6 Forholdet til annet regelverk
6.1 Innledning
Mineralloven er den sentrale sektorloven ved mineralvirksomhet. I tillegg vil også en rekke andre lover regulere forhold knyttet til mineralaktivitet. Plan- og bygningsloven er den sentrale loven for avgjørelsen om det overhodet skal startes mineraldrift. Dersom området ikke reguleres til dette formål, kan det ikke igangsettes drift.
For omtale av annet relevant lovverk i forbindelse med mineralaktivitet vises det til kapittel 4.5. Det foreslås ikke endringer i andre lover ut over unntak fra deler av byggesaksreglene i plan- og bygningsloven og unntak fra konsesjonsbehandling etter konsesjonsloven for tiltak som behandles etter mineralloven. Se nærmere kapittel 6.3 og 6.4.
6.2 Mineralloven og annet regelverk
6.2.1 Departementets forslag
I høringsnotatet omtales andre lover som kan sette begrensninger for mineraldrift og som har egne krav om tillatelser som vil gjelde i tillegg til tillatelser etter mineralloven. Aktuelle lover er forurensningsloven, naturvernloven, kulturminneloven, motorferdselsloven, reindriftsloven, naboloven, vannressursloven og jordlova.
6.2.2 Høringsinstansenes syn
Mange høringsinstanser peker på at det må komme klart frem at mineralloven ikke er den eneste loven som gjelder ved mineralaktivitet, og at nødvendige tillatelser må innhentes også etter andre lover før drift kan startes opp. Høringsinstansene peker på at det kan tas inn henvisninger i mineralloven til annet lovverk, og at det bør utarbeides informasjonsmateriell om hvilke lovverk som gjelder ved oppstart av mineralvirksomhet.
6.2.3 Departementets vurdering
Departementet er enig i at det er viktig å synliggjøre at tillatelser etter mineralloven alene ikke er tilstrekkelig for å starte mineraldrift. Det er derfor fornuftig at mineralloven viser til at tillatelser etter annet regelverk vil gjelde i tillegg. Departementet finner det imidlertid ikke hensiktsmessig å gi en uttømmende oppramsing i mineralloven av alle lover som kan være aktuelle ved oppstart av mineraldrift. I en slik oppramsing kan lover bli glemt. I tillegg medfører det at mineralloven må oppdateres hver gang det kommer nye lover som berører mineralvirksomhet. Departementet foreslår derfor å ta inn en generell henvisning i mineralloven til annet lovverk, men at eksempler på aktuelle lover kan fremgå i en fotnote til lovteksten. Dette vil dekke det pedagogiske behovet for leseren og gi vedkommende nødvendig informasjon om andre lover. Videre vil departementet sørge for at det blir utarbeidet veiledningsmateriell der det også vil fremgå hvilke lover som er aktuelle ved mineraldrift.
I tillegg foreslås det varslingsplikter i mineralloven slik at berørte myndigheter får beskjed om planlagt mineralaktivitet. De ulike myndighetene gis dermed mulighet til å følge opp mineralaktivitet etter sitt eget regelverk. Dette vil samlet sett føre til et fornuftig samspill mellom mineralloven og annet regelverk.
6.3 Forholdet til plan- og bygningsloven
6.3.1 Departementets forslag – forholdet til plandelen
Det er kommunen i kraft av sin plankompetanse som skal ta den endelige vurderingen av om mineraluttak skal finne sted. Prinsippet i plan- og bygningsloven om at den enkelte kommune har avgjørelsesmyndighet i plansaker, og dermed har myndighet til å bestemme om det faktisk skal reguleres områder til mineralvirksomhet, foreslås ikke endret. Enhver som ønsker å sette i gang mineralvirksomhet må derfor søke kommunen om regulering av det aktuelle området dersom området ikke er regulert til formålet allerede.
I forslaget til ny minerallov foreslår departementet å innføre en ordning med krav til godkjenning av den bergfaglige kompetansen til aktører som skal drive mineralvirksomhet. Ordningen har ikke til formål å vurdere om det bør settes i gang drift i det aktuelle området; det spørsmålet skal løses gjennom plansystemet. Innføring av en bergfaglig kompetansegodkjenning har som formål å sikre at den som skal starte drift på mineralske ressurser besitter den nødvendige kunnskap og også har økonomiske forutsetninger for å starte virksomhet. En slik godkjenningsordning vil bidra til å forhindre at forekomster blir ødelagt som følge av mangel på kyndighet, og at driften skjemmer eller fremstår som et større faremoment enn nødvendig. Det vil videre sikre best mulig utnyttelse av forekomstene, og at tiltakshaver har økonomi til å drive og avslutte driften forsvarlig. For øvrig vises til kapittel 11.4.
