Grønn verdiskaping og økt bearbeiding i sjømatindustrien

Til innholdsfortegnelse

7 Utvalgets forslag til tiltak

I dette kapitlet foreslår utvalget tiltak for grønn omstilling, økt bearbeiding og flere helårlige arbeidsplasser i norsk sjømatindustri.

Innledningsvis vil utvalget understreke at målet om økt bearbeiding og flere helårlige arbeidsplasser ikke kan oppfylles av enkelttiltak alene. Økt bearbeiding vil kreve en bevisst og helhetlig satsing over tid, både fra myndighetene og fra sjømatindustrien. Det må foretas veivalg som gir stabile rammevilkår som kan legge til rette for påkrevde investeringer, både i sjømatindustrien og i øvrige deler av verdikjeden. Myndighetene må legge til grunn at økt bearbeiding og helårige arbeidsplasser må være lønnsomme grep for, utformingen av rammevilkår. Som vist tidligere i rapporten er det få anbefalinger fra tidligere utvalg som har blitt fulgt opp. Den økende bevisstheten om behovet for grønn omstilling forsterker behovet for å se hele verdikjeden i sammenheng. For å møte utfordringer knyttet til klima og miljø må den norske fiskeripolitikken også gis et industrielt innhold.

Utvalget har delt sine anbefalinger i fire underkapitler. En konkurransekraftig sjømatindustri er for det første avhengig av tilgang til råstoff for å kunne produsere kostnadseffektivt og levere produkter som har høy verdi for kundene. For det andre er det behov for tiltak som sikrer bærekraft i hele verdikjeden, både når det gjelder kvalitet og best mulig råstoffutnyttelse, og for å sikre et lavest mulig klimagassutslipp og miljøavtrykk. For det tredje må industrien ha god og forutsigbar markedsadgang både når det gjelder handelsavtaler og ikke-tarrifære forhold. For det fjerde må sjømatindustriens rammevilkår ses i sammenheng med utviklingen av regioner og kystsamfunn. Deler av kysten har store utfordringer knyttet til svakt og synkende befolkningstall. En solid og bærekraftig fiskeindustri vil kunne bidra til bosetting og sysselsetting, men vil ikke alene være tilstrekkelig til å motvirke den generelle demografiske utviklingen i samfunnet.

7.1 Tilgang til råstoff

Bedre koordinering av fangst- og produksjonsmønster

Det vil være et konkurransefortrinn i den grønne omstillingen å høste marine ressurser på naturens premisser. Det innebærer å sikre best mulig utnyttelse av ressursene når de er tilgjengelig, og kvalitetsmessig på sitt beste. Samlet sett vil dette legge et godt grunnlag for videre bearbeiding av råstoffet i industrien.

Utvalget mener at en slik tilpasning til naturen ikke vil stå i motsetning til å sikre bedre koordinering mellom fangst- og produksjonsmønster. Hvitfisksektoren har et særlig forbedringspotensial knyttet til en slik koordinering. I utformingen av reguleringer av flåten må det tas hensyn til hele verdikjeden. En utvikling i kvotesystemet som innebærer større andel av garanterte fartøykvoter, mindre overregulering og tilhørende kappfiske er i så måte positivt. Når kvotesystemet skal revideres vil oppsplitting av kvotepakker og adgang til kvoteutveksling kunne legge til rette for at hvitfiskflåten kan differensiere og spesialisere seg, for eksempel på ulike arter.

En fiskekvote gir en eksklusiv rett til å høste av fellesskapets ressurser. Utvalget mener denne rettigheten også må innebære en plikt til å fiske de disponerte kvotene. Fiskefartøy blir stadig mer effektive, og dette medfører også at sesongene blir kortere. Svært gode priser på torsk bidrar til at kystflåten prioriterer å fange torsk, og at kvotene på hyse og sei ikke fiskes opp. Kvoter som ikke utnyttes over tid bør inndras, og refordeles til aktører innenfor samme fartøygruppe. Dette vil kunne gi mer råstoff til sjømatindustrien, forlenge sesongene og øke kvoteutnyttelsen av fiskearter som er godt egnet til videreforedling.

Store endringer i fiskekvotene fra ett år til det neste skaper utfordringer for sjømatindustrien. Endringene gjør det rasjonelt å tilpasse seg endringene i volum, fremfor å ivareta kvalitet. Forvaltningsplanen for torsk åpner for at kvoteendringer kan variere med inntil 20 prosent fra år til år. Utvalget mener den bør settes til 10 prosent.

En forbedret fryse- og tineteknologi gjør det mulig å utnytte råstoffet bedre. Dersom kvaliteten på fryst og tint råstoff er den samme, vil industrien kunne ha tilgang på råstoff gjennom fryselagre og utstyr for tining. En videre utvikling og implementering av fryse- og tineteknologi bør derfor være et prioritert satsningsområde.

Ekstrakvoteordninger i torskefisket har blitt innført for å stimulere til levering av råstoff til industrien. Ordningene bør utformes slik at hensynet til miljømessig, økonomisk og sosial bærekraft også tas i betraktning. Ordningene bør være gjenstand for evaluering, for å sikre at de ivaretar forhåndssatte målsetninger.

Fjerning, reduksjon eller andre endringer i ekstrakvoteordninger vil kunne få store konsekvenser for industri som har innrettet seg etter ordningene. Utvalget mener derfor at ekstrakvoteordningene bør utformes som «overgangstiltak» som på lengre sikt bidrar til varige endringer. Ferskfiskordningen bør innrettes slik at artene som inngår i ordningen, må gå til humankonsum. Hvis det fremover skal utvikles nye ordninger, bør de innrettes slik at de stimulerer til flere direkte landinger av lite utnyttede og underutnyttede arter som er egnet for bearbeiding.

