14 Mineralvirksomhet i områder med samiske interesser

14.1 Innledning

Norges folkerettslige forpliktelser overfor samene som urfolk har de senere årene blitt vurdert i flere utredninger. I forbindelse med proposisjonen om ny minerallov er temaet avgrenset til samiske interesser ved mineralvirksomhet. I dette kapitlet gjennomgås minerallovens regler for å få frem hvordan reglene ivaretar samiske interesser ved mineralaktivitet. Dette gjelder de generelle reglene i loven og også egne regler som foreslås for Finnmark. Sistnevnte er en videreføring av reglene i bergverksloven for Finnmark som ble vedtatt sammen med finnmarksloven og trådte i kraft 1. juli 2006. Det fremgår av kapittel 1 og 5 at begrepsbruken i den nye mineralloven foreslås endret i forhold til begrepsbruken i gjeldende bergverkslov. I omtalen av gjeldende rett i kapittel 14.2 brukes begrepene fra bergverksloven med de nye begrepene i parentes første gang. For øvrig i kapitlet benyttes de nye begrepene.

Departementet legger opp til at de eksisterende reglene i bergverksloven for Finnmark flyttes over i den nye mineralloven. Samerettsutvalgets innstillinger, NOU 2007:13 Den nye sameretten og NOU 2007:14 Samisk naturbruk og rettssituasjon fra Hedmark til Troms, er sendt på en omfattende høring frem til 15. april 2009. Hensynet til en helhetlig vurdering og behandling tilsier at det ikke bør gjøres lovendringer som forskutterer innholdet og utfallet av denne prosessen. Eventuelle endringer i mineralloven vil bli gjennomført så snart det er tatt endelig stilling til disse spørsmålene gjennom vurderingen av forslagene som er på høring. Det vises til nærmere omtale i kapittel 14.11.

Departementet har hatt konsultasjoner med Sametinget om forslag til ny minerallov. Det ble i mai 2005 inngått en avtale om prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget. Ved kongelig resolusjon 1. juli 2005 ble det stadfestet at prosedyrene skal gjelde for hele statsforvaltningen. Bakgrunnen for fastsettelsen av konsultasjonsprosedyrene er urfolks rett til å bli konsultert i saker som kan få direkte betydning for dem. Denne retten er nedfelt i ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater artikkel 6. Konsultasjonsprosedyrene gjelder i saker som vil kunne påvirke samiske interesser direkte. En ny minerallov faller innenfor de saker som det skal konsulteres om.

Det har vært avholdt fem konsultasjonsmøter i perioden januar 2007 til juni 2008. Tre av møtene har vært på politisk nivå, og to møter er holdt på administrativt nivå. Departementet har fremlagt for Sametinget notater om hovedtrekkene i loven og alminnelige merknader, spesialmerknader og utkast til lovtekst for de delene av loven som angår samiske rettigheter og interesser. Sametinget har gitt tre posisjonsnotater (februar og mai 2007 og april 2008) som respons på utkast fra departementet. I posisjonsnotatene har Sametinget også fremmet forslag til konkrete bestemmelser med merknader. Det har vært skrevet protokoll fra alle konsultasjonsmøtene.

I april 2008 oversendte departementet de relevante deler av lovutkastet og merknader til forslaget for behandling i Sametinget. Sametinget svarte at det var uenighet om lovforslaget, og at det vil bli innstilt på at Sametinget ikke gir sitt samtykke til lovutkastet. Nytt konsultasjonsmøte ble avholdt i juni 2008 uten at det ble nærmere enighet om lovutkastet. I brev i september 2008 uttrykker derfor departementet at det ikke er utsikter til å oppnå enighet, og at konsultasjonene anses som avsluttet. Ved brev i oktober 2008 oversender Sametinget endelige tilbakemeldinger på tekstutkastet til odelstingsproposisjonen for de deler av loven det har vært konsultert om. Nærings- og handels­departementet oversendte Sametinget endelige tekster til Sametingets behandling i plenum november 2008.

Konsultasjonene skal skje i god tro og med målsetting om å oppnå enighet. Underveis har begge parter lagt frem forslag for å forsøke å få til enighet om forslaget. Det har imidlertid ikke vært mulig å komme frem til enighet om helheten i lovforslaget. Uenigheten har i hovedsak dreid seg om utformingen av bestemmelsen om urfolksvederlag ved mineralvirksomhet og spørsmålet om det skal gis egne regler for ivaretakelse av samiske interesser utenfor Finnmark nå, eller i forbindelse med oppfølgingen av Samerettsutvalget II. Sametinget og departementet har underveis vært imøtekommende på bestemmelsen i lovens innledningskapittel om ivaretakelse av samiske interesser i mineralloven, at Sametinget ikke gis en samtykkerett ved mineralvirksomhet, og at kollektive rettigheter omtales i forarbeidene uten lovregulering. Departementet har også foreslått innføring av konsultasjonsplikt i Finnmark med sikte på å få til enighet om lovforslaget. Disse standpunktene har ikke blitt videreført ved avslutningen av konsultasjonene. Partenes standpunkter vil bli omtalt nærmere under det enkelte punkt i dette kapitlet.

Sametinget behandlet saken i plenum 28. november 2008 (sak 47/08). Sametinget ga ikke samtykke til lovforslaget. Det fremgår av plenumsvedtaket at Sametinget heller ikke kan gi sin tilslutning til de aktiviteter lovforslaget søker å regulere.

Departementet tar til etterretning at Sametinget under plenumsbehandlingen og etter at konsultasjonene er avsluttet, ber om lovtekst og proposisjonstekst for hele loven. Dette inkluderer også de delene av loven som ikke berører samiske interesser. I den forbindelse viser departementet til omforent protokoll av 31. januar 2007 der det var enighet om at grunnlaget for konsultasjonene vil være utkast til lovtekst med merknader på de områdene som berører samiske interesser.

Sametinget ber i plenumsvedtaket om gjenåpning av konsultasjonene, og at regjeringen søker å finne omforente løsninger i samråd med Sametinget. Departementet ser ikke at det er grunnlag for å gjenåpne konsultasjonene og viser til at de ble avsluttet fordi det ikke var utsikt til å oppnå enighet mellom regjeringen og Sametinget.

Departementet har også avholdt konsultasjoner med Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL). Første konsultasjonsmøte var 16. mars 2007. På forhånd ble det oversendt konsultasjonsgrunnlag «Konsultasjoner med Norske Reindriftsamers Landsforbund – omtale av hovedområder i den nye mineralloven». Det foreligger protokoll fra møtet. NRL sendte deretter i april 2007 et brev med synspunkter på minerallovforslaget. Organisasjonen er opptatt av at lovverket må tilrettelegge for dialog mellom reindriftsutøverne og mineralletere og -undersøkere så tidlig som mulig. Varsling må skje i tide slik at reindriftsutøverne får tid til å tilpasse sin virksomhet til en planlagt mineralleting. På bakgrunn av innspillene har departementet foretatt endringer i lovutkastet. For de delene av loven som berører samiske interesser oversendte departementet høsten 2008 både utkast til lovtekst og alminnelige og spesielle merknader. Det ble deretter avholdt konsultasjonsmøte i november 2008. Også fra dette møtet er det ført protokoll. NRL ønsker en ny minerallov nå, men organisasjonen vil ha med en regulering av samiske interesser ved mineralvirksomhet i områdene utenfor Finnmark. Med unntak av dette punktet er det enighet om lovforslaget. For øvrig er NRLs synspunkter referert under de enkelte punkter.

14.2 Gjeldende rett

14.2.1 Menneskerettsloven

Ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) fremgår det av § 2 at FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 16. desember 1966 skal gjelde som norsk lov, og etter § 3 skal konvensjonsbestemmelsene gå foran ved motstrid med annen lovgivning (forrangsprinsippet). ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater er ikke omfattet av menneskerettsloven. Konvensjonen ble vurdert inkorporert, men ble ikke tatt inn blant annet fordi man ønsket å inkorporere de generelle menneskerettskonvensjonene og ikke konvensjoner som gir beskyttelse til mer avgrensede grupper. Se Ot.prp. nr. 3 (1998-99).

Menneskerettsloven inkorporerer dermed FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 1966 som en av to sentrale folkerettskonvensjoner om samiske rettigheter generelt. Når det gjelder samiske rettigheter i forhold til mineralaktiviteter er ILO-konvensjonens bestemmelser også sentrale. Selv om konvensjonen ikke er inkorporert og ikke dermed direkte er en del av norsk intern rett, vil våre folkerettslige forpliktelser som følge av ratifikasjonen legge føringer på innholdet i nytt lovverk og for tolkningen og praktiseringen av loven. Dette følger av det alminnelige prinsippet om at norsk rett presumeres å være i samsvar med folkeretten (presumsjonsprinsippet). ILO-konvensjonen etablerer minimumsstandarder for rettslig beskyttelse av urfolk og urfolks landrettigheter i Norge.

14.2.2 FN-konvensjonen av 1966 om sivile og politiske rettigheter

Det heter i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 1966 (SP) artikkel 27 at:

«I de stater hvor det består etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter, ikke nektes retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk.»

FNs menneskerettighetskomité vedtok i 1994 en generell kommentar om hvordan artikkel 27 skal forstås. Når det gjelder hvem artikkelen gjelder for sier komiteen blant annet følgende:

«The terms used in article 27 indicate that the persons designed to be protected are those who belong to a group and who share common a culture, a religion and/or a language: Those terms also indicate that the individuals designed to be protected need not be citizens of the state party.»

Når det gjelder hvilke forpliktelser staten har overfor minoriteter som omfattes av artikkelen sier komiteen at:

«... positive measures by States may also be necessary to protect the identity of minority and the rights of its members to enjoy and develop their culture and language and to practice their religion, in community with the other members of the group.»

Komiteen kommer også med en konkretisering av hva som ligger i begrepet «cultural rights»:

«... the committee observes that culture manifests itself in many forms, including a particular way of life associated with the use of land resources, especially in the case of indigenous peoples: that right may include such traditional activities as fishing or hunting and rights to live in reserves protected by law.»

Komiteen avslutter sin kommentar med å si at:

«The Comittee concludes that article 27 relates to rights whose protection imposes specific obligations on State parties.»

I Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven) uttales det på side 83 at det ikke er tvil om at den samiske befolkningen er en minoritet i forhold til SP artikkel 27. De er både en etnisk minoritet og en språklig minoritet, hvilket også Høyesterett la til grunn i Alta-saken i Rt. 1982 side 241. I samme proposisjon viser regjeringen til behandlingen av Ot.prp. nr. 33 (1986-87) om lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold. Der sluttet både regjeringen og Stortingets justiskomité (Innst. O. nr. 79 (1986-87)) seg til Samerettsutvalgets konklusjon om at staten etter artikkel 27 må anses forpliktet til å gi aktiv støtte til minoritetsgrupper. Videre ble det lagt til grunn at begrepet kultur dessuten må antas også å omfatte de materielle forutsetningene for kulturen.

Siden har praksis fra FNs menneskerettighetskomité gjort det klart at også urfolks næringsut­øvelse i en viss grad er beskyttet av SP artikkel 27. I flere saker er det uttalt at alvorlige inngrep i mulighetene til å fortsette urfolks tradisjonelle næringsliv vil kunne innebære en krenkelse av artikkel 27. Dette ble trukket frem i sak 511/1992 Ilmäri Lensman mot Finland, selv om dette konkrete tilfellet ikke ble ansett som en krenkelse av artikkel 27. Staten hadde gitt konsesjon til et steinbrudd i et område hvor det ble drevet reindrift. Det antas også at myndighetene har plikt til å sørge for positive særtiltak hvis det er nødvendig for å sikre rettighetene til urfolket.

I vurderingen av om artikkel 27 er overholdt i konkrete saker har Menneskerettighetskomiteen også lagt vekt på om statene har konsultert urfolket før iverksettelsen av tiltaket.

14.2.3 ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater

ILO-konvensjon nr. 169 ble ratifisert av Norge som første stat 20. juni 1990. Konvensjonen trådte i kraft i 1991. Per 1. januar 2009 er konvensjonen ratifisert av 20 stater, herunder Danmark. Sverige og Finland har ikke ratifisert konvensjonen. Så vidt departementet kjenner til har det i både Sverige og Finland pågått utredningsarbeid for å klarlegge hvilke forpliktelser konvensjonen medfører for landene og hvilke lovendringer som er nødvendige dersom landene vil ratifisere konvensjonen.

Det er ikke tvilsomt at samene er omfattet av konvensjonens definisjon, jf. konvensjonen artikkel 1 (b). Stortinget ga også eksplisitt uttrykk for en slik forståelse. Dette er også lagt til grunn av Høyesterett i Rt. 2001 side 769 i Selbu-dommen der det ble uttalt: «Det er ikke tvilsomt at samene etter denne definisjonen har status som urfolk i Norge...».

Artiklene 13, 14 og 15 er viktige i minerallovsammenheng, men også artikkel 6 og 7 vil ha betydning.

Artikkel 14 fastslår at vedkommende folks rett til å eie og besitte de landområder der de tradisjonelt lever («traditionally occupy»), skal anerkjennes. Når forholdene tilsier det, skal det treffes tiltak for å sikre vedkommende folks rett til å bruke landområder der de ikke er de eneste som lever, men som de tradisjonelt har hatt tilgang til for sitt livsopphold og sin tradisjonelle virksomhet.

Etter artikkel 15 skal vedkommende folks rett til naturressurser i deres landområder sikres spesielt. Slike rettigheter omfatter disse folks rett til å delta i bruk, styring og bevaring av disse ressursene. Bestemmelsen har følgende ordlyd i den uoffisielle norske oversettelsen fra 2007:

«I de tilfeller der staten beholder eiendomsretten til mineraler og andre ressurser i landområdet, skal regjeringene etablere eller opprettholde prosedyrer for konsultasjon med vedkommende folk, med sikte på å fastslå om og i hvilken grad deres interesser kan bli skadelidende, før det iverksettes eller gis tillatelse til noen form for undersøkelse etter eller utnyttelse av slike ressurser i deres landområder. Når det er mulig, skal vedkommende folk ha del i nytteverdien av slik virksomhet, og skal tilkjennes rimelig erstatning for enhver skade de måtte lide som følge av slik virksomhet.»

I artikkel 13 nr. 2 omtales nærmere begrepet landområder som brukes i artikkel 15. Etter artikkel 13 skal «landområder» forstås som territorier som skal dekke totalmiljøet i de områdene urfolket lever i eller bruker på annen måte.

