5 Lovens virkeområde, formål, mineralkategorier og begrepsbruk
5.1 Lovens saklige virkeområde
Mineralloven er et bransjeregelverk for mineralnæringen i Norge. Loven fastsetter sentrale rammer og vilkår for å utøve mineralvirksomhet. Loven gjelder uttak av mineraler og også bergfaglige aktiviteter i forkant av utvinningen; leting og undersøkelse. Loven inneholder også regler for avslutningen av mineralundersøkelser og uttak.
I tillegg til å angi rammene for leting, undersøkelse og drift på mineraler, inneholder mineralloven regler for erverv av rettigheter i tilknytning til undersøkelse og utvinning av statens mineraler. Dette ervervssystemet bygger på et system der Direktoratet for mineralforvaltning på vegne av staten tildeler rettigheter til undersøkelse og utvinning. Rettigheter til grunneiers mineraler erverves ved avtale.
En forutsetning for at minerallovens regler skal komme til anvendelse er at det gjelder leting og undersøkelser med formål å kartlegge mineralske forekomster for eventuell økonomisk utnyttelse. På letestadiet innebærer dette at leter som vil ta med seg enkle håndstykker, for eksempel med samleverdi, ikke faller inn under lovens letebegrep. Leteren må i slike tilfeller bygge på avtale med grunneier, og omfattes ikke av lovens leterett som skal stimulere til økt leting med sikte på utnyttelse av mineralene. Leting etter mineraler i forsknings- og kartleggingsøyemed som kan bidra til bedre ressurskartlegging av løsmasser og berggrunnen vil imidlertid være omfattet av lovens letebegrep, da dette etter departementets oppfatning kan bidra til fremtidig kommersiell utnyttelse av mineralene.
Tilsvarende gjelder på undersøkelsesstadiet. Det kan ikke gis undersøkelsesrett til statens mineraler når formålet er et annet enn å kartlegge forekomsten med tanke på en fremtidig økonomisk utnyttelse. Dette foreslås videreført i den nye mineralloven. Også undersøkelser på grunneiers mineraler som ikke har til formål å kartlegge forekomsten med tanke på økonomisk utnyttelse av den, faller utenfor minerallovens virkeområde. At loven ikke gjelder vil ha størst praktisk betydning ved at regler om tilsyn og sikrings- og oppryddingsansvar ikke kommer til anvendelse på denne typen undersøkelsesarbeider.
Mineraluttak som omfattes av mineralloven vil normalt ha et kommersielt formål ved at det som tas ut skal omsettes på et eksternt marked. Dette kan være direkte eller etter bearbeiding av råstoffet. Også uttak av mineraler til eget bruk, for eksempel grustak på egen grunn til landbruksformål, faller i prinsippet inn under minerallovens virkeområde, da også dette innebærer en økonomisk verdiskapning på grunneiers hånd. Uttak på egen grunn til eget bruk vil imidlertid ofte være uttak av begrenset størrelse. Det vil allikevel kunne være behov for at disse omfattes av mineralloven.
Aktiviteter som sprenging og flytting av masse er aktiviteter som kan innebære uttak av mineraler, der mineraluttaket ikke er et selvstendig formål med uttaket, men derimot en nødvendighet for å kunne realisere et annet formål. Uttak hvor formålet ikke er å nyttiggjøre seg mineralet økonomisk vil i utgangspunktet ikke omfattes av mineralloven. Gjennom plan- og bygningsloven er det gjerne tatt stilling til at området skal brukes til andre formål enn råstoffutvinning, og hensyn som ivaretas gjennom mineralloven, for eksempel krav til bergfaglighet, best mulig utnyttelse av forekomsten, sikring, opprydding osv. er i mindre grad aktuelle. Etterbruken av området vil være ivaretatt, og kontrollen av slike uttak vil i hovedsak bli ivaretatt av kommunen gjennom plan- og bygningsloven. Selv om kontrollen primært vil fokusere på forholdet til den utbygging som skal skje og ikke i forhold til masseuttaket som sådan, finner departementet ikke grunn til å innføre minerallovens regler på uttak som hovedsakelig skjer som en nødvendig del av annen bruk av grunnen. Eksempelvis vil uttak av mineraler i forbindelse med oppføring av boliger eller næringsbygg eller bygging av infrastruktur som veier, kaianlegg og lignende ikke omfattes av mineralloven. Dette vil gjelde selv om mineralene som fjernes er av en slik kvalitet at de kan nyttiggjøres til utfylling, planering eller lignende.
