16 Klage og klagenemnd
16.1 Innledning
Muligheten til å prøve spørsmål om rett til miljøinformasjon gjennom klage vil kunne styrke gjennomføringen av regelverket. En klageordning vil kunne forebygge og løse konflikter, og klargjøre det nærmere omfanget av rettigheter og plikter.
16.2 Gjeldende rett
Den som får avslag på krav om innsyn i et dokument etter forvaltningsloven eller offentlighetsloven, kan påklage avslaget til overordnet organ. Dersom avslaget opprettholdes av klageorganet, kan vedkommende reise sak for domstolene med krav om innsyn.
Også Sivilombudsmannen får seg forelagt saker som gjelder krav om innsyn i miljøopplysninger hos forvaltningen. Sivilombudsmannen fikk i årene 1994 til 1997 mellom 50 og 80 saker årlig til behandling vedrørende offentlighetsspørsmål, jf. offentlighetsmeldingen, side 102. Noen av sakene dreier seg om miljøopplysninger.
Det eksisterer i dag en rekke private og offentlige tvisteløsningsorganer. Enkelte organer, som for eksempel Forbrukertvistutvalget, som er etablert i medhold av lov om behandling av forbrukertvister av 28. april 1978 nr. 18, og Markedsrådet, som er etablert i medhold av lov av 16. juni 1972 nr. 47 om kontroll med markedsføring og avtalevilkår, har kompetanse til å avgjøre spørsmål relatert til miljøvern, for eksempel tvist om miljøegenskaper ved varer og lovlighet av markedsføring basert på miljøargumentasjon.
16.3 Internasjonale regler
Både miljøinformasjonsdirektivet og Århuskonvensjonen krever at det skal være mulig å få overprøvd et avslag på krav om innsyn i miljøinformasjon. Etter Århuskonvensjonen artikkel 9 skal allmennheten ha adgang til å få overprøvd retten til innsyn i miljøinformasjon fra det offentlige (jf. artikkel 4) og retten til deltakelse i offentlige beslutningsprosesser (jf. artikkel 6). Den rettslige prøvingen skal skje for en domstol eller for et uavhengig, upartisk organ. Det er ikke gitt regler om rett til overprøving av avslag på krav om miljøinformasjon fra private virksomheter.
EUs miljøinformasjonsdirektiv stiller ikke direkte krav om rett til overprøving, men i artikkel 4 forutsettes det at man skal kunne søke rettslig eller administrativ overprøving av krav på miljøopplysninger i tråd med de systemene som er etablert i nasjonal rett. Dette er videreført og utdypet i EU-kommisjonens forslag til nytt direktiv, som i artikkel 6 stiller krav om at statene skal sikre at informasjonssøker har tilgang til en administrativ overprøvingsprosedyre. En slik rett følger dessuten av generelle krav til forvaltningen som er utviklet gjennom praksis fra EF-domstolen. Direktivet gjelder kun offentlige myndigheters miljøopplysninger, og får derfor ikke betydning for krav om miljøopplysninger fra private.
De internasjonale reglene krever således at det skal være rett til overprøving av avslag fra offentlig virksomhet, men de stiller ikke krav om en særskilt tvisteløsningsmekanisme. Når det gjelder overprøvning av krav om miljøinformasjon fra private virksomheter, gir verken Århuskonvensjonen eller EU-direktivet regler. Dette er selvsagt en konsekvens av at regelsettene generelt ikke omfatter miljøinformasjon fra privat virksomhet. En tilpasning av regelverket etter forvaltningsloven og offentlighetsloven vil derfor kunne oppfylle Århuskonvensjonens krav når det gjelder klagereglene.
