13 Sikring og opprydding

13.1 Innledning

En av målsetningene med mineralloven er at et avsluttet undersøkelses- og driftsområde ikke skal bli stående som et sår i landskapet, men gjennom arrondering og opprydding så langt mulig bringes tilbake slik området var før virksomheten startet. Ofte vil det også være behov for å sikre bruddstedet og gruveåpninger for å unngå ulykker. Dette kan gjøres ved å sette opp gjerder, mure igjen gruvehull og lignende. Ansvaret for at nødvendige sikrings- og oppryddingsarbeider blir utført skal ligge på tiltakshaveren, uavhengig av om virksomheten gjelder statens eller grunneiers mineraler. I loven foreslås det sikrings- og oppryddingsplikter både på undersøkelses- og driftsstadiet.

Staten har de senere årene tatt en betydelig del av kostnadene ved å sikre gamle nedlagte gruver som drev på statens (mutbare) mineraler. Dette har blitt gjort fordi bedriften som drev virksomheten ikke lenger eksisterer. I noen tilfeller har staten opptrådt som eier på grunn av hjemfallsreglene om bergverk eller som driver gjennom et statsselskap.

Etter departementets mening vil en lovfesting av plikter i den nye mineralloven bidra til en bedre regulering av spørsmål knyttet til sikring og opprydding enn i dag. Med det nye forslaget skal forpliktelser til sikring og opprydding i størst mulig grad utføres fortløpende, slik at behovet i forbindelse med avslutningen av driften blir minst mulig. Dette blir ivaretatt gjennom lovens krav til bergmessig forsvarlig drift, ved at Direktoratet for mineralforvaltning får myndighet til å stille krav om godkjent driftsplan og oppfølging gjennom tilsyn.

Det foreslås å opprette en finansiell garantiordning for å sikre at selskapet som driver virksom­heten har økonomiske ressurser til å rydde opp og sikre området ved endt drift. I tilfelle av konkurs vil det medføre en klar fordel for grunneier som da vil unngå å komme i en situasjon der vedkommende kan bli pålagt ansvar for slike tiltak.

13.2 Sikring

13.2.1 Gjeldende rett

Det følger av bergverksloven at rettighetshaveren skal holde leteområdet (skjerpet), undersøkelsesområdet og driftsområdet forsvarlig inngjerdet hvis det kan medføre fare for mennesker eller husdyr. Ved avslutning av arbeidet skal området sikres varig.

Drift på kalkstein og kvarts er underlagt konsesjonsplikt etter kalkstensloven og kvartsloven. Drift på statens mineraler er regulert i industrikonsesjonsloven. Det følger av disse lovene at det kan settes vilkår som finnes påkrevet av allmenne hensyn. Konsesjonæren pålegges å holde bruddstedet og gruveåpninger som kan medføre fare for mennesker og husdyr, forsvarlig sikret. Videre blir det ved nedleggelse av brudd eller gruve stilt vilkår om at disse blir sikret på en forsvarlig og varig måte innen en frist som vanligvis ikke strekker seg ut over to år.

Når det gjelder andre grunneiermineraler har Bergvesenet siden 1989 vært høringsinstans etter konsesjonsloven. I konsesjonsvilkårene er det inntatt et sett standardvilkår for drift av massetak der krav om sikring under drift og varig sikring ved nedleggelse inngår. I tillegg har Bergvesenet innsigelsesrett i plansaker som berører massetak og bergverksdrift og foreslår at standardkrav til drift av massetak blir tatt inn som vilkår i reguleringsplanen.

I tilknytning til reguleringsplaner hvor det avsettes områder til steinbrudd og massetak, kan det gis reguleringsbestemmelser om utforming og bruk av arealer. Det kan også settes vilkår for bruk eller forbud mot former for bruk. Også grunneier kan etter plan- og bygningsloven pålegges å arrondere og sikre egen eiendom.

13.2.2 Departementets forslag

Departementet mente det var behov for å underlegge alle mineraluttak en lovbestemt plikt til sikring av undersøkelses- og driftsområdet. Dagens fragmenterte lovgivning medfører at ikke alle uttak av ikke-mutbare mineraler er omfattet av disse pliktene, noe som er uheldig. Departementet ønsket å videreføre reglene om sikring i bergverksloven og gjeldende praksis i konsesjonsvilkår. I høringsforslaget ble det foreslått en plikt for undersøker og utvinner av mineraler til å sikre undersøkelses- og driftsområdet slik at arbeider etter loven ikke medfører fare for mennesker og husdyr.