For brukerne av plan- og bygningsloven og mineralloven, både næringen og offentlige myndighetsorganer, er det viktig å ha oversikt over hvilke tillatelser som kreves etter de forskjellige lovene. Tillatelser etter begge lover er nødvendig, men tillatelsene er ikke overlappende ettersom lovene ivaretar forskjellige hensyn. Departementet legger til grunn at tillatelser etter de to lovene formelt ikke bør avhenge av hverandre. Dette gir et ryddig og oversiktlig lovverk når reglene er basert på ulike hensyn.
Som nevnt over må en tiltakshaver uansett søke planmyndighetene om tillatelse til regulering av området. Departementet mener imidlertid at tiltakshaveren samtidig bør kunne søke Bergvesenet om driftsgodkjenning. Behandlingen av reguleringsplan/konsekvensutredning er en langt mer omfattende og tidkrevende prosess enn behandling av driftsgodkjenning. Det er derfor hensiktsmessig at disse prosessene kan skje separat. Prosessene bør også kunne foregå parallelt. Det er fornuftig at tiltakshaver kan få på plass de andre tillatelsene som er nødvendige for å starte drift mens reguleringsplanprosessen pågår. Departementet foreslår derfor at driftsgodkjenning etter mineralloven kan gis før kommunen har ferdigbehandlet reguleringsplanen. Drift kan imidlertid ikke igangsettes før kommunen har gitt sin godkjennelse gjennom en reguleringsplan. Departementet bemerker at driftsgodkjenningen ikke alene gir grunnlag for drift, men at det kun er et vilkår for drift. Driftsplan for området skal godkjennes av Bergvesenet. Denne må ligge innenfor rammene av reguleringsplanen.
Dersom kommunen overfor Bergvesenet gir uttrykk for at reguleringsplan til mineralvirksomhet ikke vil bli gitt, finner departementet det naturlig at Bergvesenet ikke gir driftsgodkjenning. Innvilgelse av driftsgodkjenning i slike tilfeller ville innebære unødig ressursbruk i etaten når drift likevel ikke kan igangsettes i det aktuelle området.
Forholdet mellom planmyndighetene og søknad om ekspropriasjonstillatelser etter mineralloven omtales slik i høringsnotatet:
«Etter forslaget til ny minerallov kan det søkes departementet om ekspropriasjon til utvinning av mineraler. Også her er kravet om at området må være regulert før drift kan settes i gang en forutsetning. Departementet mener det er fornuftig at det kan søkes om ekspropriasjon og evt. gis samtykke til ekspropriasjon uavhengig av reguleringsplanprosessen bl. a. for å få på plass de nødvendige tillatelsene i tide. Her som for aktørsertifisering mener vi at prosesser etter forskjellige lovverk bør holdes atskilt. Evt. ekspropriasjon vil bli gitt under forutsetning av senere tillatelse fra planmyndigheten. Dersom kommunen ikke vil regulere området til mineralvirksomhet, anser departementet det lite naturlig å gi ekspropriasjonstillatelse da virksomhet i området ikke vil kunne settes i gang.»
6.3.2 Høringsinstansenes syn
Sør-Varanger kommune mener at prinsippet om at mineralloven ikke skal gripe inn i avgjørelser etter annen lovgivning er ryddig, og at søknad etter plan- og bygningsloven og mineralloven kan og bør skje parallelt. Det bør komme klart frem i mineralloven at rett til utvinning og driftsgodkjenning kun er juridiske, bergfaglige og økonomiske forutsetninger som ikke er tilstrekkelig til at utvinning og drift kan iverksettes. Det må også foreligge tillatelse etter plan- og bygningsloven og andre særlover. Andre fylkeskommuner og kommuner er av samme oppfatning og peker på det bærende prinsipp om at det er kommunen i kraft av sin plankompetanse som skal ta den endelige vurderingen av om mineraluttak skal finne sted.
Bergindustriens fellessekretariat er enig i at det skal fokuseres på plandelen av virksomheten, og at det bør gjøres unntak fra byggesaksreglene.
Miljøverndepartementet mener det er viktig at forholdet mellom plan- og bygningsloven og mineralloven går klart frem av mineralloven. Etter deres syn bør det ikke gis tillatelser etter mineralloven uavhengig av planavklaring. Miljøverndepartementet mener det vil være hensiktsmessig å koordinere prosessen med mineralloven med planavklaring etter plan- og bygningsloven, for eksempel ved bruk av koblingsbestemmelser i mineralloven. Miljøverndepartementet viser også til at Planlovutvalget i NOU 2003:14 «Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven» omtaler mineralske råstoffer.
