31 Økonomiske og administrative konsekvenser

31.1 Samfunnsøkonomiske konsekvenser av kriminalitet

Kriminalitet påfører samfunnet betydelige kostnader. Redusert kriminalitetsomfang vil bidra til betydelige samfunnsøkonomiske besparelser ved å redusere kostnader påført ofre, lokalsamfunnet og strafferettssystemet. Samfunnsøkonomisk analyse AS beregnet de samfunnsøkonomiske kostnadene av kriminalitet til å være mellom 110 og 177 milliarder kroner i 2019, med et beste anslag på 144 milliarder kroner (Samfunnsøkonomisk analyse AS, Rapport 6-2022). I tillegg kommer ikke-prissatte virkninger som adferdsendringer, konsekvenser for pårørende og tidsbruk for de som har blitt utsatt for kriminalitet. Ca. to tredjedeler av de prissatte kostnadene er knyttet til ofre for kriminalitet. Svært mange av ofrene for kriminalitet som er utført av barn og unge, er andre jevnaldrende. Dette kan tyde på at de samfunnsøkonomiske kostnadene av kriminalitet utført av unge personer er spesielt høye.

Både for offeret og gjerningspersonen vil kriminelle handlinger gjennomført i tidlig alder kunne påvirke personene i lang tid. Oslo Economics mfl. gjennomførte i 2021 en samfunnsøkonomisk vurdering av marginalisering og utenforskap, se Oslo Economics (2021): Samfunnsøkonomisk vurdering av marginalisering og utenforskap (2021–42). Her ble de samfunnsøkonomiske kostnadene avgrenset til langsiktige konsekvenser av marginalisering, nærmere bestemt utenforskap i voksenlivet som følge av marginalisering i oppveksten. De prissatte kostnadene ble beregnet til å utgjøre 73 milliarder kroner per år. Det er grunn til å anta at unge som begår kriminelle handlinger, spesielt gjentatt kriminalitet, og unge som er utsatt for kriminalitet, står i større fare for å bli marginalisert.

Derfor vil forebygging av kriminalitet være svært lønnsomt, inkludert effektfulle straffereaksjoner for unge som bidrar til lavere tilbakefall og økt deltakelse i skole og arbeid.

31.2 Nærmere om konsekvensene av forslagene

31.2.1 Innledning

Forslagene i denne proposisjonen vil samlet sett kunne bidra til raskere iverksettelse av reaksjoner og bedre kvalitet i straffegjennomføringen for unge lovbrytere med et oppfølgingsbehov. Forslagene retter seg både mot politiet, påtalemyndigheten, domstolene, kriminalomsorgen og konfliktrådet. I tillegg berører de også andre instanser som har et ansvar overfor barn, som barneverntjenesten, helsetjenesten, utdanningssektoren mv. Det legges imidlertid til grunn at de forslagene som fremmes i denne proposisjonen som berører andre sektorer, ikke vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning. Departementet påpeker imidlertid at det er behov for å bedre tilgangen på tilgjengelige tiltak som kan inngå i straffegjennomføringen etter konfliktrådsloven. Disse utfordringene arbeides det videre med.

Dersom forslagene blir vedtatt, antas de samlet sett å ha en positiv effekt, både for den enkelte ungdommen og for samfunnet.

Noen forslag er vurdert å ha begrensede økonomiske og administrative konsekvenser. Dette gjelder forslagene i punkt 13.1 der det åpnes for å kombinere ungdomsstraff med ubetinget fengselsstraff, i punkt 26.1 der det åpnes for å gi hjemmel til avhenting, og forslaget i kapittel 29 om å utvide hjemmelen til å ilegge oppholdsforbud etter straffeprosessloven § 222 c til også å omfatte ungdom mellom 15 og 18 år. Det vises til at samtlige av forslagene vurderes å gjelde svært få personer. Departementet legger derfor til grunn at disse forslagene kan gjennomføres innenfor gjeldende budsjettrammer.

