3 Situasjonsbeskrivelse – forskning i Norge

Dette kapitlet gir en oversikt over det norske forskningssystemet i et komparativt perspektiv: omfang på forskningsinnsatsen, hvem som forsker, hva det forskes på, og hvilke resultater som er oppnådd. Når det gjelder utviklingen i norsk forskning siden 1999, da den forrige forskningsmeldingen ble lagt frem, vises det til kap. 2.2.

3.1 FoU-aktivitet i Norge

3.1.1 De forskningsutførende sektorer

Norge har en godt utbygd infrastruktur for forskning og kunnskapsoppbygging i form av universiteter, høyskoler, forskningsinstitutter, næringsliv og helseforetak.

I Norge har de tre forskningsutførende sektorene tradisjonelt vært karakterisert av konsentrasjon av enkelte former for kunnskapsproduksjon: grunnforskning ved universitetene og dels høyskolene, og anvendt forskning ved instituttene og i næringslivet. Universiteter, forskningsinstitutter og næringsliv har imidlertid mindre tydelig atskilte roller i kunnskapsproduksjonen nå enn tidligere, og det er større grad av samarbeid på tvers av sektorer. Slikt samarbeid er viktig for å utnytte forskningsmiljøenes potensial, idet skillelinjene mellom grunnforskning og anvendt forskning ikke lenger er så tydelige innenfor mange fagområder. Samtidig er det viktig at de ulike institusjonstypene beholder sin egenart – for eksempel at universitetene beholder sin ikke-kommersielle orientering – fordi det er forskjellene som gjør samarbeidet berikende.

Kilde: SSB/NIFU STEP

Universitets- og høyskolesektoren sto for 27 prosent av forskningen i Norge i 2003 (målt som utgifter til FoU), tilsvarende 7,5 milliarder kroner. Forskningen i universitets- og høyskolesektoren har økt betraktelig siden slutten av 1980-årene (figur 3.1). Dette er en konsekvens av den sterke ekspansjonen innenfor høyere utdanning denne perioden, samt en bevisst satsing på langsiktig grunnleggende forskning de siste årene. Fagdisiplinene har sin forankring i denne sektoren, og universitetene og de vitenskapelige høyskolene har et særlig nasjonalt ansvar for grunnforskning og forskerutdanning. Det er også disse institusjonene som står for det meste av forskningsaktiviteten i universitets- og høyskolesektoren (nesten 90 prosent). Prinsippet om forskningsbasert undervisning har vært grunnleggende for organisering av høyere utdanning i Norge så vel som i de fleste andre vestlige land. Det har i de siste årene pågått store omstillinger innenfor universitets- og høyskolesektoren, og dette er nærmere omtalt i kap. 9.1.

Den norske universitets- og høyskolestrukturen er desentralisert og ble restrukturert gjennom sammenslåing av en rekke mindre institusjoner i 1994. Utbyggingen av universitets- og høyskolesektoren har sikret geografisk bredde i studietilbudet og etablert større og mindre forskningsmiljøer over hele landet, samtidig som politikken skal stimulere til faglig spissing og konsentrasjon i de kvalitativt beste forskningsmiljøene.

De statlige høyskolene har siden opprettelsen gradvis blitt videreutbygd. De har hatt en sterk vekst i antall studenter, og forskningsvirksomheten er blitt vesentlig styrket de siste 20 årene. De siste årene har også høyskolene fått relativt flere nye stipendiatstillinger enn universitetene, målt i forhold til sitt forskningsvolum.

Instituttsektoren er en svært heterogen gruppe av FoU-utførende institusjoner som til sammen utfører 23 prosent av total FoU i Norge, tilsvarende 6,3 milliarder kroner. Instituttsektoren har ikke økt i omfang siden slutten av 1980-årene, og står dermed for en stadig mindre andel av den totale FoU-virksomheten i Norge. Virksomheter som faller inn under betegnelsen, inkluderer både rendyrkede forskningsinstitutter, virksomheter som ikke har FoU som hovedformål, men som likevel har en betydelig FoU-aktivitet, samt virksomheter der FoU utgjør en mindre del av virksomheten, for eksempel sykehus utenom universitetssykehusene og museer. Instituttene betjener både forvaltning, næringsliv og andre kundegrupper. Det er stor variasjon i instituttenes faglige innretning, noe som gjenspeiler den mangfoldige kundeporteføljen. Instituttsektoren er omtalt i kap. 10.