I forbindelse med avslutning av driften skal området varig sikres. Bergvesenet har en tilsynsplikt med at virksomhetene overholder sin sikringsplikt.

Forslaget innebar at sikringsplikten også gjelder i forhold til tidligere arbeider som er foretatt av andre i undersøkelses- og driftsområdet.

Sikringsplikten etter mineralloven gjelder ikke på letestadiet. Dette har sammenheng med at det på dette stadiet vil være snakk om så beskjedne inngrep at sikring ikke vil være nødvendig. Departementet anså det derfor ikke nødvendig å oppstille en sikringsplikt for leter.

13.2.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som har uttalt seg om sikringsplikten, mener det er positivt at det innføres en slik plikt i mineralloven.

Norske Reindriftsamers Landsforbund og Landbruksdepartementet har spilt inn at sikringsplikten bør utvides til også å omfatte tamrein, da behovet for sikring av rein og husdyr ofte ikke er sammenfallende. Sør-Varanger kommune mener at sikringsplikten i tillegg til husdyr også må gjelde overfor tamrein og vilt.

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) mener at sikringsplikten i forhold til tidligere arbeider foretatt av andre er for streng, og at den kan føre til at leting i nærheten av tidligere kjente produksjonssteder ikke prioriteres. Erfaringer viser at sjansene for nye funn i slike områder er større enn gjennomsnittet. NTNU foreslår derfor at sikringsplikten for undersøker begrenses til de aktiviteter vedkommende selv har gjennomført.

13.2.4 Departementets vurdering

Departementet har vurdert om sikringsplikten bør utvides fra å gjelde husdyr til å gjelde dyr generelt, men har konkludert med at dette ikke bør gjøres. Det vil ikke være praktisk mulig å innføre sikringer som beskytter alle typer dyr, samtidig som det vil påføre virksomhetene en uforholdsmessig byrde og problemer i forhold til å bestemme hvilke tiltak som er nødvendige av hensyn til den enkelte dyreart som ferdes i området. Departementet legger videre til grunn at for større dyr, for eksempel elg og annet vilt, vil det som oftest være tilstrekkelig med de sikringer som er satt opp for å beskytte husdyrene. Det legges også vekt på tilbakemeldinger fra Direktoratet for mineralforvaltning om at dagens regelverk har fungert tilfredsstillende for husdyrene.

Etter gjeldende rett omfattes ikke tamrein av definisjonen husdyr. Ofte vil sikringstiltak satt opp av hensyn til husdyr også beskytte tamreinen, men departementet ser at det i enkelte spesielle områder uten husdyr kan være et særlig behov for å beskytte tamreinen, og vil derfor presisere i lovteksten at også tamrein er omfattet av sikringsplikten. Departementet vil samtidig minne om den plikten reineier har etter reindriftsloven til å holde reinen under forsvarlig kontroll og på lovlig beite.

Departementet finner grunn til å støtte NTNUs innspill om at undersøkers sikringsplikt i forhold til arbeider som er foretatt av andre kan slå urimelig ut og virke hemmende i forhold til leting og undersøkelser i nærheten av tidligere kjente produksjonssteder. Ansvaret i forhold til arbeider foretatt av andre skal altså kun gjelde for utvinner og driver av mineraler, og ikke for undersøker.

13.3 Opprydding

13.3.1 Gjeldende rett

Oppryddingsplikten følger i dag av konsesjonsvilkår fastsatt av Bergvesenet med hjemmel i industrikonsesjonsloven, kalkstensloven, kvarts­loven og konsesjonsloven. I tillegg har Bergvesenet brukt sin innsigelseskompetanse etter plan- og bygningsloven for å ta inn vilkår om oppryddingsplikt. Dette er også en type vilkår som i enkelte tilfeller stilles av kommunene selv som ledd i plan­behandlingen.