Andre forslag vil kunne føre til økt ressursbehov i enkelte deler av straffesakskjeden. Forslag som har betydelige økonomiske konsekvenser, vil ikke tre i kraft før det er budsjettmessig dekning for tiltakene. Departementet vil komme tilbake til disse tiltakene i de ordinære budsjettfremleggene. Disse forslagene omtales nedenfor i punkt 31.2.2. I tillegg vil flere av forslagene som isolert sett ikke har særlige økonomiske eller administrative konsekvenser, likevel samlet innebære en økt arbeidsmengde for konfliktrådene. Disse forslagene omtales nedenfor i punkt 31.2.2.6. Kostnadene er oppgitt med helårseffekt. Samlet vurderes kostnadene å utgjøre om lag 77 millioner kroner.

Øvrige forslag vurderes ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser utover implementeringskostnader, herunder utforming av retningslinjer og rutiner, organisasjonsutvikling og opplæring. Det er beregnet en kostnad på 4,3 millioner kroner til implementering i konfliktrådet og om lag 4 millioner kroner i kriminalomsorgen. Videre er det beregnet en kostnad på 400 000 kroner til Domstoladministrasjonen.

For øvrig vil utgifter som følge av forslagene dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

31.2.2 Forslag med betydelige økonomiske og administrative konsekvenser

31.2.2.1 Ungdomsstraff i kombinasjon med rettighetstap

Departementet foreslår i punkt 13.2 å åpne for å kombinere ungdomsstraff med rettighetstap. I det følgende behandles de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget som går på å kombinere ungdomsstraff med kontaktforbud med elektronisk kontroll etter straffeloven § 57 femte ledd, jf. forslaget til ny bokstav e i straffeloven § 59 og ny § 52 d bokstav b. Øvrige sider av forslaget antas ikke å medføre økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

Formålet med forslaget om å kombinere ungdomsstraff med kontaktforbud er å kunne beskytte fornærmede, og å kunne øke kontrollen med ungdommen fra tidspunkt for rettskraftig dom, samtidig som man gjennomfører nødvendig oppfølging av ungdommen.

Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at rettighetstap idømmes svært sjelden. En undersøkelse Når betingelsen er straffen av Sigmund Book Mohn fra 2021 (SSB analyser 2021/17), viser at det ble registrert omtrent 150 straffereaksjoner hvor rettighetstap var en del av straffeutmålingen i 2019. Om lag halvparten gjaldt kontaktforbud etter straffeloven § 57. Tallene gir en indikasjon på at det er et begrenset omfang av saker hvor rettighetstap gis som reaksjon. I 2019 ble alle gitt i kombinasjon med andre reaksjoner, flesteparten med ubetinget fengselsstraff. Kun fire personer ble idømt rettighetstap i kombinasjon med samfunnsstraff i 2019. Ut fra tallene er det ikke grunn til å tro at det vil være et stort antall ungdommer som vil bli idømt rettighetstap i kombinasjon med ungdomsstraff. Det anslås at det kan være aktuelt med anvendelse av elektronisk kontroll i om lag 10–15 saker i året. Dette tilsvarer om lag 5 plasser med elektronisk kontroll i året.

Det er politiet som har ansvar for gjennomføring av kontaktforbud med elektronisk kontroll. Det vil påløpe kostnader til etablering av forbudssoner, politiets iverksetting og oppfølging, anskaffelse av teknisk utstyr og bistand fra kriminalomsorgen til av- og pålenking samt teknisk støtte tilsvarende dagens løsning for omvendt voldsalarm. Ordningen med omvendt voldsalarm har en driftskostnad på i underkant av 200 000 kroner per plass per år. Dersom dette beløpet legges til grunn, vil driftskostnadene tilsvare i underkant av en million kroner årlig, i tillegg til en årlig kostnad på om lag 125 000 kroner til leasing av fotlenkesett.

I Prop. 128 L (2022–2023) er det tatt høyde for behovet for oppgradering og utvikling av den teknologiske løsningen som følge av et utvidet anvendelsesområde. I revidert nasjonalbudsjett 2021 ble det bevilget 10 millioner kroner for å legge til rette for økt bruk av omvendt voldsalarm, jf. Prop. 195 S (2020–2021) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2021 og Innst. 600 S (2020–2021) Revidert nasjonalbudsjett 2021 m.m. Bevilgningen på 10 millioner kroner ble varig videreført fra 2022, jf. Prop. 1 S (2021–2022). Forslaget ses i sammenheng med oppfølging av forslagene knyttet til omvendt voldsalarm.