Det blir stadig mer vanlig at masse som tas ut i forbindelse med byggegrunn selges og brukes som om det var et massetak den kom fra. Følgelig kan det oppstå grensetilfeller der det er vanskelig å fastslå om det er et massetak eller et uttak for hovedsakelig å realisere et annet formål. Reguleringsformålet vil her kunne gi en pekepinn, men vil ikke alltid være avgjørende. Departementet vil gi Direktoratet for mineralforvaltning kompetanse til å avgjøre om mineralloven kommer til anvendelse i enkelttilfeller. Det er nødvendig for å kunne motvirke og unngå omgåelser av loven. Direktoratet for mineralforvaltning må foreta en helhetsvurdering der det ses hen til hvor fremtredende det kommersielle aspektet ved uttaket er. Uttakets karakter, herunder varighet og størrelse, samt hvor langt frem i tid det alternative formålet ligger, vil være relevante momenter ved avgjørelsen. Direktoratets vedtak vil være et enkeltvedtak etter forvaltningslovens regler.
5.2 Lovens formål
5.2.1 Departementets forslag
Lovens formål er å fremme og sikre en samfunnsmessig forsvarlig forvaltning og bruk av mineralressursene i samsvar med prinsippet om en bærekraftig utvikling.
Forslaget innebærer at forvaltningen av mineralressursene skal vurderes i et langsiktig perspektiv. Samfunnets behov for mineralske ressurser skal sikres så vel på kort som på lang sikt, og loven skal ivareta hensynet både til dem som lever i dag og til nye generasjoner. Det er ønskelig å legge til rette for at mineralressursene i Norge skal kunne kartlegges, undersøkes og utnyttes på en best mulig måte. Loven er ment å være et virkemiddel for å fremme en slik utvikling og samtidig ivareta interessene til alle berørte parter.
5.2.2 Høringsinstansenes syn
Norsk Bergindustriforening kommenterer utrykket bærekraftig utvikling og spør hva prinsippet egentlig betyr for utnyttelsen av ikke-fornybare ressurser.
Sametinget skriver i sin høringsuttalelse at det i lovens formålsbestemmelse eller andre steder i lovteksten må henvises til Grunnloven § 110 a og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter for å synliggjøre for aktørene i mineralnæringen at det i samiske områder er særskilte hensyn som må tas.
5.2.3 Departementets vurdering
Departementet vil bemerke at målet om en bærekraftig utvikling på mineralressursområdet er tatt inn for å reflektere behovet for langsiktig tenkning i forvaltningen av mineralressursene. Bærekraftig utvikling er definert som en utvikling som sikrer behovene til dagens befolkning uten å svekke mulighetene for fremtidige generasjoner til å få dekket sine behov, jf. St.meld. nr. 46 (1988-89) om miljø og utvikling og Innst. S. nr. 272 (1988-89).
Begrepet gir uttrykk for målsetningene i norsk ressurs- og miljøpolitikk om forsvarlig bruk av arealer og andre naturressurser balansert med samfunnsmessig og miljømessig forsvarlig utnyttelse i et langsiktig perspektiv. Dette innebærer blant annet at det må legges til rette for undersøkelse og kartlegging av nye forekomster samtidig som dagens behov i størst mulig grad dekkes. Departementet mener det er viktig at prinsippet om en bærekraftig utvikling reflekteres i lovens formålsbestemmelse.
