3 Utenlandsoperasjoner

Omfanget av og mangfoldet i de utenlandsoperasjoner der Norge bidrar eller har bidratt, er betydelig. Ivaretakelse av personellet må tilpasses de ulike operasjoner, både for avdelingen som er ute og den enkelte soldat. Å lykkes med oppdraget er avhengig av solid folkerettslig forankring og at operasjonen oppleves som legitim. Rettslige rammer, variasjonen mellom de ulike operasjonene og personellmessige forhold er derfor relevante faktorer som påvirker hvordan soldatene opplever tjenesten i en utenlandsoperasjon.

3.1 Operasjoners rettslige rammer – konsekvenser for personellet

Et tydelig fokus på de folkerettslige rammene for bruk av militær makt er av stor betydning for de soldatene som deltar i operasjoner ute. Ved å klargjøre de politiske, juridiske og etiske rammene for oppdraget, gjør vi det også lettere for den enkelte soldat å forstå sin spesifikke rolle i operasjonen. Et robust mandat og klare engasjementsregler legger dessuten viktige premisser for personellets sikkerhet og gir trygghet i løsningen av oppdraget. Personellet skal ikke oppleve tvil om hvilke engasjementsregler som faktisk er rådende i ulike situasjoner. Jo mer kompleks, uoversiktlig og uavklart situasjonen er i konfliktområdet, desto viktigere er det at de militære styrkene har et gjennomarbeidet og robust mandat å operere innenfor. Norge er en pådriver internasjonalt for å sikre nettopp dette.

Prinsipielt er reglene om når det er lovlig å bruke militærmakt noe annet enn spørsmålet om når det er riktig ut fra politiske og etiske hensyn. Det må med andre ord skilles mellom legalitet og legitimitet . Militær maktbruk er legal når den er forankret i folkeretten, og legitim når den kan begrunnes politisk og moralsk. Graden av legitimitet er basert på en bred vurdering av en rekke politiske, rettslige, etiske og ressursmessige faktorer. Legitimiteten påvirkes av hvordan en militær operasjon gjennomføres. De handlinger soldatene utfører i misjonsområdet kan innvirke på retten til å operere der. Det er avgjørende at bruk av militærmakt oppfattes legal og legitim, både i det politiske miljø og i befolkningen generelt. Dette har betydning for nasjonens, Forsvarets, styrkenes og den enkelte deltakers omdømme og løsning av oppdraget.

For Norge er deltakelse i en utenlandsoperasjon først og fremst aktuelt i en multinasjonal ramme, i regi av FN eller NATO. Norge deltar også i EU ledede operasjoner, fordi EU etter hvert har blitt en viktig aktør innenfor fredsoperasjoner, og Norge svært ofte deler den målsettingen EU har med sine operasjoner. Norges deltakelse i en utenlandsoperasjon skal være forankret i folkeretten. Klar og tydelig folkerettslig forankring krever mandat fra FNs sikkerhetsråd i henhold til FN-paktens kapittel VI eller VII, eller samtykke fra konfliktpartene eller den internasjonalt anerkjente regjeringen i den stat hvor operasjonen foregår, eller i folkerettens regler om rett til individuelt eller kollektivt selvforsvar (jf. FN-paktens artikkel 51). Tradisjonelt har fredsbevarende operasjoner hatt et mandat med referanse til FN-paktens kapittel VI, som innebærer at makt i utgangspunktet kun kan brukes i selvforsvar. Dagens operasjoner preges imidlertid av mer kompliserte konfliktsituasjoner, som gjør at freden i mange tilfeller må opprettes, heller enn beskyttes. Makt må brukes i større grad, også uten samtykke fra partene i konfliktområdet. Slik maktbruk er hjemlet i FN-paktens kapittel VII. I operasjonsområder kan det være nødvendig å bruke robuste engasjementsregler. For eksempel når det er behov for å forhindre overgrep mot sivilbefolkningen. I en slik sammenheng kan det være risiko for at det oppstår skarpe situasjoner. Kapittel VII-operasjoner kan derfor innebære større og andre behov for ivaretakelse og beskyttelse av militære avdelinger og den enkelte soldat, enn kapittel VI-operasjoner.

3.2 Tidligere deltakelse

Den norske krigsinnsatsen under annen verdenskrig markerte et veiskille for norsk sikkerhetspolitikk. Nøytralitetspolitikken ble erstattet av økt fokus på forsvarsallianser og internasjonalt samarbeid. Krigsveteraner fra den annen verdenskrig har fortsatt en svært viktig plass i vårt samfunn, og skal også i fremtiden hedres og minnes. Siden den annen verdenskrig har Norge deltatt med styrkebidrag i en rekke utenlandsoperasjoner, blant annet i Tyskland, Midtøsten, Korea, Kongo, Gulfområdet, Somalia, det tidligere Jugoslavia, Afghanistan og Sudan. Norges engasjement samt størrelsen på norske bidrag har variert over tid. Fra etterkrigstiden og frem til i dag har omlag 120 000 personer tjenestegjort i ulike utenlandsoperasjoner.