6.3.3 Departementets vurdering
Departementet fastholder det grunnleggende prinsippet, slik det også fremgår av høringsnotatet, om at det er plan- og bygningsloven som skal avklare arealbruken. Kommunens kompetanse til å regulere bruken av områdene vil ikke bli berørt av den nye mineralloven. Nødvendige plantillatelser vil være en forutsetning for å kunne starte drift på mineralske forekomster. For å unngå uklarheter om at andre tillatelser faktisk er nødvendige i tillegg til mineralloven, vil departementet sørge for å synliggjøre dette i lovteksten.
Departementet merker seg at de fleste av høringsinstansene, med unntak av Miljøverndepartementet, mener det er ryddig og oversiktlig at prosessene etter plan- og bygningsloven og mineralloven skjer hver for seg. At prosessene er formelt uavhengige av hverandre, forandrer ikke det faktum at plantillatelser må foreligge for at drift kan startes opp. Etter departementets vurdering er plantillatelsen en grunnleggende forutsetning som vil ligge til grunn for all virksomhet, og kommunene vil gjennom sin planmyndighetsrolle ha den fulle og nødvendige myndighet til å avgjøre om drift skal startes.
Tillatelse etter mineralloven vil være en av flere særlovstillatelser som trengs for oppstart av mineraldrift. Departementet kan ikke se at det er behov for å koble disse mot hverandre formelt, for eksempel slik at tillatelse etter mineralloven ikke kan gis før plantillatelser foreligger. Dersom det er klart at kommunen ikke vil tillate drift i et område, vil det måtte tas i betraktning av andre myndigheter som behandler søknader knyttet til et slikt tiltak. Direktoratet for mineralforvaltning vil for sin del ikke behandle søknader om tiltak som ikke vil bli godkjent av planmyndighetene. Akkurat de samme betraktningene gjør seg gjeldende i saker der det søkes om ekspropriasjon etter mineralloven. Avgjørelsesmyndigheten er etter loven lagt til Nærings- og handelsdepartementet. Ekspropriasjonsmyndigheten vil heller ikke behandle og ekspropriere til et tiltak som kommunen ikke vil godkjenne. Sett i forhold til næringens behov for å få på plass flest mulige tillatelser samtidig, kan vi heller ikke se at det er behov for formelle lovkoblinger. Tvert imot antar departementet at det vil bli et mer fleksibelt system dersom den ene tillatelsen ikke behøver å avvente den andre.
Verken næringsorganisasjonene eller kommunene har pekt på behovet for å ha formelle koblingsbestemmelser mellom plan- og bygningsloven og mineralloven. Heller ikke departementet kan se behovet for dette og vil derfor ikke foreslå dette.
6.3.4 Departementets forslag – forholdet til byggesaksreglene
Planprosessene og plantillatelser er det sentrale virkemiddelet etter plan- og bygningsloven for regulering av mineralvirksomheten. I tillegg til kravet om plantillatelser omfattes oppstart av mineralvirksomhet også av byggesaksreglene i plan- og bygningsloven 1985 kapittel XVI. Departementet tok derfor opp i høringsnotatet om det er nødvendig med slike tillatelser i tillegg til plantillatelsen og minerallovtillatelsen.
I høringsnotatet ga departementet uttrykk for følgende synspunkter:
«I forbindelse med oppstart av mineralvirksomhet er det i tillegg til kravet om reguleringsplan også krav om at bygningsmyndighetene skal godkjenne oppstart av drift gjennom reglene i plan- og bygningsloven kap. XVI. I tillegg skal Bergvesenet gi driftsgodkjenning etter mineralloven. Departementet mener det derfor bør vurderes om det er nødvendig med tillatelse også fra bygningsmyndighetene når tiltaket først er godkjent iht. reguleringsplanbestemmelsene og Bergvesenet i tillegg skal gi en driftsgodkjenning. Vårt utgangspunkt er å ha et regelverk på plass som sikrer at mineralvirksomhet drives på en forsvarlig måte med nødvendig samfunnsmessig kontroll. I den grad tillatelser overlapper hverandre og ikke er spesielt godt tilpasset mineralnæringen, bør forenklinger/endringer vurderes.