Under konsultasjoner om den nye mineralloven har Sametinget bedt om at hensynet til samiske rettigheter synliggjøres i minerallovens formålsbestemmelse. Det vises til kapittel 14 med omtale av samiske interesser ved mineralaktivitet knyttet opp mot minerallovens formål. Departementet konkluderer der med at lovens formål skal omfatte et bærekraftsperspektiv. Naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv foreslås ivaretatt i den nye bestemmelsen i § 2 om hensyn som skal ivaretas ved forvaltning og bruk av mineralressursene.
5.3 Lovens geografiske virkeområde
Forslaget om lovens geografiske virkeområde er en videreføring av gjeldende rett etter bergverksloven. Forslaget innebærer at loven skal gjelde på norsk territorium med unntak av Svalbard. På Svalbard gjelder en egen bergverksordning av 7. august 1925 med egne bestemmelser om tildeling av bergrettigheter på Svalbard. For å unngå misforståelser vil departementet ta inn i lovteksten at Svalbard er unntatt fra lovens virkeområde.
Loven gjelder ikke utenfor den private eiendomsrettens grenser i sjø. Dette innebærer at mineralloven kun gjelder på den delen av sjøen som er underlagt privat eiendomsrett og avgrenses således mot lov av 12. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster (kontinentalsokkelloven) som gjelder fra den private eiendomsrettens grense ut til og med kontinentalsokkelen. Det foreslås ingen endringer i kontinentalsokkelloven. For en nærmere beskrivelse av kontinentalsokkelloven, rettighetene til mineraler på og under havbunnen og forvaltningen av disse, se kapittel 4.4.
Grensedragningen mot private rettigheter i sjøen og således grensedragningen mellom kontinentalsokkelloven og mineralloven må skje etter gjeldende ulovfestede regler. Det vises til de to aksepterte eiendomsgrenser etter gjeldende rett; marbakken og to meters dyp.
Loven gjelder også for innsjøer og vassdrag. For uttak av masser i sjø og vassdrag gjelder for øvrig også lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven). Det vises til omtale av forholdet mellom mineralloven og vannressursloven i kapittel 4.
Dagens bergverkslov gjelder på Jan Mayen, jf. forskrift av 23. april 1976. I henhold til lov av 27. februar 1930 nr. 2 om Jan Mayen § 2 bestemmer Kongen om annet enn norsk privatrett, strafferett og lovgivning om rettspleien skal gjelde på Jan Mayen. Departementet er fortsatt av den oppfatning at norsk minerallovgivning bør gjelde på Jan Mayen og vil derfor gjennom forskrift sørge for at ny minerallov blir gjort gjeldende på Jan Mayen med hjemmel i lov om Jan Mayen § 2.
5.4 Lovens personkrets
Da Norge ble part i EØS-avtalen ble det foretatt tilpasninger i bergverkslovgivningen for å oppfylle kravet om ikke-diskriminering av rettssubjekter med tilhørighet i EØS-land. Dagens bergverkslovgivning for de statlig eide mineralene er imidlertid fortsatt delvis diskriminerende for rettssubjekter som ikke kommer fra EØS. Lovgivningen skiller imidlertid mellom såkalte opprinnelige erverv og avledede erverv av bergrettigheter.
For opprinnelige erverv gjelder avvikende regler for utlendinger utenfor EØS. Dette innebærer at personer og selskaper som ikke er hjemmehørende i et EØS-land i utgangspunktet er avskåret fra å lete og å få undersøkelsesrett eller utvinningsrett, jf. bergverksloven § 2 andre ledd. Industrikonsesjonsloven § 17 gjør unntak fra denne regelen, men med krav om konsesjon. Konsesjon gis for en bestemt tid, men med mulighet for forlengelse. Utenlandske rettssubjekter kan imidlertid tilpasse seg bestemmelsene ved å etablere et norskregistrert selskap. Det stilles ikke krav om eiersammensetning i selskapet.