Næringslivet er den største FoU-utførende sektoren, og har hatt en sterk vekst i FoU-aktivitet siden 1990 som følge av at kunnskap er blitt en stadig viktigere konkurransefaktor. I 2003 utførte næringslivet nesten halvparten av all FoU i Norge tilsvarende 13,4 milliarder kroner. Industrien sto for over halvparten av næringslivets totale FoU i 2003 (se figur 3.3). I internasjonal sammenheng er norsk næringsliv likevel relativt lite forskningsintensivt. En av fem bedrifter i næringslivet er involvert i forskning eller utviklingsarbeid. De største FoU-investeringene gjøres innenfor store virksomheter. Dette gjelder særlig i industrien, der bedrifter med mer enn 200 ansatte sto for 61 prosent av FoU-investeringene. Siden midten av 1990-årene har man imidlertid kunnet observere en økning i andelen av FoU-aktiviteten i tjenesteytende næringer og i små- og mellomstore bedrifter (den store endringen fra 1993 til 1995 skyldes hovedsakelig utvidelse av statistikkgrunnlaget i 1995). I 1970 foregikk nesten hele næringslivets FoU innenfor industrien, mens den i dag står for noe over halvparten. Siden 1995 har oljesektoren hatt en liten nedgang i FoU-aktiviteten, og industrien har hatt en langt svakere FoU-vekst (under 30 prosent) enn tjenestesektoren (nesten 70 prosent). Innenfor fiskeoppdrett har det vært en sterk satsing på FoU.

Kilde: SSB

Om lag 5 prosent av forskningen (FoU-utgiftene) i Norge i 2001 ble utført av forskningsmiljøer og næringsliv i Nord-Norge. Nesten 10 prosent av den offentlig finansierte forskningen, tilsvarende landsdelens andel av den norske befolkningen, foregikk der. Næringslivet i Nord-Norge utfører lite FoU-virksomhet. Det har vært en god vekst i FoU-aktiviteten de senere årene, og alle de tre nordligste fylkene har hatt en vekst i FoU-midler som er høyere enn den gjennomsnittlige veksten for hele landet. Universitetet i Tromsø og de statlige høyskolene i landsdelen er viktige aktører for å bygge opp og videreutvikle kunnskapsallmenningen og regional kompetanse.

3.1.2 Forskerne

Om lag 50 000 personer i Norge arbeider med FoU (figur 3.4), enten som forskere eller som teknisk eller administrativt støttepersonell, og utførte i 2003 til sammen over 28 000 årsverk innenfor forskning og utviklingsarbeid. Dette er 1400 flere årsverk enn i 2001. Norge har en noe større andel av arbeidsstyrken ansatt i FoU-virksomhet enn gjennomsnittet i EU, men en lavere andel enn de andre nordiske landene.

Av FoU-personalet er rundt 35 000 personer vitenskapelig personale, mens 15 000 er teknisk og administrativt støttepersonale. I europeisk sammenheng skiller norsk forskning seg ut ved at en lav andel av FoU-årsverkene er utført av teknisk-administrativt personale.

Kilde: NIFU STEP/SSB

Nesten hver fjerde FoU-ansatte i Norge har avlagt doktorgrad eller er under doktorgradsutdanning, og flertallet av disse arbeider ved universitetene. Det vitenskapelige personalet ved universiteter og høyskoler spiller en sentral rolle for kvaliteten i hele FoU-systemet gjennom sitt særskilte ansvar for den grunnleggende forskningen, samt for utdanning av kompetente kandidater, også til næringslivet og instituttsektoren. Det er derfor nødvendig at en karriere i akademia fremstår som attraktiv for de mest talentfulle kandidatene. De viktigste utfordringene på dette området er omtalt i kap. 8.

Det store antallet FoU-personale i instituttsektoren og næringslivet utgjør en drivkraft for innovasjon og nyskaping. Næringslivet har tradisjonelt ikke rekruttert mange personer med doktorgrad, men etterspørsel etter spisskompetanse i form av en doktorgrad er økende. Det skyldes både at tilfanget er blitt bedre, og at de aktuelle bedriftene etter hvert har gode erfaringer med denne typen kompetanse 1 .