Kommunen kan i reguleringsbestemmelser om utforming og bruk av arealer til steinbrudd og massetak i henhold til plan- og bygningsloven sette vilkår for bruk eller forbud mot former for bruk.

13.3.2 Departementets forslag

Opprydding må anses som en naturlig del av driften som på lik linje med den øvrige virksomheten bør reguleres i en ny minerallov. I likhet med sikringsplikten påligger oppryddingsplikten under­søker og driver. Kravet om at oppryddingen skal være forsvarlig kan innebære at oppryddingen skal skje suksessivt. Dette vil først og fremst være aktuelt på driftsstadiet, men kan også være aktuelt på undersøkelsesstadiet. Kravet om suksessiv opprydding innebærer at ikke alt skal ryddes opp med en gang, men at opprydding skal skje når en naturlig sammenhengende fase av arbeidet er avsluttet. Når det gjelder det nærmere innholdet i oppryddingsplikten, ønsker departementet å videreføre gjeldende praksis nedfelt i konsesjonsvilkårene.

Bergvesenet har tilsynsplikt med at under­søker og utvinneren av mineraler overholder sin oppryddingsplikt.

13.3.3 Høringsinstansenes syn

Departementet har kun fått positive tilbakemeldinger på at oppryddingsplikten reguleres direkte i loven.

Direktoratet for naturforvaltning mener at oppryddingsplikten bør utvides slik at også leting omfattes av bestemmelsen. Direktoratet mener dette særlig vil være aktuelt for de tilfeller der letingen er av en slik karakter at det forutsettes samtykke fra grunneieren.

Sør-Varanger kommune mener at kommunenes myndighet etter forskriften for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på isbelagte vassdrag bør presiseres i lovteksten. I tillegg mener kommunen at oppryddingsplikten ikke bare må gjelde på lete- og undersøkelsesområdet, men også i trasé for transport inn og ut av området.

13.3.4 Departementets vurdering

I samsvar med forslaget i høringsnotatet vil departementet innføre en oppryddingsplikt i den nye mineralloven. Forslaget støttes av høringsinstansene. Lovfesting av plikt til opprydding ved mineralvirksomhet er viktig for å ivareta både grunneiers interesser og natur- og miljøinteresser. Også bedriftene selv antas å ha en egeninteresse i å rydde opp etter virksomheten sin. Sett hen til leterettens begrensede omfang finner departementet imidlertid ikke grunn til å innføre en oppryddingsplikt på letestadiet. På dette stadiet vil det kun være snakk om meget beskjedne inngrep.

Departementet finner det naturlig å begrense oppryddingsplikten i mineralloven til selve undersøkelses- og driftsområdet. Rett til atkomst og transport inn og ut av området ivaretas ikke av mineralloven, men må bygge på avtale med grunneier og være i samsvar med lovgivningen om ferdsel i utmark. Behov for opprydding og istandsetting av traseer ivaretas etter departementets oppfatning av annen lovgivning og kravet om tillatelse fra grunneier for å bruke private veier.

13.4 Finansiering av sikrings- og ­oppryddingsplikten

13.4.1 Innledning

Etter departementets oppfatning vil forslaget til ny minerallov innebære at sikrings- og oppryddingsproblematikken blir bedre regulert enn i dag. Dette skjer gjennom klare plikter i loven, krav om driftsplan og en hjemmel for Direktoratet for mineralforvaltning til å føre tilsyn med undersøkelsesarbeider og drift. I tillegg kan etaten gi pålegg for å sikre oppfyllelse av sikrings- og oppryddingspliktene i loven. Reguleringen av selve driften vil medføre at kostnadene til rydding og sikring ved avvikling reduseres. Driften skal legges opp slik at arrondering skjer underveis og slik at den avsluttende terrasseringen, oppryddingen og sikringen ikke vil kreve unødig mye arbeid og kostnader.

Det vil imidlertid fortsatt være uløste problemer knyttet til konkurser, nedleggelser og avviklinger der det ikke er midler til sikring og opprydding. Dette kan føre til at brudd blir stående usikret og driftsområder forlatt uten at opprydding og istandsetting har skjedd. Grunneieren kan i slike tilfeller ha et subsidiært ansvar, men vedkommende vil ikke alltid ha den nødvendige økonomiske ryggdekningen. Når det gjelder drift på statens mineraler, vil det heller ikke være rimelig å legge dette ansvaret på grunneier.

