18 Klagenemnd

18.1 Gjeldende rett

Etter forvaltningslovens § 28 skal enkeltvedtak kunne påklages til det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det organet som har fattet vedtaket. Etter siste ledd i samme bestemmelse kan Kongen fastsette klageregler som avviker fra reglene i forvaltningsloven. Det ble ved lovforberedelsen forutsatt at unntak fra klageretten i alminnelighet burde gjøres i lovs form. § 28 tredje ledd ble først og fremst tatt med for å dekke akutte og uventede behov.

Gjeldende lov om utdanningsstøtte § 12 fastsetter at departementet oppnevner en klagenemnd som er klageinstans for enkeltvedtak om utdanningsstøtte etter forvaltningslovens kapittel VI. Denne bestemmelsen gjør unntak fra den alminnelige klageordningen som framgår av fvl. § 28.

Det følger av § 12 at klagenemnda skal bestå av tre medlemmer med personlige varamedlemmer.

Leder og nestleder oppnevnes av departementet for en periode på 3 år, praksis har vært at nemndas leder har hatt erfaring fra de alminnelige domstoler. Det er videre praksis og sedvane for at det tredje medlemmet er en studentrepresentant, som oppnevnes for et år avgangen. Studentenes representant kommer enten fra Norsk Studentunion, Studentenes Landsforbund, ANSA eller Elevorganisasjonen.

18.2 Departementets høringsutkast

Departementet uttalte i høringsutkastet at gjeldende § 12 bestemmer at klagenemnda skal være klageinstans for enkeltvedtak om utdanningsstøtte. I tillegg behandles klagesaker over vedtak fattet etter forskrift om tilskott til dekning av skolepengar til elevar ved utanlandske eller internasjonale videregåande skolar, av Lånekassens klagenemnd. Ved en eventuell overføring av oppgaver i forbindelse med innkrevingen av utdanningslån til Statens innkrevingssentral (SI), skal også vedtak fattet av SI etter lov om utdanningsstøtte med forskrifter kunne påklages til Lånekassens klagenemnd.

Klagenemnda er ikke forutsatt å ha instruksjonsmyndighet over Lånekassen og vil heller ikke ha myndighet til å omgjøre Lånekassens vedtak av eget tiltak, dvs. uten at det foreligger en klage. Etter de vanlige reglene om instruksjonsmyndighet kan imidlertid departementet ved behov overprøve Lånekassens vedtak der det ikke er noen part med klagerett. I den grad Statens innkrevingssentral fatter enkeltvedtak etter samme regelverk som Lånekassen, gjelder de samme prinsipper i forholdet mellom Utdannings- og forskningsdepartementet, klagenemnda og førsteinstansen.

I tillegg til at tjenestemannssaker skal behandles av departementet er det hensiktsmessig at departementet er klageinstans for klager etter lov om offentlighet i forvaltningen.

Lånekassens administrasjon er etter utdanningsstøttelovens § 12 sekretariat for klagenemnda. Statskonsult har i sin rapport 2003:19 Klager over alt, gjort rede for noen problemstillinger knyttet til en slik organisering av sekretariatsfunksjonen, særlig når det gjelder uavhengighet fra det øvrige forvaltningsapparatet.

Departementet anser det som nødvendig å sikre uavhengig saksbehandling og legitimitet for klagenemnda og sekretariatsfunksjonen. Organiseringen må også vurderes i lys av at klagenemnda eventuelt skal behandle klager over enkeltvedtak fattet både av Lånekassen og av Statens innkrevingssentral.

Departementet anbefalte at ordningen med egen klagenemnd fortsatt burde fremgå av loven.

Departementet foreslo følgende lovtekst i høringsutkastet:

§ 18 Klagenemnd

Departementet oppnevner en klagenemnd som er klageinstans etter forvaltningslovens kap. VI for enkeltvedtak om tildeling av utdanningsstøtte og om forrenting og tilbakebetaling av utdanningslån. Klagenemnda skal også behandle klager over vedtak om tilskott til dekning av skolepenger til elever ved utenlandske eller internasjonale videregående skoler.

For tjenestemannssaker og klager etter lov om offentlighet i forvaltningen, er departementet klageinstans.

Klagenemnda har tre medlemmer med personlige varamedlemmer som oppnevnes for inntil tre år. Departementet fastsetter hvem som skal være leder og nestleder i klagenemnda. Lånekassens administrasjon ivaretar funksjonen som sekretariat for klagenemnda.

18.3 Høringsinstansene

Høringsinstansene er jevnt over positive til at klagenemnda forblir lovfestet.

Universitets- og høgskolerådet og ANSAstøtter en fortsatt lovfesting av ordningen med klagenemnd. Universitets- og høgskolerådetviser i tillegg til Lov om universiteter og høgskoler, der det er presisert lovbestemte krav til nemndas leder og varamedlem for leder, og foreslår at det også i herværende lov blir lovfestet krav til nemndas leder og dets varamedlem.

LO uttaler at det er avgjørende at klagenemnda behandler alle saker, også klager på de vedtak som fattes av Statens Innkrevingssentral.