3.2 Faglig innretning

De siste 20 årene har det vært en relativt stor forandring av fagprofilen på den forskningen som utføres i universitets- og høyskolesektoren og i instituttsektoren (figur 3.5). Det har vært en varig trend med sterk vekst i forskningsaktiviteten innenfor samfunnsvitenskap og medisin i universitets- og høyskolesektoren. Samtidig har forskningsaktiviteten innenfor teknologifagene i instituttsektoren blitt redusert, mens omfanget av matematisk-naturvitenskapelig forskning ved universiteter og høyskoler har stagnert. Den sterke veksten i forskningsinnsatsen fra 2001 til 2003 har gitt vekst på alle fagområder, og har brutt den negative trenden som har funnet sted innenfor realfagene siden tidlig i 1990-årene.

Kilde: NIFU STEP

Utviklingen i den faglige innretningen på forskningsinnsatsen kan i noen grad tilskrives myndighetenes forskingsmessige prioriteringer, slik som prioriteringen av medisinsk forskning de siste 20 årene. Veksten i samfunnsfaglig forskning fra slutten av 80-årene er dels et resultat av økning i myndighetenes etterspørsel etter oppdragsforskning som grunnlag for politikkutformingen, og i enda sterkere grad en konsekvens av utbyggingen av de samfunnsvitenskapelige studietilbudene innenfor høyere utdanning. Ekspansjon innenfor utdanningssystemet har indirekte overlatt mye av samfunnets forskningsmessige prioritering til studentenes studievalg. Forskningsinnsatsen har i stor grad fulgt studenttallet, grunnet måten prinsippet om forskningsbasert undervisning har vært praktisert på. Dette har ført til ekspansjon i forskningen innenfor populære fag.

At omfanget av forskningen innenfor matematikk, naturvitenskap og teknologi stagnerte i 1990-årene, er dels et resultat av svak rekruttering av studenter til realfaglige studieretninger innenfor høyere utdanning, jf. resonnementet ovenfor. Videre har det i denne perioden vært en svak satsing på næringsrettet forskning, og investeringer i laboratorier, bygg mv. har heller ikke holdt tritt med kostnadsveksten innenfor eksperimentell forskning.

Utviklingen i realfagene i Norge er uheldig både med tanke på betydningen av grunnforskning innenfor disse fagene for landets langsiktige innovasjonsevne og for å utløse forskning i næringslivet, og med tanke på den satsingen som har foregått i andre land i samme periode. Figur 3.6 viser at de andre nordiske landene har hatt en dobling i antall avlagte doktorgrader i matematikk og naturvitenskap i 2002 i forhold til i 1990, mens økningen i Norge har vært på 50 prosent. Innenfor teknologifagene er veksten i Norge (40 prosent) enda lenger bak de andre nordiske landene (320 prosent i Finland).

Kilde: NIFU STEP/NORBAL

På tross av at teknologifagenes andel av den totale FoU-innsatsen ved universiteter og høyskoler og i instituttsektoren har gått ned fra 44 prosent i 1970 til 23 prosent i 2003, er teknologi fortsatt det største forskningsfeltet (figur 3.7). Teknologiforskningen foregår først og fremst i instituttsektoren, og i universitets- og høyskolesektoren er teknologi et lite fag, på størrelse med humaniora. I universitets- og høyskolesektoren – som inkluderer universitetssykehusene – er medisin det største forskningsfeltet, fulgt av samfunnsvitenskap og matematisk-naturvitenskapelige fag. Kapittel 9 og 10 gir en nærmere omtale av forskningen i universitets- og høyskolesektoren og i instituttsektoren.

Forskning og utvikling som foregår i næringslivet, deles ikke inn i tradisjonelle fagområder slik det er gjort for de andre forskningsutførende sektorene ovenfor, men figur 3.7 viser at teknologi utgjør det største forskningsområdet i næringslivet, og at informasjons- og kommunikasjonsteknologi er det dominerende feltet.