For de avledede erverv stiller industrikonsesjonsloven § 11 krav om konsesjon ved overdragelse av bergrettigheter andre har ervervet rettigheter til. Bestemmelsen er ikke-diskriminerende med hensyn til nasjonalitet og gjelder likt for alle, inkludert nordmenn og norske selskapers erverv av bergrettigheter.
Minerallovutvalget mente at det ikke var ønskelig eller behov for å opprettholde en diskriminerende lovgivning for utenlandske rettssubjekter som vil lete etter, undersøke og utnytte mineralske forekomster i Norge, og foreslo at loven skulle gjelde likt for alle uansett nasjonalitet. Det ble lagt vekt på at økt utenlandsk deltakelse ville være nødvendig for å få økt leteaktivitet i Norge.
Departementet er også av den oppfatning at minerallovverket bør være ikke-diskriminerende. Norges folkerettslige avtaleforpliktelser legger begrensninger på lovgivningen, og etter departementets oppfatning er det heller ikke behov for begrensninger på grunn av nasjonalitet. Store deler av mineralnæringen har i dag utenlandsk eierskap. Etter departementets syn er ikke aktørenes nasjonalitet avgjørende. Det viktige vil være hvilke rammer lovgivningen setter for aktiviteter knyttet til leting, undersøkelse og utnyttelse av mineralske ressurser. Plikter og krav i minerallovverket gjelder alle som driver virksomhet i Norge, uavhengig av nasjonalitet.
Med den nye mineralloven som sikrer økt myndighetskontroll med mineralnæringen og pålegger mineralselskapene klare plikter i forbindelse med leting, undersøkelse og drift, har lovverket nødvendige mekanismer for styring og kontroll med mineralaktivitet i Norge. Departementet kan derfor ikke se at det er behov for ytterligere reguleringer, for eksempel basert på nasjonalitet.
5.5 Lovens mineralkategorier
5.5.1 Departementets forslag
Dagens bergverkslov skiller mellom to hovedkategorier mineraler; de mutbare mineralene som er statens eiendom og de ikke-mutbare mineralene som eies av grunneieren. Bergverksloven regulerer kun de mutbare mineralene. Grunneiermineralene har ikke vært omfattet av et felles lovverk om mineraler, men er delvis blitt regulert gjennom annet lovverk. En slik regulering har ikke vært tilfredsstillende fordi regelverket ikke har vært tilpasset mineralvirksomhet. Det er derfor et reelt behov for å få et helhetlig og samlet lovverk for all mineralvirksomhet.
Skillet mellom mutbare og ikke-mutbare mineraler bygger på bergregalet, som sier at Kongen har eiendomsrett til bestemte mineraler. Mineralets egenvekt har her vært bestemmende. Om den nærmere historiske begrunnelsen for skillet mellom statens og grunneiers mineraler, se kapittel 4.1.
Departementets forslag innebærer i all hovedsak opprettholdelse av gjeldende mineralkategorier. Statens mineraler vil fortsatt være:
metaller med egenvekt 5 eller høyere og malmer av slike metaller
metallene titan og arsen og malmer av slike metaller og
magnetkis og svovelkis
Ikke-mutbare mineraler er alle mineraler som er grunneiers mineraler, herunder gull i elvesand. I hovedsak kan grunneiers mineraler deles inn i tre hovedkategorier: naturstein (blokkstein og skifer), byggeråstoffer (sand, grus og pukk) og industrimineraler (herunder olivin, kvarts, nefelin, feltspat, talk, kvartsitt, kalkstein og diamant). Petroleum på land er ikke grunneiers mineraler, men tilhører staten, jf. lov 4. mai 1973 nr. 21 om undersøkelser etter og utvinning av petroleum i grunnen under norsk landområde.