For å sikre at driver er den som må betale for sikring, arrondering og opprydding som følge av vedkommendes virksomhet, har departementet vurdert å innføre et krav om finansiell garantiordning for å sikre at det finnes midler til dette. I høringsbrevet stilte departementet spørsmål om det er behov for en eller annen form for garantiordning, samtidig som høringsinstansene ble bedt om å gi sine innspill på hvordan en slik ordning bør organiseres.

13.4.2 Departementets forslag

I høringsbrevet skisserte departementet flere alternative former for garantiordninger. Nedenfor gis en beskrivelse og kort vurdering av disse.

13.4.2.1 Fondsordning eller miljøavgift

Minerallovutvalgets flertall mente i sin tid at den eneste hensiktsmessige løsningen var et sentralt fond administrert av Bergvesenet etter mønster av såkalte superfond i USA. Utvalget tok ikke stilling til den nærmere organiseringen av et slikt fond. En viss differensiering med hensyn til innbetaling til fondet er mulig og nødvendig, men en konkret risikovurdering knyttet til den enkelte virksomhet vil være vanskelig. Både en sentral fondsordning og en avgift på kjøpers hånd vil kreve et stort byråkrati, med mindre selve etableringen og oppfølgningen av fondet overlates til bransjen.

I ettertid har mineralnæringen selv gitt signaler om at de ikke ønsker opprettelsen av et felles fond. Industrien har sterkt fremhevet det urimelige i at alle skal måtte være med å spleise på «syndene» til useriøse aktører. For industrien vil det heller ikke gjøre noen forskjell om en la en miljøavgift på kjøpers hånd etter mønster fra en ordning som er etablert i hvitevarebransjen.

13.4.2.2 Bankgaranti

En mulig ordning er et system der det ved virksomhetens start kreves garanti fra en bank for virksomhetens forpliktelser til sikring og opprydding. Kostnadene forbundet med garantien vil for bedriftenes del avhenge av garantiens beløpsmessige begrensning, samt bankens krav til og vurdering av bedriftens soliditet.

Departementet er av den oppfatning at et krav om bankgaranti på en enkel og lite byråkratisk måte kan gi en god sikkerhet. Bankens vurdering av bedriftens soliditet kan gi signaler om hvorvidt prosjektet er økonomisk forsvarlig og således bidra til å forhindre at virksomheter uten de nødvendige økonomiske forutsetningene starter mineralvirksomhet.

Bankgarantier gis for et begrenset tidsrom. Mange uttak av mineraler er langsiktige prosjekter som går over flere tiår. Bankgarantier som skal dekke drifts- og avviklingsperioder som går over atskillige år, vil påføre bedriftene betydelige utgifter. Denne formen for garanti egner seg derfor etter departementets mening best i oppstartsfasen for en virksomhet.

13.4.2.3 Pant i enkelt pengekrav

Et supplement til en ordning med bankgarantier, eventuelt som en separat ordning, er et system der staten får pant i et bankinnskudd som virksomheten pålegges å avsette årlige midler til. En slik ordning vil følge reglene i pantelovens § 4-4 flg. om enkle pengekrav. Innskuddet får rettsvern ved underretning til skyldner, i dette tilfellet banken. En viktig forutsetning er at pantsetteren mister rådigheten over pantet. Dette gjøres ved at banken får beskjed om at pantsetter mangler rådighet over pantet. Panteretten til innskuddet vil da stå seg i en konkurs.

Departementet ser for seg en mulig praktisk løsning der Bergvesenet lager et standardskjema som skal fylles ut og sendes banken. Dette vil gjøre det mulig for Bergvesenet å føre kontroll med at det enkelte brudd faktisk etablerer en sikkerhet for oppryddings- og sikringsmidler. Innbetalingsbeløpet bør ta utgangspunkt i en standardsats der det skal betales inn et bestemt beløp per tonn uttatt masse. Beløpet vil nødvendigvis avhenge av hva slags masse som tas ut. Innbetalingen bør skje også i den tiden som en eventuell bankgaranti gjelder, men det kan tenkes en trappetrinnsmodell med en lavere sats i oppstartsfasen. Bergvesenet vil kunne administrere det innbetalte beløpet i forbindelse med godkjenningen av driftsplanen.