16.4 Utvalgets forslag
Utvalget tar opp problemstillingen knyttet til uavhengighet ved forvaltningsklage i offentlighetsspørsmål, men ser det ikke som hensiktsmessig å komme med forslag til egne ordninger for klage vedrørende avslag på krav om miljøopplysninger fra offentlige organer. Det foreslås at disse følger offentlighetslovens system så langt det passer, og at Offentlighetslovutvalget vurderer spørsmålet mer prinsipielt. Det foreslås enkelte tilpasninger til offentlighetslovens system for å sikre at alle offentlige organer omfattes og at også spørsmålet om interesseavveining, jf. ovenfor under 14.12, kan prøves.
Utvalget foreslår imidlertid en egen klageordning vedrørende miljøopplysninger fra andre enn offentlige organer. Utvalget ser det som hensiktsmessig med en uavhengig nemnd i disse sakene, og kommer med forslag til organiseringen av denne. Utvalget har imidlertid ikke foreslått egne lovbestemmelser om opprettelsen og organiseringen av nemnda, men har kommet med forslag om en forskriftshjemmel for å gi slike regler (utvalgets forslag til § 23 første ledd).
16.5 Høringsinstansenes syn
De høringsinstanser som har avgitt uttalelse vedrørende klage, slutter seg til utvalgets forslag om å la spørsmål om miljøopplysninger fra offentlige organer følge offentlighetslovens system inntil videre. Norsk Presseforbund/Norsk Redaktørforening framhever imidlertid behovet for å etablere en egen, felles klageordning uavhengig av forvaltningshierarkiet mer prinsipielt. Når det gjelder spørsmålet om en egen klageordning for spørsmål om miljøopplysninger fra andre enn offentlige organer, slutter Miljøstiftelsen Bellona seg til dette idet de uttaler:
«For informasjon som foreligger hos private aktører, foreslår utvalget en hjemmel i lovutkastets § 23, 2. ledd for å opprette en egen klageordning for krav om miljøinformasjon som foreligger hos private virksomheter. En slik ordning bør absolutt realiseres, for ellers er det godt mulig at retten til å kreve miljøinformasjon hos private aktører blir temmelig innholdsløs.»
Andre høringsinstanser, herunder Næringslivets Hovedorganisasjonog Norges Rederiforbund, er skeptiske til en slik ordning og ber om at den vurderes når man har høstet erfaringer med lovens anvendelse i praksis.
Justisdepartementet har i sin høringsuttalelse kommentert behovet for tilpasning av forvaltningsklagesystemet i forhold til passivitet fra det offentlige organet for å sikre en korrekt oppfyllelse av Århuskonvensjonen. De uttaler:
«Det bør derfor vurderes om forvaltningsorganets passivitet utover visse frister, skal regnes som et avslag på innsynsbegjæringen. Etter Århuskonvensjonen artikkel 4 nr. 7 skal et avslag gis hurtigst mulig, og senest innen én måned, med mindre informasjonens komplekse karakter berettiger en forlengelse av denne fristen til to måneder. Etter flertallets forslag til utk § 20, jf. § 19 skal et avslag fra et offentlig organ gis snarest mulig og senest innen ti dager etter at kravet er mottatt. Det vil etter vår oppfatning være mest naturlig å knytte passiviteten til en eller begge av fristene i miljøopplysningsloven, enten slik at passivitet utover to måneder likestilles med avslag, eller slik at passivitet utover ti dager (en måned) regnes som avslag, dog slik at fristen forlenges til to måneder dersom forvaltningsorganet har gitt et foreløpig svar innen ti-dagersfristen. Etter vår oppfatning bør den siste løsningen velges. I og med at oversittelse av fristen vil få såpass konkrete rettsvirkninger, bør det imidlertid vurderes å forlenge ti-dagersfristen noe, for eksempel til femten dager. Vi forutsetter for øvrig at klagen skal framsettes for den instans som innsynsbegjæringen er rettet til, slik at den vil fungere som en ekstra påminnelse. Etter vårt syn bør det på samme måte overveies å knytte passivitetsvirkninger til oversittelse av fristene i utk. § 10, selv om disse virksomhetene ikke er omfattet av Århuskonvensjonens bestemmelser om innsyn.»