Kilde: SSB/NIFU STEP

3.3 Resultater av FoU

Det er umulig å gi et fullstendig bilde av forskningens resultater. De rent erkjennelsesmessige konsekvensene av forskning, for den enkeltes livskvalitet og for samfunnsutviklingen, kan ikke tallfestes på en meningsfull måte. I mange tilfeller vil forsøk på å måle effektene av forskning gjennom kvantitative «forskningseksterne» indikatorer ikke bare være meningsløst, men også potensielt skadelig. Videre vil resultatene av forskning i mange tilfeller anvendes og nyttiggjøres over lang tid, og ofte lenge etter at forskningen ble utført. Det kan imidlertid tas som utgangspunkt at dersom forskningsinnsatsen i Norge skal føre til ny erkjennelse eller utvikling av nyttig kunnskap, så er det en forutsetning at forskningsaktiviteten drives av dyktige forskere, innenfor solide fagmiljøer, med høy faglig standard. Mange norske forskningsmiljøer har de siste årene vært gjenstand for evalueringer, og disse er en viktig informasjonskilde for å vurdere resultatene av forskningsinnsatsen. Kapittel 5 gir en oversikt over resultatene av disse evalueringene, og hvilke utfordringer de har avdekket. Det foreligger også en del informasjon om kommersiell suksess for enkelte virkemidler innenfor næringsforskningen som forteller noe om det økonomiske utbyttet, og dette omtales i kap. 6. Kunnskap om den samfunnsøkonomiske avkastningen av forskning er omtalt i kap. 2 og kap. 6. I hvilken grad norske forskningsmiljøer lykkes på internasjonale konkurransearenaer gir også en viktig pekepinn om kvaliteten i norsk forskning, jf. kap. 4.3.1.

To mye brukte indikatorer for forskningens resultater er publiseringer og patentering. Publiserings- og siteringsdata (bibliometriske data) er et uttrykk for omfang av og kvalitet på forskningsresultatene. Fagfellevurdering er forskningsverdenens eget system for kvalitetskontroll. Forskning som publiseres i vitenskapelige tidsskrifter, har passert en slik kontroll av vitenskapelig kvalitet og betydning, originalitet og holdbarhet. Om en artikkel blir mer eller mindre sitert i andre vitenskapelige publikasjoner, er videre et mål på hvor stor innflytelse artikkelen har på utviklingen av forskningsfronten.

At antall vitenskapelige artikler publisert per år av norske forskere er doblet siden 1980, henger selvsagt sammen med at forskningsaktiviteten har vokst i denne perioden, men viser også at det har vært en betydelig økning i resultatene av denne aktiviteten. Til sammen sto universitetene for 63 prosent av artiklene i 2003. Særlig har økningen vært markert på 2000-tallet, og bare fra 2002 til 2003 økte antallet publikasjoner med nesten 900, fra 4400 til 5300. 2 Målt i antall artikler produsert per 1000 innbyggere ligger Norge foran land som USA, Tyskland og Japan, men kommer dårligere ut enn de andre nordiske landene (figur 3.8).

Kilde: ISI/NIFU STEP

Siteringsindikatorer for artikler produsert av norske forskere har ligget lavere enn i våre nordiske naboland, men har vist en svært positiv utvikling de senere år (figur 3.9), med forbehold om at tallene for 2002 er foreløpige. Antall siteringer av norske publikasjoner i forhold til verdensgjennomsnittet på fagfeltet er særlig høyt innenfor landbruksvitenskap, ingeniørfag, informatikk, geofag, klinisk medisin, fysikk og matematikk.

Kilde: ISI/NIFU STEP

Patentering av oppfinnelser er et viktig resultat av forsknings- og utviklingsvirksomhet, i likhet med vitenskapelig publisering. Patenter benyttes i hovedsak til å offentliggjøre og beskytte eneretten til produkt- og prosessinnovasjoner. Patentdata kan brukes som en indikator på aktivitets- og kvalitetsnivået, særlig innenfor teknologisk FoU. Patentdata gir imidlertid ikke et fullstendig uttrykk for omfanget og resultatene av FoU-aktiviteten. Ikke alle produkter er egnet for patentering, ikke alle forskere har interesse av å patentere funnene sine, og patentering er ikke alltid den beste metoden for å beskytte en bedrifts økonomiske interesser.

USA, Japan og EU er i dag de tre store sentrene for patentering. Norge befinner seg rimeligvis i utkanten av det internasjonale nettverket, med unntak for enkelte forskningsfelt, som oljeutvinningsrelaterte teknologier. Det leveres forholdsvis få patentsøknader i Norge i en internasjonal sammenheng, og antallet patentsøknader i forhold til innbyggertallet er lavere i Norge enn i alle de andre nordiske landene.

