjeringen Nordli nedsatte i 1980 Energilovutvalget, som skulle vurdere om lovverket for energisektoren var tilfredsstillende for å løse de oppgavene en sto overfor. Utvalgets forslag bygde på en videreutvikling av det etablerte systemet, og det samme gjorde forslag til ny energilov som ble fremmet av regjeringen Brundtland i 1988 (Ot.prp. nr. 73 (1988 – 89)). Forslaget ble imidlertid ikke tatt opp til behandling av det sittende Storting.

Regjeringen Syse, ved olje- og energiminister Eivind Reiten, fremmet så i april 1990 forslag til en ny energilov, som innebar en vesentlig omlegging der marked og konkurranse skulle bli de bærende prinsippene for produksjon og omsetning av elkraft (Ot.prp. nr. 43 (1989 – 90)). Forslaget bygde i stor grad på vurderinger og analyser utført ved Senter for anvendt forskning (SAF) ved Norges Handelshøyskole i Bergen.1

I regjeringens forslag ble det gitt uttrykk for at det i tiden etter Energilovutvalgets siste delutredning, NOU 1985: 9, hadde funnet sted en utvikling som på flere områder endret forutsetningene for utvalgets konklusjoner. Krafttilgangen hadde endret seg fra knapphet til overskudd, gasskraftverk kunne få konsekvenser for organiseringen av elforsyningen, og kravene til effektivitet i produksjon og investering i norsk økonomi hadde fått økt oppmerksomhet. I tillegg ble det pekt på økt interesse for markedsomsetning av kraft og endret holdning i retning av mer deregulering og konkurranse.

I Ot.prp. nr. 43 (1989 – 90) var den fremste begrunnelsen for endringene å få til en mer effektiv utnyttelse av ressursene i kraftforsyningen. Dette ville gi økonomiske resultater og miljømessige gevinster for samfunnet. Det ble pekt på flere svakheter ved den eksisterende organiseringen av kraftforsyningen, herunder store geografiske prisforskjeller, lite fleksibelt forbruk, at dyre kraftutbygginger ble valgt framfor rimeligere, og at høye utbyggingskostnader ble veltet over på forbrukeren som følge av monopol, samt svak motivasjon til energiøkonomisering. Stortingets innstilling viser et bredt flertall for hovedlinjene i forslaget til ny energilov (Innst. O. nr. 67 (1989 – 90)).

Den nye energiloven, jf. Lov nr. 50 av 29. juni 1990 om produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi m.m., la grunnlaget for omfattende endringer i norsk kraftforsyning. Med energiloven skiftet kraftsektoren i Norge fra å være forsyningsorientert til å bli markedsorientert. Alle kraftforetak, uavhengig av eierstruktur og selskapsform, reguleres gjennom energiloven. Energiloven gir kraftprodusentene insentiver til å konkurrere på pris. Prisen i markedet blir dannet på bakgrunn av tilbudet og etterspørselen etter elektrisk energi og de fysiske begrensningene i nettet. Nettvirksomhet ble underlagt monopolregulering.

Norge var foregangsland for denne type organisering og deregulering av kraftforsyningen. Sverige, Finland og Danmark gjennomførte også kraftmarkedsreformer på 1990-tallet, og i dag utgjør Norden et felles kraftmarked. Også i EU er det blitt gjennomført lignende reformer.

Reformen av kraftmarkedet hadde en lang forhistorie og modning i det politiske miljøet, og det var en erkjennelse av at det gjeldende systemet ikke fungerte tilfredsstillende. Da reformen ble gjennomført med virkning fra 1990, bygde den på grundige faglige utredninger. Reformen har bidratt til et mer effektivt og bedre fungerende kraftmarked i Norge.

19.2.7 Reform i telemarkedet

I 1988 ble deler av telemarkedet liberalisert, og det opprinnelige Televerket ble delt i tre. Brukerutstyr og interne nett ble skilt ut i datterselskapet TBK, forvaltningsoppgavene ble stort sett lagt til Statens teleforvaltning og de gjenværende monopoloppgavene ble beholdt i Televerket. I de påfølgende årene skjedde en videre deregulering, bl.a. innenfor mobiltelefonmarkedet.

