2 Bakgrunn for lovforslaget

2.1 Behovet for revisjon av norsk ­minerallovgivning

Dagens generelle lovgivning på mineralområdet er gammel, komplisert, fragmentert og ufullstendig og ivaretar ikke i tilstrekkelig grad hensynet til en samfunnsmessig god utnyttelse av mineralressursene i Norge. Dagens rettstilstand fører til en utilsiktet forskjellsbehandling og konkurransevridning i favør av drivere som ikke omfattes av regelverket, fordi sentrale forhold for enkelte deler av bransjen enten ikke er regulert eller er ulikt regulert. Eksempelvis er en stor del av de virksomhetene som driver uttak av mineralske ressurser ikke underlagt konsesjonsplikt og tilsyn etter gjeldende lovverk.

En ny og helhetlig minerallovgivning har derfor vært etterspurt både fra næringen, grunneierorganisasjonene, bergverksmyndighetene, kommuner og andre myndigheter i en årrekke. Likevel har det tatt lang tid å få en ny lovgivning på plass. Dette skyldes blant annet at mineraldriftsaktivitet involverer mange parter. Det har vært krevende å finne frem til løsninger som sikrer næringens tilgang til ressursene, og som samtidig ivaretar grunneiers og myndighetenes behov for kontroll med denne type virksomhet. Spørsmål knyttet til behovet for særregler for å ivareta samiske interesser har også krevd tid og ressurser.

Mineraler inngår i nær sagt alle gjenstander vi omgir oss med. Behovet for nye og bedre produkter stiller stadig strengere krav til kvaliteten av de ulike mineralene, enten det er pukk til asfalt eller fyllstoffer i papir eller plast. Samfunnet har behov for de ressursene som utnyttes, samt det bidrag næringen gir til sysselsetningen og bosetting i distriktene. Retten til å lete etter nye forekomster står derfor sentralt. Mineraler er ikke-fornybare ressurser og kartlegging av nye forekomster er avgjørende for å videreutvikle næringen og bidra til verdiskaping og arbeidsplasser i distriktene.

Etter gjeldende rett er det fri leterett etter statens mineraler, dvs. at det kan letes uten samtykke fra staten og grunneier. Leting etter mineraler som eies av grunneier krever grunneiers tillatelse dersom leteaktiviteten går ut over rammene i allemannsretten. Utviklingen viser at etterspørselen i dag er størst etter de mineralene som eies av grunneier, og at det er her det største potensialet for næringsutvikling ligger. Behovet for å stimulere til ny virksomhet er derfor størst for disse mineralene. Det er også behov for å likestille mineraltypene i større grad slik at vi får et mer enhetlig regelverk.

Bedre kartlegging vil også øke muligheten til å lage gode arealplaner etter plan- og bygningsloven som tar hensyn til utnyttelse av eventuelle mineralressurser.

2.2 Minerallovutvalget. NOU 1996:11 Forslag til minerallov

I 1990 nedsatte Nærings- og handelsdepartementet og Bergvesenet en arbeidsgruppe for å vurdere behovet for en ny minerallov. På bakgrunn av arbeidsgruppens rapport ble det nedsatt et bredt sammensatt utredningsutvalg med mandat til å fremlegge forslag til ny minerallov. Minerallovutvalget startet arbeidet i oktober 1993 og la 15. august 1996 frem sin utredning NOU 1996:11 ut fra følgende mandat:

«Utredningsutvalget skal foreta en systematisk gjennomgang av dagens bergverkslovgivning og det regelverk som er av særlig betydning for denne, og legge frem forslag til ny minerallov. Siktemålet er å bringe lovgivningen mest mulig i overensstemmelse med dagens forhold og behov.

Det kan i denne forbindelse påpekes at den nåværende lovtekniske inndeling av de ulike mineraler synes uhensiktsmessig. Utvalget bør derfor vurdere om bl.a. følgende lover og regler kan inntas i en felles minerallov:

lov om bergverk av 1972

lov om kalksteinsforekomster av 1914

lov om kvartsforekomster av 1949

lov om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster av 1963

lov om avståing av grunn m.v. til drift av ikke-mutbare mineralske forekomster av 1952

kapittel II om bergverk i industrikonsesjonsloven av 1917

Videre bør de forskjellige behandlingsprosedyrer for erverv og drift gjennomgås, med sikte på samordning og forenkling. I denne forbindelse bør utvalget særlig se nærmere på forholdet til plan- og bygningslovens regler om masseuttak.