En undersøkelse fra NIFU STEP 3 viser imidlertid at stadig flere norske personer og virksomheter tar patent i andre land, og at internasjonalt samarbeid også preger patentering i økende grad. Antall samarbeidspatenter og patentsøknader registrert i USA med minst én norsk oppfinner økte med hele 269 prosent fra 1996/97 til 2001/02. USA er den viktigste internasjonale samarbeidspartneren for Norge, dernest følger Sverige, Storbritannia og Tyskland.

Den viktigste norske aktøren for patentering i USA er det internasjonale konsernet som er kjent under forskjellige navn fra Nycomed, via Amersham Health til dagens GE Healthcare. Andre viktige norske aktører er selskapene Statoil, Norsk Hydro, Thin Film Electronics ASA og det nordiske konsernet Borealis AS. Av de amerikanske selskapene som har registrert patenter sammen med norske oppfinnere, er de fleste engasjert i oljeutvinning.

Tradisjonelt er det forskning gjort innenfor næringslivssektoren som har ledet til patenter. En studie av kommersialisering av norsk universitetsforskning peker imidlertid på at det har skjedd en kulturendring ved universitetene de siste årene. Synet på kommersialisering har blitt mer positivt i disse miljøene, og universitetsansatte har fått mer kunnskap om patentering og hvordan det kan tilpasses en faglig karriere 4 . I 2001 oppga 7 prosent av universitetsansatte forskere at deres forskning hadde ledet til patenter. En like stor andel svarte at forskningen hadde ledet til etablering av bedrift 5 . Finansiering fra næringslivet og samarbeidet med forskere i næringslivet har mye å si for om forskerne utnyttet resultatene sine kommersielt.

3.4 Ressurser til FoU

Foreløpige tall viser at investeringene i FoU i Norge målt som samlede utgifter til FoU innenlands utgjorde 27,3 milliarder kroner i 2003, hvorav 2 mrd. kroner er fiansiert fra utlandet. Dette er en økning på 2,8 milliarder kroner i forhold til 2001. Justert for prisveksten i perioden utgjør dette en realvekst på 3,8 prosent per år.

I løpet av de siste 20 årene har de økonomiske ressursene som kanaliseres inn i forskning og utvikling, steget med rundt 130 prosent i Norge, etter at man har tatt høyde for prisveksten i perioden. Dette er omtrent det samme som for OECD-området, og noe høyere enn for EU totalt, men lavere enn i de landene som har satset mest på FoU. Både Finland og Japan har mer enn firedoblet innsatsen i den samme perioden slik det fremgår av figur 3.10. Veksten i forskningsinvesteringene var særlig sterk i siste halvdel av 1990-årene, med en årlig realvekst på 4,6 prosent i OECD-området mellom 1994 og 2001. Den påfølgende økonomiske nedgangskonjunkturen har bremset FoU-veksten, og foreløpige tall tyder på en vekst i OECD-områdets FoU-utgifter på 2,8 prosent fra 2001 til 2002.

Kilde: NIFU/OECD

FoU-utgiftene i Norge utgjør 1,75 prosent av BNP, noe som er en økning fra 2001, da FoU-andelen lå på 1,60 prosent. Figur 3.11 viser imidlertid at Norge fortsatt investerer mindre ressurser i forskning og utvikling, i forhold til samfunnets samlede verdiskaping, enn de fleste land vi gjerne sammenligner oss med. Finland investerte 3,46 prosent og Danmark 2,52 prosent av BNP i forskning og utvikling i 2002. Sveriges BNP-andel var 4,27 prosent for 2001. Siste oppdaterte tall for OECD-gjennomsnittet er for 2002, og det var da 2,26 prosent.

Figur 3.11 viser tydelig at de lave FoU-utgiftene per innbygger i Norge særlig skyldes at næringslivet investerer langt mindre i forskning og utvikling – tilsvarende 0,82 prosent av BNP i 2003 – enn hva man finner i FoU-intensive land som Sverige og Finland med hhv. 3,07 og 2,40 prosent av BNP og USA med 1,64 prosent. Norge ligger også godt under OECD-snittet på 1,40 prosent. Dette kan delvis forklares av næringsstrukturen og det store innslaget av små bedrifter i Norge (kap. 6 gir en nærmere analyse av dette).