Den første store utenlandsoperasjonen etter krigen var Tysklandsbrigadene, som var en del av den allierte okkupasjonsstyrken i Tyskland. I perioden 1947–1953 tjenestegjorde omlag 50 000 norske soldater i Tysklandsbrigadene. De neste store norske bidragene var deltakelse i de fredsbevarende operasjonene som ble igangsatt under den kalde krigen, blant annet Gaza (1956–1967) med nesten 11 000 soldater, og Libanon (1978–1999), hvor Norge deltok med mer enn 34 000 soldater.

Etter den kalde krigens slutt i 1989–1990, blusset en rekke konflikter opp rundt om i verden. Det første tiåret etter den kalde krigen var en periode hvor de største utfordringene var knyttet til konflikter innen stater, brudd på menneskerettigheter og regional ustabilitet. I denne perioden deltok omlag 17 000 soldater ute, hovedsakelig i det tidligere Jugoslavia og Libanon. Operasjonene på 1990-tallet hadde et økende sivilt innslag, hvor også internasjonale politistyrker ble satt inn i konfliktområder for å kontrollere og veilede gjenværende lokalt politi, eller bidra til å opprette nye politistyrker.

3.3 Dagens utenlandsoperasjoner

3.3.1 Integrerte fredsoperasjoner

Operasjonene i det tidligere Jugoslavia på 1990-tallet synliggjorde betydningen av en helhetlig tilnærming til konfliktløsning. Det ble klart at sosial og økonomisk utvikling var forutsetninger for varig stabilitet, men umulig uten tilstrekkelig sikkerhet. Tilnærmingen, for eksempel i Afghanistan, Kosovo og DR Kongo, har dette som utgangspunkt. I integrerte operasjoner koordineres hele spekteret av militære, politiske, rettslige, finansielle, humanitære og utviklingsmessige virkemidler. Innenfor FN og i NATO- eller i EU-sammenheng er tenkningen på dette området lik. I NATO terminologi refereres det stadig oftere til «comprehensive approach to operations» 1 . Dette innebærer at militært personell opererer sammen med personell fra andre samfunnssektorer, for eksempel justissektoren og utenrikstjenesten. Det er også nødvendig med koordinering mellom ulike stater, organisasjoner og aktører. Norge har derfor tatt en ledende rolle i FNs arbeid for å utvikle integrerte fredsoperasjoner.

Dagens utenlandsoperasjoner er komplekse og dynamiske. Militære styrker skal bidra til å skape nødvendig sikkerhet som grunnlag for en positiv utvikling. For å ivareta denne rollen må Forsvaret kunne forberede og gjennomføre operasjoner over hele konfliktspekteret fra rene kamphandlinger til fredelige sikkerhetsbyggende tiltak. Dette stiller særlige krav til det personellet som sendes ut.

Norske militære bidrag i Afghanistan synliggjør mange av utfordringene ved dagens fredsoperasjoner. Norske soldater har i perioder deltatt i harde kamphandlinger. Samtidig preges størstedelen av oppdragsløsningen mer av rutinemessig stabiliserende aktiviteter, for eksempel opplæring av afghanske sikkerhetsstyrker eller bidrag til økt sikkerhet gjennom patruljering og nærvær.

3.3.2 Norsk deltakelse

Norske kvinner og menn tjenestegjør i dag i en rekke konfliktområder i verden. Fig 3.6 presenterer en oversikt over Forsvarets nærvær i operasjoner på tre kontinenter.

Norge har et høyt antall soldater i utenlandsoperasjoner i forhold til vårt folketall. I de senere år har deltakelsen ute ligget på mellom 500 og 700 personer i tjeneste til enhver tid. For 2009 vil antallet være mellom 700–900 ute til enhver tid. Dette innebærer at mellom 1200 og 1600 personer årlig vil delta i utenlandsoperasjonene.

Det største norske styrkebidraget er for tiden i den NATO-ledede International Security Assistance Force (ISAF) i Afghanistan, og består av omlag 640 soldater. ISAF-operasjonen ble etablert i 2001 og er forankret i en rekke resolusjoner fra FNs sikkerhetsråd. De viktigste elementene i det norske styrkebidrag er en stabiliseringsenhet i Faryab-provinsen, et trenings- og mentorbidrag til den afghanske hæren og en spesialstyrkeenhet. I tillegg kommer ulike stabs- og støtteenheter. Med sin tilstedeværelse bidrar de norske soldatene til å styrke sikkerheten i Afghanistan, slik at utvikling og samfunnsbygging kan finne sted.