Etter departementets oppfatning passer reglene i plan og bygningsloven kap. XVI om byggesaksbehandling ikke nødvendigvis godt på uttak av mineraler. Det er en egen saksbehandlingsforskrift (SAK) til plan- og bygningslovens byggesaksdel som åpner for unntak fra disse reglene. Det finnes tre typer unntak i SAK. Den ene typen er unntak fra både saksbehandlingsreglene og de materielle bestemmelsene. Den andre typen er unntak fra saksbehandlingsreglene, mens de materielle bestemmelsene gjelder. Den tredje type unntak er at både de materielle bestemmelsene og saksbehandlingsreglene gjelder, bortsett fra reglene om ansvar og kontroll. Det er i dag flere unntak fra saksbehandlingsforskriften (SAK) § 5. Eksempelvis er offentlige veganlegg, kraftanlegg, elektriske anlegg, oppdrettsanlegg osv. unntatt.
Enkelte byggesaksbehandlingsregler virker lite tilpasset i forhold til mineralvirksomhet. Regler om oppføring av bygg passer f. eks. ikke på uttak av mineraler som i praksis skjer ved at forekomsten nedbygges. Reglene om sluttkontroll og ferdigattest i pbl. § 99 vil ha lite for seg, da nedbygging av en forekomst vil kunne ta opptil femti år. Videre mener departementet det kan være fornuftig å vurdere om ikke reglene om ansvar og ansvarsrett i plan- og bygningsloven § 93 flg. heller bør erstattes av reglene om driftsgodkjenning og tilsyn fra Bergvesenet. Mineralvirksomhet er et spesielt fagområde med særskilte kompetansekrav, og vi antar at det er vanskelig for den enkelte kommune å ha den nødvendige kompetanse på området. Bergvesenet er det sentrale fag- og kompetanseorganet på mineralvirksomhet i landet. Departementet mener at det derfor vil være en bedre løsning sett både fra myndighetenes ståsted og næringens side at Bergvesenet skal godkjenne aktører som skal drive mineralvirksomhet.
Heller ikke de materielle reglene (plan- og bygningsloven § 84 med mer) passer godt på mineralforekomster, og vil dessuten i stor grad bli ivaretatt gjennom reguleringsplan og mineralloven, herunder driftsplanen. Det følger av plan- og bygningsloven § 84 at de materielle reglene gjelder «så langt de passer» for vesentlige terrenginngrep. Eksempler på regler er plassering i terrenget etter pbl § 70, § 84 om høyde og form på terreng, § 100 om sikringstiltak, § 68 om at tiltaket ikke skal være til vesentlig ulempe for miljø og natur, § 74 nr. 2 om hensyn til omgivelsene og § 89 om at tiltaket ikke skal være til vesentlig ulempe for person eller eiendom.»
Reglene om bygninger ble omtalt slik:
«I forbindelse med uttak av mineraler vil ofte en viss bygningsmasse være nødvendig. Det er bygningsmyndighetenes oppgave etter plan- og bygningsloven å godkjenne og føre kontroll med bygg og anlegg, også de som brukes i forbindelse med mineralvirksomhet. Eksempler er permanente anlegg av industriell karakter (for eksempel kontor- og produksjonsbygg til sekking og nedpakking av kalk). Det har vært reist spørsmål om enkle innretninger av midlertidig karakter for eksempel enkle innbygninger av maskinelt utstyr bør kunne unntas fra bygningsregelverket. Departementet har merket seg bestemmelsen i § 85 om at det kan settes opp midlertidige bygninger for en tre måneders periode med forhåndsmelding til kommunen. Videre åpner § 86 B for at bedrifter innenfor eget område kan starte byggearbeider uten å måtte følge lovens regler om byggetillatelse og kontroll med byggearbeid. Departementet vil anta at disse reglene gir næringen den tilstrekkelige fleksibilitet i forhold til midlertidige bygg og anlegg. Høringsinstansene er velkomne til å gi sitt syn på også dette spørsmålet.»
6.3.5 Høringsinstansenes syn
Kommunal- og regionaldepartementet mener det er naturlig at mineralloven gir grunnlag for unntak fra byggesaksbehandling på lik linje med andre tiltak som behandles etter annet regelverk, jf. forskrift 24. juni 2003 nr. 749 om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) § 7.
Miljøverndepartementet mener det bør synliggjøres at unntak fra SAK-forskriften ikke medfører unntak fra planbestemmelsene.
Bergindustriens fellessekretariat støtter forslaget om at det gjøres unntak fra byggesaksreglene, og at det fokuseres på plansidene av virksomheten.
Sør-Varanger kommune mener at det er mer naturlig at Bergvesenet besitter den bygningsfaglige kompetanse som skal til for å vurdere produksjonsanlegg og liknende ved mineraluttak, og at det da ikke er nødvendig med byggesaksbehandling etter plan- og bygningsloven kapittel 16.