Myndighetenes investering i FoU – tilsvarende 0,76 prosent av BNP i 2003 – ligger på et høyt nivå etter internasjonal målestokk, og godt over OECD-snittet på 0,68 prosent (2002). Bare seks OECD-land har større offentlige investeringer i FoU enn Norge (Finland, Frankrike, Island, Tyskland, Sverige og USA), og bare Island ligger over 1 prosent av BNP.

Kilde: OECD/NIFU STEP

Mens offentlige myndigheter sto for en større del av samfunnets totale FoU-investeringer enn næringslivet gjorde frem til midten av 1980-årene, har næringslivet investert mer i FoU enn myndighetene siden midten av 1990-årene. Næringslivets FoU-investeringer er sårbare for konjunkturer, og går tilbake under økonomiske nedgangstider slik som på slutten av 1980-årene og etter 2001. Tross stagnasjon i næringslivets FoU-utgifter fra 2001 til 2003 sto næringslivet fortsatt for en større del enn myndighetene i 2003 (figur 3.12).

Mens næringslivets FoU-utgifter vokste med 15 prosent fra 1999 til 2003, har de offentlige utgiftene vokst med noe over 20 prosent. Ser vi på myndighetenes bevilgninger til forskning i 1990-årene, var veksten i Norge noe høyere enn for OECD-området totalt, men lavere enn i landene der myndighetene har satset mest offensivt, spesielt Japan og Finland. I enkelte land har den offentlige innsatsen gått ned (Storbritannia) eller nesten stått stille (Sverige) i perioden. Etter 2000 har offentlige investeringer i FoU fått en større betydning i OECD-området. Det er først og fremst USA, Canada og Korea som står bak den sterke veksten i offentlige FoU-utgifter.

I tillegg til myndighetenes og næringslivets investeringer i FoU investerte andre land i norsk FoU for 2 milliarder kroner i 2003, en vekst fra 1,8 milliarder kroner i 2001, jf. figur 4.1. Av dette kommer 460 millioner kroner fra EUs rammeprogram. Videre investerte andre norske aktører (stiftelser mv.) 580 millioner kroner i FoU i 2003.

Kilde: NIFU STEP

3.5 Finansiering av norsk forskning

3.5.1 Finansieringsstrømmene

Ikke alle offentlige forskningsbevilgninger går til forskning innenfor offentlige institusjoner. Næringslivets utgifter brukes heller ikke i sin helhet på FoU utført i næringslivet selv. Selv om dette er hovedregelen, viser figur 3.13 at næringslivet kjøper FoU fra andre sektorer for betydelige beløp, 1,3 mrd. kroner fra instituttsektoren og nær 400 mill. kroner fra universitets- og høyskolesektoren. Næringslivet kjøper også FoU fra utlandet for litt over 900 mill. kroner.

Halvparten av myndighetenes bevilgninger til forskning går til forskning utført ved universiteter og høyskoler (6,5 mrd. kroner). Figur 3.14 viser at 5,1 mrd. kroner av disse kanaliseres direkte til universiteter og høyskoler, mens 1,4 mrd. kroner kanaliseres via konkurransebaserte tildelinger i Norges forskningsråd. I forhold til i de fleste andre OECD-land mottar universitets- og høyskolesektoren i Norge en relativt høy andel av bevilgningene til forskning over grunnbudsjettene, og en lav andel gjennom konkurransebasert tildeling.

Videre går 30 prosent av myndighetenes FoU-bevilgninger til forskning utført i instituttsektoren, og 10 prosent i næringslivet. I OECD-området har man sett at offentlige utgifter til FoU i næringslivet har gått ned siden 1991 – først og fremst i USA og de store europeiske landene. I en del små økonomier har imidlertid det offentlige begynt å spille en større rolle i de nasjonale innovasjonssystemene, og der øker offentlig finansiert FoU i næringslivet (Finland, Australia). I tillegg til direkte statlige bevilgninger som finansierer forskning, bidrar staten til økt forskning i næringslivet gjennom den såkalte Skattefunn-ordningen, jf. kap. 6.3.2. Samlet provenytap som følge av ordningen antas å utgjøre mellom 3,5 og 4 mrd. kroner i perioden 2002–2004, hvorav ca. 1,8 mrd. kroner er budsjettert provenytap for 2004.