5.5.2 Høringsinstansenes syn
Departementet har i høringsrunden ikke mottatt innspill om videreføringen av de to mineralkategoriene og eiendomsretten til mineralene. Flere av høringsinstansene har spilt inn at begrepene mutbare og ikke-mutbare mineraler er vanskelig tilgjengelige og derfor bør endres.
NGU foreslår å endre navnet på mineralkategoriene fra mutbare og ikke-mutbare mineraler til «mineraler som tilhører staten» og «mineraler som tilhører grunneieren». NGU mener dette vil samsvare med den moderniserte språkbruken som foreslås (se kapittel 5.6 om lovens begrepsbruk). Det virker språklig forvirrende å bruke begrepene mutbare og ikke-mutbare mineraler når begrepet muting erstattes med undersøkelsesrett.
Fylkesgeologen for Buskerud, Telemark og Vestfold påpeker også det paradoksale i å opprettholde begrepene mutbare og ikke-mutbare mineraler, samtidig som «muting» og «utmål» utgår som begreper i den nye loven. Fylkesgeologen foreslår at mineralkategoriene gis et nytt innhold ved å gå bort fra kriteriet om egenvekt og heller ta utgangspunkt i hvilke mineraler som er aktuelle for bergverksdrift. Etter fylkesgeologens mening bidrar regelen om egenvekt på 5 og høyere til at departementet utelukker en rekke mineraler fra fremtidig bergverksdrift.
5.5.3 Departementets vurdering
Når det gjelder definisjonen av de to mineralkategoriene, vil departementet videreføre hovedregelen i dagens bergverkslov om at metaller med egenvekt 5 eller høyere er statens mineraler. Departementet er ikke enig med fylkesgeologen for Buskerud, Telemark og Vestfold i at en rekke aktuelle mineraler på denne måten utelukkes for bergverksdrift. Metaller med egenvekt mindre enn 5 tilhører også etter gjeldende rett grunneier. Det at et mineral tilhører grunneier, utelukker ikke bergverksdrift, men undersøkelse og drift vil i slike tilfeller kreve avtale med grunneier. Inngås ikke avtale, kan det søkes om ekspropriasjon etter mineralavståingsloven. Den nye mineralloven legger opp til samme system. For nærmere omtale se kapittel 10 om ekspropriasjon.
Statens eiendomsrett til mineralene har lange tradisjoner i norsk bergverksrett. Gjennom ervervssystemet har næringen vært sikret tilgang til ressursene gjennom første finners rett. Fortsatt er dette et godt fungerende system som sikrer næringen tilgang til mineralrettigheter og legger til rette for undersøkelser og utvinning av statens mineraler. Dette vil derfor bli videreført i den nye mineralloven. Departementet ser imidlertid ikke at det er behov for å utvide statens rettigheter til å omfatte flere mineraler som tilhører grunneieren, ved å overføre eiendomsretten fra grunneier til staten. Dette ville være et vesentlig inngrep i grunneiers rettigheter som det ikke er grunnlag for. Departementet har foretatt noen redaksjonelle endringer av lovteksten i § 7 for å få klarere frem hvilke mineraler som tilhører staten.
Departementet er enig med NGU i at begrepene mutbare og ikke-mutbare mineraler med fordel kan erstattes. Det er vanskelig å finne begreper som dekker hvilke typer av mineraler som faller inn under de to kategoriene, men enklere å finne begreper knyttet til eierforholdet. Dette vil være en klar forbedring sammenlignet med dagens begreper. Begrepet mutbare mineraler vil bli erstattet av statens mineraler og begrepet ikke-mutbare mineraler av grunneiers mineraler. Statens mineraler vil omfatte de mineraler staten besitter i henhold til bergregalet (jf. mutbare mineraler i eksisterende bergverkslov), og ikke de mineraler staten måtte eie i kraft av å være grunneier.
Når det gjelder lovens begrepsbruk, vises det til kapittel 5.6 nedenfor.