13.4.3 Høringsinstansenes syn

Departementet får bred støtte både fra nærings­organisasjonene, grunneierorganisasjoner, fylkesmenn og fylkeskommuner for at det bør etableres en finansiell garantiordning for sikring og opprydding. Ingen av høringsinstansene har uttrykt prinsipiell motstand mot etableringen av en slik ordning, og flere påpeker det rimelige i et system der ansvaret pålegges det enkelte selskap. Samtidig påpeker flere at spørsmålet om hvordan en slik garantiordning skal organiseres er komplisert og vanskelig å gi et klart svar på.

Norges Bondelag foreslår et sikringsfond som betingelse for konsesjon, eventuelt at tiltakshaver og staten blir solidarisk ansvarlig for opprydding i en konkurssituasjon. Som motstykke til at staten tar grunneierinntektene for de mutbare mineralene på privat grunn, bør staten bidra til en slik finansiell ordning sammen med mineralnæringen. En slik ordning kan også kombineres med forslaget om at staten får pant i et bankinnskudd som virksomheten pålegges å avsette årlige midler til.

Norges Skogeierforbund mener ut fra en samlet vurdering at den beste løsningen er krav om bankgaranti fra oppstart og videre i en avgrenset tids­periode, kombinert med overgang til en tvungen avsetning i bank, hvor staten har panterett i innskuddet. Skogeierforbundet uttaler at dette kan fortone seg komplisert, men at det er vanskelig å se andre løsninger som gir tilsvarende trygghet uten å skape unødvendig mye byråkrati både for næringen generelt og for det offentlige, eller som har utilsiktede skattemessige konsekvenser. Det er også viktig at den solide delen av næringen ikke får unødvendig belastning i forhold til hva som er påkrevd overfor mer useriøse aktører.

Prosessindustriens Landsforening ønsker ikke en felles fondsordning for bransjen i form av ­tonnøre eller lignende, da dette vil overføre ansvar fra useriøse til seriøse aktører. Det er viktig at hver enkelt bedrift tar ansvar for seg selv, og at det innføres en garantiordning bestående av en kombinasjon av en bankgaranti og en pantordning. Størrelsen på en garanti bør i starten på et prosjekt være liten, for så å øke i takt med inngrepene og verdiskapingen. Dette vil da ikke legge unødig høye økonomiske hindringer i veien for oppstart av potensielt viktige og verdifulle prosjekter for bedriften, bransjen og samfunnet.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener det er viktig at man følger to overordnede prinsipper ved utformingen av slike garantier. NHO uttaler:

«For det første må det innføres en ordning som sikrer at ansvaret legges til det enkelte selskap. Systemet bør premiere de foretak som tar sikring og opprydding på alvor, og som inkluderer dette som en del av den daglige drift. Et system med en felles «kasse» som skal sikre opprydding i de tilfellene selskapet selv ikke oppfyller plikten, er svært ugunstig. En slik ordning vil både virke urimelig i forhold til selskapene som oppfyller sine plikter, og den vil kunne føre til at enkelte useriøse aktører ikke inntar en tilstrekkelig aktiv rolle i forhold til opprydding. For det annet må kravene til garantier/sikkerhetsordninger ikke gjøres så omfattende at det begrenser iverksettelse av tiltak. Forslaget til ny minerallov inneholder en rekke komponenter som rent faktisk vil sørge for at aktørene utøver en forsvarlig drift. Det vises til forslagene om aktørgodkjenning, tilsynsordninger, mv. Disse ordningene vil føre til at behovet for garantiordninger minsker, og ordningene må dimensjoneres deretter.»

Av de alternativene som skisseres mener NHO at en løsning med finansielle garantier i oppstartsfasen, kombinert med panterettigheter, vil være den mest hensiktsmessige. Kravet til garantier bør være rimelige og vokse i takt med tiltaket slik at man ikke pålegges store garantikrav i igangsettingsfasen. Man bør særlig være oppmerksom på at ordningen ikke fører til konkurransevridning mellom forskjellige typer bedrifter og mellom norske og utenlandske bedrifter.