Utvalget kan for øvrig fritt ta opp og behandle de spørsmål som det finner nødvendig og naturlig i forbindelse med en revisjon av denne lovgivningen. Nærings- og energidepartementet kan endre og supplere mandatet ved behov.»

Minerallovutvalget hadde som mål å lage én felles lov for alle mineralske forekomster. Utvalgets målsetting var å foreta en forsvarlig avveining av alle berørte interesser ved vurderingen av hvilke regler som skulle opprettholdes, hvilke som måtte endres, og hvor det måtte foreslås helt nye regler. Hensynet til grunneierne, det offentliges behov for kontroll og styring og industriens behov for fornuftige rammebetingelser sto sentralt.

Minerallovutvalget skilte mellom mutbare mineraler som eies av staten (som hovedregel metaller med egenvekt på 5 g/cm3 eller høyere og malmer av slike metaller) og registrerbare mineraler som tilhørte grunneieren (i praksis alle de viktige industrimineralene for eksempel olivin, nefelin, kalk og kvarts samt naturstein) og mineralske byggeråstoffer (i praksis sand, pukk og grus mv.) som tilhører grunneieren.

For de statlig eide mineralene opprettholdt minerallovutvalget det gamle systemet i bergverksloven med undersøkelsestillatelse (muting) og utmål (enerett til å starte drift i et bestemt område og forutsetning for å søke driftskonsesjon). Når det gjelder de registrerbare mineralene, som grunneier eier, innebar forslaget at en undersøkelsestillatelse på best prioritet kun ga rett til å utnytte forekomsten dersom undersøkeren hadde fått avtale med grunneieren om utnyttelse av forekomsten, eller fått tilsvarende rett ekspropriert til seg.

Minerallovutvalgets forslag om lete- og undersøkelsesrett omfattet ikke mineralske byggeråstoffer. Reglene i mineralloven om krav til driftskonsesjon før man startet uttak skulle imidlertid gjelde fullt ut for alle mineralkategorier.

Lovforslaget inneholdt også regler om ekspropriasjon, både rett til å søke om tillatelse til å erverve forekomsten ved ekspropriasjon og regler om ekspropriasjon av rett til undersøkelser og atkomst til undersøkelses- og driftsområdet.

Selv om utvalget i stor grad foreslo en minerallov som skulle gjelde for samtlige bergarter, ville viktige sider ved bergverksdriften fortsatt være regulert av annen lovgivning. Plan- og bygningslovens regler om arealplaner, reguleringsplaner og konsekvensutredninger ville gjelde fullt ut. Det ville således fortsatt være nødvendig med behandling etter plan- og bygningsloven før drift kunne igangsettes. Minerallovutvalget foreslo en egen forskrift for Finnmark for å ivareta samiske interesser.

2.3 Ot.prp. nr. 35 (1998-99) om lov om erverv av og drift på mineral­ressurser (mineralloven)

På bakgrunn av NOU 1996:11 fremmet Nærings- og handelsdepartementet 18. februar 1999 Ot.prp. nr. 35 (1998-99) Om lov om erverv av og drift på mineralressurser (mineralloven). Forslaget bygget i hovedsak på Minerallovutvalgets forslag med en tredeling av mineralkategoriene: de mutbare mineraler som tilhører staten, de registrerbare mineraler og de mineralske byggeråstoffer som tilhører grunneier.

I forslaget videreførte departementet ervervssystemet for statens mineraler og innførte et nytt ervervssystem for de registrerbare mineralene som langt på vei tilsvarte ervervssystemet for de statlig eide mineralene. De mineralske byggeråstoffene var ikke omfattet.

For de statlig eide mineralene ble det ikke foreslått endringer i lete- og undersøkelsesadgangen i forhold til dagens bergverkslov. For de registrerbare mineralene ble det forelått en lete- og undersøkelsesrett som innebar at grunneier ikke lenger kunne nekte letere og undersøkere å ferdes på sin eiendom. Grunneier ville imidlertid fortsatt beholde en betydelig del av råderetten over egen eiendom ved at han måtte gi samtykke dersom leter skulle utføre inngrep som kunne medføre skade av betydning, og dersom undersøker skulle utføre inngrep som kunne medføre skade av vesentlig betydning. Forslaget påla både leter og undersøker å varsle grunneier før leting og undersøkelse slik at grunneier til enhver tid skulle være orientert om aktiviteter på egen eiendom.