31.2.2.2 Klageadgang

I kapittel 19 foreslår departementet å innføre en klageadgang over vedtak som fattes under gjennomføringen av ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging. En klageadgang vil for det første innebære at ungdommen kan klage på innholdet i ungdomsplanen. Klageretten vil både gjelde de enkelte tiltakene og helheten i ungdomsplanen, både ved fastsettelsen og eventuelle etterfølgende endringer i planen i medhold av konfliktrådsloven § 25 og ved fastsettelse av innskjerpingsvilkår eller andre endringer i medhold av konfliktrådsloven §§ 31 eller 33. Videre vil klageretten omfatte enkelte andre avgjørelser som fattes under gjennomføringen av ungdomsreaksjonene. For å sikre sammenheng i regelverket, foreslår departementet også at klageadgangen skal gjelde tilsvarende for reaksjonen oppfølging i konfliktråd. Klagesakene vil være av ulik karakter og omfang, men det må i hvert tilfelle foretas en grundig vurdering.

Etter forvaltningsloven § 28 første ledd er utgangspunktet at klager skal avgjøres av det organet som er nærmest overordnet det organet som har truffet vedtaket. I tråd med dette foreslår departementet at Sekretariatet for konfliktrådene skal være klageinstans ved klager over vedtak som fattes under gjennomføringen av ungdomsreaksjonene.

Det er vanskelig å anslå hvor mange klagesaker den nye ordningen vil medføre. Ved utformingen av ungdomsplanen skal konfliktrådet så langt som mulig både sikre at ungdommen har forståelse for formålet med tiltakene og et eierforhold til ungdomsplanen, se nærmere omtale i punkt 18.3. Videre har ungdommen rett til å medvirke under hele straffegjennomføringen, se kapittel 9. I lys av dette må det kunne forutsettes at en rekke saker vil kunne gjennomføres uten at det fremsettes klage over avgjørelser som fattes under straffegjennomføringen. Samtidig må det også forventes at det i enkelte saker vil kunne bli fremsatt mer enn én klage. I 2022 mottok konfliktrådene til sammen om lag 550 saker for straffegjennomføring. Et utgangspunkt for vurderingen kan dermed være at det vil bli fremsatt omtrent like mange klager.

Uavhengig av antall klager, vil imidlertid den nye klageadgangen kreve mer av konfliktrådenes saksbehandling generelt. I tillegg vil konfliktrådene ha en veiledningsplikt i saker hvor ungdommen vurderer å fremsette en klage. Som omtalt i punkt 31.2.2.6 legger departementet til grunn at forslagene i denne proposisjonen vil medføre et økt ressursbehov på 14 stillinger i konfliktrådene. Denne beregningen inkluderer at den nye klageordningen vil innebære en økt arbeidsmengde for konfliktrådene. Videre anslås det at den nye klageordningen vil innebære at Sekretariatet for konfliktrådene får et økt ressursbehov på om lag tre årsverk, som vil ha en kostnad på om lag 3,9 millioner kroner i året. Det er blant annet vist til at det både må sikres en tverrfaglig kompetanse ved klagebehandlingen, og en rask saksbehandling i disse sakene, samt at klageordningen vil forutsette at Sekretariatet for konfliktrådene utarbeider og vedlikeholder retningslinjer og maler, samt sørger for nødvendig opplæring.

31.2.2.3 Fortsatt gjennomføring av ungdomsstraff med skjerpende vilkår

Departementet foreslår i punkt 21.2 å gi domstolen muligheten ved vilkårsbrudd under ungdomsstraff, til å beslutte videre gjennomføring, men med vilkår om oppholds- eller kontaktrestriksjoner med elektronisk kontroll. Formålet med forslaget er å kunne øke kontrollen med ungdommen og beskytte fornærmede, samtidig som straffegjennomføringen fullføres.