Kilde: NIFU STEP/SSB

Kilde: NIFU STEP

3.5.2 Departementenes ansvar for finansiering av forskning

Offentlig finansiering av forskning bygger på det såkalte sektorprinsippet. Dette prinsippet innebærer at hvert enkelt departement har et overordnet ansvar for forskning på og for sin sektor / sine ansvarsområder. Departementene har både et langsiktig ansvar for forskning for sektoren – det brede sektoransvaret – og et ansvar for forskning for å dekke departementets eget behov for kunnskapsgrunnlag for politikkutvikling og forvaltning. Sektoransvaret innebærer et ansvar for å ha oversikt over sektorens kunnskapsbehov, et finansieringsansvar og et ansvar for internasjonalt forskningssamarbeid.

Sektoransvaret strekker seg utover statlig sektor og kan omfatte forskning for privat og kommunal sektor. Eksempelvis betyr dette at Utdannings- og forskningsdepartementet, som ansvarlig for utdanningssektoren, har et ansvar for forskning for og om grunnskolen, selv om ansvaret for denne delen av utdanningssystemet i hovedsak ligger på kommunalt nivå. Utdanningsforskningen må gjenspeile den sektorovergripende betydningen utdanning har, og legge til rette for samarbeid på tvers av sektorer. Landbruks- og matdepartementet har på sin side et ansvar for forskning som kommer private næringsutøvere i sektoren til gode. Alle departementer har et sektoransvar for miljø. Dette innebærer i forskningssammenheng at departementene har et selvstendig ansvar for å gjennomføre forskning rettet mot å redusere miljøproblemene innenfor sin egen sektor.

Den evalueringen av Norges forskningsråd som ble lagt frem i desember 2001, var kritisk til hvordan departementene praktiserte sitt sektoransvar. Det ble dels påpekt at departementene i varierende grad ivaretok ansvaret for langsiktig, grunnleggende forskning. Dels at departementene i for liten grad makter å skille mellom ansvaret for den langsiktige forskningen og ansvaret for løpende utredninger. Fondet for forskning og nyskaping har vært et viktig virkemiddel for å styrke langsiktig grunnleggende forskning generelt og innenfor tematiske satsinger, jf. kap. 3.5. Utdannings- og forskningsdepartementet har, sammen med andre departementer og Forskningsrådet, gjennomgått departementenes arbeid med forskningsspørsmål. Et hovedspørsmål var å klargjøre hva som ligger i sektoransvaret, inklusive det å få frem en klarere forståelse av skillet mellom «det brede sektoransvaret» og mer løpende utredninger og oppdrag. Som resultat av gjennomgangen er det laget en rapport og en veileder som skal tjene som hjelpemiddel i departementenes arbeid med forskningsspørsmål.

Sektorprinsippet fører til at forskning er en integrert del av politikkutformingen i de forskjellige sektorene. Samtidig gir sektorprinsippet, og dermed oppsplitting av forskningsmidlene i mange bevilgninger, utfordringer med hensyn til koordinering av de forskningsoppgavene som ofte er sektorovergripende. Utdannings- og forskningsdepartementet har, i tillegg til det generelle ansvaret for grunnforskning gjennom bevilgninger til universitets- og høyskolesektoren og til Norges forskningsråd, koordineringsansvaret for forskningspolitikken på regjeringsnivå. Nærings- og handelsdepartementet har et koordineringsansvar for innovasjonspolitikken. Det er god interaksjon mellom disse politikkområdene. Koordineringen av forskningspolitikken er styrket de senere år gjennom opprettelsen av Fondet for forskning og nyskaping og gjennom utvikling og oppfølging av nasjonale strategier og prioriteringer.

Hvordan departementene bruker forskning som virkemiddel, og hvor mye forskning departementene finansierer, varierer. Om lag 14,2 mrd. kroner bevilges til forskning i 2005, og tabell 3.1 viser det enkelte departements FoU-bevilgninger i statsbudsjettet i 2005. Tabellen viser at det er store variasjoner mellom departementene. I 2005 blir om lag 55 prosent av de offentlige FoU-bevilgningene kanalisert over Utdannings- og forskningsdepartementets budsjett, om lag 8 prosent over Nærings- og handelsdepartementets, om lag 7 prosent over Helse- og omsorgsdepartementets, og om lag 6 prosent over Forsvarsdepartementets budsjett.