Dereguleringen av telesektoren var først og fremst en konsekvens av internasjonal teknologisk og markedsmessig utvikling, som bl.a. førte til at en regulert telesektor smeltet sammen med en uregulert databransje. Videre var trådløs tilknytning i ferd med å bli et alternativ til det faste nettet. Regjeringen Brundtland III ga i St.prp. nr. 70 (1995 – 96) uttrykk for at en opprettholdelse av eneretten innenfor telekommunikasjon ville forsinke utviklingen i Norge på et område som var preget av sterk vekst. Økt konkurranse og opphevelse av skillene skulle stimulere til tjenesteutvikling på områder som kombinerer tale, data og bilde.

Internasjonalt regelverk, bl.a. vedtak i EU om full liberalisering av telesektoren fra 1. januar 1998, virket betydelig inn på utviklingen også i Norge. Telekommunikasjon omfattes av regelverket for det indre marked, og et nytt EU-regelverk på området ville derfor være EØS-relevant. Det var en målsetting at regelverket på området skulle tre i kraft samtidig for hele EØS-området. Også innenfor WTO ble det på denne tiden forhandlet om åpning av telekommunikasjonsmarkedene.

Det sentrale dokumentet i denne sammenhengen var den nye teleloven (Ot.prp. nr. 36 (1994 – 95) Om lov om telekommunikasjon). Tidligere lover på dette området hadde i stor grad vært fullmaktslover til forvaltningen, uten spesifiserte reguleringshjemler. Regjeringen ønsket å stramme dette inn, og i den nye loven ble hjemler for å regulere gjort tydeligere. Gjennom det nye regelverket ønsket man å oppnå at alle operatører og leverandører skulle bidra til å oppfylle målet om landsdekkende tjenester, at nettoperatører skulle tillate sammenknytting og samvirke mellom nett, at brukerne skulle få åpen adgang til offentlige nett, at det skulle utvikles regelverk for datasikkerhet, personvern mv. og rettferdig konkurranse.

Reformen i telemarkedet og behandlingen av de endringene som ble foretatt, bar preg av en erkjennelse blant partiene på Stortinget av at det måtte gjøres endringer i lys av den teknologiske utviklingen og internasjonalt regelverk på området.

19.2.8 Forslag til kommunereform i 1995

Blant annet på grunnlag av utredningen fra Christiansen-utvalget, NOU 1992: 15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring, la regjeringen Brundtland III ved kommunalminister Gunnar Berge fram St.meld. nr. 32 (1994 – 95) med forslag til reformer i kommune- og fylkesinndelingen.

Utvalget, som var ledet av tidligere (1980 – 88) fylkesmann i Buskerud Ragnar Christiansen, ble oppnevnt i 1989. Utvalgets flertall konkluderte med at det forelå et reformbehov som omfattet både kommune- og fylkesinndelingen. Fordelene ved å endre gjeldende inndeling ble vurdert som vesentlig større enn å fortsette uten endringer. Det ble antatt at det forelå en åpenbar nettogevinst i vid forstand av en reform, og særlig i hovedstadsområdet. Utvalget anbefalte at geografisk funksjonelle enheter tilpasset felles bolig- og arbeidsmarkeder ble lagt til grunn og at kommunene så vidt mulig burde ha minst 5 000 innbyggere.

Stortingsmelding nr. 32 (1994 – 95) fulgte utvalgets anbefaling og fant at det var et generelt reformbehov både i kommune- og fylkesinndelingen.

Ved behandlingen i Stortinget var det et flertall bestående av medlemmene fra Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti som fant at meldingen ikke ga et tilstrekkelig grunnlag til at de kunne støtte forslag om kommunesammenslåinger i vesentlig omfang, jf. Innst. S nr. 225 (1995 – 96). Dette flertallet mente at det ikke var behov for en omfattende reform av kommuneinndelingen, og understreket at alle sammenslåinger måtte være bygd på frivillighet. Flertallet viste til økt interkommunalt samarbeid som alternativ til sammenslåinger. Fremskrittspartiet og Venstre var ikke representert i kommunalkomiteen.

Arbeiderpartiet var dermed alene om å mene at det var behov for en betydelig reform. Komitéinnstillingen viste at det var delte meninger og vekslende flertall i spørsmål om de framtidige oppgavene for fylkeskommunene og behovet for reformer i den statlige forvaltningen i regionene. Heller ikke i spørsmålet om behovet for større reformer for Oslo-Akershus-regionen var det enighet om andre tiltak enn videre utredninger. Resultatet var at det skjedde lite med kommunestrukturen de etterfølgende årene.