Urfolks rett til deltakelse og statens plikt til å gjennomføre konsultasjoner er fundamentale prinsipper i ILO-konvensjon nr. 169 og går igjen i flere artikler i konvensjonen. Det er også et grunnleggende prinsipp i konvensjonen at urfolk så langt som mulig har rett til å ha kontroll med sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling. I artikkel 6 i ILO-konvensjon nr. 169 etableres en plikt for statene til å konsultere samene når det overveies å vedta lover eller innføre administrative tiltak som kan få direkte betydning for dem. Av ILOs manual til konvensjonen framgår at et vidt spekter av tiltak kan omfattes av begrepet administrative tiltak.

Ved ratifikasjonen av ILO-konvensjonen konkluderte Norge med at norsk lovgivning var i overensstemmelse med konvensjonen, se St.prp. nr. 102 (1989- 90). Det har siden vært en utvikling både i norsk intern rett og i forståelsen av ILO-konvensjon nr. 169. Departementet viser spesielt til Minerallovutvalgets innstilling i NOU 1996:11 Forslag til ny minerallov, Samerettsutvalgets innstilling i NOU 1997:4 Naturgrunnlaget for samisk kultur, Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven) og Innst. O. nr. 80 (2004-2005) finnmarksloven. For en nærmere omtale av artikkel 15 vises det til Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven) side 89 flg. På bakgrunn av nevnte utvikling var det behov for å foreta tilpasninger i norsk rett for å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser. I bergverksloven ble det derfor gitt nye bestemmelser for Finnmark samtidig med finnmarksloven.

14.2.4 FN-erklæringen om urfolks rettigheter

FN-erklæringen om urfolks rettigheter ble vedtatt i FNs generalforsamling 13. september 2007. Erklæringen er ikke et rettslig bindende dokument, men vil legge viktige føringer i det videre arbeidet for å fastslå hvilke rettigheter urfolk har. Norske myndigheter har sammen med Sametinget og samiske organisasjoner vært en aktiv pådriver for å få frem en erklæring. Erklæringen vil særlig få betydning for stater med urfolk og som ikke har ratifisert ILO-konvensjon nr. 169.

Erklæringens artikkel 32 omhandler mest direkte forhold knyttet til mineralaktivitet på urfolks landområder og territorier. Etter artikkel 32, slik den lyder i Utenriksdepartementets foreløpige oversettelse, har urfolk rett til å fastsette og utforme prioriteringer og strategier med henblikk på å utvikle eller bruke egne landområder eller territorier og andre ressurser. Statene skal i god tro samarbeide og konsultere med vedkommende urfolk gjennom deres egne representative institusjoner for å sikre at de på fritt grunnlag har gitt sitt informerte samtykke før det gis tillatelse til prosjekter som berører deres landområder eller territorier og andre ressurser, særlig ved utbygging, utnyttelse eller utvinning av mineral- eller vannressurser eller andre ressurser. Statene skal også sørge for effektive ordninger med sikte på rimelig og rettferdig avhjelping for all slik virksomhet, og det skal treffes hensiktsmessige tiltak for å begrense eventuelle skadevirkninger av miljømessig, økonomisk, samfunnsmessig, kulturell eller åndelig art. Konsultasjoner med representative urfolksorganisasjoner for at de på fritt grunnlag skal kunne gi sitt informerte samtykke før staten vedtar lover eller administrative tiltak som kan få betydning for dem, følger også som en overordnet bestemmelse i urfolkserklæringen artikkel 19.

14.2.5 Grunnloven § 110 a

Grunnlovsbestemmelsen § 110 a ble innført i 1988, og lyder som følger: «Det paaligger Statens Myndigheter at lægge Forholdene til Rette for at den samiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv.»

Ved å innføre en grunnlovsbestemmelse med slikt innhold, er det gitt en plikt for norske myndigheter til å legge forholdene til rette for at den samiske kultur kan bestå.

14.2.6 Grunnloven § 110 c

Grunnloven § 110 c ble tilføyd i 1994 og har følgende ordlyd: «Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne. Nærmere Bestemmelser om Gjennemførelsen af Traktater herom fastsættes ved Lov.»

Lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven), herunder inkorporeringen av FN-konvensjonen fra 1996 om sivile og politiske rettigheter, er en oppfølging av grunnlovsbestemmelsen om den norske stats ansvar for oppfølging av menneskerettighetene. Som det fremgår over er artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter et sentralt instrument for minoritetsvernet.

14.2.7 Sameloven

Lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven) har som formål å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe i Norge kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og samfunnsliv. Loven gir regler for blant annet Sametingets virksomhet og krav til samisk språk. I henhold til sameloven § 2-1 er Sametingets arbeidsområde alle saker som etter tingets oppfatning særlig berører den samiske folkegruppe. Av lovens § 2-2 fremgår det at offentlige organer bør innhente uttalelser fra Sametinget i saker på Sametingets arbeidsområde.

14.2.8 Andre rettskilder

Av andre rettskilder som kan ha betydning for rettighetsspørsmål kan nevnes nasjonal lovgivning i land med samisk befolkning og/eller andre urfolks- og minoritetsgrupper, sedvanerett, alders tids bruk og alminnelig folkerett.

14.2.9 Bergverksloven og samiske interesser

I områder med samiske interesser der det skal letes og undersøkes etter mineraler, gir gjeldende bergverkslov rettigheter for samiske brukere av områdene. Departementet mener det er viktig å synliggjøre at samiske brukere av utmarka har rettigheter i den gjeldende loven og likeledes vil ha det i den nye mineralloven for å ivareta sine interesser ved mineralaktivitet. I tillegg gjelder egne regler for å ivareta samiske interesser i Finnmark.

Selve retten til å lete, undersøke og utvinne er en tilnærmet privatrettslig tillatelse som gir visse rettigheter. For undersøker innebærer det at vedkommende har en prioritet fremfor andre til mineralet dersom det viser seg å være en drivverdig forekomst. I tillegg kan undersøker gjøre visse inngrep i grunnen. Siden grunnen er eid av andre enn undersøker har loven et system som skal sikre at grunneier og bruker av grunnen skal hensyntas ved mineralaktivitet. I områder med samiske interesser er det spesielt viktig å være oppmerksom på at bruker av grunnen har rettigheter etter bergverksloven.

Samer som er grunneiere vil ha rettigheter som enhver annen grunneier. Både grunneier og bruker skal samtykke dersom undersøker skal gjøre inngrep som kan medføre vesentlig skade i grunnen.

I lovens forstand vil bruker ikke være enhver bruker av området der det skal utføres mineralaktivitet. For eksempel vil en turgåer som benytter seg av allemannsretten til å ferdes ute, ikke ha rettigheter som «bruker» etter bergverksloven. Etter bergverksloven er en bruker en som har en særskilt rett til å bruke området ut over det som følger av allmennhetens rett til å bruke utmarka. I områder med samiske interesser vil særlig reindriften være en bruker i lovens forstand. Også annen samisk utmarksbruk og næringsutøvelse kan omfattes av brukerbegrepet.

Skjerper har en varsomhetsplikt ved utføringen av arbeidene sine. Både ved leting og undersøkelse skal grunneier og bruker varsles før arbeid igangsettes. Grunneier eller bruker kan kreve at leter/undersøker stiller sikkerhet for den skade som kan oppstå i forbindelse med arbeidene. I tillegg skal det innhentes forutgående samtykke fra grunneier og bruker ved planer om inngrep som kan medføre skade av vesentlig betydning. Både skjerper og undersøker er erstatningspliktig på objektivt grunnlag for skade på grunn, bygninger og andre innretninger.

Mutingsretten er en rettighet som tilstås ved forvaltningsvedtak og som utstedes av Bergvesenet. Det er ingen skjønnsmessig prøving som ligger til grunn for tildeling av rettigheten. Søker har krav på å få mutingsrett dersom lovens vilkår er oppfylt. Sammen med mutingsbrevet sendes et følgeskriv med informasjon om de plikter muter har overfor grunneier og bruker. I følgeskrivet fremheves spesielt reindriftsnæringen som en viktig bruker i de områder hvor det drives tamreindrift. Undersøker oppfordres til å ta kontakt med det aktuelle reinbeitedistriktet før lete- eller under­søkelsesarbeider settes i gang.

I tillegg til reglene i bergverksloven kommer annet regelverk inn, som for eksempel reindrifts­loven og plan- og bygningsloven, se kapittel 14.2.13 og 14.2.14.

14.2.10 Bergverksloven i Finnmark

Bergverksloven gjelder for hele landet, men det er vedtatt egne regler for Finnmark for spesielt å ivareta samiske interesser ved mineralaktivitet. Lovens øvrige regler gjelder også i Finnmark.

Skjerperetten (leteretten) er en rettighet som følger direkte av bergverksloven. Leteaktivitet skal ikke innrapporteres til myndighetene, men grunneier og bruker skal varsles ved arbeider som kan medføre skade i grunnen. I bergverksloven § 7 a er det krav om at skjerper senest en uke før skjerpingen begynner, skriftlig skal varsle Sametinget, grunneieren og det aktuelle område- og distriktsstyret for reindriften. Dersom det planlegges inngrep i grunnen, skal stedet angis. Skjerping i gjeldende bergverkslov åpner for inngrep i grunnen som er nødvendige for å søke etter mineraler og å foreta inngrep som kan medføre skade på grunnen.

For Finnmark er det innført egne saksbehandlingsregler ved søknad om muting (undersøkelsestillatelse).

Søknaden skal sendes på høring til Finnmarkseiendommen, Sametinget, distriktsstyret og områdestyret for reindriften og kommunen og fylkeskommunen. Deretter skal Bergvesenet behandle saken ferdig og avgjøre om det skal gis muting. Ved avgjørelsen skal det legges vesentlig vekt på hensynet til samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv. Dersom søknaden innvilges, kan det settes vilkår for å ivareta disse hensynene. Dersom Sametinget eller Finnmarkseiendommen går i mot søknaden, skal saken avgjøres av departementet i stedet for Bergvesenet. Departementets avgjørelse kan klages inn for Kongen i statsråd. En klage fra Sametinget eller Finnmarkseiendommen har oppsettende virkning, dvs. at vedtaket ikke kan gjennomføres mens klagen er til behandling.

Også på utmålstadiet er det innført egne regler som i hovedsak er de samme som for mutinger. Etter de nye reglene skal Bergvesenet tilsvarende som ved søknad om mutinger, sende utmålsøk­naden på høring til de berørte. Vektleggingsregelen gjelder tilsvarende her. Hensynet til samiske interesser skal tillegges vesentlig vekt. I tilfeller der samiske interesser taler i mot at søknaden innvilges, mens andre hensyn taler i motsatt retning, må det foretas en avveining mellom på den ene siden i hvilket omfang samiske interesser vil bli skadelidende, og på den andre siden i hvilken utstrekning andre hensyn vil bli ivaretatt av tiltaket. I avveiningen skal samiske interesser tillegges vesentlig vekt, men ikke avgjørende betydning dersom de hensynene som trekker i motsatt retning, er vesentlig mer tungtveiende enn hensynet til de samiske interessene.

Dersom Sametinget eller Finnmarkseiendommen går i imot tildeling av utmål, kan departementet bestemme at utmålsforretningen først skal holdes etter at saken er behandlet i departementet.

Saker om utmål vil være saker om «endret bruk av utmark» slik uttrykket brukes i finnmarksloven. Det innebærer at både Bergvesenet og departementet må ta utgangspunkt i Sametingets retningslinjer for endret bruk av utmark, jf. finnmarksloven § 4, ved sin vurdering av de samiske sidene av saken.

Grunneier og bruker skal samtykke ved inngrep som kan medføre skade av vesentlig betydning.

I bergverksloven § 42 er det tatt inn en forskriftshjemmel om at Kongen kan fastsette høyere avgift til grunneier for gruver på Finnmarkeiendommens grunn. Bestemmelsen er begrunnet i ILO-konvensjonen artikkel 15 nr. 2 som fastsetter at vedkommende urfolk der det er mulig skal ha del i utbyttet av mineralvirksomhet mv. Den folkerettslige begrunnelsen var avgjørende for at kun gruver på Finnmarkseiendommens grunn skulle være omfattet.

I samråd med Sametinget har Bergvesenet satt høringsfrister for behandlingen av søknader om muting og utmål i Finnmark. Disse finnes på hjemmesiden til Bergvesenet.

14.2.11 Forvaltningen av ikke-mutbare ­mineraler i Finnmark

Ved ikrafttredelsen av finnmarksloven i 2006 ble forvaltningen av Statsskogs grunn overført til det nye grunneierorganet Finnmarkseiendommen (FeFo). Med styrerepresentasjon fra Finnmark fylkesting og Sametinget er forvaltningen i fylket lagt på lokalt nivå. FeFo har i kraft av å være grunneier eiendomsretten til de ikke-mutbare mineralene. Den nye mineralloven endrer ikke grunneiers rettigheter til de ikke-mutbare mineralene, og grunneier vil fortsatt gi tillatelser til undersøkelse og utvinning av disse mineralene, slik som i dag.

Den forrige grunneieren, Statsskog ved jordsalgskontoret, hadde utarbeidet et system tilsvarende bergverkslovens med tre typer rettigheter: letetillatelse (skjerping), håndgivelsesavtale (muting) og driftsavtale (utmål). Det er inngått en rekke avtaler i Finnmark både om undersøkelser og drift på ikke-mutbare mineraler. Disse er overført til den nye grunneieren, se finnmarksloven § 49. FeFo viderefører det etablerte rettighetssystemet for de ikke-mutbare mineralene.

I forhold til nye forekomster og oppstart/drift av slike er det gjennom finnmarksloven etablert nye saksbehandlingsregler som må følges. Her vil Sametingets retningslinjer i medhold av finnmarksloven § 4 være viktige ved vurdering av inngrepet (endret bruk av utmark) og hvilke konsekvenser det vil ha for samiske interesser. Berg­vesenet, kommunen og ikke minst FeFo må se til at tillatelser mv. er i samsvar med finnmarksloven og Sametingets retningslinjer.

Da Statsskog var grunneier ble det etablert en ordning der Bergvesenet ga tillatelser til prøvevasking av alluvialt gull i Finnmark. Denne retten tilhører imidlertid grunneier, og slike tillatelser gis derfor nå av FeFo. Gullvasking har hittil stort sett vært begrenset til en friluftsaktivitet for enkeltpersoner som med håndholdte redskaper og vaskepanne har prøvd lykken. I nyere tid er det ikke gitt noen tillatelser til utvinning av alluvialt gull.

14.2.12 Annet regelverk

Bergverksloven er en bransjeregulering som først og fremst regulerer mineralrettigheter, forhold knyttet til driften med driftsplaner, tilsyn med driften og sikring etter endt drift. For å se helheten i hvordan samiske interesser ivaretas er det viktig å se flere regelverk i sammenheng og hvordan de ulike reglene åpner for ivaretakelse av samiske interesser, herunder hvilke rettigheter samene har.