16.6 Departementets vurdering
Departementet slutter seg til hovedtrekkene i utvalgets vurderinger når det gjelder spørsmål om klage. Klage som gjelder miljøinformasjon fra offentlige organer, bør følge offentlighetslovens system. Eventuelle grunnleggende endringer i forvaltningens klagesystem i spørsmål om innsyn bør vurderes av Offentlighetsutvalget. Departementet støtter også Justisdepartementets vurdering av behovet for å klargjøre at passivitet innenfor de fristene som er satt, skal regnes som avslag og gi adgang til klage, og har tatt dette elementet inn i lovteksten. Passivitetsvirkninger må gjelde både overfor offentlige organer og private virksomheter.
Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om å opprette en egen klagenemnd til å behandle saker hvor private virksomheter nekter innsyn i miljøopplysninger. Etter departementets syn er det nødvendig med en klagenemnd for å sikre at retten til miljøinformasjon blir effektiv. Uten en slik rett vil det kunne være en fare for at lovens bestemmelser ikke blir fulgt etter sin intensjon. I tillegg kommer at miljøinformasjonsloven har skjønnsmessige regler som kan reise mange avgrensningsspørsmål, og hvor en klagenemnd på en relativt enkel og rimelig måte vil kunne bidra til avklaring av viktige problemstillinger for framtiden og en enhetlig praksis etter loven. For å sikre at klagenemnda får mest mulig reell kompetanse til å sikre overholdelse av loven, foreslår departementet at det både skal kunne klages på rene avslag, på avvisning av innsynskrav og på mangelfulle svar. Dette er ikke presisert direkte i lovteksten, men uttrykket «avslag» skal i denne sammenheng tolkes vidt.
Departementet foreslår egne regler om opprettelse og sammensetning av Klagenemnda for miljøinformasjon. For å sikre at brukerne av loven blir oppmerksom på klageadgangen og hvor man henvender seg for å klage, er det etter departementets syn hensiktsmessig med egne bestemmelser om Klagenemnda i loven. Departementet anser det imidlertid ikke nødvendig å gi detaljerte saksbehandlingsregler mv. i loven, men foreslår at det gis forskriftsbestemmelser om dette.
Det foreslås at Klagenemnda for miljøinformasjon sammensettes av en leder, en nestleder og seks medlemmer, men med deltakelse bare fra leder eller nestleder og to medlemmer i den enkelte sak. Dette er langt på vei parallelt med organiseringen av Forbrukertvistutvalget, jf. lov om behandling av forbrukertvister § 2. Klagenemnda for miljøinformasjon vil ha mange likhetstrekk med Forbrukertvistutvalget både når det gjelder arbeidsområde og organisering, og departementet ser det som hensiktsmessig å følge reglene for Forbrukertvistutvalget der dette er mulig. Det vil også gjelde med hensyn til de mer detaljerte bestemmelsene om nemndas arbeid som skal fastsettes i forskrift.
Det foreslås at halvparten av medlemmene i nemnda skal bestå av personer med bakgrunn fra næringslivet, og at halvparten skal være personer med bakgrunn fra en miljøvernorganisasjon, en forbrukerorganisasjon eller et medieorgan. Det vil være naturlig at Næringslivets Hovedorganisasjon og andre næringslivsorganisasjoner fremmer forslag om sine representanter, mens miljø-, forbruker- og mediesiden kan fremme forslag til sine kandidater.
Leder og nestleder bør ha juridisk kompetanse, men bør ikke ha for sterk tilknytning til noen av de interessegrupperingene som utvalgets medlemmer skal velges fra.
Departementet har ikke foreslått uttrykkelige regler om plasseringen av sekretariatsfunksjonen for nemnda, men antar at det vil kunne være hensiktsmessig om denne plasseres i Miljøverndepartementet. Før man eventuelt vet hvor mye arbeid det blir med behandling av klagesakene, er det ikke formålstjenlig å opprette et eget separat sekretariat for nemnda