Det foreligger ikke statistikk for antall ungdommer som ilegges vilkår om oppholdssted og kontaktforbud under ungdomsstraff. Det oppgis imidlertid at det i perioden 2017 til 2021 årlig var i gjennomsnitt ca. 14 saker hvor ungdomsstraffen ble avbrutt på grunn av ny kriminalitet eller vilkårsbrudd, eller en kombinasjon av disse. I 2022 ble 4 saker ikke fullført på grunn av vilkårsbrudd, mens 15 saker ble ikke fullført på grunn av nye lovbrudd. Domstolens kommende praksis, både når det gjelder antallet og lengden på perioden, vil være avgjørende for hvor mange samtidige brukere det må dimensjoneres for. Det anslås at om lag 10–15 saker i året kan være aktuelle for elektronisk kontroll etter vilkårsbrudd. Forventet årlig driftskostnad vil utgjøre om lag 1,5 millioner kroner i året. Videre vil det påløpe et investeringsbehov for innkjøp av nødvendig utstyr, i tillegg til tekniske tilpasninger. Den samlede investeringen anslås til om lag 1,5 millioner kroner.

Dersom forslagene fører til at flere ungdommer gjennomfører deler av ungdomsstraffen med elektronisk kontroll av vilkår, vil dette gi økte kostnader for kriminalomsorgen til gjennomføring av den elektroniske kontrollen. Dersom forslagene øker sannsynligheten for at ungdommen fullfører straffen med nødvendig oppfølging, og uten ytterligere frihetsinnskrenkninger med tilhørende negative konsekvenser, vil det på lengre sikt kunne medføre store samfunnsmessige innsparinger.

31.2.2.4 Advokatbistand

I punkt 24.2 foreslår departementet at ungdom som gjennomfører ungdomsstraff gis rett til å ha med seg offentlig oppnevnt forsvarer i det nye ungdomsplanmøtet, men ikke i det gjenopprettende møtet med fornærmede. Forslaget innebærer både en utvidelse, og en innskrenkning, i retten til advokatbistand sammenlignet med gjeldende rett. På den ene siden vil retten til advokatbistand, i motsetning til tidligere, også omfatte saker hvor domstolen tidligere ville ha idømt ungdomsoppfølging. Dette tilsier at forslaget vil medføre økte kostnader. På den andre siden vil oppdelingen av dagens «ungdomsstormøte» innebære at verken ungdommen eller fornærmede lenger vil ha rett til advokatbistand i det gjenopprettende møtet med fornærmede. Forslaget innebærer dermed også en viss reduksjon i kostnader knyttet til advokatbistand, sammenlignet med gjeldende rett.

Det finnes ikke tall på i hvilken utstrekning det faktisk blir benyttet advokatbistand i ungdomsstormøtet med dagens ordning, men Sekretariatet for konfliktrådene opplyser at dette gjelder et mindre antall saker. Både oppdelingen av dagens ungdomsstormøte og en synliggjøring av ungdommens rett til advokatbistand, kan imidlertid føre til en økning i antall saker hvor ungdommen benytter seg av retten til advokat under ungdomsplanmøtet.

I 2022 mottok konfliktrådet som nevnt om lag 550 saker for straffegjennomføring. Tidligere beregninger tilsier at ca. 30 prosent av det totale antallet saker, er saker hvor domstolen har idømt enten ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging. Basert på dette kan det legges til grunn at det årlig vil være ca. 165 saker hvor ungdommen har rett til advokatbistand under ungdomsplanmøtet. Et utgangspunkt for beregningen kan være at det i gjennomsnitt vil være behov for 4 timer advokatbistand i hver sak. Med salærsatsen for 2023 (1140 kroner) tilsier dette en kostnad på rundt 750 000 kroner. Anslaget må imidlertid nedjusteres noe, ettersom det erfaringsvis gjennomføres en rekke møter uten advokatbistand. Departementet legger derfor til grunn et anslag på 500 000 kroner.

Videre foreslår departementet i punkt 24.3 at ungdommen skal gis rett til fritt rettsråd uten behovsprøving ved mulig klage over vedtak som fattes under gjennomføringen av ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging. Retten foreslås lovfestet i konfliktrådsloven ny § 22 e tredje ledd og rettshjelploven § 11 første ledd. Kompensasjon for bistanden vil bli regulert i stykkprisforskriften § 5 andre ledd, slik at det vil betales en stykkpris med tre ganger den offentlige salærsats. Bistand som ikke overstiger to timer, vil betales med en og en halv ganger den offentlige salærsats, jf. stykkprisforskriften § 5 første ledd.