Forskerforbundet, Akademikerne og LO stiller spørsmål ved nemndas uavhengighet og legitimitet når sekretariatsfunksjonen blir ivaretatt av Lånekassen og ønsker en nærmere utredning av andre måter å organisere sekretariatsfunksjonen på før nemndsordningen blir vedtatt.

18.4 Departementets vurdering

Departementet anser ikke Universitets- og høgskolerådets ønske om at også krav til nemndas leder og nestleder skal lovfestes etter mønster av Universitet og høgskoleloven hensiktsmessig. Departementet vil i stedet ta initiativ til å utarbeide en instruks for klagenemnda der man blant annet vil stille krav til kompetanse hos nemndas leder.

Departementet har vurdert nærmere spørsmålet om klagenemndas organisering og sammensetning.

Departementet har vurdert om nemndas sekretariat burde trekkes ut av Lånekassen for å styrke oppfatningen av nemnda som et uavhengig, upåvirkelig organ og for å hindre spekulasjoner om sekretariatets lojalitet. Det er etter departementets vurdering ønskelig at sekretariatet har god kunnskap om Lånekassens rutiner og regelverk. Som følge av dette kan sekretariatet bedre vurdere sakene som blir fremlagt. Dersom det er åpenbart at det er gjort feil eller foreligger mangler fra Lånekassens side kan sekretariatet be Lånekassen vurdere saken på nytt. Dette kan medføre at feil eller mangler ved Lånekassens saksbehandling blir oppdaget og at saker blir omgjort på et tidligere stadium, noe som er ressursbesparende og samtidig gir raskere saksbehandling. I den nye organiseringen av Lånekassen vil sekretariatet også forberede klagesaker mot Statens innkrevingssentral etter denne lov. Dette vil etter departementets mening bidra til å styrke sekretariatets uavhengighet.

Departementet finner det ikke hensiktsmessig å plassere sekretariatet et annet sted.

Det er imidlertid viktig at Lånekassens administrasjon er seg bevisst at sekretariatet skal være uavhengig i forhold til Lånekassens øvrige administrasjon og arbeidsoppgaver.

Lånekassens administrasjon møter vanligvis med fire representanter i klagenemnda. Som følge av dette tar nemnda også opp forhold som man finner tvilsomme eller utilfredsstillende med representanter for administrasjonen, både i den enkelte sak og generelle forhold ved Lånekassens saksbehandling.

Behandlingen av den enkelte sak i nemnda starter med at fagansvarlig for saksfeltet gir en kort faktainnføring før nemnda diskuterer saken og eventuelt får utfyllende opplysninger fra Lånekassens representanter. Departementet kan ikke se at det har vært reist spørsmål ved praktiseringen av administrasjonens tilstedeværelse ved nemndsmøtene.

Departementet er likevel av den oppfatning at det er sekretariatet som bør innlede sakene for nemnda.

Nemndas uavhengighet må bety at ingen av partene, eller begge partene er tilstede ved nemndas møter. Det vil etter departementets mening styrke nemndas legitimitet og troverdighet ovenfor klageren og allmennheten om Lånekassens administrasjon ikke deltar i nemndsmøtene. Departementet kan ikke se at det er nødvendig at Lånekassens administrasjon er tilstede under nemndas klagebehandling. Er det forhold nemnda ønsker å ta opp med Lånekassen, eller få klargjort, bør dette gjøres gjennom sekretariatet eller på annen måte.

Departementet går inn for at forholdet mellom Lånekassen og nemnda reguleres i instruks.

Det er klageorganets funksjon som rettssikkerhetsinstans som bør være avgjørende for vurderingen av hvor og hvordan klagefunksjonen best ivaretas og avveies.

Departementet er av den oppfatning at klagenemnda for Lånekassen oppfyller sine rettssikkerhetsgarantier, krav til upartiskhet og legitimitet på en god måte ved dagens organisering og ordning. Den generelle kvaliteten på overprøvingen synes også å være god. Dette støttes også av at Sivilombudsmannen svært sjelden kommer til et annet resultat enn nemnda.

Departementet går inn for at det utarbeides instruks for nemnda, hvor blant annet nemndas sammensetning, regler og krav til nemndas medlemmer og sekretariatsfunksjonen reguleres.

Det foreslås følgende lovtekst:

§ 18 Klagenemnd

Departementet oppnevner en klagenemnd som er klageinstans for enkeltvedtak etter denne loven, herunder vedtak om tildeling av utdanningsstøtte, forrentning og tilbakebetaling. Klagenemnda skal også behandle klager over vedtak om tilskudd til dekning av skolepenger til elever ved utenlandske eller internasjonale videregående skoler.

Klagenemnda har tre medlemmer med personlige varamedlemmer som oppnevnes for inntil tre år. Departementet fastsetter hvem som skal være leder og nestleder i klagenemnda. Lånekassens administrasjon er sekretariat for klagenemnda.

For tjenestemannssaker og klager etter lov om offentlighet i forvaltningen, er departementet klageinstans.