8 Tilsyn, sanksjoner og straff
8.1 Tilsyn
8.1.1 Gjeldende rett
Finanstilsynet fører tilsyn med banker, kredittforetak og finansieringsforetak, samt låneformidlingsforetak, jf. finanstilsynsloven § 1 nr. 1-3 og nr. 13, jf. § 2. Etter finanstilsynsloven § 1 tredje ledd fører Finanstilsynet også tilsyn med utenlandske foretak som tilsvarer foretak som nevnt i bestemmelsens første ledd, eller som driver virksomhet som tilsvarer virksomhet som nevnt i finanstilsynsloven § 1 første ledd. Finansagenter handler på vegne av ett eller flere finansforetak. Det er finansforetaket som agenten representerer, som har ansvar for å påse at agenten opptrer i samsvar med finansforetakets egne plikter. Finanstilsynet fører i dag tilsyn med finansagenter som ledd i tilsynet med finansforetak som finansagenten er agent for.
Finanstilsynets styremedlemmer og ansatte har taushetsplikt etter reglene i finanstilsynsloven § 7 og forvaltningsloven § 13. Taushetsplikten gjelder også for revisorer og andre som utfører arbeid på Finanstilsynets vegne. Etter finanstilsynsloven § 7 annet ledd gjelder ikke Finanstilsynets taushetsplikt etter finanstilsynsloven § 7 og forvaltningsloven overfor tilsynsmyndighetene i andre EØS-stater. Forskrift 30. november 1998 nr. 1102 om utveksling av opplysninger med tilsynsmyndigheter fra land i og utenfor EØS-området har i § 2 nærmere vilkår for slik utveksling av opplysninger.
Finanstilsynet har i dag en rekke tilgjengelige tilsynsmessige virkemidler ved overtredelse av finansforetaksloven, eller ved overtredelse av bestemmelser eller pålegg gitt med hjemmel i loven.
Finanstilsynsloven § 4 inneholder generelle påleggshjemler for Finanstilsynet. Bestemmelsen hjemler blant annet pålegg om retting dersom et foretaks organer ikke har overholdt sine plikter i henhold til bestemmelser gitt i eller i medhold av lov. Videre kan Finanstilsynet i medhold av finanstilsynsloven § 4 a gi pålegg om stans av virksomhet, dersom Finanstilsynet antar at noen driver virksomhet omfattet av finanstilsynsloven § 1 første eller tredje ledd uten nødvendig tillatelse. Uaktsom eller forsettlig overtredelse av pålegg etter finanstilsynsloven § 4 a er straffebelagt, jf. finanstilsynsloven § 10 første ledd tredje punktum. Pålegg gitt av Finanstilsynet med hjemmel i bestemmelser gitt i eller i medhold av lov, kan følges opp med en daglig løpende mulkt til forholdet er rettet, jf. finanstilsynsloven § 10 annet ledd.
Finansforetaksloven § 22-2 inneholder påleggsbestemmelser som utfyller og utvider Finanstilsynets kompetanse etter finanstilsynsloven. I finansforetaksloven § 22-1 er det tatt inn en straffebestemmelse som gjelder overtredelse av finansforetaksloven, forskrifter eller pålegg gitt med hjemmel i finansforetaksloven.
Etter finansforetaksloven § 3-7 kan departementet helt eller delvis tilbakekalle, endre eller sette nye vilkår for en tillatelse. Dette gjelder, blant annet, dersom virksomheten ikke har startet innen ett år fra tillatelse er gitt, ved grove overtredelser av plikter, dersom ledelsen ikke lenger oppfyller egnethetskrav, eller dersom foretaket har eiere i strid med loven.
Forskrift 28. desember 1993 nr. 1257 om tilsyn med finansforetak og forvaltningsselskap som har hovedsete i annen EØS-stat som driver virksomhet i Norge mv., regulerer tilsyn med de foretakene som omfattes av forskriften, samarbeid mellom tilsynsmyndighetene, og mulighet til å pålegge opphør av virksomheten. Forskriften gjelder ikke for boliglånsformidlere.