Det er både usikkert hvor mange klagesaker som må forventes per år, og hvor mange av disse som eventuelt vil bli fremsatt ved bruk av advokat. Et utgangspunkt for beregningen kan imidlertid være at det kan forventes om lag 550 klagesaker per år, se punkt 31.2.2.2. Dersom det legges til grunn at det vil bli benyttet advokatbistand i ca. 450 av disse sakene, og tas utgangspunkt i gjeldene salærsats for 2023 (1140 kroner), tilsier dette en kostnad på rundt 1,5 millioner kroner.

31.2.2.5 Gjennomføring av varetekt med elektronisk kontroll

I kapittel 30 foreslår departementet å åpne for å gjennomføre varetekt som oppholdspåbud med elektronisk kontroll, uavhengig av siktedes alder. Det er beregnet en årlig driftskostnad på 40 millioner kroner, 3,5 millioner kroner i investeringskostnader og 2 millioner kroner i utviklingskostnader.

Driftskostnadene, som er beregnet til 500 000 kroner for en helårsplass, er høyere enn kostnadene for elektronisk kontroll som straffegjennomføringsform. Det har sin årsak både i at alle varetektsplassene skal kontrolleres med sporingsteknologi (GPS/GSM), og i at planlegging, iverksetting og gjennomføring av varetekt vil kreve rask og tett oppfølging og tilrettelegging fra etatene. Bruken av sporingsteknologi er mer komplekst enn bruk av radiofrekvensteknologi, og krever mer arbeid både i forberedelse og oppfølging. Krav om rask behandling med kort frist tilsier en annen bemanningsmessig beredskap enn det som er tilfelle med straffegjennomføring med elektronisk kontroll med radiofrekvensteknologi. Volumet er anslått til 60–80 plasser til enhver tid.

For å dekke en kapasitet på 80 plasser er det beregnet et behov for 140 fotlenkesett, til en stykkpris på om lag 25 000 kroner. Dette gir en investeringskostnad på 3,5 millioner kroner.

Utviklingskostnadene skal dekke behovet for nødvendig tilpasning til eksisterende programvareløsning for elektronisk kontroll, samt lisenser, infrastruktur og servere. Det må vurderes hvorvidt de ulike gjennomføringsformene skal integreres i samme system eller om det bør opprettes et eget og parallelt system skreddersydd for å dekke formålet med varetekten. Utviklingskostnadene er anslått til 2 millioner kroner.

Bruk av oppholdsforbud med elektronisk kontroll istedenfor varetektsfengsling vil frigjøre varetektsplasser. Dette vil kunne gi noen besparelser knyttet til drift, men vil gi begrenset effekt såfremt ikke tilsvarende antall plasser legges ned. Til sammenligning har en fengselsplass med høyt sikkerhetsnivå en årlig kostnad på om lag 1,2 millioner kroner.

31.2.2.6 Forslag som samlet sett medfører økt arbeidsmengde for konfliktrådene

Enkelte av forslagene som isolert sett ikke har særlige økonomiske eller administrative konsekvenser, vil likevel samlet innebære en økt arbeidsmengde for konfliktrådene.

Dette vil gjelde forslag om forenkling av det rettslige rammeverket for ungdomsreaksjonene, se kapittel 7, forslaget om å fjerne det formelle samtykkekravet ved ungdomsstraff, se punkt 8.2, forslaget om å lovfeste koordineringsgruppen, se kapittel 11, forslaget om endret organisering av dagens ungdomsstormøte, se kapittel 17, forslaget om å forplikte konfliktrådet til et aktivt samarbeid med andre offentlige instanser, se kapittel 16, forslaget om å innføre en klageadgang, se kapittel 19 og punkt 31.2.2.2 ovenfor og forslaget om stans under straffegjennomføringen, se punkt 23.3. Disse forslagene vurderes å kunne medføre flere saker til konfliktrådene, nye oppgaver for ungdomskoordinatorene eller forlenget oppfølging.

Behovet er anslått til å være 14 nye ungdomskoordinatorer. Samlet antas disse kostnadene å utgjøre 13,1 millioner kroner.