En erfaring fra dette mislykkede forsøket på kommunereform var at det i tillegg til gode utredninger, må være tilstrekkelig politisk vilje til reform hos de politiske partiene.

19.3 Rammeverk som har betydning for reformarbeid i Norge

19.3.1 Utredningsinstruksen

Utredninger og reformer skal følge statens utredningsinstruks. I utredningsinstruksen heter det bl.a. at den skal sikre «… god forståelse av og styring med offentlige reformer, regelendringer og andre tiltak. Den skal bidra til å sikre samarbeid og koordinering i saksbehandlingen, god kvalitet på utredningene og en god prosess mellom avsenderinstans og høringsinstansene. … Bestemmelsene tar særlig sikte på at økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av reformer og tiltak blir kartlagt. Dette er viktig for å vurdere hvilke tiltak som gir størst måloppnåelse og å belyse konsekvensene for dem som berøres av tiltaket, for det offentlige og for samfunnet som helhet, og for å kunne forberede gjennomføringen av reformene på en best mulig måte.» Videre heter det at utredningsinstruksen «… har bestemmelser som skal sikre at den instans som har ansvaret for saken, utreder alle relevante og vesentlige konsekvenser, og at berørte instanser og offentligheten trekkes inn i beslutningsprosessen før beslutning fattes.»

Utredningsinstruksen retter seg mot departementene og deres underliggende virksomheter. Den omfatter arbeidet med grunnlaget for alle beslutninger om tiltak i statsforvaltningen, som regelendringer, investeringer, utredninger, reformer samt meldinger og proposisjoner til Stortinget.

Difi skriver i sin rapport 2012:8 at utredningsinstruksen på flere områder ikke etterleves. Difi peker bl.a. på at utredningsmandatene i begrenset grad inneholder presise krav om konsekvensvurderinger og utredning av alternative løsninger. De fleste utredninger og proposisjoner har et eget kapittel om økonomiske og administrative konsekvenser, men omtalene er som oftest korte, og i de fleste sakene konkluderes det med at foreslåtte tiltak ikke får vesentlige konsekvenser. Det er ifølge Difi sjelden man ser en full samfunnsøkonomisk analyse, eller at det utredes alternative løsninger. Difi kommer med flere forslag til endringer i utredningsinstruksen for å bidra til at beslutningsgrunnlaget for regjeringen og Stortinget blir best mulig.

Riksrevisjonen har i Dok. 3:10 (2012 – 2013) nokså sammenfallende vurderinger som Difi og konkluderer med at kunnskapsgrunnlaget for offentlige tiltak ikke holder tilfredsstillende kvalitet.

I behandlingen av Riksrevisjonens rapport skrev Kontroll- og konstitusjonskomiteen i Innst. 81 S. (2013 – 14) bl.a. «… at konsekvenser i for liten grad blir beskrevet og tallfestet, at samfunnsøkonomiske analyser sjelden blir gjennomført og at alternative virkemidler i liten grad synliggjøres i beslutningsdokumenter. En enstemmig komité viser i likhet med Riksrevisjonen til utredningsinstruksens krav om at konsekvensvurderinger skal omfatte konsekvenser for statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning og for private. Komitéen deler videre Riksrevisjonens bekymring for at manglende konsekvensutredninger kan gi beslutningstakere manglende oversikt om effekten av tiltak. Komiteen konstaterer at departementet har tatt funnene alvorlig og at det er satt i gang et arbeid med å rette opp manglene på bakgrunn av Riksrevisjonens rapport.»

Blant annet på bakgrunn av Riksrevisjonens rapport pågår det et interdepartementalt arbeid under ledelse av Kommunal- og moderniseringsdepartementet for å sikre bedre etterlevelse av instruksens krav om gode konsekvensvurderinger, vurdering av alternative tiltak/virkemidler og involvering av berørte aktører. Arbeidet omfatter også en revisjon av instruksen for å gjøre den lettere forståelig, og å vurdere mekanismer som kan sikre bedre etterlevelse av instruksens krav og dermed sikre gode beslutningsunderlag for offentlige tiltak og reformer.