Mineralaktiviteter vil kunne innebære fysiske inngrep i naturen. På letestadiet er inngrepene svært beskjedne. På undersøkelsesstadiet vil vanlige undersøkelsesmetoder med kjerneboringer normalt innebære små inngrep, mens det ved drift er store inngrep i naturen. Dette kan ha konsekvenser for natur, miljø, kulturminner og annen næringsaktivitet som reindrift og skogsdrift. For å ivareta beskyttelsesverdige viktige hensyn har man egne lover for kulturminner, reindrift, naturvern, forurensning, motorferdsel og plan- og bygningsloven.

Lovene kan komme til anvendelse ved en rekke forskjellige naturinngrep som for eksempel hyttebygging, kraftgater og mineraldrift. De generelle lovene har forskjellige virkemidler med blant annet søknadskrav om tillatelser i forkant av inngrep og plikt til varsomhet ved utføring av inngrep og vilkår for inngrep.

14.2.13 Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven er særlig sentral fordi loven skal avklare og bestemme arealbruken i et område enten det gjelder råstoffutvinning, hyttebygging, landbruk, reindrift eller annet. Loven har en rekke prosesser knyttet til arealavklaringer. Her nevnes at blant annet reindriftens organisasjoner og Sametinget som kulturminnemyndighet har innsigelsesrett i plansaker. Dette skal sikre at reindriftens interesser og samiske kulturminner fremmes i arealavklaringsprosessene etter plan- og bygningsloven.

Miljøverndepartementet fremmet forslag til ny plandel av plan- og bygningsloven i Ot.prp. nr. 32 (2007-2008). Lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging- og byggesaksbehandling (plandelen) ble vedtatt av Stortinget i 2008 og skal etter planen tre i kraft i løpet av 2009. Det fremgår av § 3-1 at det er en særlig oppgave for planleggingen å ivareta naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsut­øvelse og samfunnsliv. Gjeldende landbruks-, natur- og friluftsområde utvides til også å omfatte reindrift som del av arealformålet. Sametinget har fått rett til å fremme innsigelse til kommunale planer i spørsmål som er av vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse, se § 5-4 og Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) side 192 andre spalte. Forholdet må ha en særlig betydning for den samiske befolkning for at innsigelsesretten kan gjøres gjeldende. Sametinget foretar den skjønnsmessige avveiningen av om vilkårene for å fremme innsigelse, er oppfylt. Departementet viser til at det er en nær sammenheng mellom mineralloven og plan- og bygningsloven. Nødvendige plan- og byggetillatelser må være på plass før mineraldrift kan igangsettes. Styrkingen av samiske interesser i plandelen i den nye plan- og bygningsloven vil derfor ha betydning for ivaretakelse av samiske interesser ved mineralaktiviteter.

14.2.14 Reindriftsloven

Reindriftsnæringen har gjennom reindriftsloven et eget lovverk som regulerer næringen. Samisk reindrift er et viktig grunnlag for samisk kultur.

Når det skal skje andre aktiviteter i reinbeiteområder er det viktig å se på forholdet mellom reindriftsloven og annet lovverk, som for eksempel mineralloven. Reindriftsloven skal sikre at reindriften kan ivareta sine interesser i forhold til annen aktivitet i området. Dette gjelder reindriftsloven §§ 63 og 65. Lovbestemmelsen i § 63, som regulerer utnytting av eiendommer i reinbeiteområder, vil gjelde for mineralaktivitet. Eventuelle begrensninger på ferdsel i reinbeiteområder, jf. § 65, vil kunne gjøres gjeldende overfor mineralunder­søkere. Den som driver ferdsel i et reindriftsområde har plikt til å gjøre dette med varsomhet for å unngå å uroe reinen. Områdestyret kan nedlegge forbud mot ulike former for ferdsel i et område.

I tillegg har reindriftsamenes rettigheter ekspropriasjonsrettslig vern. Ved en avståelse av rettigheter til fordel for andre interesser gir dette grunnlag for erstatning etter alminnelige ekspropriasjonsrettslige prinsipper. Saken avgjøres ved skjønn.

14.2.15 Sverige

Sverige har ratifisert FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter. Landet har ikke ratifisert ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Det er på det nåværende tidspunkt ikke opplysninger om Sverige vil tiltre ILO-konvensjonen.

I den svenske mineralloven er det fra 2005 blitt en styrking av grunneiers og brukers rettigheter ved mineralvirksomhet. Dette omfatter også samebyene. Før igangsetting av undersøkelsesarbeider skal undersøker utarbeide en arbeidsplan. Hvis det er innsigelser fra grunneiere, samebyer eller andre rettighetshavere, sendes planen til Bergmesteren for vurdering og avgjørelse. Samebyene har klagerett på tildeling av undersøkelses- og utvinningstillatelser. Ved bearbeidelseskonsesjoner skal Bergmesteren hensynta reindriftsnæringen i samråd med lensstyrelsen.

For øvrig er reindriftsretten en rettighet som på linje med andre privatrettslige rettigheter skal ivaretas både etter plan- og bygningsloven og miljølovverket.

14.2.16 Finland

Finland har ratifisert FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter. Landet har ikke ratifisert ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Det er igangsatt et arbeid med å vurdere hvilke lovendringer som må foretas dersom Finland skal ratifisere konvensjonen. Videre prosess er ikke avklart.

I den gjeldende finske mineralloven er det ingen egne regler som skal sikre ivaretakelse av samiske interesser ved mineralvirksomhet. Ved behandlingen av søknader om undersøkelsesrett og utvinningsrett vurderes annet regelverk som FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 27, Grunnloven, reindriftsloven og plikten til konsultasjoner med Sametinget iht. sametingsloven. Finsk høyesterett har i en avgjørelse fra 1999 uttalt at virkningene for reindriften i et område må vurderes ved behandlingen av søknad om mineraltillatelser, herunder om det skal settes restriksjoner eller om tillatelse skal nektes for å sikre at reindriftsvirksomheten kan fortsette.

I forslag til ny finsk minerallov foreslås det at eksisterende praksis lovfestes.

14.3 Lovens formål

14.3.1 Sametingets syn

Departementet har omtalt lovens formål i kapittel 5.2. Slik det fremgår der er mineralloven først og fremst en bransjeregulering for å fremme god ressursutnyttelse og samfunnskontroll med driften. Sametinget har i konsultasjonene med departementet gitt uttrykk for at de ikke er uenig i dette. Etter deres oppfatning er det likevel ingen tvil om at mineralloven både kan påvirke rettighetsforhold og ha virkninger for det samiske naturgrunnlaget. Det er derfor av vesentlig betydning at lovens formål gjenspeiler sikringen av det samiske kulturgrunnlaget, jf. Grunnloven § 110 a og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3. En innarbeiding av sikringen av samenes materielle kulturgrunnlag i lovens formålsbestemmelse vil derfor etter Sametingets syn samsvare med gjeldende rett. Formålet er viktig også fordi loven for øvrig skal tolkes i lys av formålet. Sametinget mener at de menneskerettslige forpliktelsene til å sikre det materielle grunnlaget for samisk kultur ikke kan sidestilles med en rekke ulike hensyn innenfor rammen av formålet. Sametinget har foreslått følgende formålsbestemmelse:

«Lovens formål er å fremme og sikre en samfunnsmessig forsvarlig forvaltning og bruk av mineralske ressurser i samsvar med prinsippet om bærekraftig utvikling, samt sikring av naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsut­øvelse og samfunnsliv.»

Sametinget har ikke vært avvisende til muligheten for en egen bestemmelse om ivaretakelse av hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur i lovens innledningskapittel, se kapittel 14.1.

14.3.2 Departementets vurdering

Minerallovens formål er å fremme en fornuftig bruk av samfunnets mineralressurser innenfor rammen av en bærekraftig utvikling.

Mineralloven har et næringsrettet formål. Loven skal imidlertid også ivareta flere hensyn innenfor rammene av formålet. Det er imidlertid verken hensiktsmessig eller naturlig at disse inntas som en del av formålsbestemmelsen. Andre hensyn som skal ivaretas må derimot komme tydelig frem i loven på annen måte.

Loven skal også ivareta samiske interesser ved mineralaktivitet. For å sikre dette foreslår departementet egne regler i loven med blant annet følgende bestemmelser for Finnmark: § 17 om undersøkelsesrett, § 30 om utvinning, § 43 om driftskonsesjon og § 58 om urfolksvederlag i form av forhøyet grunneieravgift.

Det er ikke et krav etter folkeretten at urfolksrettigheter og -interesser skal fremgå av minerallovens formålsbestemmelse. Departementet er imidlertid opptatt av å synliggjøre og slå fast uttrykkelig i lovens innledningskapittel de samiske interessene og -rettighetene knyttet til mineralvirksomhet. Det foreslås derfor i § 2 en bestemmelse om ivaretakelsen av samiske interesser. Ved utformingen av denne bestemmelsen har departementet sett hen til bestemmelsen i den nye plan- og bygningsloven § 3-1. En slik bestemmelse synliggjør samiske interesser for lovens brukere enten det er forvaltningen, samiske rettighetshavere, mineralselskapene eller andre. I tillegg til synliggjøring vil en slik bestemmelse også klargjøre at samiske interesser skal vektlegges ved utøvelsen av lovens skjønn og tas hensyn til ved mineralvirksomhet. Departementet legger til grunn at den nye bestemmelsen i lovens innledningskapittel bidrar til å oppfylle de folkerettslige forpliktelsene ved at de samiske interessene blir synliggjort i mineralloven på en klar og utvetydig måte.

14.4 Forholdet til folkeretten

14.4.1 Sametingets syn

Når det gjelder regulering av forholdet til folkeretten er det for Sametinget svært viktig at det foretas en inkorporering av ILO-konvensjon nr. 169 på linje med blant annet FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter.

Sametinget har uttrykt forståelse for at en generell inkorporering kan være vanskelig å få gjennomført innenfor rammene av mineralloven. Sametinget har fremmet krav om inkorporering i flere lovprosesser fordi folkerettens stilling er avgjørende for Sametinget. Sametinget mener også at en inkorporering av ILO-konvensjon nr. 169 innenfor minerallovens virkeområde er en videreføring av hva som er gjeldende rett for bergverkslovens §§ 7 a, 22 a, 39 b og 42, jf. finnmarksloven § 3, jf. § 50.

Alternativt vil Sametinget ha en bestemmelse tilsvarende finnmarksloven § 3 med følgende ordlyd:

«Loven gjelder med de begrensninger som følger av ILO konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Loven skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter.»

14.4.2 Departementets vurdering

ILO- konvensjon nr. 169 er ikke inkorporert i gjeldende bergverkslovgivning gjennom endringene i bergverksloven som ble vedtatt samtidig med finnmarksloven. Gjennom finnmarksloven § 3 er det foretatt en begrenset inkorporering av ILO-konvensjon nr. 169 for finnmarksloven. Dette omfatter ikke endringer i andre lover som ble vedtatt samtidig med finnmarksloven. Det er ikke holdepunkter verken i lovteksten eller i forarbeidene, se Innst. O. nr. 80 (2004-2005), for at stortingskomiteen ville gi inkorporeringsbestemmelsen anvendelse ut over finnmarksloven. Departementet kan derfor ikke se at det er grunnlag for å hevde at ILO-konvensjonen allerede er inkorporert i norsk bergverkslovgivning gjennom finnmarksloven § 3.

Departementets utgangspunkt ved vurderingen av hvordan forholdet til folkeretten skal reguleres i mineralloven, er at Norge ved sin ratifikasjon av ILO-konvensjonen har en klar forpliktelse til å følge konvensjonen i norsk rett. Konvensjonen vil uavhengig av inkorporering være en viktig rettskildefaktor ved anvendelsen av mineralloven. ILO-konvensjonen er ikke inkorporert, det vil si tatt inn og gjort til en del av norsk rett etter sin ordlyd. Norge har valgt å gjennomføre konvensjonen i norsk rett ved endringer i eksisterende regelverk eller ved å innføre nye regler. Både finnmarksloven og endringene i bergverksloven er eksempler på ny norsk rett for å oppfylle kravene i folkeretten. I tillegg er det et anerkjent prinsipp at norsk rett presumeres å være i samsvar med folkeretten. Dette innebærer at norsk rett så langt det er mulig tolkes for å unngå motstrid med folkeretten. Også andre pågående utredningsprosesser kan føre til endringer i norsk intern rett, for eksempel oppfølgingen av NOU 2007:13 Den nye sameretten (Samerettsutvalget II).

Departementet foreslår en bestemmelse i mineralloven om regulering av forholdet til ILO-konvensjonen. Forslaget fra Sametinget om samme bestemmelse som i finnmarksloven har blitt vurdert. Kun finnmarksloven har en inkorporeringsbestemmelse. Av nyere lover ellers er det grunn til å peke på at det i den nye reindriftsloven er valgt å regulere forholdet til ILO-konvensjonen uten inkorporering. En begrenset inkorporering vil innebære at ILO-konvensjonen går foran den norske mineralloven hvis det skulle vise seg at bestemmelser i loven står i motstrid til bestemmelsene i ILO-konvensjonen. Departementet viser til at folkeretten er i utvikling, og at det er en lovgiveroppgave å vurdere hvordan denne utviklingen bør tas inn i norsk rett og tilpasses denne. I den forbindelse peker departementet på at det fortsatt er uklarheter om tolkningen av ILO-konvensjonen. Etter departementets mening bør det derfor ikke tas inn en bestemmelse om begrenset inkorporering av ILO-konvensjonen i den nye mineralloven. Sett i forhold til områder med samiske interesser utenfor Finnmark avventes dessuten en oppfølging av forslagene fra Samerettsutvalget II med blant annet forslag til nye regler ved mineralaktivitet.

Selv om det ikke foreslås en inkorporering av ILO-konvensjonen i mineralloven, vil departementet understreke at mineralloven skal anvendes i samsvar med folkerettsforpliktelsene for å ivareta samiske interesser. Det foreslås derfor tilsvarende formulering som i den nye reindriftsloven § 3. Det vises for øvrig til kapittel 18 Merknader til de enkelte lovbestemmelsene.

14.5 Eiendomsretten til statens ­mineraler

Det vises til kapittel 5 og 8 der departementet omtaler behovet for en videreføring av prinsippet om statens eiendomsrett til de mutbare mineralene.