Lov 9. januar 2009 nr. 2 § 47 om kontroll med markedsføring og avtalevilkår mv. (markedsføringsloven) gjennomfører forordning (EU) nr. 2006/2004 om samarbeid mellom nasjonale myndigheter med ansvar for håndheving av forbrukerlovgivningen i norsk rett. Forordningen inneholder blant annet regler om ansvarsdeling og prosedyrer om samarbeid mellom nasjonale institusjoner som skal håndheve regelverk som skal ivareta forbrukerinteresser, samt regler om samarbeid med EU-kommisjonen.
Det er Forbrukertilsynet og Markedsrådet som fører tilsyn med overholdelsen av reglene i finansavtaleloven, jf. finansavtaleloven (2020) § 3-55.
8.1.2 Direktivet
Artikkel 5 i direktivet krever at medlemsstatene utpeker vedkommende myndigheter som har som oppgave å sikre gjennomføring og håndhevelse av boliglånsdirektivet. Medlemsstatene skal sikre at vedkommende myndigheter, alle personer som arbeider eller har arbeidet for vedkommende myndigheter, samt revisorer eller eksperter som opptrer på vegne av vedkommende myndigheter, er underlagt taushetsplikt.
Direktivet krever at medlemsstatene sikrer at kompetent myndighet i hjemstaten fører tilsyn med boliglånsformidleres løpende virksomhet, jf. direktivet artikkel 34 nr. 1.
Medlemsstatenes tilsyn med boliglånsformidlere som opptrer på vegne av og under det hele og fulle ansvaret til én eller flere långivere (dvs. finansagenter), kan enten føres direkte med boliglånsformidleren eller som del av tilsynet med långiveren, jf. artikkel 34 nr. 1 annet ledd. Dersom boliglånsformidlere opptrer på vegne av, og under det hele og fulle ansvaret til långivere som utgjør et flertall av tilbyderne i markedet, må tilsynet føres direkte med finansagenten. Dersom en boliglånsformidler yter tjenester i en annen medlemsstat enn hjemstaten, skal hjemstatsmyndigheten føre direkte tilsyn med boliglånsformidleren.
Direktivet artikkel 5 regulerer hvilken nasjonal tilsynsmyndighet i det enkelte land som skal være tilsynsmyndighet for å håndheve bestemmelsene i direktivet artikkel 9, 29, 32, 33, 34 og 35. Dette er bestemmelser som stiller krav til kvalifikasjoner for ansatte, tillatelse til å drive boliglånsformidlingsvirksomhet, håndhevelse av reglene om etableringsfrihet og fri utveksling av tjenesteytelser for boliglånsformidlere, myndighet til å trekke tilbake tillatelser, tilsyn med utenlandske boliglånsformidlere og godkjennelse av långivere som ikke er kredittinstitusjoner. I norsk rett vil Finanstilsynet være tilsynsmyndighet for håndhevelse av bestemmelser som gjennomfører de nevnte artiklene i direktivet.
Dersom det på en medlemsstats territorium er mer enn én kompetent myndighet, skal medlemsstatene påse at deres respektive oppgaver er klart definert, og at disse myndighetene samarbeider tett, slik at de kan utføre sine respektive oppgaver på en effektiv måte, jf. direktivets artikkel 5 nr. 6.
Medlemsstatene plikter å underrette EU-Kommisjonen og EBA om hvem som er tilsynsmyndighet, og om eventuelle endringer når det gjelder disse, jf. artikkel 5 nr. 4. Dersom tilsynsmyndigheten er fordelt på flere institusjoner, skal det også underrettes om fordelingen av de respektive oppgavene mellom de ulike tilsynsmyndighetene, og om eventuelle endringer i dette.
Når det gjelder agenter for ett finansforetak, skal dessuten finansforetaket overvåke sine utpekte representanters virksomhet slik at agenten overholder bestemmelsene i direktivet, og da særlig at kvalifikasjonskravene til enhver tid er oppfylt.
Ved boliglånsformidlingsvirksomhet som utøves gjennom filial, er det vertsstatsmyndigheten som har ansvaret for å påse at boliglånsformidlere som har filial i vertsstaten, følger opp reglene om god forretningsskikk, opplysningsplikter, markedsføring, tvisteløsning og kvalifikasjonskrav for ansatte i filialen, jf. direktivets artikkel 34 nr. 2 første ledd. Ved overtredelse av slike bestemmelser kan vertsstatsmyndigheten kreve at det ulovlige forholdet opphører, jf. bestemmelsens annet ledd.