5.6 Lovens begrepsbruk
5.6.1 Departementets forslag
I bergverksloven av 1972 brukes ordene skjerping, muting og utmål for å beskrive de ulike stadiene i en prosess frem mot utvinning av statens mineraler. Dette er gamle og lite intuitive begreper som mange ikke forstår. Begrepene er heller ikke særlig godt kjent blant grunneiere og den delen av bransjen som driver virksomhet knyttet til grunneiers mineraler. I en lov som skal gjelde for begge mineralkategoriene er departementet av den oppfatning at det vil være en fordel med felles begrepsbruk, men finner det ikke hensiktsmessig å bruke de gamle begrepene også i forhold til grunneierens mineraler. For å lage en oversiktlig og tilgjengelig lov med felles begrepsbruk for lovens mineralkategorier har departementet valgt å gå bort fra begrepene skjerping, muting og utmål og erstattet disse med de alminnelige ordene leting, undersøkelsesrett og utvinningsrett. Dette er begreper som også passer for å beskrive de ulike stadiene frem mot drift på grunneiers mineraler.
Kapittel 2 Om skjerping i bergverksloven beskriver retten til å lete etter mineraler. Leteren beskrives som skjerperen og leteområdet som skjerpet. I departementets forslag brukes kun begrepene leting, leteren og leteområdet om dette stadiet i prosessen.
Muting omhandles i bergverksloven kapittel 3 som det å sikre seg en rett fremfor andre til å undersøke en forekomst av mutbart mineral. I praksis innebærer muting å få en undersøkelsesrett med en viss prioritet. Denne prioriteten gjelder tilsvarende for retten til å utnytte forekomsten. Departementet ser ikke noen grunn til at ordet muting ikke kan erstattes med undersøkelsesrett. Det området der det gis en undersøkelsesrett omtales som undersøkelsesområdet og muteren som undersøkeren. Undersøker vil være en fysisk eller juridisk person med undersøkelsesrett. Undersøkelsesrett er enten tillatelse fra Bergvesenet til å undersøke statens mineraler eller privatrettslig tillatelse fra grunneier.
Med utmål i bergverksloven menes et bestemt område der utmålshaveren har enerett til utvinning av statlig eide mineraler. Departementet bruker i stedet begrepene utvinner og utvinningsområde om det avgrensede området der det gis en utvinningsrett. Utvinningsrett innebærer i likhet med undersøkelsesrett, at det enten foreligger en tillatelse fra Bergvesenet, hvis utvinningsretten gjelder statlig eide mineraler, eller en privatrettlig tillatelse fra grunneier, dersom utvinningsretten gjelder en forekomst av et grunneiermineral.
5.6.2 Høringsinstansenes syn
Norsk Bergindustriforening er negativ til forslaget om å endre gamle innarbeidede faguttrykk og har vanskelig for å forstå at en hel industri kan kutte ut sentrale ord i sin fagterminologi.
NGU mener det er positivt at departementet legger stor vekt på å gjøre lovteksten mer allment forståelig blant annet ved at begrepene skjerping, muting og utmål i bergverksloven erstattes med leting, undersøkelsesrett og utvinningsrett, og at disse begrepene er gjennomgående for begge mineralkategoriene.
Også de øvrige høringsinstansene er ubetinget positive til at det innføres en moderne språkbruk med intuitive begreper på de ulike stadiene.
5.6.3 Departementets vurdering
Høringsrunden viser at det er stor tilslutning til forslaget om å forenkle begrepsbruken i den nye loven. Behovet for felles begrepsbruk for begge mineralkategoriene når de samles i én felles lov, og språklig lett forståelige begreper for brukerne av loven, er viktige argumenter for å gå bort fra begrepene skjerping, muting og utmål og erstatte disse i loven med leting, undersøkelse og utvinning. For øvrig vil departementet anta at den nye begrepsbruken vil bli innarbeidet blant brukerne av loven forholdsvis raskt.