14.5.1 Sametingets syn

Sametinget understreker sitt standpunkt om at samene ikke har akseptert at staten har eiendomsretten til de mutbare mineralene. Prinsipielt mener Sametinget at retten til land og vann i samiske områder tilhører det samiske folk. Sametinget vil imidlertid i denne sammenhengen ikke motsette seg at loven legger opp til å opprettholde skillet mellom mutbare mineraler, der staten beholder eiendomsretten, og de ikke-mutbare mineraler der grunneier har eiendomsretten.

14.5.2 Departementets vurdering

Departementet viser til at bergregalet der staten har eiendomsretten til de mutbare mineralene på annen manns grunn har lange historiske tradisjoner i Norge. Det er ønskelig å videreføre dette også i den nye mineralloven. Ut fra bergregalet er det i norsk bergverkslovgivning utviklet et lovsystem med første finners rett til mineralet. Dette sikrer mineralnæringen tilgang til rettigheter og regulerer samtidig forholdet mellom aktørene gjennom et prioritetssystem. Samtidig er det grunn til å peke på at mineralloven kun gir en bergrettslig tillatelse. I tillegg vil annet lovverk regulere mineralvirksomhet og kunne inneholde krav om tillatelser før oppstart av virksomhet.

Etter departementets vurdering er det forenlig med ILO-konvensjonen at staten kan ha eiendomsretten til de mutbare mineralene. Dette følger av ILO-konvensjonen artikkel 15 nr. 2 som regulerer utnyttelsen av ressurser der staten beholder eiendomsretten. I denne sammenheng omfatter dette både ressurser der staten direkte er eier og der andre får eiendomsretten som følge av at staten via lov åpner for det, typisk første finners rett-prinsippet i gjeldende bergverkslovgivning. Dette gjelder alle geografiske områder og vil også omfatte grunn som urfolk tilkjennes eiendomsrett til.

En videreføring av prinsippet om bergregalet og første finners rett i den nye mineralloven vil ikke stride mot folkeretten. For øvrig vil departementet sørge for at folkerettens krav ved behandling av saker knyttet til statens mineraler blir tatt inn i den nye mineralloven. Dette gjelder blant annet hørings- og vektleggingsreglene.

14.6 Leting i Finnmark

Departementet viser til kapittel 7 for en nærmere omtale av leteretten og dens omfang. Departementet viser videre til at det foreslås en varslingsplikt overfor grunneier og bruker av grunnen senest en uke i forkant av leting. I bergverksloven er det innført egne regler for leting i Finnmark, se omtale i kapittel 14.2.10.

14.6.1 Sametingets syn

Sametinget vil ha en varslingsplikt i loven, og at samtykkekravet for inngrep på letestadiet også omfatter bruksrettshavere innen reindriften og utmarksnæringer. Det vises til at selv om leting sjelden vil innebære inngrep, så vil det kunne medføre forstyrrelser i reinbeiteområdene.

14.6.2 Norske Reindriftsamers Landsforbunds syn

NRL er opptatt av å få på plass en ny minerallov som på en bedre måte enn dagens regler vil sikre reindriftens interesser ved mineralvirksomhet. Det er et problem i dag at dialogen mellom mineralselskapene og reindriften ikke blir etablert tidlig nok. Retten og plikten til dialog tidligst mulig og å sikre reindriftens arealer er viktig. Videre fremheves at én ukes varslingsfrist er for kort. Varsling senest to uker før leting er viktig for å etablere dialog. NRL er videre opptatt av at kun innehavere av «totale bruksrettigheter» vil bli varslet, og at «begrensede bruksrettshavere» som reindriften ikke vil bli varslet.

14.6.3 Departementets vurdering

Departementet viser til kapittel 7 om bakgrunnen for leteretten. Det er viktig å åpne for leteaktivitet som riktignok i seg selv innebærer begrensede inngrep, men likevel vil kunne bidra til en bedre kartlegging av berggrunnen. Etter departementets mening er det i samfunnets interesse å få oversikt over ressursene i et område. Dette vil kunne danne grunnlag for hva slags videre aktiviteter som bør skje.

Departementet er enig i at det bør varsles om leteaktivitet i forkant slik at grunneier og brukere er orientert om det som skjer på eiendommen. Varslingsplikt er slik det fremgår i kapittel 7 foreslått innført for hele landet og skal gjelde overfor grunneier og bruker. Begrepet bruker vil videre­føres i den nye mineralloven slik begrepet er innarbeidet etter bergverksloven, se omtale i kapittel 14.2.9. Både reindriften og også andre brukere vil kunne omfattes av begrepet. Departementet vil utarbeide informasjon om den nye loven der det vil bli pekt på aktuelle brukere av grunnen og deres rettigheter etter mineralloven. Informasjon vil også bli gitt på samisk. I bergverksloven er det innført nye regler for leting i Finnmark. Skjerperen skal senest en uke før skjerpingen begynner, skriftlig varsle Sametinget, grunneieren og det aktuelle områdestyret og distriktsstyret for reindriften. Tar skjerperen sikte på inngrep i grunnen, skal stedet for inngrepet angis.

Departementet vil i utgangspunktet videreføre disse reglene, men slik at uttrykket skjerper erstattes med leter i tråd med moderniseringen av språket i loven. Det er også grunn til å være oppmerksom på at leting i den nye loven vil innsnevres i forhold til skjerperetten i gjeldende lov. Dette inne­bærer at adgangen til fysiske inngrep på letestadiet vil bli redusert. Departementet har merket seg at det særlig for reindriften kan bli for kort tid til å innrette seg når varsel om leting skjer en uke i forkant. Departementet mener at reindriften og eventuelle andre brukere av utmarka bør gis anledning til å forberede og innrette seg på at andre aktører ønsker å bruke de samme områdene. Av hensyn til reindriften er varslingsfristen satt til minimum to uker før leting skal skje. Det skal varsles så tidlig som mulig, og senest to uker før.

Etter de generelle varslingsreglene i mineralloven skal varsling skje muntlig eller skriftlig, se kapittel 7. Etter bergverksloven skal varsling ved leting i Finnmark skje skriftlig. Behovet for å dokumentere at varsling har skjedd kan tale for at det gis skriftlig varsel, og hvem som er mottaker kan også ha betydning for om det skal varsles skriftlig. For eksempel vil det for Sametinget være ønskelig å motta skriftlig varsel. For utøvere i reindriften kan det være praktisk med muntlig varsel.

I reindriftsloven § 62 fremgår det at distriktsstyret skal utarbeide distriktsplan for virksomheten i distriktet blant annet med oversikt over flyttmønstre, årstidsbeiter, kalvingsland og eventuelle beitesoner. Departementet legger til grunn at utarbeidelse av slike planer vil bidra til at rett person vil bli varslet. Det vil være naturlig at distriktsstyret varsler siidaene. I tillegg legges det i loven opp til at tiltakshaver når det er praktisk mulig skal varsle siidaens leder muntlig.

14.7 Undersøkelse i Finnmark etter ­statens mineraler

14.7.1 Innledning

Departementet viser til omtale av undersøkelsesretten i kapittel 8. For å ivareta samiske interesser ved mineralaktivitet og oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser, er det i bergverksloven innført egne regler for Finnmark. Dette er nærmere omtalt i forarbeidene til finnmarksloven, og departementet viser til Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke. Særlig vises det til side 89 og 90 der ILO-konvensjonen artikkel 15 gjennomgås i forhold til de endringer som foreslås i bergverksloven for å ivareta samiske interesser. Reglene er omtalt i kapittel 14.2.10.

Ved mineralundersøkelser vil samiske interesser også ivaretas gjennom annet lovverk som plan- og bygningsloven, kulturminneloven og reindriftsloven.

14.7.2 Sametingets syn

Sametinget vil ha en samtykkemyndighet ved mineralvirksomhet som kan få vesentlige virkninger for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. Dette vil være den klareste måten å sikre at loven udiskutabelt er innenfor folkerettslige rammer (ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15, FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 27, jf. artikkel 1 og menneskerettsloven §§ 2 og 3 og erklæringen om urfolksrettigheter artikkel 32). En slik bestemmelse går etter Sametingets mening ikke ut over gjeldende rett siden staten uansett ikke kan tillate tiltak som gjør det umulig eller vesentlig vanskeligere for samene å fortsette å utnytte områder de bruker eller eier annet enn gjennom et samtykke fra Sametinget og berørte samer.

Sametinget har framholdt at en videreføring av saksbehandlingsreglene der samiske hensyn skal tillegges vesentlig vekt med klageadgang til Kongen i statsråd og med oppsettende virkning innebærer et element av utsettende nektingsrett. En samtykkebestemmelse vil i mye større grad gi klarhet og forutsigbarhet for mineralnæringen enn en situasjon med omfattende saks- og klagebehandling. En samtykkebestemmelse er ikke ønsket ut fra en generell motstand mot all mineralvirksomhet i samiske områder, men ut i fra et ønske om en effektiv og forsvarlig saksbehandling basert på en gjensidig forståelse.

Sametinget viser til at bestemmelsene i mineralloven må ses i sammenheng med endringene i plan- og bygningsloven, særlig med hensyn til Sametingets innsigelsesadgang. Sametinget finner likevel grunn til å understreke at en innsigelsesrett på ingen måte kan likestilles med en samtykkebestemmelse. En innsigelse kan sidestilles med en klageadgang med oppsettende virkning til departementet. Å reise en innsigelse etter plan- og bygningsloven vil kunne oppfattes som obstruksjonsvirksomhet om det hos Kongen i statsråd allerede er gitt en utvinningstillatelse etter mineralloven.

På denne bakgrunn har Sametinget foreslått følgende bestemmelse om undersøkelsesrett (med tilsvarende bestemmelse for utvinningsrett):

«I tradisjonelle samiske områder kan undersøkelsestillatelse bare gis etter konsultasjoner med Sametinget og eventuelt direkte berørte samiske interesser med den hensikt å oppnå samtykke til dette. I konsultasjonene og vurderingene av om det skal gis særskilt tillatelse skal det legges vesentlig vekt på hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsut­øvelse og samfunnsliv. Ved samtykke kan det settes vilkår som ivaretar og kompenserer for hensyn nevnt.»

Sametinget er positiv til at vektleggingsreglene i saksbehandlingen om undersøkelses- og utvinningstillatelser videreføres fra bergverkslovens §§ 22 a og 39 b, og at dette ikke knyttes opp mot allmenne hensyn. Vektleggingsregelen må legges i forkant av planlagte fysiske undersøkelser, og undersøker må i forkant framskaffe informasjon om samiske interesser som kan bli berørt. Det må avgis en rapport om hvilke samiske interesser som kan bli berørt i de fysiske undersøkelsesområdene. Det er vanskelig for Sametinget å gi meningsfylte vurderinger av hensynet til samisk kultur i de store områdene det søkes om mutinger i. Sametinget har understreket at det ikke kan være opp til Sametinget og andre samiske organisasjoner å framskaffe kunnskap om samiske forhold som kan være av betydning for undersøkelsesaktiviteten. Sametinget/samiske organisasjoner er i disse spørsmål ingen offentlig myndighet som kan pålegges eller forventes å utføre slike oppgaver og er heller ikke tillagt noen forvaltningsoppgaver etter lovforslaget. Sametinget mener at departementet ikke utviser tilstrekkelig forståelse for utfordringene med å framskaffe kunnskap. Et viktig trekk ved kunnskap om samisk bruk i samiske områder er nettopp at den ikke er nedtegnet, men er muntlig. Det er derfor særlig viktig at undersøker selv må framskaffe informasjon om samiske interesser som kan bli berørt.

14.7.3 Norske Reindriftsamers Landsforbunds syn

NRL er inneforstått med at overflatearbeid med håndredskaper og kun enkle prøver og geofysiske målinger ikke trenger samtykke. Kjerneboringer og ulike typer sprengninger vil kreve undersøkelsesrett. For å unngå unødige forstyrrelser i reindriftsområdene mener NRL at det i slike tilfeller også skal innhentes samtykke fra vedkommende reindriftsrettighetshaver.

NRL peker på at den nye loven må sørge for at sikring og opprydding skjer etter at undersøkelsesarbeidene er ferdig. Det er et problem for reindriftsutøverne at selskapene etterlater rør som stikker opp av jorden. I den nye loven må det også være en ordning som sikrer at det er penger til sikring og opprydding dersom selskapet går konkurs.

14.7.4 Departementets vurdering

Da bergverksloven ble endret i forbindelse med finnmarksloven var et grunnleggende hensyn at de nye reglene skulle ligge innenfor folkeretten og samtidig tilpasses den eksisterende loven. I tillegg til departementets egen vurdering ble også de folkerettslige sidene av forslaget om nye bergverksregler i Finnmark vurdert i folkerettsrapporten til professorene Graver og Ulfstein. Denne ble innhentet i forbindelse med Stortingets behandling av finnmarksloven. Rapporten konkluderte med at reglene i bergverksloven langt på vei oppfyller konvensjonens krav. For større tiltak som utvinning/drift av en forekomst ble det pekt på at konsekvensutredningsreglene utfyller bergverksloven slik at bergverksloven og plan- og bygningslovens regler sammen oppfyller konvensjonens krav.

Departementets utgangspunkt har vært å flytte reglene i bergverksloven § 22 a over i den nye mineralloven. Dette vil i så fall innebære at den nye loven vil få regler om bred høring av samiske organisasjoner, vesentlig vektlegging av samiske interesser og klagerett til Kongen i statsråd med oppsettende virkning. Sametinget kan i tillegg til å avgi høringsuttalelse i saken også kreve saken brakt inn for departementet og i siste instans Kongen i statsråd. I undersøkelsessaker, som er enkeltsaker, er departementet av den oppfatning at dette er en hensiktsmessig ordning. I den forbindelse vises det til at Bergvesenet de siste to årene har behandlet over 900 søknader om undersøkelsestillatelser i Finnmark. Saksbehandlingsreglene skal ivareta samiske hensyn under saksbehandlingen, men regelverket må også utformes slik at de administrative oppgavene i forvaltningen kan ivaretas innen fornuftige ressursmessige rammer. Dette gjelder både Direktoratet for mineralforvaltning og departementets saksbehandling knyttet til undersøkelsestillatelser. Også for Sametinget kan slike hensyn antas å ha betydning. Departementet vil videre understreke at samiske interesser har et særskilt vern ved at samiske interesser skal tillegges vesentlig vekt når det vurderes om undersøkelsestillatelser skal gis. Dette følger av vektleggingsregelen.