Overholder ikke boliglånsformidleren de tiltakene som vertsstatsmyndigheten har vedtatt, skal vertsstatsmyndigheten treffe alle nødvendige tiltak for å sikre at det ulovlige forholdet opphører, jf. artikkel 34 nr. 2 tredje ledd. Vertsstatsmyndigheten skal informere hjemstatsmyndigheten om tiltakene. Vertsstatsmyndigheten har rett til å foreta undersøkelser av filialen og kreve at boliglånsformidleren gjør de endringene som er nødvendig for at pliktene som nevnt i artikkel 34 nr. 2 oppfylles, jf. direktivet artikkel 34 nr. 3. Overtrer boliglånsformidleren fortsatt regelverket, kan vertsstatsmyndigheten treffe egnede tiltak for å forebygge eller sanksjonere nye ulovligheter, og om nødvendig forby formidleren å fortsette virksomheten i verstsstaten, jf. artikkel 34 nr. 2 fjerde ledd. Vertsstatsmyndigheten skal i så fall forhåndsvarsle hjemstatsmyndigheten. I tillegg skal EU-Kommisjonen underrettes.
Dersom hjemstatsmyndigheten er uenig i de tiltakene vertsstaten har truffet, kan saken henvises til EBA med anmodning om EBAs bistand i samsvar med artikkel 19 i forordning (EU) nr. 1093/2010. For EØS-statene er det EFTAs overvåkningsorgan, ESA, som er rett organ.
Overtrer et foretak som driver filial andre bestemmelser enn bestemmelsene om god forretningsskikk, opplysningsplikter, markedsføring, tvisteløsning og kvalifikasjonskrav for ansatte i filialen, er det hjemstatsmyndigheten som er tilsynsmyndighet, jf. direktivet artikkel 34 nr. 4. For eksempel håndheves godtgjørelsesordninger av hjemstatsmyndigheten. Dersom vertsstatsmyndigheten har klare og påviselige grunner til å fastslå at virksomheten i en filial ikke er i tråd med nasjonale bestemmelser som gjennomfører direktivforpliktelser med enkelte unntak, skal vertsstatsmyndigheten informere hjemstatsmyndigheten. Hjemstatsmyndigheten skal i slike tilfeller treffe hensiktsmessige tiltak, jf. artikkel 34 nr. 4.
Medlemsstatene skal fastsette at hjemstatsmyndigheten skal kunne utføre stedlige tilsyn hos filialen, etter å ha underrettet vertsstatsmyndigheten, jf. direktivet artikkel 34 nr. 5.
Det er hjemstaten som har tilsyn med virksomheten til en boliglånsformidler som driver grensekryssende virksomhet i vertsstaten. Dersom vertsstatsmyndigheten har klare og påviselige grunner til å anta at en boliglånsformidler som driver grensekryssende virksomhet, ikke oppfyller sine forpliktelser i som følger av nasjonale bestemmelser som gjennomfører direktivforpliktelser, skal vertsstatsmyndigheten informere hjemstatsmyndigheten, som skal treffe hensiktsmessige tiltak, jf. artikkel 34 nr. 4.
Vertsstatsmyndigheten og hjemstatsmyndigheten skal samarbeide for å sikre et effektivt tilsyn med, og effektiv håndheving av, vertsstatens minstekrav til kunnskap og kompetanse, jf. direktivet artikkel 9 nr. 5.
Direktivet inneholder prosedyreregler for det tilfelle at hjemstatsmyndigheten ikke treffer tiltak innen én måned etter å ha fått informasjon fra vertsstatsmyndigheten, jf. direktivet artikkel 34 nr. 4 annet ledd. Det samme gjelder dersom boliglånsformidleren, til tross for tiltak som er truffet, fortsetter å handle på en måte som klart er til skade for forbrukerinteresser i vertsstaten eller som hindrer markedene i å fungere korrekt.