Bergindustriens fellessekretariat vurderer spørsmålet om finansielle garantier som viktig, men samtidig som vanskelig. Et slikt system bør sikre at ansvaret legges hos det enkelte selskap. Både felles fond og miljøavgifter i form av at det settes av noen øre per tonn legger opp til at bedriftene kan innta en passiv rolle til opprydding, noe som bør unngås. Finansiell garanti i oppstartsfasen i kombinasjon med pant som står seg i konkurs, kan trolig være hensiktsmessig. Garantien bør vokse i takt med tiltaket, slik at det er mulig å komme i gang. Den bør også begrenses oppad. Ordningen må kunne tilpasses operasjoner med svært varierende oppryddings­behov og med svært varierende tidshorisonter. Ordningen må ikke føre til konkurransevridning mellom ulike typer bedrifter og i forhold til internasjonal konkurranse. Fellessekretariatet skriver videre at det kan være greit å regulere dette i avtalen mellom driver og grunneier om driften. Dersom det etableres en ordning med finansielle garantier, anmoder fellessekretariatet om at dette skjer etter bred prosess i samarbeid med indu­strien.

Flere høringsinstanser kommenterer forholdet til miljøvernmyndighetene, og er opptatt av at systemene som skal ivareta sikring og opprydding etter mineralloven koordineres med miljøkrav som stilles til samme virksomhet.

Statens forurensningstilsyn (SFT) peker på at når det gjelder spørsmålet om finansielle garantier, så vil det være en klar overlapping mot forurensningsmyndighetenes ansvar. Det er derfor viktig at det etableres et forpliktende formelt samarbeid mellom de to myndighetene i det videre arbeidet om hvordan eventuelle garantikrav skal utvikles. Et slikt samarbeid må også etableres i forbindelse med oppfølgingsarbeidet med gruvedirektivet (Mining Waste). SFT mener videre at det ikke bør utelukkes at også forurensningsmessige hensyn ivaretas gjennom garantiordningen, og at sikrings- og oppryddingstiltak ved driftsnedleggelser etter mineralloven bør fastsettes i nært samarbeid med forurensningsmyndighetene.

Bergvesenet peker på at også SFT har anledning til å stille krav om sikkerhet for arbeider forbundet med opprydding med sikte på å redusere utslipp etter gruvedriften. Dette vil i praksis bety samme arbeider som det mineralloven kan kreve avsetning for. Etter Bergvesenets oppfatning bør det være en målsetning at det ikke kan kreves mer enn en avsetning for de samme arbeidene, og ber derfor departementet vurdere en samordning av retten til å kreve avsatt midler til sikring av krav i forbindelse med opprydding etter endt drift på mineralske ressurser.

Miljøverndepartementet er i utgangspunktet enig i at mineralloven må avgrenses mot forurensningsloven, og at det legges opp til et tosporet system. Miljøverndepartementet mener likevel at det tosporete systemet bør modifiseres når det gjelder sikring og opprydding, og at det vil være hensiktsmessig å lage et felles garantisystem for sikrings-, oppryddings- og forurensningsansvaret selv om minerallovens virkeområde for øvrig ikke omhandler forurensning. Dette har også sammenheng med internasjonale krav som ikke skiller mellom de sikkerhetsmessige og de forurensningsmessige aspektene.

13.4.4 Omtale av andre ordninger

Høringsnotatet med forslag til ny minerallov var på høring i 2003. I de senere årene er det etablert ordninger i flere bransjer der bransjen etter initiativ fra myndighetene har etablert systemer for å løse utfordringer i den enkelte bransje. Dette omfatter alt fra reduksjon av industriens utslipp av svovel­dioksid og nitrogendioksid til gjenvinnings- og returordninger i avfalls- og hvitevarebransjen. I det videre arbeidet med å etablere rammeverk for mineralbransjen kan det være av interesse å se på valg av løsninger i andre bransjer. Så vidt departementet er kjent med er ingen ordninger i seg selv regulert i lovs form. Ordninger som er etablert ved forskrift krever lovhjemmel, mens det ved frivillige avtaler ikke er nødvendig med lovpålegg fra myndighetene.