Det er fastsatt egne konsultasjonsprosedyrer som gjelder mellom statlige myndigheter og Sametinget. Det følger av § 2 at konsultasjonsprosedyrene gjelder generelt i saker som vil kunne påvirke samiske interesser direkte. Det må etter departementets vurdering skje en konkret vurdering av hvilke bergverkssaker som omfattes av konsultasjonsplikten og der tiltakets karakter må vurderes. Departementet vil bemerke at undersøkelsesarbeider spenner over et vidt spekter fra geofysiske prøver til kjerneboringer og sprengninger. Om undersøkelsesarbeider vil være konsultasjonspliktige må derfor vurderes i den enkelte sak. Dersom det skal konsulteres i forbindelse med en søknad om undersøkelsesrett, kan det skje under behandlingen hos Bergvesenet eller i departementet dersom saken skal avgjøres der, eventuelt ved forberedende behandling av klagen til Kongen i statsråd.

Det er den norske stat som står ansvarlig for å overholde folkerettsforpliktelsene overfor samene. Avveiningen av de forskjellige interessene i en konkret sak og beslutningsmyndigheten er det derfor naturlig å plassere hos departementet.

For øvrig ser departementet behov for enkelte endringer i hørings- og vektleggingsreglene slik Sametinget også peker på.

Ordlyden i bergverksloven § 22 a for Finnmark er knyttet opp mot allmenne hensyn der samiske interesser skal tillegges vesentlig vekt. Det er de samiske interessene som skal vektlegges, og det bør også gjenspeiles i lovens ordlyd. Departementet vil derfor foreslå at allmenne hensyn erstattes med samiske interesser.

Et annet punkt som foreslås endret er en utilsiktet virkning av den nye vektleggingsregelen som skal ivareta samiske interesser. Det etablerte systemet i bergverksloven er bygd opp for å sikre den privatrettslige prioritetsrekkefølgen mellom rettighetshaverne til mineralet. Når en tillatelse nektes med begrunnelse i samiske interesser, og det siden viser seg at de samiske interessene i området likevel ikke stenger for mineralaktivitet, bør den første rettighetshaveren være sikret førsteprioritet til området. Dette vil ikke påvirke reglene for ivaretakelse av de samiske interessene, men vil være viktig for aktørene i næringen.

Departementet foreslår derfor at Direktoratet for mineralforvaltning kan utstede en undersøkelsesrett og da varsle de berørte om det. Hørings- og vektleggingsregelen for å ivareta samiske interesser flyttes og kommer i forkant av undersøkelsesarbeidene i stedet for ved tildelingen av under­søkelsesretten. Dette innebærer at undersøker må søke Direktoratet for mineralforvaltning før undersøkelsesarbeidene eventuelt kan igangsettes. Med et slikt system vil det ikke være nødvendig å endre prioritetsreglene fordi man ved tildelingen av undersøkelsesretten får sin prioritet i forhold til andre aktører.

Departementet er enig med Sametinget i at det ved selve tildelingen av en undersøkelsesrett er vanskelig å gi uttalelse om samiske interesser i de store undersøkelsesområdene. Ved å legge høringen og vektleggingsregelen i forkant av de fysiske inngrepene, vil man ha oversikt over undersøkers planlagte aktiviteter og samisk aktivitet i området. Dermed får man et bedre beslutningsgrunnlag for om samiske interesser vil bli vesentlig skadelidende som følge av undersøkelsene som planlegges. I praksis har det vist seg at mineralselskapene gjerne sikrer seg selve retten til mineralet lenge før det faktisk iverksettes fysiske under­søkelser i et område. Etter departementets oppfatning vil dette systemet «treffe» bedre i forhold til det reelle reguleringsbehovet og ivareta både samiske interesser og mineralnæringens interesser bedre enn gjeldende § 22 a.

Kretsen av de som skal høres i Finnmark foreslås videreført fra bergverksloven, men med enkelte endringer. Fordi «allmenne hensyn» som vurderingstema utgår av loven vil det ikke være behov for å koble inn fylkeskommunen og fylkesmannen i disse sakene. Når det er de samiske interessene som skal kartlegges er det tilstrekkelig å høre bruker av grunnen, grunneier (som oftest Finnmarkseiendommen), Sametinget, distriktsstyret og områdestyret for reindriften og kommunen.

Sametinget har i konsultasjonene med departementet pekt på at saker som oversendes Sametinget til uttalelse, for eksempel en søknad om rett til å undersøke i et undersøkelsesområde, kan være vanskelig å vurdere på grunn av mangelfulle opplysninger om samiske interesser i det aktuelle området. Sametinget mener derfor at undersøker må kartlegge samiske interesser i området som skal undersøkes.

Slik Sametinget peker på er det etter departementets oppfatning viktig at den som skal undersøke i et område setter seg inn i de stedlige forhold for å skaffe seg oversikt over annen aktivitet i området. Dette omfatter også samiske interesser.

I søknaden om å foreta undersøkelser må søker redegjøre for den planlagte undersøkelsen. Det må redegjøres for hvilke tiltak som skal iverksettes, i hvilket område det skal skje og tidspunktet. Ut over dette vil undersøker i utgangspunktet ikke ha spesiell kunnskap om andre forhold, herunder samiske interesser i området. Departementet finner det allikevel rimelig at undersøker plikter å fremskaffe informasjon om samiske interesser i et område. Departementet understreker at dette ikke skal være en konsekvensutredning slik man kjenner det fra plan- og bygningsloven. Det vil først være aktuelt på senere stadier.

I forkant av undersøkelsene må undersøker kartlegge samiske interesser i området som skal undersøkes. Samisk bruk og kunnskapen om denne er ofte ikke nedtegnet skriftlig. Undersøker må derfor påregne å kontakte lokale brukere, for eksempel reindriftsiidaer, for å få opplysninger om deres bruk av det aktuelle området. Departementet antar at undersøker også bør kontakte Sametinget og/eller andre samiske organisasjoner i tilfelle de kan ha områdespesifikk informasjon som kan være av betydning for undersøker. Departementet vil peke på at det er i undersøkers interesse å bidra til å frembringe opplysninger om samiske forhold i et område da dette vil inngå som en del av beslutningsgrunnlaget ved saksbehandlingen i Direktoratet for mineralforvaltning og i departementet dersom saken avgjøres der. Tilsvarende vil kunne gjelde for samene som vil ha en egeninteresse i å bidra til å synliggjøre sine interesser i området da opplysninger om samisk bruk vil være en del av beslutningsgrunnlaget til Direktoratet for mineralforvaltning/departementet.

Når det gjelder ivaretakelsen av samiske kulturminner, vises det spesielt til kulturminneloven § 9 om undersøkelsesplikt for tiltakshaver. Dette vil ivareta hensynet til automatisk fredete kulturminner, også de samiske. Ut over dette kan også arbeider som kan medføre skade på kulturminner, måtte stanses, jf. kulturminneloven § 8. Departementet kan på denne bakgrunn ikke se behovet for ytterligere krav til undersøker.

Etter at saken har vært på høring skal Direktoratet for mineralforvaltning i sin vurdering av om det skal gis tillatelse til å gjennomføre undersøkelser i et område, vektlegge samiske interesser i forhold til andre interesser. Dersom samiske interesser blir vesentlig skadelidende, kan det gi grunnlag for å nekte. Det kan settes vilkår i en tillatelse. Når det gjelder Sametingets anførsel om kompensasjonsvilkår vises det til omtalen av dette i kapittel 14.9.

For øvrig vises det til kapittel 14.2.10 om avveiningen av de ulike interessene.

Departementet vil videreføre reglene om at dersom Sametinget eller Finnmarkseiendommen går i mot at undersøkelsessøknaden innvilges, «løftes» avgjørelsen fra Direktoratet for mineralforvaltning til departementet. Det er klagerett til Kongen i statsråd. Klagen gis automatisk oppsettende virkning dersom Sametinget eller Finnmarkseiendommen som grunneier klager vedtaket inn for Kongen i statsråd. Dette vil sikre at det ikke foretas uønskede inngrep til skade for samiske interesser mens saken behandles.

Når det gjelder NRLs synspunkter om opprydding etter undersøkelsesarbeider viser departementet til at den nye loven vil etablere en ordning som skal sørge for at det er penger til sikring og opprydding dersom selskapet går konkurs. Den nye loven vil også videreføre adgangen til å sette vilkår ved tildeling av undersøkelsesrett, noe som også kan bidra til å løse problemer knyttet til opprydding etter at undersøkelsesarbeider er avsluttet.

14.8 Utvinning og drift i Finnmark

14.8.1 Innledning

Utvinningsstadiet forutsetter at området er undersøkt, og at det kan sannsynliggjøres at mineralforekomsten vil være drivverdig. I områder som er undersøkt har de samiske interessene blitt vurdert allerede på undersøkelsesstadiet.

På utvinningsstadiet vil en normalt ha mer og sikrere kunnskap om forekomsten, herunder om hvilke inngrep som kan bli aktuelle og eventuelle andre konsekvenser for samiske interesser ut over det som var kjent på undersøkelsesstadiet. Forholdet mellom mineralaktivitetene og samiske interesser må derfor vurderes på nytt på dette stadiet.

Tildeling av utmål i Finnmark (rett til utvinning av et mineral) reguleres av § 39 b i bergverksloven. Bakgrunnen er, som for undersøkelsestillatelser, å ivareta samiske interesser ved ervervssystemet i mineralloven.

Utvinningsretten vil ikke være tilstrekkelig for å starte drift på en mineralforekomst. Etter mineralloven reguleres oppstart av drift i lovens kapittel 8, og det henvises til omtale av driftsstadiet i proposisjonen kapittel 11. Også annet lovverk vil være sentralt ved mineraldrift. Særlig plan- og bygningslovens regler om arealbruk vil være avgjørende for om et område skal tillates brukt til mineraluttak.

14.8.2 Sametingets syn

Sametinget mener at hørings- og vektleggingsreglene bør endres slik at Sametinget skal konsulteres med den hensikt å oppnå samtykke. De samme saksbehandlingsbestemmelsene må gjelde for utvinning som for undersøkelser, slik departementet også legger opp til. I tillegg til FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 27, jf. artikkel 1 (jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3) og ILO-konvensjonens artikler 6, 7 og 15, viser Sametinget til FNs urfolkserklæring artikkel 32 nr. 2 om forhåndsinformert samtykke fra urfolket ved konsultasjoner om prosjekter som berører urfolks landområder. Sametinget har i konsultasjonsprosessen vært åpen for en minimumsløsning med innarbeiding av konsultasjonsforpliktelsene i mineralloven.

Sametinget foreslår følgende lovtekst:

«I tradisjonelle samiske områder kan utvinningstillatelse bare gis etter konsultasjoner med Sametinget og eventuelt direkte berørte samiske interesser med den hensikt å oppnå samtykke til dette. I konsultasjonene og vurderingene av om det skal gis særskilt tillatelse skal det legges vesentlig vekt på hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. Ved samtykke kan det settes vilkår som ivaretar og kompenserer for hensyn nevnt.»

14.8.3 Departementets vurdering

Departementets utgangspunkt i den nye mineralloven har vært å videreføre hørings- og vektleggingsreglene i bergverksloven. Reglene for utvinning foreslås utformet langs samme lest som reglene for undersøkelser etter mineraler. Det søkes først om tillatelse til selve mineralforekomsten. Vurderingen av samiske interesser skal skje på et senere tidspunkt, nemlig når det søkes om tillatelse til fysiske inngrep. Som på undersøkelsesstadiet vil det ved søknad om utvinning være en høringsrunde som blant annet inkluderer Sametinget og distrikts- og områdestyret for reindriften som del av saksbehandlingen i Direktoratet for mineralforvaltning. Hørings- og vektleggingsreglene er tatt inn både ved søknad om inngrep knyttet til utvinning og ved søknad om driftskonsesjon. Dette innebærer at samiske interesser ivaretas på alle stadier og styrker samiske interesser sammenlignet med gjeldende lovverk.

Sametinget har trukket frem de folkerettslige kravene til konsultasjoner i ILO-konvensjonen artikkel 15 og også FNs urfolkserklæring artikkel 32 nr. 2 som begrunnelse for forslaget om at konsultasjonsprinsippet skal lovfestes i mineralloven. Departementet er fortsatt av den oppfatning at forslaget om lovfesting av konsultasjonsprinsippet ikke bør skje i sektorlovverket før det er vurdert i sammenheng med forslaget fra Samerettsutvalget II om en generell saksbehandlings- og konsultasjonslov. I den forbindelse bør også den nyere tids utvikling i folkeretten, herunder FNs urfolkserklæring, vurderes.

Samtidig vil departementet presisere at den avtalefestede konsultasjonsprosedyren gjelder for statlige myndigheter selv om konsultasjonsplikten ikke er nedfelt i sektorlovverket som for eksempel mineralloven. Det følger av prosedyrene § 2 at de gjelder i saker som vil kunne påvirke samiske interesser direkte. I søknader etter mineralloven om tillatelse til fysiske inngrep på utvinningsstadiet vil det måtte vurderes konkret om tiltaket utløser konsultasjonsplikt. Hvilke inngrep som skal utføres på utvinningsstadiet vil kunne variere. Det kan være alt fra videre undersøkelser til drift dersom uttaket ikke er omfattet av kravet til driftskonsesjon, se § 43 første ledd. Der det er krav om driftskonsesjon, vil samiske interesser først bli endelig avklart på driftsstadiet.

Departementet understreker at samiske interesser uansett vil bli ivaretatt ved at det foreslås å videreføre vektleggingsregelen.

På utvinningsstadiet er det i utgangspunktet et avgrenset område som skal vurderes, nemlig forekomsten. Etter departementets oppfatning må det synliggjøres i søknaden hvordan og hvilke samiske interesser som vil bli berørt slik at Direktoratet for mineralforvaltning og høringsinstansene har et tilstrekkelig grunnlag for å vurdere samiske interesser ved sin behandling av saken.

Å nekte å gi en tillatelse må forutsette at samiske interesser blir vesentlig berørt. Med samiske interesser er det naturlig å forstå både samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. I tillegg til at de samiske interessene skal være vesentlig berørt av mineraltiltaket må også omfanget og betydningen av den samiske interessen vektlegges. Det må vurderes konkret hvilke samiske interesser som er i det aktuelle området og hvilken betydning de har for utøvelsen av den samiske kulturen. At det er samisk næringsutøvelse i et område, for eksempel reindrift, vil i seg selv ikke være tilstrekkelig til å nekte mineralutvinning. Også reindriftens omfang og viktighet må vurderes konkret i forhold til andre samfunnsmessige hensyn, herunder fordeler av mineraltiltaket. For å sikre hensynet til samisk kultur og den enkelte sames rett til å utøve sin kultur, vil det i enkelte tilfeller ikke være tilstrekkelig å se på konsekvensene av en utvinningsrett isolert sett. Det må foretas en vurdering av alle tiltak/inngrep i området over tid; den totale belastningen for samiske interesser vil ha betydning for om tillatelse skal gis. Det kan også være grunnlag for å vurdere om det kan legges et noe bredere perspektiv til grunn slik at den faktiske bruken av et areal vurderes opp mot tåleevnen til et større område.