19.3.2 Evaluering av store, statlige investeringer (KS1 og KS2)

For en rekke store, norske, offentlige investeringsprosjekter har det vært betydelige forskjeller mellom tidlig prisestimat og faktiske kostnader. Kostnadene har i enkelte tilfeller blitt mer en tidoblet fra første estimat til sluttkostnad, og for noen prosjekter har økningen beløpt seg til 5 – 10 mrd. kroner. Underestimering kan skyldes flere forhold. Prosjektet kan ha økt i omfang undervegs i prosessen. Beregningene kan også ha vært utilstrekkelige som følge av for lav kompetanse.

Strengt tatt er det ofte ikke snakk om kostnadsoverskridelser, siden kostnadsrammene på det aktuelle tidspunktet ennå ikke er satt av Stortinget. Problemstillingen er likevel viktig, ettersom den politiske forpliktelsen til å gjennomføre prosjektet ofte kommer langt tidligere enn beslutningen formelt blir vedtatt. Det går for eksempel mange år fra planleggingen av et veiprosjekt starter til Stortinget fatter et formelt vedtak om at prosjektet skal settes i verk. Det er imidlertid gjerne i en tidlig fase at prosjekter får sin konseptuelle utforming. Underestimering av kostnadene kan dermed ha alvorlige implikasjoner for bruken av samfunnets ressurser. Derfor er det viktig at den estimerte kostnaden er så realistisk som mulig og at relevant usikkerhet er synliggjort i estimatet.

I mange tilfeller kan initiativ til ulike prosjekter komme fra andre enn de som skal betale for dem, som interessegrupper, nærmiljøer mv. Det kan gi insentiver til underestimering, ettersom et lavt prisestimat i første runde kan øke sannsynligheten for at et prosjektforslag kommer i betraktning. Et eksempel kan være dersom tiltakene kommer nedenfra og staten fullfinansierer dem, uten at det innebærer finansielle forpliktelser for mottaker. Både planleggere, beslutningstakere og kvalitetssikrere bør være spesielt oppmerksomme i de tilfellene hvor det er risiko for slike uheldige insentiver.

På bakgrunn av en rekke negative erfaringer med kostnadsoverskridelser, forsinkelser og manglende realisering av statlige investeringsprosjekter gikk regjeringen høsten 1997 gjennom beslutningsprosessen for store investeringsprosjekter i staten. Fra og med 2000 ble det innført en ordning med ekstern kvalitetssikring av store statlige prosjekter.

Alle statlige investeringsprosjekter med anslått samlet investeringskostnad på over 750 mill. kroner er i dag i utgangspunktet omfattet av kravet om ekstern kvalitetssikring, men med noen unntak2. I praksis er det i hovedsak samferdselsprosjekter (unntatt luftfart som ligger under statsselskapet Avinor), forsvarsprosjekter og statlige byggprosjekter som omfattes av ordningen, i tillegg til større IKT-prosjekter. Ordningen består av to eksterne evalueringsrunder, én tidlig i planleggingsprosessen (KS1) og én før forslag legges fram for Stortinget (KS2). KS1, som ble innført i 2004, er et pålegg om å kvalitetssikre valg av konsept før det besluttes om prosjektet skal videreføres. KS2, som har vært gjeldende fra 2000, inneholder kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsunderlag før saken legges fram for Stortinget. Etatene som forbereder saker for Stortinget, blir på denne måten systematisk etterprøvd av eksterne, faglige miljøer.

Slike evalueringer bidrar til et bedre beslutningsgrunnlag for store investeringsprosjekter i staten. Et forskningsprogram ved NTNU (Concept-programmet) skal utvikle kunnskap for å sikre bedre konseptvalg, ressursutnytting og effekt av store statlige investeringer.

KS-ordningen har bidratt til bedre kontroll med kostnadene. Erfaringen er imidlertid at kostnadene i flere prosjekter har økt mye også mellom KS1 og KS2. Økningen fra KS1 til KS2 kan ha sammenheng med flere forhold, bl.a. politiske beslutninger som endrer prosjektet, involvering fra brukergrupper og arkitekter. Det kan på denne bakgrunn stilles spørsmål om insentivene til å holde igjen på omfanget og standarden for byggeprosjektene er sterke nok.