Med etablering av bransjevise ordninger har bransjen valgt å ta et ansvar for å løse problemene i sin sektor, og myndighetene og bransjeorganisasjonene har inngått avtaler om iverksetting av tiltak. Bransjen administrerer ordningene. Det er bedriftene som betaler inn penger for å finansiere ordningen. Ofte legges kostnadene videre ved et gebyr lagt til sluttbruker/kjøper.

Miljøverndepartementet har inngått en avtale med Norsk Industri om reduksjon av de norske utslippene av svoveldioksid. Et alternativ fra myndighetene sin side ville vært å pålegge en avgift på slike utslipp. Ved isteden å bruke avtaleverktøyet kunne industrien selv finne hensiktsmessige og fornuftige tiltak for å redusere utslippene. Lignende avtaler er inngått for gjenvinning og retur av forskjellige typer emballasjer (glass, brunt papir, plast med mer) og også av hvitevarer.

En annen tilnærming har SFT valgt for avfallsdeponier der det er fastsatt krav i forskrift 1. juni 2004 nr. 930 om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) § 9-10 om at ethvert deponi skal ha tilfredsstillende finansiell garanti eller tilsvarende sikkerhet for å sikre at forpliktelsene som følger av tillatelsen kan oppfylles. Her er det lagt opp til individuelle ordninger for den enkelte bedrift i forbindelse med søknadsbehandling hos forurensningsmyndigheten. Bedrifter med deponier skal foreslå hvilken form garantistillelsen skal ha. Det er lagt opp til at forurensningsmyndigheten i sin tillatelse skal godkjenne garantistillelsen. Dette er innenfor rammene av mineralavfallsdirektivet som gir nasjonale myndigheter spillerom for bruk av ulike former for finansiell garanti. Alternative former for finansiell garanti kan være bankgaranti, miljøansvarsforsikring, pant i sperret konto, fondsordning osv.

13.4.5 Departementets vurdering

Departementet er kjent med at utelatt sikring og opprydding etter endt mineralvirksomhet er et problem som dukker opp jevnlig, og da ofte med store samfunnsmessige konsekvenser. Mange av høringsinstansene mener det er nødvendig å etablere en form for garantiordning for sikring og opprydding. Ingen har uttalt seg negativt til dette. Departementet vil derfor arbeide videre med den konkrete utformingen av en slik ordning. Den konkrete utformingen av garantiordningen vil bli regulert i forskrifts form i samarbeid med næringen og andre berørte parter.

Etter departementets syn bør etableringen og organiseringen av en garantiordning ivareta en del grunnleggende hensyn. For det første må den løsningen som velges ikke undergrave den enkelte drivers selvstendige plikt til å oppfylle sine plikter etter loven. Et annet viktig hensyn er at ordningen må organiseres slik at garantimidlene ikke går inn i virksomhetens konkursbo ved en eventuell konkurs. Uten at midlene «står seg» i en konkurssituasjon, vil statens krav på utføring av sikrings- og oppryddingsarbeider kun bli et dividendekrav i boet, noe som ikke anses akseptabelt. I tillegg må ikke organiseringen av ordningen medføre uforholdsmessig mye byråkrati og heller ikke være for belastende for virksomhetene, verken i en oppstartsfase eller under selve driften. Departementet vil for øvrig understreke at etableringen av en garantiordning verken skal eller vil innebære noen form for ansvarsoverføring fra driver eller grunneier til staten.

De fleste av høringsinstansene som har ment noe om hvordan en garantiordning bør organiseres, mener den mest hensiktsmessige løsningen er at virksomhetene etablerer individuelle fond som Direktoratet for mineralforvaltning tar pant i. En ordning med individuelle fond kan tilpasses det enkelte uttak og midlene kan tilbakeføres til virksomheten når denne avsluttes, og området er forsvarlig ryddet og sikret.

Departementet ser det som viktig å få på plass en lovhjemmel som åpner for at det kan etableres en ordning med garanti/sikkerhetsstillelse for å ivareta sikrings- og oppryddingsansvaret til den enkelte bedrift. Det kan være flere mulige måter å organisere dette på, slik erfaringene fra andre bransjer har vist. Departementet vil vurdere flere alternativer der både næringen, Direktoratet for mineralforvaltning, forurensningsmyndighetene og andre berørte vil bli hørt før det tas endelig stilling til hva slags ordning som bør etableres. Dette vil derfor bli nærmere regulert i forskrift.