Ved vurderingen av om det skal gis tillatelse til utvinning i Finnmark vil vektleggingsregelen være viktig for å ta hensyn til samiske interesser. I tillegg til reglene i mineralloven vil Sametingets retningslinjer om endret bruk av utmark bli lagt til grunn ved vurderingen av søknaden dersom arbeidene innebærer endret bruk av utmark. Statlige myndigheter er forpliktet til å følge disse. Dette gjelder både for Direktoratet for mineralforvaltnings behandling av søknaden og også departementets behandling. Departementet vil bemerke at folkeretten setter skranker for hvilke inngrep som kan skje i områder med urfolk.

Tilsvarende som ved undersøkelse kan blant annet Sametinget bringe saken inn for departementet til avgjørelse og også klage til Kongen i statsråd. Alle interesser, også de samiske, vil bli vurdert av statlige myndigheter, som har ansvaret for at en eventuell tillatelse ikke er i strid med folkerettsreglene om vern av naturgrunnlaget for samisk kultur.

Ved at hørings- og vektleggingsreglene gis tilsvarende anvendelse på driftskonsesjonsstadiet, vil samiske interesser styrkes ved at det på alle stadier skal skje en vurdering av de samiske interessene. Søkers plikt til å undersøke de samiske interessene i det aktuelle området vil på denne måten tilpasses de opplysningene søker kan forventes å ha om sine planlagte aktiviteter. Dette innebærer at den mest omfattende plikten til å undersøke samiske interesser i et område, vil være ved en driftskonsesjonssøknad.

14.9 Forhøyet grunneieravgift ved ­gruvedrift i Finnmark

14.9.1 Innledning

Det følger av ILO-konvensjonen artikkel 15 nr. 2 at:

«Når det er mulig, skal vedkommende folk ha del i nytteverdien av slik virksomhet, og skal tilkjennes rimelig erstatning for enhver skade de måtte lide som følge av slik virksomhet (...).»

«Slik virksomhet» refererer seg til mineralvirksomhet. I Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) ble det i forbindelse med endringene i bergverksloven foreslått en egen forskriftshjemmel for å kunne sette en høyere avgift for gruver på Finnmarkseiendommens grunn. Dette ble vedtatt, og endringen i bergverksloven trådte i kraft 1. juli 2006. Det er ikke laget forskrift til loven.

14.9.2 Sametingets syn

Sametinget ser det som svært problematisk å videreføre bergverksloven § 42 i en ny minerallov. Bestemmelsen er en videreføring av det som ble foreslått i Ot.prp. nr. 53 (2002-2003), hvor en anerkjennelse av samiske rettigheter samt kartlegging av disse rettighetene ikke lå inne i forslaget. Etter Sametingets mening vil det derfor ikke være riktig at del i nytteverdien bare skal gis en definert grunneier, som samtidig må forstås som en «midlertidig» grunneier og etablert med et helt annet formål enn å forvalte nytteverdien ved utnyttelse av mineralressurser staten beholder eiendomsretten til. I relasjon til identifiseringsplikten for urfolks eier- og bruksrettigheter i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 14(2), jf. finnmarksloven kapittel 5 om kartlegging og anerkjennelse av eksisterende rettigheter, vil det være inkonsistent at loven legger opp til at det gis forhøyet grunneieravgift når grunnen er i Finnmarkseiendommens eie, men ikke når grunnen blir overført til de rettmessige identifiserte eierne som for eksempel et samisk bygdelag.

Det er Sametingets klare syn at artikkel 15(2) ikke stiller krav om at urfolket må ha del i grunneierretten for et område for å ha rett til fordeler og kompensasjon. Forpliktelsen omfatter «vedkommende folk». Etter Sametingets syn er det heller ingenting i ordlyden i artikkel 15(2), jf. artikkel 13(2) som innebærer at det geografiske virkeområde for nytteverdi og erstatning er snevrere enn for de øvrige delene av artikkel 15, som ikke er begrenset til områder hvor urfolks eierrettigheter skal anerkjennes, men også gjelder områder hvor bruksretten skal sikres. Artikkel 15(2) om nytteverdi og erstatning vil derfor også gjelde for bruksrettshavere, som for eksempel reindriftsutøvere og bygdelag.

Sametinget ser det derfor som helt nødvendig at bestemmelsen om urfolksvederlag formuleres slik at den omfatter både eiere og bruksrettshavere i alle de tradisjonelle samiske områdene, ikke bare Finnmark.

I tillegg til urfolksvederlag må det også kunne gis kompensasjon i form av vilkår om tilrettelegging av arbeidsplasser, tilføring av kompetanse og andre bidrag til fordel for samisk kultur og samfunnsliv. Dette følger etter Sametingets syn også av artikkel 15(2). I spørsmålet om det kan settes vilkår for utvinningsrett kan ikke Sametinget se at det vil være i strid med EØS-avtalen der sameprotokollen anses som et særlig unntak fra ikke-diskrimineringsprinsippet.

På denne bakgrunn har Sametinget foreslått følgende bestemmelse om urfolksvederlag:

«For gruver i tradisjonelle samiske områder kan Kongen etter konsultasjoner med Sametinget fastsette forskrift om økonomisk utbytte og forvaltningsordning av dette for berørte samer».

Sametinget mener at merknadene til bestemmelsen må omtale at det i forskriftene fastsettes hvordan del i nytteverdien skal tilføres berørte samer og lokalsamfunn, og at del av utbyttet kan overføres et fond som Sametinget forvalter.

14.9.3 Norske Reindriftsamers Landsforbunds syn

NRL er opptatt av at urfolksvederlaget må komme brukerne av området som berøres av mineralvirksomheten til gode.

14.9.4 Departementets vurdering

Ved vedtakelsen av endringen i bergverksloven om fastsettelse av høyere avgift for gruver på Finnmarkseiendommens grunn ble prinsippet i ILO-konvensjonen artikkel 15 om at urfolket når det er mulig skal tilstås del i utbyttet av mineralvirksomhet ved uttak av statens mineraler, gjennomført i norsk rett. Den norske oversettelsen er endret slik at «utbyttet» nå er erstattet med «nytteverdien». I den engelske oversettelsen brukes «benefits». Den engelske teksten gjelder, og departementet er av den oppfatning at bestemmelsens innhold ikke er endret som følge av den nye oversettelsen.

Det er uenighet mellom Sametinget og departementet om ILO-konvensjonen artikkel 15. Departementet deler ikke Sametingets syn om at et urfolksvederlag skal kanaliseres til et fond under forvaltning av Sametinget.

Departementet vil understreke at prinsippet om urfolksvederlag ved mineralutvinning i Finnmark videreføres i den nye mineralloven. Forslaget har sin bakgrunn i ILO-konvensjonen artikkel 15, jf. omtale i Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke s. 90. Etter gjeldende bergverkslov § 42, som ble vedtatt gjennom finnmarksloven, tilfaller urfolksvederlaget Finnmarkseiendommen. Dette foreslås videreført i mineralloven. I loven er dette foreslått som en forhøyet grunn­eieravgift og kommer i tillegg til den ordinære grunneieravgiften.

Når det gjelder Sametingets syn om at grunneier ikke har rett på urfolksvederlaget, vil departementet bemerke at det avgjørende må være at valg av løsning ivaretar urfolksinteressene. Den formelle eierposisjonen kan neppe være avgjørende her. Med bakgrunn i folkeretten er en løsning der Finnmarkseiendommen mottar urfolksvederlaget vurdert å tilfredsstille ILO-konvensjonen. Det er lagt vekt på at Finnmarkseiendommen med sin sammensetning, der Sametinget har like mange representanter i styret som Finnmark fylkesting, har en betydelig urfolksdeltakelse og tilsvarende innflytelse i styringen av Finnmarkseiendommen. En av representantene som utpekes av Sametinget skal representere reindriften. Sametinget kan dessuten hvert annet år peke ut styrelederen i Finnmarkseiendommen. Det fremgår av finnmarksloven § 9 at forvaltningen av Finnmarkseiendommen hører under styret. Finnmarksloven § 15 regulerer utdeling av overskudd. Overskudd kan blant annet tildeles Sametinget. I den forbindelse vises det til Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) på side 130 der det fremgår at Finnmarkseiendommen kan dele ut overskudd som kommer fra mineralaktiviteter. Det følger av dette at departementet ikke deler Sametingets syn om at et urfolksvederlag bør kanaliseres til et fond under forvaltning av Sametinget. Departementet foreslår at det ved forskrift kan gis nærmere bestemmelser om fastsettelsen av størrelsen på den forhøyede grunneieravgiften.

Departementet har videre vurdert Sametingets forslag om at kompensasjon i tillegg til urfolksvederlaget skal omfatte arbeidsplasser og andre bidrag til urfolket. Ved endringene i bergverks­loven for Finnmark ble artikkel 15 gjennomført i norsk rett ved å tilstå et økonomisk vederlag. Dette følger opp en utvikling av bergverkslovgivningen over tid. Blant annet ble grunneieravgiften i sin tid innført i stedet for grunneiers deltakerrett i utmålet. Det er derfor i tråd med utviklingen av bergverkslovgivningen at også urfolksvederlaget tilstås som en økonomisk avgift. Departementet peker i den forbindelse på at statene har en viss frihet til å avgjøre hvordan folkeretten skal gjennomføres i intern rett, se artikkel 34 i ILO-konvensjonen.

Ved valg av løsning har departementet også vurdert og tatt hensyn til andre interesser enn de samiske. Det er ikke vanlig å lovregulere at ringvirkninger av et tiltak som for eksempel arbeidsplasser skal komme enkelte til gode. Selskapene bør ha frihet til å organisere driften av selskapet selv. Departementet er opptatt av at selskaper som skal drive mineralvirksomhet i områder med samiske interesser må ta samfunnsansvar og opptre ansvarlig, blant annet ved å ivareta samiske interesser i området når de driver sin virksomhet. Etablering av ny drift i et lokalmiljø vil åpne for at samer på lik linje med andre vil ha mulighet til å søke arbeid i gruveselskapet, levere tjenester mv. Slike ringvirkningseffekter vil åpne muligheter uavhengig av lovregulering. I tillegg ser departementet at internasjonalt regelverk, som for eksempel EØS-avtalen, kan inneholde begrensninger på norske myndigheters adgang til å fastsette vilkår som kan oppfattes som diskriminerende. Dette vil særlig kunne gjelde vilkår som skal ivareta lokale forhold og etniske grupper. Etter en totalvurdering vil departementet derfor ikke foreslå lovfesting i mineralloven ut over at den forhøyete grunneieravgiften på Finnmarkseiendommens grunn, vil bli videreført.

14.10 Forholdet til eksisterende ­rettigheter

14.10.1 Sametingets syn

Sametinget har i konsultasjonene med departementet pekt på at samer gjennom langvarig bruk har opparbeidet seg kollektive og individuelle rettigheter i sine tradisjonelle områder. Det er derfor av betydning at loven og anvendelsen av loven ikke medfører utilsiktede inngrep i kollektive rettigheter. Sametinget viser til at individuelle rettighets­havere ikke kan forhandle bort kollektive rettigheter og peker på at det ikke er foretatt noen identifisering av rettighetshavere, slik myndighetene er forpliktet til etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 14 nr. 2, noe som gjør det vanskelig å foreta inngrep også gjennom mineralloven. Forvaltningsmyndigheten kan ikke med sikkerhet vite hvem som berøres av inngrepet. Sametinget har derfor primært ønsket en generell bestemmelse tilsvarende finnmarksloven § 5 annet ledd om at:

«Loven her gjør ikke inngrep i kollektive og individuelle rettigheter som samer og andre har opparbeidet ved hevd eller alders tids bruk. Dette gjelder også de rettighetene reindriftsutøvere har på slikt grunnlag eller etter reindriftsloven».

En slik bestemmelse vil fungere som en påminnelse overfor forvaltningsmyndighetene og være en prinsipperklæring av politisk viktighet som markerer slutten på tidligere tiders urett. Sametinget har subsidiært gitt uttrykk for at det i lovens merknader må framkomme at det ikke gjøres inngrep i bestående rettigheter.

14.10.2 Norske Reindriftsamers Landsforbunds syn

NRL har pekt på at samer gjennom langvarig bruk har opparbeidet seg kollektive rettigheter i sine tradisjonelle bruksområder. Når det gjelder retten til å inngå avtaler mellom tiltakshaver og enkelte grupper reineiere, er NRL skeptisk til slike avtaler. Det er akseptabelt med avtaler om kompensasjon for ulemper reindriften bli påført driftsmessig, men NRL mener at enkeltutøvere ikke kan selge reindriftens kollektive beiterett for all fremtid.

14.10.3 Departementets vurdering

Etter departementets oppfatning skal ikke mineralloven som sådan identifisere rettighetshavere. Mineralloven skal heller ikke endre eksisterende rettighetsforhold. Mineralloven har et system der det for statens mineraler er første finner som sikrer seg rett til mineralressursen. Første finners rett gjelder uavhengig av hvem som har henholdsvis individuelle eller kollektive rettigheter i området. Mineralloven gir også grunneier og bruker rettigheter. Departementet legger til grunn at dette vil omfatte de som til enhver tid har slike posisjoner. Ut over dette er ikke rettigheter et tema som kan eller bør reguleres i mineralloven.

I Finnmark er det oppnevnt en kommisjon som skal utrede rettigheter til land og vann i fylket, og det skal etableres en særdomstol som skal avgjøre tvister om slike rettigheter.

Dersom det for eksempel skjer endringer på grunneiersiden, vil det være et forhold mellom partene som endres. Etter departementets syn må eventuell usikkerhet rundt eierforhold vurderes av mineralselskaper ved etablering av virksomheten. Eventuelle tvister om eiendoms- og bruksrettig­heter må løses i domstolsapparatet.

14.11 Egne regler i områder med samiske interesser utenfor ­Finnmark

14.11.1 Samerettsutvalget

Samerettsutvalget ble oppnevnt i 1980. I utvalgets oppdrag het det blant annet at det skal:

«(...) utrede og ta stilling til oppfatningene om den samiske befolkningens eller vedkommende lokalbefolknings rett til land og vann i det samiske bosettingsområdet».

Videre heter det i oppdraget at:

«Utvalget bør utrede og komme med forslag til hvordan man skal trygge den samiske befolknings muligheter til å utnytte naturressursene i sine bosettingsområder, (...). Hensynet til å bevare og sikre samisk kultur og levemåte må i denne sammenhengen stå sentralt. (...) Utvalget bør her kartlegge og komme med forslag til løsninger og eventuelle konflikter mellom ulike bruksmåter for grunnen – bl.a utøvelse av reindrift, jordbruk, husdyrbruk, skogsdrift, fiske, industri og vannkraft, gruvedrift, turisme, naturvern, friluftsliv osv.»