I slike tilfeller skal vertsstaten treffe nødvendige tiltak for å beskytte forbrukerne og sikre at markedet virker på en tilfredsstillende måte, herunder hindre at boliglånsformidleren fortsetter å yte tjenester i vertsstaten, jf. artikkel 34 nr. 4 annet ledd bokstav a. Vertsstatsmyndigheten plikter å forhåndsvarsle hjemstatsmyndigheten. I tillegg skal EU-Kommisjonen og EBA underrettes. En alternativ prosedyre er at saken henvises til EBA med anmodning om EBAs bistand i samsvar med artikkel 19 i forordning (EU) nr. 1093/2010, jf. artikkel 34 nr. 4 annet ledd bokstav b. For EØS-statene er det EFTAs overvåkningsorgan, ESA, som er rett organ for den alternative prosedyren.
Direktivet har bestemmelser som regulerer samarbeidet mellom tilsynsmyndighetene i EØS-området om utveksling av opplysninger og om rapportering til EBA. Direktivet artikkel 36 inneholder en plikt for tilsynsmyndighetene til å samarbeide i den grad det er nødvendig for å ivareta oppgaver fastsatt i boliglånsdirektivet. Medlemsstatene skal utpeke en kompetent myndighet som kontaktpunkt i henhold til direktivet, som skal rapporteres til EU-Kommisjonen og de øvrige medlemsstatene.
Direktivet artikkel 37 har regler om bileggelse av tvister mellom kompetente myndigheter. For EØS-statene er det EFTAs overvåkningsorgan, ESA, som er rett organ for den alternative prosedyren.
Direktivet artikkel 34 nr. 6 fastslår at den fordelingen av oppgaver mellom medlemsstatene som er fastsatt i denne artikkel, ikke berører medlemsstatenes myndighet på områder som ikke omfattes av direktivet, i samsvar med deres forpliktelser i henhold til EU-retten.
8.1.3 Finanstilsynets forslag
Finanstilsynet legger til grunn at finansforetakene følger opp at agenter de bruker, oppfyller kravene som følger av regelverket. Finanstilsynet viser til at finansforetaket vil være fullt ut ansvarlig for finansagentens virksomhet for foretaket. Dette gjelder også i dag, jf. Finanstilsynets rundskriv 6/2019. Spørsmålet om det skal føres tilsyn med finansagenter direkte eller gjennom foretakene som finansagentene representerer, endrer ikke finansforetakenes ansvar for sine agenter.
Etter tilsynets vurdering oppfyller Finanstilsynet kravet til kompetent myndighet i henhold til artikkel 5 nr. 3 i direktivet. Siden låneformidlingsforetak foreslås som en samlebetegnelse på finansagentforetak og finansmeglerforetak, er det ikke nødvendig med noen endring i ordlyden i finanstilsynsloven, jf. finanstilsynsloven § 1 nr. 13.
I de tilfellene der et finansagentforetak er agent for flere finansforetak, vil Finanstilsynet normalt forholde seg direkte til agenten. Dette innebærer imidlertid ingen endring i finansforetakenes ansvar for å følge opp sine agenter. Finanstilsynet vil også føre tilsyn med at finansforetakene følger opp sine finansagenter. I de tilfellene et finansagentforetak er agent for bare ett finansforetak, vil Finanstilsynet normalt føre tilsyn med agenten som del av tilsynet med finansforetaket.
Det er etter Finanstilsynets vurdering ikke behov for noen særskilt gjennomføring i lov eller forskrift av regler som kun retter seg mot myndighetene. Finanstilsynet må selv sørge for å ha et rutineverk på plass som ivaretar de forpliktelsene tilsynsmyndigheten har etter direktivet. Finanstilsynet foreslår derfor ikke å lov- eller forskriftsregulere direktivets bestemmelse om underrettelsesplikt til EU-Kommisjonen og EBA.
Finanstilsynets taushetsplikt anses tilstrekkelig regulert i gjeldende rett.