6.3.6 Departementets vurdering
Departementet er tilfreds med at høringsinstansene gir sin tilslutning til forenklinger i regelverket ved at virksomhet som omfattes av mineralloven kan unntas fra byggesaksdelen i plan- og bygningsloven. Dette er i samsvar med praksis for andre større tiltak som omfattes av eget særlovverk og vil innebære en forenkling for næringen. Det er Kommunal- og regionaldepartementet som forvalter forskriften om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK), og de gir sin tilslutning til at det skal gis unntak. De to departementene vil følge opp dette slik at unntak fra byggesaksreglene i plan- og bygningsloven kan gis for tiltak som omfattes av mineralloven.
Forslaget om unntak fra byggesaksreglene er begrunnet i at forhold knyttet til mineraldriften vil bli tilstrekkelig regulert gjennom plandelen i plan- og bygningsloven og gjennom mineralloven. Dette gjelder for driftsstadiet der plantillatelse er nødvendig, og Bergvesenet skal godkjenne oppstart i medhold av mineralloven.
Fasen forut for drift, undersøkelsesstadiet, innebærer terrenginngrep av mye mindre omfattende karakter enn på driftsstadiet. En vanlig undersøkelsesmetode er kjerneboringer som innebærer at det kun etterlates små hull med diameter 5-10 cm. Aktiviteter som foretas på undersøkelsesstadiet vil derfor sjelden omfattes av kravet til reguleringsplan. Både for grunneiers og statens mineraler vil undersøker måtte innhente de nødvendige privatrettslige tillatelsene fra henholdsvis grunneier og staten v/Direktoratet for mineralforvaltning. Etter plan- og bygningsloven § 93 bokstav i) krever tiltak som anses som vesentlig terrenginngrep tillatelse fra kommunen. Undersøkelsesaktiviteter kan falle inn under denne bestemmelsen, og kommunen kan dermed kontrollere disse aktivitetene. Etter departementets syn er det ikke grunn til å endre dette og fastsette unntak i SAK-forskriften for disse tilfellene. Det er selvsagt og fornuftig at kommunen skal ta stilling til slike tiltak etter plan- og bygningsloven.
En høringsinstans har påpekt at det er naturlig at Direktoratet for mineralforvaltning besitter den bygningsfaglige kompetansen som skal til for å vurdere produksjonsanlegg osv. Departementet kan ikke se at Direktoratet for mineralforvaltning bør ha noen rolle knyttet til bygningsmessige forhold i mineraluttaksområder. Etaten besitter ikke kompetanse på dette feltet, og det synes heller ikke fornuftig at etaten bygger opp kompetanse ut over de rent bergfaglige forholdene. Det må fortsatt være kommunen som skal håndtere og ha ansvaret for bygningsgodkjenningen. Det vil derfor ikke bli foreslått unntak for dette.
6.4 Forholdet til konsesjonsloven
6.4.1 Departementets forslag
Etter lov 28. november 2003 nr. 98 om konsesjon ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) mv. § 2 andre ledd er det unntak fra konsesjonskravet for erverv som er konsesjonspliktige etter industrikonsesjonsloven, kalkstensloven og kvartsloven. Tilsvarende bestemmelse var fastsatt i konsesjonsloven av 1974 § 2. Behovet for konsesjonsbehandling etter konsesjonsloven er ikke til stede når saken behandles av en annen myndighet i medhold av annet lovverk, og næringslivet unngår en ekstra belastning en slik dobbelt myndighetsbehandling ville medføre.
I Ot.prp. nr. 35 (1998-99) foreslo derfor departementet at det skulle gjøres unntak i konsesjonsloven for saker som ble behandlet etter mineralloven. I høringsnotatet videreførte departementet forslaget fra Ot.prp. nr. 35 (1998-99) om at kalkstensloven, kvartsloven og industrikonsesjonsloven kapittel II opphører og blir en del av den nye mineralloven. Som følge av dette ble det foreslått i høringsnotatet at det skulle gjøres unntak fra konsesjonsloven av 1974 § 2 (nå konsesjonsloven 2003 § 2 andre ledd) for tiltak som skulle godkjennes etter mineralloven.
6.4.2 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene har ikke hatt merknader til forslaget.
6.4.3 Departementets vurdering
På bakgrunn av tidligere forslag og høringsrunden finner departementet det riktig å videreføre forslaget om at det skal være unntak fra konsesjonsloven for saker som behandles etter mineralloven. Unntaket foreslås tatt inn i konsesjonsloven § 2. For nærmere omtale av bestemmelsen vises til kapittel 18.