Samerettsutvalget la fram sin andre delutredning i NOU 1997:4 Naturgrunnlaget for samisk kultur. Utvalget la fram forslag om regler for beskyttelse av det materielle kulturgrunnlaget for samene for hele det samiske bruks- og bosettingsområdet, herunder regler om høring og vektlegging av samiske interesser, samt tidsavgrenset nektingsrett for inngrep. Forslaget innebar også endringer i bergverksloven. NOU 1997:4 var på to års høring.

14.11.2 Minerallovutvalget

Minerallovutvalget ble nedsatt i1993 med mandat å legge fram et lovforslag der:

«Siktemålet er å bringe lovgivningen mest mulig i overensstemmelse med dagens faktiske forhold og behov.»

Utvalget la fram sitt forslag i NOU 1996:11 Forslag til minerallov. Utvalgets flertall foreslo at departementet ved forskrift kunne fastsette særlige regler for tildeling av rettigheter i områder med samisk befolkning. Konkret foreslo flertallet en forskrift for Finnmark med hørings- og vektleggingsregler ved søknad om undersøkelser og utmål. Utvalgets mindretall foreslo en lovfesting, og at i Finnmark skal Sametinget gi tillatelser til leting, undersøkelser og drift av mineraler. Utenfor Finnmark foreslo mindretallet at fylkesmannen kan gi tillatelse med samtykke fra Sametinget og vedkommende kommune.

14.11.3 Ot.prp. nr. 35 (1998-99) Om lov om erverv av og drift på mineralressurser (mineralloven)

Forslaget til ny minerallov ble fremmet i Ot.prp. nr. 35 (1998-99). I lovforslaget ble det foreslått særskilte hørings- og vektleggingsregler i områder med samisk befolkning. For Finnmark ble det fremmet en bestemmelse om at Sametinget kan fatte vedtak om midlertidig nekting i fire år for driftskonsesjon. I de generelle merknadene het det at:

«Departementet anser det for uaktuelt å utsette forslag til ny minerallov til norske myndigheter har tatt endelig stilling til samenes rettighetsforhold til land og vann (...) Departementet har videre ut fra en helhetsvurdering kommet frem til at det skal gis særregler for å ivareta samiske interesser i påvente av at oppfølgningen av Samerettsutvalgets arbeid er sluttført, og at dette mest hensiktsmessig gjøres i form av forskrifter.»

I Ot.meld. nr. 1 (1999-2000) ble Ot.prp. nr. 35 (1998-1999) mineralloven trukket tilbake uten at forslaget var realitetsbehandlet i Stortinget.

14.11.4 Samerettsutvalget

I 2001 ble Samerettsutvalget gjenoppnevnt. I utvalgets mandat heter det blant annet at det:

«(...) bør utrede generelt spørsmålene omkring den samiske befolknings rettslige stilling når det gjelder retten til disponeringen av land og vannområder utenfor Finnmark fylke.»

Videre heter det i mandatet at:

«Utvalget bør utrede og komme med forslag til hvordan man skal trygge den samiske befolknings muligheter til å utnytte naturressursene i sine bruksområder, [...]. Hensynet til å bevare og sikre samisk kultur og levemåte må i denne sammenhengen stå sentralt. [...] Utvalget bør her kartlegge og komme med forslag til løsninger og eventuelle konflikter mellom ulike bruksmåter for grunnen – bl.a utøvelse av reindrift, jordbruk, husdyrbruk, skogsdrift, fiske, industri og vannkraft, gruvedrift, turisme, naturvern, friluftsliv osv.»

Utredningen ble framlagt i desember 2007 i NOU 2007:13 Den nye sameretten og NOU 2007:14 Samisk naturbruk og rettssituasjon fra Hedmark til Troms. Utvalget har en rekke forslag, blant annet om nytt grunnforvaltningsorgan og også regler for mineralvirksomhet. Forslagene om regler for mineralvirksomhet har tatt utgangspunkt i de nye reglene i bergverksloven for Finnmark. NOU 2007:13 og 14 ble sendt på høring i februar 2008. Høringsfristen er 15. april 2009.

14.11.5 Nærings- og handelsdepartementets høringsnotat fra 2003 om forslag til ny minerallov

Nærings- og handelsdepartementet sendte på høring et nytt forslag til ny minerallov våren 2003. Forslaget om endringer i bergverksloven for Finnmark var allerede fremmet, og departementet foreslo ikke regler for områder med samisk interesser utenfor Finnmark. I høringsnotatets kapittel 12 Forholdet til områder med samiske interesser skrev departementet følgende:

«Departementet har ved sin vurdering av om det skal foreslås særregler for områder utenfor Finnmark tatt utgangspunkt i opprettelsen av Samerettsutvalget II. Utvalget ble oppnevnt i juni 2001 og utvalgets arbeid skal være ferdig 1. juli 2005. Det følger av mandatet at utvalget bør ta sikte på å identifisere landområder i samsvar med artikkel 14 nr. 2 i ILO-konvensjonen for å finne ut i hvilke områder samene skal tilkjennes rettigheter. Videre skal utvalget særlig vurdere reindriftens arealbruk og rettigheter med sikte på å kunne opprettholde og utvikle en bærekraftig reindriftsnæring. Utvalget bør også utrede hvordan den samiske lokalbefolknings eventuelle rettigheter skal avgrenses mot og fungere sammen med den øvrige lokalbefolknings og andre gruppers rettigheter og interesser. Videre skal utvalget kartlegge og komme med forslag til løsninger som kan dempe eventuelle konflikter mellom ulike bruksmåter for grunnen – her nevnes gruvedrift som et av flere punkter. Det fremgår av mandatet at de skal legge vekt på den internasjonale rettsutviklingen og fremme forslag som ikke er i strid med Norges internasjonale forpliktelser (ILO- og FN-konvensjonen).

Etter departementets oppfatning er opprettelsen av utvalget med deres mandat og det pågående arbeidet i utvalget en så sentral og vesentlig faktor for utformingen av regler for områdene sør for Finnmark at vi av den grunn ikke kan gi bestemmelser for disse områdene nå. Det vil være en forskuttering av arbeidet til Samerettsutvalget II å allerede nå innføre bestemmelser som tilkjenner samene rettigheter ved mineralaktivitet. Dette bør derfor først skje og kan også best skje i forbindelse med oppfølgingen av arbeidet til Samerettsutvalget II der man kan vurdere forslagene helhetlig. Samerettsutvalget II er oppnevnt frem til 1. juli 2005. Etter avslutningen av dette arbeidet vil departementet komme tilbake til spørsmålet om særregler for å ivareta samiske interesser knyttet til mineralaktivitet i områder sør for Finnmark.»

14.11.6 Sametingets syn

I konsultasjonene har Sametinget klart gitt uttrykk for at den nye mineralloven må ta de nødvendige folkerettslige hensyn i hele det tradisjonelle samiske området, ikke bare Finnmark. Et lovforslag som bare ivaretar de folkerettslige forpliktelsene overfor samer i Finnmark legger opp til en forskjellsbehandling av samer i og utenfor Finnmark, som må forstås slik at Norge bevisst velger å bryte folkeretten. Loven må sikre samer i hele Norge de rettigheter som følger av Norges folkerettslige forpliktelser. Sametinget viser til at ILO-konvensjonen og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 27, jf. artikkel 1, også gjelder utenfor Finnmark. Dette ble også påpekt i Utenriksdepartementets høringsuttalelse til Nærings- og handelsdepartementets høringsnotat.

Sametinget mener at prinsippene som er nedfelt i bergverksloven kan gis anvendelse utenfor Finnmark, og har merket seg at Justisdepartementet i sin uttalelse til høringsnotatet sier at det vil være mulig å innføre de særlige saksbehandlingsreglene i finnmarksloven for hele det samiske reindriftsområdet, med Sametinget og reindriftsorganene som aktører.

Sametinget har også framholdt at et lovforslag med hørings- og vektleggingsbestemmelser bare i Finnmark ikke harmonerer med sameloven § 2-2 hvor det heter at: «Andre offentlige organer bør gi Sametinget anledning til å uttale seg før de treffer avgjørelse». Det er også pekt på at konsultasjonsavtalen mellom statlige myndigheter og Sametinget omfatter tiltak det her er snakk om. Avtalen er ikke begrenset til Finnmark.

Sametinget mener det ikke er gode nok grunner til å utsette å gi regler for å ivareta samiske hensyn utenfor Finnmark. Sametinget mener det har vært en bred høring og behandling av Sametingets forslag, blant annet gjennom NOU 1997:4 og departementets forslag til ny minerallov i Ot.prp. nr. 35 (1998-1999). Det pekes videre på at Nærings- og handelsdepartementet har hatt anledning til å samordne høringen av NOU 2007: 13 med minerallovarbeidet.

Til sist peker Sametinget på at endringene i bergverksloven ikke var en del av den helhetlige prosessen mellom Stortinget og Sametinget om selve finnmarksloven, og derfor ikke var gjenstand for et kompromiss mellom Stortingets justiskomité og Sametinget. Rettighetsspørsmål i forhold til mineraler måtte løses i en selvstendig prosess.

14.11.7 Norske Reindriftsamers Landsforbunds syn

Når det gjelder områdene sør for Finnmark, viser NRL til arbeidet i Samerettsutvalget II. NRL mener det bør være rom for nødvendige endringer i mineralloven hvis det viser seg å være påkrevd etter at Samerettsutvalget II har levert sin innstilling, og dette er behandlet i Stortinget.

NRL er opptatt av at reindriftens rettigheter i Norge er like, uavhengig av geografisk plassering. NRL vil derfor at det skal innføres regler i mineralloven nå som sikrer alle reindriftsutøvere samme beskyttelse ved mineralvirksomhet.

14.11.8 Departementets vurdering

I høringsnotatet om ny minerallov viste departementet til at områdene utenfor Finnmark var under utredning i det gjenoppnevnte Samerettsutvalget (SRU II), og at behovet for endringer av minerallovgivningen utenfor Finnmark må tas i den generelle oppfølgingen av forslagene i Samerettsutvalget. Utvalget avga sin innstilling i 2007, og innstillingen er sendt på en bred høring med høringsfrist i april 2009.

Konsultasjonene med Sametinget og NRL viser at det er uenighet mellom departementet, Sametinget og NRL om minerallovens virkeområde utenfor Finnmark. Departementets oppfatning er å avvente oppfølgingen av innstillingen til Samerettsutvalget, mens Sametinget og NRL mener at det skal gis regler i mineralloven nå.

Slik det fremgår av den foregående fremstillingen har det over en drøy 10 års periode vært flere forskjellige utrednings- og lovarbeider knyttet til samiske interesser og mineralvirksomhet. Enkelte av forslagene har hatt preg av å være midlertidige løsninger i påvente av at samiske rettigheter skulle utredes. Departementet mener dessuten at det ikke kan legges avgjørende vekt på vurderinger fra såpass lang tid tilbake. Det er situasjonen nå som må danne grunnlag for vurderingen av om det skal gis regler i den nye mineralloven i områdene utenfor Finnmark. Forslagene fra Samerettsutvalget II omfatter nye regler for mineralvirksomhet i samiske bruksområder utenfor Finnmark. Disse forslagene er en del av den pågående høringen av forslagene til SRU II. For å få et best mulig grunnlag for den videre oppfølgingen bør hele sakskomplekset og alle høringsinstansene behandles likt. Departementet har derfor ikke villet fastsette en kortere høringsfrist for reglene som gjelder mineralvirksomhet. Etter departementets syn er det viktig å ha en helhetlig tilnærming til hva slags løsninger som skal velges i områdene utenfor Finnmark. Det er både nødvendig og hensiktsmessig å se endringer i mineralregelverket i sammenheng med øvrige forslag som skal styrke samiske interesser.

Departementet erkjenner at ILO-konvensjonen og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) også gjelder i områder utenfor Finnmark. Et grunnlag for oppfølgingen av disse forpliktelsene i norsk rett med forslag til konkrete regler er utredningene fra SRU II. Departementet vil understreke at dette er forslag til nye regler for hvordan folkeretten kan gjennomføres i norsk rett i områder utenfor Finnmark. Før høringen er avsluttet, høringsuttalelsene vurdert og forslagene er sluttbehandlet vil departementet derfor ikke foreslå egne regler for samisk medvirkning ved mineralaktivitet i områder utenfor Finnmark. Departementet mener fortsatt at det verken er ønskelig eller hensiktsmessig å gi nye lovbestemmelser på dette området så lenge vurderingen av SRU IIs forslag pågår.

Derimot kan det bli behov for å endre mineralloven på et senere tidspunkt som ledd i oppfølgingen av SRU II som ledd i en helhetlig vurdering av samiske rettigheter. Departementet viser også til at Landbruks- og matdepartementet i Ot.prp. nr. 25 (2006-2007) om lov om reindrift (reindriftsloven) på side 29 viser til det pågående arbeidet i SRU II og viser til at «departementet er inneforstått med at Samerettsutvalgets arbeid kan gjøre det nødvendig å vurdere nye endringer i reindriftsloven».

Departementet vil peke på at områdene utenfor Finnmark vil ha regler med betydning for ivaretakelse av samiske interesser ved mineralvirksomhet. Det er grunn til å understreke at gjeldende bergverkslovgivning har regler som kan sikre samisk innflytelse og medvirkning. Disse vil bli foreslått videreført i den nye mineralloven og vil gjelde for hele landet. Dette er regler for varsling og krav om samtykke til vesentlige terrenginngrep fra grunneier og bruker av grunnen. Også plikt til å yte erstatning for skader på grunn og bygninger vil være av betydning for de berørte grunneiere og brukere. Også konsultasjonsprosedyrene er gitt anvendelse i områder utenfor Finnmark. I tillegg har annet lovverk betydning for utøvelse av mineralaktivitet og kan begrense denne. Plan- og bygningsloven, kulturminneloven og reindriftsloven er sentrale lover som ivaretar samiske interesser. Den nye plandelen i plan- og bygningsloven vil styrke samiske interesser i arealplansammenheng.

14.12 Grunneiers mineraler

Alle andre mineraler enn statens tilhører etter mineralloven grunneier (grunneiers mineraler ble tidligere kalt de ikke-mutbare mineralene). I hovedsak omfatter dette industrimineraler, naturstein og byggeråstoffene pukk og grus. Mineralloven som sådan vil ikke berøre grunneiers eiendomsrett, og grunneier vil til enhver tid være den som disponerer over mineralressursene.