På driftsstadiet skulle det for grunneiers mineraler som hovedregel inngås avtale med grunneier i samsvar med gjeldende rett. Dersom grunneier nektet å inngå avtale om utnyttelse av forekomsten, åpnet forslaget for å kunne søke om ekspropriasjon av forekomsten på vanlige ekspropriasjonsrettslige vilkår. Ved utmåling av ekspropriasjonserstatningen skulle grunneiers økonomiske interesser bli sikret.

Forslaget innebar krav om driftskonsesjon for all drift på mineraler med uttak over 50 000 m3. Etter gjeldende rett er bare drift på de statlig eide mineralene underlagt krav om driftskonsesjon.

I forhold til gjeldende rett ble det foreslått en styrket kontroll med all mineralvirksomhet. Bergvesenet ble gitt ansvar for å følge opp at bedriftene overholdt sine plikter etter mineralloven, og særlig sentralt i denne forbindelse stod sikrings- og oppryddingsansvaret.

Departementet foreslo egne bestemmelser for områder med samiske interesser. Bestemmelsene var ment som midlertidige overgangsordninger inntil Samerettsutvalgets innstilling (NOU 1997:4) var ferdig behandlet. Bestemmelsene var utformet for å ivareta de norske forpliktelsene etter gjeldende rett og folkeretten, og da særlig ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater.

Ved Ot.meld. nr. 1 (1999-2000) ble proposisjonen trukket tilbake. Årsaken var at regjeringen fant at deler av lovforslaget burde vurderes på nytt før de kunne fremme forslag om ny minerallov.

2.4 Nytt lovforslag

Behovet for en ny minerallov har ikke blitt mindre med årene, og en ny lov har blitt etterlyst både fra næringen, grunneierne og myndighetene. Stortinget har i flere budsjettinnstillinger vist til behovet for å forenkle og modernisere lovgivningen på mineralsektoren.

Våren 2002 tok departementet opp arbeidet igjen og startet prosessen ved å invitere næringsorganisasjonene og grunneierorganisasjonene til å presentere sine synspunkter og behov.

Med utgangspunkt i det tidligere lovforslaget og innspill fra nærings- og grunneierorganisasjonene, utarbeidet departementet et helt nytt lovforslag som ble sendt på høring 26. mai 2003 med høringsfrist 26. august samme år. Deler av forslagene og prinsippene fra tidligere utredninger ble videreført, men registreringssystemet for grunneiers mineraler ble ikke fulgt opp. Samtidig innebar det nye utkastet moderniseringer, forenklinger og bedre rammevilkår for næringen. Antallet lover ble foreslått redusert fra fem til én, og det ble lagt til rette for bedre koordinering i forhold til annet lovverk, spesielt plan- og bygningsloven. Forslaget innebar en styrking av den samfunnsmessige kontrollen med uttak av mineralske ressurser ved at det ble foreslått krav om aktørgodkjenning, bergmessig forsvarlig drift, og at virksomhetshaver skulle pålegges sikrings- og oppryddingsplikt. Det ble videre foreslått å opprette en finansiell garantiordning for å sikre midler i en eventuell konkurssituasjon. Forslaget ble sendt på høring til følgende instanser:

• Departementene

• Sametinget

• Fylkesmennene

• Fylkeskommunene

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Norsk Arbeidsmandsforbund

• Akademikerne

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Kommunenes Sentralforbund

• Landsorganisasjonen i Norge

• Steinindustriens Landsforening

• Bergindustriens Landsforening

• Pukk- og grusleverandørenes Landsforening

• Prosessindustriens Landsforening

• Norsk Bergindustriforening

• Nordnorsk Steinforening

• Norskog

• Norsk bonde- og småbrukarlag

• Norsk Skogbruksforening

• Norges Skogeierforbund

• Norges Bondelag

• Norske Reindriftsamers Landsforbund

• Reindriftsforvaltningen

• Den Norske Advokatforening

• Bergvesenet

• Reindriftsforvaltningen i Alta

• Statsskog SF

• Statens Kartverk

• Norges geologiske undersøkelse

• Norges Tekniske Naturvitenskapelige Universitet

• Norges Miljøvernforbund

• Direktoratet for naturforvaltning

• Riksantikvaren

• Oslo kommune

• Brønnøy kommune

• Rana kommune

• Sør-Varanger kommune

• Sokndal kommune

• Larvik kommune

• Norges Naturvernforbund

• Norsk Presseforbund

• Statens Nærings- og distriktsutviklingsfond

• Norges Ingeniørorganisasjon

• Norske Sivilingeniørers Forening

• Den norske bergingeniørforening og Norske Berg

• Den norske Dommerforening

• Norges Juristforbund

• Miljøstiftelsen Bellona

• Oslo byskriverembete

• Trondheim byfogdembete

• Stavanger byfogdembete

• Asker og Bærum tingrett

• Sorenskriveren i Sør-Østerdal

Departementet har mottatt uttalelser fra:

• Kultur- og kirkedepartementet

• Landbruksdepartementet

• Miljøverndepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Utenriksdepartementet

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Finansdepartementet

• Barne- og familiedepartementet

• Fiskeridepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helsedepartementet

• Utdannings- og forskningsdepartementet

• Justis- og politidepartementet

• Bergvesenet med Bergmesteren for Svalbard

• Direktoratet for naturforvaltning

• Norges geologiske undersøkelse

• Riksantikvaren

• Asker og Bærum tingrett

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

• Statens forurensningstilsyn

• Oslo skifterett og byskriverembete

• Sametinget

• Oslo kommune

• Sør-Varanger kommune

• Nord-Trøndelag fylkeskommune

• Rogaland fylkeskommune

• Troms fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Vestfold fylkeskommune

• Hordaland fylkeskommune

• Troms fylkeskommune

• Finnmark fylkeskommune

• Buskerud fylkeskommune

• Telemark fylkeskommune

• Fylkesmannen i Nord-Trøndelag

• Fylkesmannen i Rogaland

• Fylkesmannen i Telemark

• Fylkesmannen i Hedmark

• Fylkesmannen i Oslo og Akershus

• Reindriftsforvaltningen

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Norges Bondelag

• Norske Sivilingeniørers Forening

• Bergindustriens Fellessekretariat

• Den norske advokatforening

• Norske Reindriftsamers Landsforbund

• Landsorganisasjonen i Norge

• Norsk Bergindustriforening

• Norske amatørgeologers sammenslutning

• Norsk Presseforbund

• Prosessindustriens landsforening

• Norges Skogeierforbund

• Statsskog SF

• Kommunenes Sentralforbund

Av disse svarte følgende at de ikke hadde merk­nader til forslaget:

• Samferdselsdepartementet

• Fiskeridepartementet

• Barne- og familiedepartementet

• Utdannings- og forskningsdepartementet

• Helsedepartementet

• Kultur- og kirkedepartementet

• Fylkesmannen i Oslo og Akershus

• Oslo kommune

• Norsk Presseforbund

• Kommunenes Sentralforbund

Høringsinstansene er generelt positive til høringsutkastet. Flere trekker frem det positive i at minerallovverket nå samles i én lov, og at det skjer en forenkling og klargjøring i forhold til annet lovverk.

Både fra nærings- og grunneierorganisasjonene blir den positive og konstruktive tonen som ble utviklet innledningsvis i lovarbeidet trukket frem. Norges Skogeierforbund og Bergindustriens fellessekretariat skriver at den åpne dialogen mellom mineralnæringen og grunneierinteressene som departementet og Bergvesenet har lagt til rette for, har gitt konstruktive resultater og bedret den gjensidige forståelsen mellom aktørene.

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet skriver blant annet:

«... forslaget til ny minerallov generelt gir et meget positivt inntrykk hvor departementet bl.a. gir klart uttrykk for betydningen av norsk mineralproduksjon både nå og i fremtiden. Spesielt pekes det på hvordan loven kan bidra til å utnytte næringens potensial ytterligere, med de positive virkninger dette kan få for næringsutvikling og sysselsetting.

Norge er i dag en betydelig produsent av ikke-metalliske mineralske råstoffer. Med det store potensial vår berggrunn også gir for verdiskapning i fremtiden, kan det forventes at vi vil bli en stadig viktigere leverandør av slike råstoffer spesielt til Europa. Ikke minst i denne sammenheng er en oppgradering og modernisering av lovverket viktig.»

De viktigste merknadene blir kommentert ­nedenfor under de relevante kapitlene.