Slik departementet ser det er problemet med manglende midler til dekning av utgifter til sikring og opprydding først og fremst et problem for enkelte aktører i bransjen og ikke for hele bransjen som sådan. Det er imidlertid ikke tvil om at det er behov for å etablere en ordning med garanti/ sikkerhetsstillelse som omfatter alle for å unngå uheldige situasjoner med manglende dekning av midler, for eksempel i en konkurssituasjon. Prinsipielt bør en ordning rettes mot den enkelte bedrift. I Statens forurensningstilsyns veileder om krav til finansiell garanti for avfallsdeponier har SFT lagt opp til en individuell ordning der det ved behandlingen av søknad om utslippstillatelse fastsettes en garanti fra forurensningsmyndigheten etter forslag fra bedriften. Tilsvarende individuelle ordninger vil være mulig å få til i forbindelse med driftskonsesjonsbehandlingen.

Sikring og opprydding ved mineraldrift har en side mot sikring og opprydding for forurensning fra virksomheten. I praksis vil det derfor for bedriftene være slik at uttak av mineraler også vil ha en side mot forurensningsmyndighetenes ansvarsområde. Flere av høringsinstansene påpeker at garantiordningen etter mineralloven i størst mulig grad må samordnes med eventuelle krav til sikkerhetsstillelse for forurensningsansvar. Nærings- og handelsdepartementet og Miljøverndepartementet ser behovet for å vurdere alternativer med sikte på å unngå overlapping av garantistillelse etter mineralloven og forurensningsloven. Det vil bli arbeidet videre med å finne løsninger som kan ivareta myndighetenes behov for å ha tilstrekkelige garantier for sikring og opprydding samtidig som næringens interesser i å unngå overlappende plikter må ivaretas.

Det vil være en rekke gjenstående spørsmål som det må tas stilling til i arbeidet med forskriftene. For at virksomhetene ikke skal pålegges en for stor byrde i oppstartsfasen, må oppbyggingen av midler forventes å skje over noe tid. Det kan imidlertid tenkes virksomheter som driver i en svært kort periode. Også kortvarig drift kan medføre store inngrep i naturen, og behov for sikring og opprydding. Departementet mener derfor at det allerede i oppstartsfasen er behov for å etablere en sikkerhet.

En fonds- og garantiordning som omtalt ovenfor reiser spørsmål om tidspunktet for skattemessig fradrag. Enkelte høringsinstanser anfører at det er lite rimelig at en eventuell fondsavsetning må skje av beskattede midler, og argumenterer for at det må etableres en skattemessig gunstig ordning for næringen. Departementet bemerker til dette at gjeldende skatteregler innebærer at en kostnad skal fradras i det året da det oppstår en ubetinget forpliktelse for skattyteren til å dekke eller innfri kostnaden, jf. skatteloven 14-2 andre ledd første punktum. Ved inntektsskatteligningen skal det imidlertid ses bort fra plikter til å utføre noe i fremtiden, jf. skatteloven § 14-2 andre ledd andre punktum. Dette gjelder uavhengig av om forpliktelsen regnskapsmessig er kostnadsført som en avsetning. En fondsavsetning til fremtidige sikrings- og oppryddingsplikter etter ny minerallov vil derfor ikke gi rett til skattemessig fradrag. Rett til fradrag vil foreligge først når skattyteren for eksempel har pådratt seg en ubetinget plikt til å yte vederlag ved kjøp av varer og tjenester fra tredjemann i forbindelse med gjennomføringen av sikring og opprydding.

Formålet med de generelle reglene for skattemessig behandling av avsetninger til dekning av fremtidige kostnader er blant annet å hindre oppbygging av skattekreditter, jf. Ot.prp. nr. 26 (2005-2006) side 42 (punkt 6.4.1.3 B (i)). Departementet kan vanskelig se at det gjør seg gjeldende hensyn som tilsier en særordning for avsetninger etter mineralloven. Det kan også reises spørsmål om en særordning vil være i samsvar med EØS-statsstøttereglene. Departementet ser det derfor som lite aktuelt å foreslå unntak fra de generelle skatte­reglene på dette punktet.