Forslaget om å innføre en leterett også for grunneiers mineraler er en endring av gjeldende rett. Etter lovforslaget skal enhver kunne lete også etter grunneiermineraler uten å innhente samtykke i forkant fra grunneier. For rett til undersøkelse og utvinning foreslås ikke endringer slik at det fortsatt må inngås avtale med grunneier om dette.

Med unntak av leteretten vil derfor alle grunneiere, samiske som andre, ha de samme eierbeføyelsene for sine mineraler som etter gjeldende regelverk. I forbindelse med finnmarksloven ble det etablert et nytt grunneierorgan, Finnmarks­eiendommen. I kraft av å være grunneier har Finnmarkseiendommen eiendoms- og råderetten over grunneiers mineraler i Finnmark.

I Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) kapittel 5.6.4 på s. 89 er det foretatt en vurdering av ILO-konvensjonen artikkel 15. Det vises til at Finnmarkseiendommen vil få kontroll over utnyttelsen av de ikke-mutbare mineralene. For utnyttelsen av disse mineralene er derfor kravet i artikkel 15 nr. 1 oppfylt. Gjennom mineralloven vil det ikke bli foretatt endringer i det etablerte grunnforvaltningsregimet i Finnmark.

14.13 Ekspropriasjon i Finnmark

14.13.1 Innledning

Nærings- og handelsdepartementet foreslår ekspropriasjonshjemler i den nye mineralloven, og det vises til kapittel 10 for nærmere omtale av ekspropriasjonsreglene. I hovedtrekk vil de eksisterende ekspropriasjonshjemlene fra bergverksloven av 1972 og lov om avståing av grunn mv. til ikke-mutbare mineralske forekomster av 1952 bli videreført i den nye mineralloven.

I forhold til grunneiers mineraler er det nødvendig å søke ekspropriasjon både til selve mineralrettighetene som er grunneiers eiendom, og i tillegg vil bruksrett til vei og grunn komme inn. Der grunneier og mineralselskap ikke blir enige om en avtale på frivillig grunnlag, vil det være nødvendig å ha en sikkerhetsventil i lovverket gjennom ekspropriasjonsadgangen. Det ekspropriasjonsrettslige prinsippet om at ekspropriasjon ikke skal skje med mindre tiltaket «tvillaust er til meir gagn enn skade», vil bli videreført og lagt til grunn i den enkelte sak.

14.13.2 Sametingets syn

Sametinget har i konsultasjonene med departementet krevd at ekspropriasjonshjemlene i den nye mineralloven må ha bestemmelser om vektlegging av hensynet til sikring av naturgrunnlaget for samisk kultur. Sametinget har på denne bakgrunn foreslått et nytt ledd i lovforslagets bestemmelse om ekspropriasjon hvor det heter at:

«Ved ekspropriasjon i tradisjonelle samiske områder som har vært saksbehandlet i henhold til denne lovens §§ xx, xy og xz (hhv. prøveuttak, undersøkelsesrett, utvinningsrett) skal det legges vesentlig vekt på hensynet til samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv.»

Sametinget har videre pekt på at det kan være problematisk å gjøre ekspropriasjonsvedtak i områder der rettighetene ikke er identifisert i henhold til ILO-konvensjonen artikkel 14. For det andre må ekspropriasjon vurderes i lys av det samiske materielle kulturvern som oppstilles i FN-konvensjonen artikkel 27. Bestemmelsen er også en sikring av at terskelen for ekspropriasjon der vesentlige samiske interesser blir direkte berørt, skal ligge svært høyt.

14.13.3 Norske Reindriftsamers Landsforbunds syn

NRL stiller spørsmål ved om og i tilfelle hvordan den forhøyete grunneieravgiften vil kunne ha betydning for reindriftens rett til erstatning fra et mineralselskap, jf. reindriftens ekspropriasjonsrettslige vern.

14.13.4 Departementets vurdering

Departementet vil peke på at norske myndigheter har et ansvar for å sikre og ivareta alle samfunnsinteresser, herunder samisk kultur. For å kunne ivareta dette ansvaret på en tilfredsstillende måte, er det nødvendig å ha ekspropriasjonshjemler som gir myndighetene mulighet til å avveie alle berørte interesser i en sak. Myndighetene har også ansvaret for å overholde folkerettsforpliktelsene.

For statens mineraler der undersøkelses- og utvinningstillatelser gis av Direktoratet for mineralforvaltning vil de samiske interessene bli vurdert allerede ved tildelingen av disse tillatelsene. Dersom vesentlige samiske interesser taler i mot, vil slike tillatelser ikke bli gitt, og motsatt vil de bli gitt dersom samiske interesser ikke taler i mot dette. For statens mineraler vil et eventuelt behov for ekspropriasjon ikke knytte seg til rettighetene til mineralet som sådan, men rettighetshaver vil ha behov for å bruke veier og grunn til installasjoner mv. Dersom eier og rettighetshaver til mineralet ikke blir enige, vil det også være behov for å kunne søke om ekspropriasjon for å foreta inngrep som kan medføre vesentlig skade i grunnen.

På generelt grunnlag vil departementet bemerke at det i ekspropriasjonssaker ofte er gjennomført forhandlinger med sikte på å få til en avtale med de berørte partene.

Ved behandlingen av en ekspropriasjonssak vil departementet i tråd med gjeldende rett etter oreigningsloven § 12 anmode partene om å få til en minnelig løsning før det tas stilling til selve ekspropriasjonssøknaden. I den forbindelse er det grunn til å peke på at det ikke nødvendigvis må være motsetninger mellom mineraldrift og samisk aktivitet som for eksempel reindrift. Når det er mulig å ha både mineraldrift og reindriftsaktivitet i et område, bør begge parter tilstrebe å tilpasse egen aktivitet av hensyn til annen aktivitet i området.

Gjeldende ekspropriasjonsregler har ikke egne bestemmelser som er spesielt utformet med sikte på ivaretakelse av samiske interesser. Departementets utgangspunkt har vært å videreføre ekspropriasjonsbestemmelsene og å ivareta samiske interesser som del av den interesseavveiningen ekspropriasjonsmyndigheten foretar. Sametinget har imidlertid under konsultasjonene påpekt at dette ikke er tilstrekkelig for å ivareta samiske interesser.

Departementet har vurdert forslaget fra Sametinget og kommet til at det bør foreslås en ekspropriasjonsbestemmelse med en vektleggingsregel etter mønster av vektleggingsregelen for statens mineraler. Påvirkningen på samiske interesser som følge av mineralaktivitet vil være uavhengig av hvilket mineral som utvinnes. Dette bør gjenspeiles i regelverket ved å utforme regler med tilnærmet likt innhold for begge mineralkategoriene. Regelen vil gjelde for Finnmark og sikre at samiske interesser blir vektlagt ved behandlingen av søk­nader om ekspropriasjon.

Saksbehandlingsreglene om høring innebærer at departementet vil sende søknaden på høring til grunneier, Finnmarkseiendommen (FeFo), kommunen, fylkeskommunen, Sametinget og distrikts- og områdestyret for reindriften. Høringsinstansenes innspill vil kunne bidra til å synliggjøre annen bruk av området og vil danne grunnlaget for departementets vurdering av saken. Eksproprianten vil ha en plikt til å kartlegge samiske interesser. Det vises til omtale av kartleggingsplikten på undersøkelsesstadiet for statens mineraler.

Departementet legger til grunn at samiske interesser skal vektlegges av ekspropriasjonsmyndigheten ved utøvelsen av skjønnet i en ekspropriasjonssak. Den nærmere interesseavveiningen må skje i den konkrete saken. Dersom ekspropriasjon innvilges, vil ekspropriasjonsmyndigheten kunne sette konkrete vilkår for å ivareta samiske interesser. Hvis vesentlige samiske interesser blir skadelidende i et område, kan det gi grunnlag for å avslå en søknad om ekspropriasjon.

Den faktiske samiske aktiviteten i området og dens betydning for utøvelsen av den samiske kulturen må vurderes konkret. Det alminnelige ekspropriasjonsrettslige prinsippet om at tiltaket utvilsomt må være mer til gagn enn skade innebærer et krav om kvalifisert interesseovervekt for at ekspropriasjon skal innvilges. I den forbindelse vil fordelene av tiltaket måtte avveies mot ulempene tiltaket vil medføre for samiske interesser. Departementet vil påpeke at folkeretten kan sette begrensninger slik at det i den konkrete saken også må vurderes om inngrepet kan komme i strid med vernet av det samiske naturgrunnlaget.

Når det gjelder NRLs synspunkt viser departementet til at reindriftsretten har et ekspropriasjonsrettslig vern slik at det skal tilstås erstatning for tap av retten i tilfelle av ekspropriasjon. Grunneieravgift og forhøyet grunneieravgift er ikke knyttet til reindriftens ekspropriasjonsrettslige vern. Dette vil være regler som gjelder uavhengig av hverandre og i tillegg til hverandre.

Ved etableringen av det lokale grunneierorganet Finnmarkseiendommen har staten overlatt styringen av ressursene i Finnmark til lokalt hold. I tilfeller der Finnmarkseiendommen som grunneier nekter å tillate mineraldrift av hensyn til samiske interesser i området, vil en eventuell søknad om ekspropriasjon bli vurdert av departementet. Departementet vil imidlertid bemerke at terskelen for en eventuell ekspropriasjon av mineralrettighetene vil ligge svært høyt. Dersom det treffes et ekspropriasjonsvedtak, kan vedtaket påklages til Kongen i statsråd.

Det gjøres også oppmerksom på at der Finnmarkseiendommens styre er delt og et samlet mindretall krever det, skal saken forelegges Sametinget. Dersom et samlet flertall ikke godtar Sametingets vedtak, kan de kreve at saken forelegges Kongen som avgjør om vedtaket kan godkjennes, jf. finnmarksloven § 10 andre og tredje ledd.

14.14 Mineraldrift – forholdet til annet regelverk

Når rettighetene til mineralet er på plass vil neste fase være å søke om drift på forekomsten. Dersom det er gitt utvinningstillatelse på statens mineraler, har de samiske interessene vært vurdert allerede. Ved tillatelse fra grunneier vil de samiske interessene derimot ikke ha vært vurdert.

Etter mineralloven skal en driftsgodkjenning først og fremst ha fokus på at det skal igangsettes drift og hvordan driften skal skje, bruk av driftsplaner, kompetansekrav til driver med mer. Det kan også være behov for å ta hensyn til samiske interesser ved driften.

I forbindelse med en mulig drift på en mineralressurs vil samspillet mellom mineralloven og annet regelverk bli særlig tydelig. Det kreves tillatelser etter en rekke lover for å starte drift med plan- og bygningsloven som det sentrale regelverket for om det skal gis tillatelse til drift. Også annet regelverk som naturvernloven, kulturminneloven og forurensningsloven vil komme inn.

Etter gjeldende regelverk har reindriftsforvaltningen innsigelsesrett, og Sametinget er fagmyndighet med innsigelsesrett for samiske kulturminne-, kulturmiljø- og landskapsinteresser. I den nye plan- og bygningsloven er Sametinget gitt en «generell» innsigelsesrett. Dette vil styrke samiske interesser i arealplanleggingen betydelig. Det åpner også for at saken oversendes Miljøverndepartementet for endelig avgjørelse. Det vil være staten som til syvende og sist foretar interesseavveiningen mellom de forskjellige interessene i en sak og som også har ansvar for å overholde folkerettsforpliktelsene overfor samene som urfolk.

Departementet er opptatt av å få tydelig frem at mineralloven er en blant mange lover som vil gjelde ved mineralaktivitet. Det foreslås en egen lovbestemmelse om forholdet til annet lovverk. Plan- og bygningsloven er sentral fordi den legger rammene for arealavklaringer og arealbruk. I Finnmark vil også Sametingets retningslinjer for endret bruk av utmark være viktig.

14.15 Samiske kulturminner

Kulturminneloven er omtalt i kapittel 4.5.4, og departementet viser til denne omtalen. Her vil det kort bli redegjort for spesielle utfordringer knyttet til samiske kulturminner. Samiske kulturminner er i langt større grad enn andre kulturminner immaterielle og ikke fysisk synlige i terrenget, for eksempel sagn knyttet til et bestemt område. Samiske kulturminner er automatisk fredet når de er eldre enn 100 år gamle, jf. kulturminneloven § 4. Sametinget er kulturminnemyndighet for samiske kulturminner i hele landet.

Utgangspunktet er at all annen lovgivning gjelder ved siden av mineralloven. Enhver som driver mineralaktivitet må derfor forholde seg til annet regelverk og har selv ansvar for å skaffe nødvendige tillatelser etter annet regelverk, herunder kulturminneloven når det er nødvendig. Fra et lovgiverståsted er det viktig å sørge for at det etableres varslingsrutiner slik at andre myndigheter blir oppmerksomme på planlagt mineralaktivitet. Departementet vil vise spesielt til kulturminne­loven §§ 8, 9 og 25 om varsling, undersøkelse og meldeplikt i forkant av tiltak som kan berøre kulturminner. Via de foreslåtte varslingsreglene i mineralloven vil kulturminnemyndigheten få kjennskap til planlagte tiltak. Dette gir grunnlag for å følge opp tiltaket og eventuelle konsekvenser også for samiske kulturminner.

Leting etter mineraler vil innebære begrensede aktiviteter, se nærmere omtale av leterettens omfang i kapittel 7. I mineralloven vil leter bli gjort oppmerksom på at vedkommende kan ha plikter etter annet lovverk. Hensynet til samiske kulturminner ivaretas ved dette. Ved undersøkelse etter mineraler skal undersøker varsle tre uker i forkant før igangsetting av undersøkelsesarbeider. Ved drift på mineralske ressurser vil plan- og bygningslovens regler om reguleringsplan og konsekvensutredninger av mineraltiltak ivareta samiske kulturminner. På dette stadiet er det ikke behov for egne varslingsregler i mineralloven.

For øvrig vil departementet peke på at tiltakshaver har plikt til å finansiere eventuelle under­søkelser og granskninger av automatisk fredede kulturminner etter kulturminneloven § 10. Overtredelse av loven er sanksjonert med straff, se § 27. Den som overtrer loven ved skade på et kulturminne, kan bli erstatningspliktig på alminnelig erstatningsrettslig grunnlag. Dette kan gjelde både overfor eier av kulturminnet og kulturminneforvaltningen. Bestemmelsene gjelder også samiske kulturminner. Også offentlige organer som tillater et tiltak som ødelegger kulturminner kan bli erstatningsansvarlig, særlig ved brudd på meldeplikten etter § 25. Tilsvarende gjelder dersom de ikke varsler fylkeskommunen/Sametinget og tiltakshaver om at tiltaket medfører undersøkelsesplikt.