Når det gjelder tilsyn med finansforetak og forvaltningsselskap som har hovedsete i annen EØS-stat, foreslår Finanstilsynet at forskrift 28. desember 1993 nr. 1257 om tilsyn med finansforetak og forvaltningsselskap som har hovedsete i annen EØS-stat som driver virksomhet i Norge mv., utvides til også å omfatte boliglånsformidlingsforetak med hovedsete i annen EØS-stat og som kan drive virksomhet i Norge i henhold til reglene som gjennomfører boliglånsdirektivet. Ifølge Finanstilsynet vil tilsynet gjennom finanstilsynsloven og ved en endring som foreslått i forannevnte forskrift fra 1993, i tilstrekkelig grad ha den myndighet som er nødvendig for å oppfylle kravene til samarbeid mellom tilsynsmyndighetene i boliglånsdirektivet.
8.1.4 Høringsinstansenes merknader
Høringsinstansene hadde ingen merknader til denne delen av forslaget i høringsnotatet.
8.1.5 Departementets vurdering
Departementet slutter seg til Finanstilsynets vurdering, og foreslår ingen endring i gjeldende regler om tilsyn generelt. Departementet finner, i likhet med Finanstilsynet, at gjeldende regler om tilsyn tilfredsstiller kravene i direktivet. Departementet vil følge opp lovforslaget med nødvendige forskriftsendringer i forbindelse med utarbeidelse av forskrifter til regelverket.
8.2 Sanksjoner og straff
8.2.1 Gjeldende rett
Finansforetaksloven § 22-1 gir regler om straff for overtredelser av finansforetaksloven, og etter finansforetaksloven § 22-2 kan departementet (delegert til Finanstilsynet) gi pålegg om at forhold i strid med loven må opphøre, og ilegge tvangsmulkt dersom pålegget ikke etterkommes.
8.2.2 Direktivet
Direktivet artikkel 38 angir at medlemsstatene fastsetter sanksjoner for overtredelse av nasjonale bestemmelser som gjennomfører boliglånsdirektivet. Boliglånsdirektivet har ingen regulering av hvilke sanksjoner som skal fastsettes, utover at sanksjonene skal være effektive, stå i rimelig forhold til overtredelsen og ha avskrekkende virkning.
Medlemsstatene skal fastsette at tilsynsmyndighetene kan offentliggjøre administrative sanksjoner, med mindre slik offentliggjøring kan skape alvorlig uro på finansmarkedene eller påføre berørte parter uforholdsmessig stor skade.
Direktivet har bestemmelser om inndragning av tillatelse til boliglånsformidlere, jf. artikkel 33. Tillatelsen kan inndras dersom boliglånsformidleren gir avkall på tillatelsen, dersom låneformidlingsaktiviteten eller rådgivningstjenesten ikke er utøvd de siste seks måneder, hvis godkjenning er gitt på grunnlag av uriktige eller villedende opplysninger, hvis kravene for å få godkjennelse ikke lenger er oppfylt, hvis det følger av nasjonal rett at godkjenning skal tilbakekalles eller hvis låneformidleren har gjort seg skyldig i alvorlige eller systematiske overtredelser av bestemmelser som gjelder for låneformidlere som formidler lån omfattet av direktivet.
8.2.3 Finanstilsynets forslag
EU-regelverket stiller ikke krav til administrative sanksjoner hvis overtredelse av regelverket kan straffesanksjoneres etter nasjonal rett. Norsk rettstradisjon har bygget på straffesanksjonering.
Finanstilsynet foreslår å lovfeste en bestemmelse om tilbakekall av tillatelse i tråd med artikkel 33 i direktivet. Det er også sett hen til bestemmelsen i finansforetaksloven § 3-7. Det foreslås at myndigheten legges til Finanstilsynet.
Finanstilsynet foreslår at det lovutkastet gis regler om straff, samt regler om pålegg og tvangstiltak etter mønster av reglene i finansforetaksloven §§ 22-1 og 22-2. Myndigheten til å gi pålegg og tvangstiltak foreslås lagt til Finanstilsynet. I tillegg vil reglene i finanstilsynsloven gjelde.
Finanstilsynet offentliggjør i dag sanksjoner som er truffet mot enkelte aktører etter en konkret vurdering. Finanstilsynet anser ikke at det er behov for en særskilt regel om offentliggjøring av vedtak.
8.2.4 Høringsinstansenes merknader
Etter Forbrukertilsynets syn er det behov for at Finanstilsynet kan ilegge overtredelsesgebyr for brudd på loven og forskriften om låneformidling.