Det har de senere årene vært en kraftig vekst i bevilgningene til forskning over Utdannings- og forskningsdepartementets budsjett. Dette har sammenheng med finansiering av Kvalitetsreformen i universitets- og høyskolesektoren, overføringen av den norske kontingenten til EUs rammeprogram fra Nærings- og handelsdepartementet til Utdannings- og forskningsdepartementet, og ikke minst at avkastningen fra Fondet for forskning og nyskaping bevilges over Utdannings- og forskningsdepartementets budsjett.

3.5.3 Fondet for forskning og nyskaping

Fondet for forskning og nyskaping ble opprettet i 1999 med en kapital på tre mrd. kroner. Hovedhensikten med etablering av fondet var å gi grunnlag for en langsiktig og stabil løpende finansiering av forskningsvirksomhet, jf. St. prp. nr 67 (1998–99) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 1999. Siden etableringen har fondet vokst raskt, og avkastningen utgjør en betydelig del av de samlede offentlige bevilgningene til forskning (over 14 prosent i 2005).

Fra 1. januar 2005 er samlet kapital i fondet 36 mrd. kroner. Avkastningen fra fondet er i 2005 nærmere 2 mrd. kroner, hvorav 910 mill. kroner er kompensasjon for bortfall av tippemidler til forskning. I 2005 blir avkastningen fra fondet fordelt med i overkant av 400 mill. kroner direkte til universiteter og høyskoler mens over 1,5 mrd. kroner kanaliseres gjennom Norges forskningsråd. Figur 3.15 viser fordelingen av fondsavkastningen i 2005. Regjeringen legger ikke opp til å foreta endringer mellom Forskningsrådet og universitets- og høyskoleinstitusjonene når det gjelder fordelingen av avkastningen av allerede innskutt kapital.

Kilde: St.prp. nr. 1 (2004–2005)

Som den raske oppbyggingen av fondskapitalen viser, har Regjeringen de senere årene prioritert å kanalisere store deler av veksten i forskningsmidler gjennom fondet. Kapitalen i fondet er plassert som kontolån til staten. Hver enkelt kapitalavsetning gis en fast rente tilsvarende renten på langsiktige statsobligasjoner med 10 års bindingstid. Renteinntektene det enkelte år under Utdannings- og forskningsdepartementets budsjett blir motsvart av en tilsvarende renteutgift for staten. Det er for staten samlet sett ingen reell inntekt det enkelte år fra fondet. Fondskonstruksjonen er dermed en teknisk budsjetteringsmåte for å oppnå en langsiktig øremerking av midler til fondets formål.

Fondsavkastningen har gjort det mulig å følge opp de forskningspolitiske prioriteringene i forrige forskningsmelding, dels gjennom direkte bevilgninger til universiteter og høyskoler, dels gjennom Forskningsrådet. 910 mill. kroner som erstatter tippemidler, håndteres som ordinære bevilgninger med relativt detaljerte føringer til Norges forskningsråd. De øvrige fondsmidlene gjennom Forskningsrådet har føringer på svært overordnet nivå, og gir rådet rom for å foreta selvstendige, helhetlige og langsiktige vurderinger. De overordnede føringene for fondet har vært at avkastningen fra fondet særlig skal brukes til å oppfylle overordnede forskningspolitiske prioriteringer. Dette innebærer kvalitetshevende tiltak, tverrgående satsinger, langsiktig grunnleggende forskning generelt og langsiktig forskning innenfor de fire tematiske områdene som ble prioritert i den forrige forskningsmeldingen.

Fondsavkastningen finansierer omfattende forskning av relevans for de ulike sektordepartementene. Satsingen på funksjonell genomforskning (FUGE) er ett eksempel på en tverrgående satsing finansiert av fondet. Ordningen med sentre for fremragende forskning er et annet virkemiddel som finansieres av fondsmidler. Det er også øremerket midler til en styrking av den langsiktige petroleumsforskningen gjennom fondet. Figur 3.16 viser hvordan avkastningen fra fondet (som er kanalisert gjennom Forskningsrådet) er fordelt etter prioriterte områder.

Kilde: Norges forskningsråd

Avkastningen fra forskningsfondet vil også fremover være et meget viktig verktøy for å følge opp de overordnede prioriteringene i forskningspolitikken, jf. kap. 2.