United Nations Truce Supervision Organization (UNTSO) ble startet i 1948, og var den første fredsoperasjonen etablert av FN. Norge har over tid vært en viktig aktør i UNTSO. Norge har i dag besatt sjefsstillingen for styrken og har 12 observatører i området.

FNs sikkerhetsråd besluttet i 2005 å etablere United Nations Mission in the Sudan (UNMIS) for å støtte implementeringen av en fredsavtale mellom Sudans regjering og Sudan People"s Liberation Movement/Army. Til denne misjonen bidrar Norge i dag med 23 FN-observatører og stabspersonell.

I desember 2008 besluttet regjeringen også å tilby FN et feltsykehus til operasjonen i Tsjad og Den Sentralafrikanske Republikk (SAR). MINURCAT II, ble etablert for inntil ett år fra våren 2009. 2 Forsvaret er i ferd med å sende ut omlag 150 personer til denne operasjonen. Situasjonen i østre Tsjad og nordøstre SAR er nært knyttet til utviklingen i Darfur i Sudan.

Fra sommeren 2009 vil Norge også bidra med en fregatt til EUs marinestyrke i Adenbukten utenfor Afrikas Horn. Fartøyet vil være et viktig bidrag i bekjempelsen av piratvirksomheten utenfor Somalias kyst som i lang tid har truet skipsfarten i området. EU opprettet i 2008 Operasjon Atalanta for å begrense piratvirksomheten i dette området.

3.3.3 Personellmessige forhold

Deltakelse i utenlandsoperasjoner er blitt en naturlig del av Forsvarets virksomhet. Personellsammensetningen videreutvikles derfor, slik at en større andel medarbeidere kan disponeres til slike operasjoner, både militært og sivilt tilsatte.

Etter forsvarspersonelloven §§ 11 og 12 er arbeidsgiver gitt en adgang til å beordre både militære og grupper av sivile til tjeneste ute. Det innebærer at sivilt ansatte med relevant kompetanse kan benyttes i tjeneste utenlands på linje med militære. Det er i dag identifisert et antall aktuelle funksjoner og stillinger som sivile kan bekle. Denne utviklingen viser at utenlandsoperasjoner er en integrert del av den daglige tjenesten og er meritterende for videre karriereutvikling. Personellet må i dag påregne å delta ute flere ganger i løpet av karrieren.

Forberedende tjeneste før utsendelse vil variere med operasjonens kompleksitet og personellsammensetningen i styrkebidraget. De fleste tjenestegjør i en operasjon i seks måneder. Enkelte vil imidlertid kunne ha et kortere eller lengre engasjement. Stabs- og observatørstillinger i FN har normalt 12 måneders varighet. Det vil være behov for å reengasjere noe personell direkte fra en kontingent til neste. For å unngå slitasje på personellet bør soldatene ikke være for lenge eller for hyppig ute. Den maksimale disponeringsperiode til en utenlandsoperasjon vil normalt ikke overstige 12 måneder.

Deltakelse ute kan innebære store belastninger, særlig dersom personellet opplever mange perioder uten tilstrekkelig tid til restitusjon. Innsatsen i Afghanistan har vist at enkelte personellkategorier er spesielt utsatt, fordi deres fagkompetanse er etterspurt, samtidig som tilgangen i Forsvaret til denne kompetansen er begrenset. Den tyngste belastningen ligger naturlig nok på mange av de operative enhetene, og på de funksjonene som gir direkte støtte til disse, som etterretning, samband, sanitet og logistikk. Problematikken vil bli omtalt nærmere i kapittel 5.3.

Erfaringsnivået blant de som deltar i utenlandsoperasjoner varierer. Ofte vil allerede oppsatte styrker utgjøre kjernen i et styrkebidrag. En betydelig andel av personellet i den enkelte kontingent er ofte rekruttert under førstegangstjeneste, hvor de ofte har forpliktet seg til tjeneste ute gjennom å tegne kontrakt. I tillegg består kontingenten av erfarne befal og sivile. Sivile vil gis tilstrekkelig militær opplæring og trening før de reiser ut.

For at personellet skal være best mulig rustet til å løse oppdraget, er det lagt opp til en misjonsspesifikk opptreningsperiode før utsendelse. Dette er trening spesielt rettet mot den aktuelle operasjon. I St.prp. nr. 48 (2007–2008) har regjeringen lagt opp til å styrke kvaliteten og lengden på oppøvingsperioden før utenlandsoperasjoner. For eksempel vil sivilt personell som mangler militær utdanning og trening, ha et annet kompetansebehov før en operasjon, enn personell med militær erfaring.