Mer oppmerksomhet og mer systematiske beregninger av de første kostnadsestimatene kan bidra til økt ansvarliggjøring av prosjektpådrivere og -eiere. Aktive søk etter referanseprosjekter og bruk av kostnadstall fra sammenlignbare prosjekter bør være normal praksis. Det bør dessuten vurderes økt bruk av eksterne evalueringer av prosjekter også i en tidligfase. Kostnadsøkningene i flere prosjekter kan tilsi at myndighetene bør vurdere kravene til kostnadsanslag av offentlige investeringsprosjekter på nytt for å sikre bedre kontroll med kostnadene i statlige investeringsprosjekter.

Boks 19.1 Bruk av forsøksordninger for reformer

For å unngå å gjøre feilgrep som kan svekke effektiviteten i offentlig forvaltning over lang tid, kan det i noen tilfeller vurderes å gå gradvis fram gjennom forsøksordninger for begrensede grupper, ved såkalte «kontrollerte forsøk». Slike forsøk må utformes for å gi mulighet til læring. På den måten kan man unngå å gjøre feilgrep som kan svekke effektiviteten i offentlig forvaltning over lang tid.

Kontrollerte forsøk kan også bidra til bedre å identifisere virkninger av en reform. Hvis den gjennomføres slik at alle i målgruppen omfattes fra samme tidspunkt, kan det være vanskelig å skille effekten av reformen fra andre faktorer. Gjennom forsøksordninger eller kontrollerte eksperimenter kan man ha en referansegruppe som ikke omfattes av reformen, som de som omfattes av den kan sammenlignes med.

For at sammenligning mellom de to gruppene skal kunne si noe utsagnskraftig om tiltaket, må gruppene være valgt på en måte som omgår det såkalte seleksjonsproblemet. I noen tilfeller kan systematiske forskjeller være en følge av bevisste valg, for eksempel når en velger ut personer som antas å få særlig stort utbytte av tiltaket. I andre tilfeller kan systematiske forskjeller skyldes geografiske eller andre forskjeller mellom individene som ikke har noe med tiltaket å gjøre. For å kunne si noe utsagnskraftig om effekten av et tiltak må individene enten være sortert i de to gruppene tilfeldig og med kjente sannsynligheter – altså gjennom loddtrekning – eller ved en objektiv, ikke-påvirkbar regel – for eksempel ved å gjøre endringer for personer født etter en bestemt dato. Den siste utvelgingsmetoden har vært mest brukt i Norge, men sjelden med tanke på evalueringer.

Et eksempel på en slik analyse er evalueringen av Ny GIV-programmet, dvs. intensivopplæring for 10. klasse-elever med sikte på å øke gjennomføringen i videregående opplæring (Eielsen m. fl., 2013). I dette tilfellet var det mulig å foreta en langt sikrere vurdering av virkningen i Stavanger enn i andre kommuner fordi Stavanger hadde valgt elever til tiltaket utelukkende på basis av rangering av elevenes skoleresultater. Dermed oppsto et skarpt skille mellom elever med nokså like skoleresultater, hvor noen fikk intensivopplæring og andre ikke fikk. Evalueringen tydet på at effekten av tiltaket var relativt liten.

Kontrollerte forsøk er ikke uproblematiske. De hviler på en antakelse om at individer som ikke er med på tiltaket heller ikke påvirkes av dette. Dette trenger ikke alltid være tilfellet. I tillegg kan etiske hensyn og juridiske rettigheter hindre denne type forsøk, selv der forventet effekt er stor. Det kan bli stilt spørsmål ved om det er rettferdig at ikke alle får tilgang til et tiltak. Opplæringsloven og kommuneloven setter grenser for bruk av loddtrekning for å tilordne tiltak.

I Danmark og Sverige er kontrollerte forsøk vanligere enn i Norge, særlig på arbeidsmarkedsområdet. I Danmark er for eksempel lovverket utformet slik at innbyggerne har rett til å motta assistanse for å komme over i arbeid, men uten å si noe om utformingen av tiltaket. Det er dermed enklere å gi ulike individer ulike tilbud.

Med tanke på hvor ressurskrevende det ofte er å innføre reformer og risikoen for utilsiktede virkninger, er det gode grunner til å tenke systematisk på muligheten for eksperimenter og utprøving når nye tiltak innføres. Nye tiltak bør uansett gjennomføres på en måte som gir anledning til å undersøke om de virker. Et minstekrav må være at man på forhånd har tenkt gjennom hvordan man i ettertid skal måle om reformen har hatt effekt.