Øvrige høringsinstanser har ikke hatt merknader til denne delen av forslaget i høringsnotatet.
8.2.5 Departementets vurdering
Departementet foreslår i lovforslaget kapittel 9 bestemmelser om tilsyn, endring og tilbakekall, pålegg og tvangstiltak, og straff.
Departementet foreslår i § 9-1 en bestemmelse som fastslår at Finanstilsynet fører tilsyn med overholdelse av bestemmelsene i loven i samsvar med bestemmelsene i loven her og finanstilsynsloven.
Lovforslaget § 9-2 inneholder regler om endring og tilbakekall og § 9-3 regler om pålegg og tvangstiltak. Bestemmelsene bygger på Finanstilsynets forslag i høringsnotatet, og er nærmere omtalt i spesialmerknadene i proposisjonen. Når tillatelsen blir tilbakekalt, skal foretaket umiddelbart slettes fra Finanstilsynets register og eventuelle vertsstatsmyndigheter skal informeres, jf. forslaget til § 8-2.
Lovforslaget § 9-4 første ledd inneholder regler om at den som forsettlig eller uaktsomt overtrer loven eller bestemmelser eller pålegg gitt med hjemmel i loven, straffes med bøter, eller under særlig skjerpende omstendigheter med fengsel i inntil 1 år, dersom forholdet ikke går inn under noen strengere straffebestemmelse. Departementet deler således Finanstilsynets vurdering om at det er behov for en straffebestemmelse for overtredelse av denne loven. I vurderingen har departementet lagt vekt på en slik bestemmelses allmennpreventive effekt, og dens bidrag til å disiplinere markedsaktørene. Departementet viser til at overtredelse av regler som gjelder låneformidling, kan ha stort skadepotensiale, særlig for den enkelte kunde.
Siden deler av regelverket foreslås gjennomført i finansavtaleloven, finner departementet at det vil virke klargjørende for markedsaktørene om straffebestemmelsen angir hvilke bestemmelser i ny lov om låneformidling som kan sanksjoneres med straff. Departementet foreslår derfor å presisere i § 9-4 annet ledd hvilke bestemmelser som kan medføre straff i henhold til § 9-4 første ledd. Departementet foreslår at adgangen til å anvende § 9-4 bare bør gjelde overtredelser av enkelte bestemmelser i loven. Det vises til nærmere omtale i spesialmerknadene om dette.
Bestemmelsen om god forretningsskikk må som følge av gjennomføringen av direktivet med delvis gjennomføring i forslaget her og delvis gjennomføring i ny finansavtalelov, også leses i lys av de mer detaljerte bestemmelsene i finansavtaleloven.
Departementet deler Finanstilsynets vurdering om at regler om administrative sanksjoner, herunder overtredelsesgebyr og ledelseskarantene, må vurderes etter en mer generell gjennomgang av regelverket på finansmarkedsområdet. Departementet viser til at rettsutviklingen på finansmarkedsområdet i EØS de siste årene har gått i retning av rettsakter som stiller krav til administrative sanksjoner og andre tiltak («administrative sanctions and other measures») ved overtredelser av regelverket. Formålet er blant annet å oppnå en mer enhetlig regulering, samt sikre etterlevelse av regelverket. Administrative sanksjoner gir dessuten myndighetene flere reaksjonsformer når det skal ilegges reaksjoner for uønsket virksomhet.
Departementet viser til at et høringsforslag med regler om overtredelsesgebyr og ledelseskarantene utarbeidet av Finanstilsynet, ble sendt på høring 21. april 2020, og er til behandling i departementet. Departementet viser til at det vil være fordeler forbundet med å behandle disse forslagene samlet. Departementet legger på denne bakgrunn opp til at regler om overtredelsesgebyr og ledelseskarantene mv. relatert til gjennomføring av direktivet, vurderes som en del av denne gjennomgangen.
Etter departementets vurdering er det behov for en mer generell gjennomgang av regelverket. Departementet vil på denne bakgrunn eventuelt komme tilbake til administrative sanksjoner ved overtredelser av nasjonale bestemmelser som gjennomfører direktivet, i et eget lovforslag.