19.4 Kommisjonens vurderinger

Sammenlignet med andre land, karakteriserte Johan P. Olsen i 1996 Norge som «en nølende reformator». Reformprosessene har vært «pragmatiske, konsensusorienterte og moderate – i tråd med den norske samarbeidstradisjonen – mer enn ideologiske, konfliktorienterte, radikale og preget av konfrontasjon». Statskonsult (1997) pekte på at tregheter i reformarbeid også kan ha sammenheng med at statsrådenes oppmerksomhet snarere er rettet mot «småsaker av mer pragmatisk karakter, på bekostning av prinsipielle og viktige spørsmål, og at dette er blitt ytterlige forsterket gjennom økt mediepress og stortingsaktivisme». Det er grunn til å tro at mediepresset er økt ytterligere etter denne rapporten ble skrevet fra slutten av 1990-tallet og fram til i dag, i takt med utviklingen av digitale medier som nettaviser mv. Christensen og Lægreid (2002) støtter Statskonsults vurderinger og skriver at statsrådene gjerne er mer opptatt av å sette i gang nye tiltak som kan gi kortsiktige gevinster for egen regjering enn av å iverksette og evaluere tidligere vedtatte tiltak. De skriver samtidig at det også i Norge har skjedd en økt vektlegging av effektivitet, resultater og forretningsmessig frihet, men at «forutsetningen om at statsrådene skal styre mer i stort og mindre i smått, er [] vanskelig å leve opp til.» Det klare skillet mellom politikk og administrasjon er med andre ord vanskelig å få til i praksis, noe bl.a. sykehusreformen kan være et eksempel på, jf. omtale over. Ifølge Dahler-Larsen (2014) er det en utfordring at politikeres oppmerksomhet er begrenset og skiftende, og mange beslutninger skjer uten at de er basert på tilstrekkelig kunnskap. Også Hermansen-utvalgets utredning om en bedre organisert stat (NOU 1989: 5) pekte på kjennetegn ved offentlige virksomheter som innebærer særlige styringsutfordringer, som upresise og ofte motstridende mål, utydelig ansvarsforhold og svake insentivordninger, jf. nærmere omtale i kapittel 15.

På den annen side ligger forholdene på flere måter godt til rette for å gjennomføre reformer i Norge. Vårt politiske system er preget av betydelig stabilitet, det norske samfunnet er preget av stor grad av konsensus, og det er gjennomgående godt forankrede og tillitsfulle relasjoner mellom politiske myndigheter og partene i arbeidslivet. Det inntektspolitiske samarbeidet har som et viktig siktemål at partene og myndighetene skal få en felles forståelse av sentrale utfordringer som norsk økonomi står overfor. Det er en lang tradisjon både for grundige utredninger av reformer gjennom arbeid i uavhengige offentlige utvalg og for et trepartssamarbeid i arbeidslivet som har bidratt til å bygge tillit mellom myndigheter og borgere og mellom aktørene i arbeidslivet. Det er større grad av tillit til offentlig administrasjon og til politikere i Norge enn i mange andre land.

Barth og Moene (2014) og Stiglitz (2014) poengterer at måten det norske arbeidsmarkedet fungerer på, kombinert med universelle og ganske sjenerøse velferdsordninger som ikke er knyttet til den enkelte bedrift, reduserer usikkerheten for arbeidstakere som blir berørt av omstillinger. Dette bidrar positivt til omstillings- og innovasjonsevnen og til veksten i produktiviteten, og samtidig til små inntektsforskjeller. Et jevnt inntektsnivå gjør at mange får ta del i produktivitetsbedringer og et høyt utdanningsnivå styrker evnen til å håndtere de omstillinger økonomien må gjennomgå framover.

Sjenerøse velferdsordninger krever samtidig et høyt skattenivå. Ettersom skatter gir effektivitetstap i økonomien, stiller en velfungerende velferdsstat derfor høye krav til utformingen av skattesystemet. Det er videre viktig å la markedet få virke også i lønnsdannelsen, slik at lønnsveksten reflekterer veksten i produktiviteten. Da bør det også være visse lønnsforskjeller. Det gir både insentiv til å arbeide effektivt, og til at arbeidstakere søker seg dit deres innsats kaster mest av seg.

Gode statsfinanser gjør det også enklere enn i andre land å finansiere tiltak for å avbøte for eksempel uønskede fordelingsvirkninger av økonomiske reformer. Men de gode statsfinansene kan også gjøre at presset på å gjennomføre reformer for å bedre vekstevnen er svakere enn i land som tvinges av de økonomiske omstendighetene til å reformere sine økonomier. I tillegg kan risikoen øke for avbøtende tiltak som bryter med innrettingen av reformen og dermed reduserer virkningen av den, eller skaper nye problemer. På sikt kan dette representere en stor utfordring.

Å lykkes med å utforme og gjennomføre reformer på en best mulig måte, er generelt avhengig av at det gjøres et grundig forarbeid. Det bør foretas utredninger der både kostnader, gevinster og byrdefordeling blir nøye vurdert. Antatte konsekvenser på kort og lang sikt må være godt belyst i beslutningsgrunnlaget.

Før det skal fattes en beslutning, bør en ha vurdert alternative løsninger. I noen tilfeller bør det også vurderes å gå gradvis fram gjennom forsøksordninger for begrensede grupper. Slike forsøk må utformes slik at de gir mulighet til læring. På den måten kan man unngå å gjøre feilgrep som kan svekke effektiviteten i offentlig forvaltning over lang tid.

Det trenger ikke være noen motsetning mellom handlekraft på den ene siden og grundige forberedelser og utredninger på den andre. Et godt beslutningsgrunnlag legger til rette for effektiv og målrettet gjennomføring etter at vedtaket er fattet. Uten gode utredninger øker risikoen for at det fattes beslutninger som ikke kan gjennomføres, som gir uønskede virkninger eller som innebærer sløsing med samfunnets ressurser. Ulike tiltak er forskjellige i omfang, kompleksitet og konsekvenser. Kravene til utredning må være tilpasset hvor omfattende og viktig tiltaket er, og hvilke konsekvenser det vil ha.

Det er viktig å søke forståelse hos berørte parter og i det politiske miljø om behovet for tiltakene. Utgangspunktet må være å dokumentere både muligheter og behov for økt produktivitet, og tilhørende tiltak og reformer som kan bidra til å øke produktiviteten. For å lykkes med å få gjennomført reformen må også kommunikasjonen av den være godt planlagt. Ofte bør berørte interesser involveres tidlig nok til at man kan oppnå en omforent problemforståelse og god samordning. Høringsrunder der berørte grupper får anledning til å bringe inn informasjon som det ikke er tatt hensyn til og til å gi uttrykk for sine synspunkter er som regel en viktig forutsetning for å få forankret reformer.

De samfunnsøkonomiske gevinstene ved reformer kan være svært store. Kostnader ved feilslåtte reformer kan være tilsvarende store. Kommisjonene vil understreke at det derfor er viktig at reformer må forberedes grundig, der gevinster, kostnader og byrdefordeling blir tilstrekkelig belyst. Utredninger bør fortrinnsvis gjøre av uavhengige eksperter og fagfolk på det aktuelle området. Formålet med utredningsinstruksen er å framskaffe et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak. Kommisjonen har merket seg kritikken fra Difi og Riksrevisjonen om manglende etterlevelse av den nåværende utredningsinstruksen. Kommisjonen er kjent med at instruksen er under revisjon, og at en i den forbindelse også vil vurdere tiltak som sørger for bedre etterlevelse av kravene i instruksen.

Fotnoter

1.

Finansdepartementet og Olje- og energidepartementet ga i 1988 Senter for anvendt forskning (SAF) ved Norges Handelshøyskole i oppdrag «… å analysere mulighetene for å øke effektiviteten i det eksisterende norske kraftomsetningssystemet gjennom å utvikle et markedsbasert omsetningssystem, med økonomisk rasjonelle aktører og med offentlige reguleringsprinsipper og virkemidler tilpasset de spesielle forhold av teknologisk og økonomisk art som måtte gjelde for produksjon og omsetning av kraft i et hydrobasert system.»

2.

Investeringer i olje og gassvirksomheten offshore i regi av SDØE er også unntatt. Det samme gjelder statlige foretak eller statlig eide aksjeselskaper som er ansvarlige for sine egne investeringer. Helseforetakene har sin egen kvalitetssikringsordning. Rene finansielle transaksjoner som aksjekjøp faller utenfor investeringsbegrepet i denne sammenhengen. I tillegg vil rene oppgraderingsprosjekter, hvor det åpenbart ikke finnes alternativer, være unntatt fra KS1, men ikke fra KS2.

Til toppen
Til dokumentets forside