Et annet alternativ til å forbedre koordineringen av fangstmønster og industriens behov, kan være å innføre utviklingskvoter. Kvoten tas fra totalkvoten før fordeling, og tildeles sjømatindustrien for en enkelt periode, og i begrenset størrelse. Dette kan innebære at industrien disponerer en andel av kvotene til utviklingsformål. En slik ordning kan utformes basert på utviklingstillatelser i havbruksektoren. Erfaringer og resultater bør dokumenteres og deles med andre aktører i næringen. Videre bør utviklingskvotene kun leies ut til fartøy som har fisketillatelse. Den enkelte virksomheten setter vilkårene for leieavtalen, men det må stilles krav om at virksomheten som får disponere en kvote må dokumentere at de har reell mulighet til å drive bearbeiding av fisk i hele perioden.

Utvalgets vurdering er at pliktsystemet i liten grad bidrar til å oppfylle intensjonen om lønnsom helårlig drift av foredlingsanlegg basert på råstoff fra tråler. Til tross for flere faglige råd om å avvikle pliktene, har Stortinget ønsket å beholde dem og vedtatt justeringer for at de skal fungere bedre. Det er viktig å følge opp om, og i hvilken grad, disse endringene bidrar til økt verdiskaping og bearbeiding. Utvalget viser for øvrig til anbefalingene fra pliktkommisjonens rapport om hvordan ressursene bedre kan komme enkelte kystsamfunn til gode.

Landinger fra utenlandske fartøy er viktig for norsk sjømatindustri. Utenlandske fartøy må i dag betale avgift til salgslagene ved omsetning av fangst i Norge, på lik linje med de norske aktørene. De har imidlertid ikke anledning til medlemskap, med mindre de er bosatt i virkeområdet til det aktuelle salgslaget, og mottar en begrenset del av de tjenestene salgslagene tilbyr. Lagsavgiften er en kostnad det kan antas at blir lagt til i salgsprisen til industrien, og kan således ha stor betydning i de delene av industrien hvor driftsmarginene er særlig små.

En reduksjon i lagsavgiften for utenlandske fartøy vil etter utvalgets vurdering gi et sterkere insentiv til å lande råstoff i Norge. Lagsavgiften kan for eksempel settes på et nivå som gjør avgiften proporsjonal i forhold til de tjenestene som salgslaget yter til slike landinger.

Utvalget anbefaler:

  • 1. Å gjennomføre foreslåtte endringer i kvotesystemet knyttet til oppsplitting av kvotepakker og innføring av en kvoteutvekslingsordning for å legge bedre til rette for spesialisering og utnyttelse av alle kommersielle arter.
  • 2. Å inndra og refordele kvoter som ikke utnyttes over tid.
  • 3. Å justere klausulen i forvaltningsplanen for torsk slik at kvoteendringer fra ett år til neste som hovedregel ikke kan overstige 10 prosent.
  • 4. At det innføres risikoavlastende virkemidler for videreutvikling og implementering av nye metoder for frysing, lagring og tining av fiskeråstoff i industriell skala.
  • 5. Å utforme ekstrakvoteordninger slik at hensynet til både miljømessig, økonomisk og sosial bærekraft tas i betraktning og er gjenstand for jevnlige evalueringer for å sikre at de virker etter hensikten. Ferskfiskordningen bør videreføres med krav om at artene som inngår i ferskfiskordningen og som gir bonuskvantum på torsk, må gå til humankonsum.
  • 6. Å innføre en prøveordning med utviklingskvoter til sjømatindustrien.
  • 7. Nærings- og fiskeridepartementet iverksetter en gjennomgang og evaluering av om salgslagenes praksis knyttet til lagsavgift er i overensstemmelse med fiskesalgslagsloven §§ 9 og 1.

Omsetning på like vilkår

Et velfungerende og legitimt førstehåndsmarked for omsetning av fisk er en avgjørende betingelse for verdiskaping og økt bearbeiding. Fiskesalslagslova gir salgslagene store muligheter til selv å bestemme konkrete vilkår for førstehåndsomsetningen. Det er stor politisk oppslutning om å beholde loven. Det bør likevel rettes økt oppmerksomhet til hvordan loven praktiseres, ettersom dette griper rett inn i landindustriens rammevilkår og i betydelig grad kan påvirke mulighetene for lønnsom og bærekraftig foredling av råstoff. En privatrettslig sammensetning med offentlig myndighet med hjemmel i lov, burde i sin forvaltning av dette særskilte ansvaret, også foreta spesielle grep for å synliggjøre hvordan hele verdikjeden tas hensyn til i fastsettelsen av salgsbetingelsene.

Landindustrien må sikres like forutsetninger for å kunne delta i konkurransen om råstoffet. Gitt dagens lovverk er det problematisk at kvoteeierne kan etablere seg nedstrøms for å drive råstoffeksport av egen fisk, uten at råstoffet gjøres tilgjengelig for øvrig industri på en konkurransearena.

Salgslagene har nylig redusert muligheten for egenovertakelse av fryst råstoff av torsk og sei. Det er vanskelig å se for seg hvilke øvrige mekanismer som kan motvirke at fangst overtas utenom de ordinære salgskanalene. I denne sammenhengen vil utvalget anerkjenne at direkteavtaler også handler om god koordinering og relasjon mellom kjøper og selger, og i mange tilfeller bidrar til bearbeiding langs norskekysten.

Så lenge lovverket legger opp til en vertikaldelt verdikjede, vil det være prinsipielt riktig at omsetningssystemene innrettes slik at industrien får tilgang til råstoff, uavhengig av eierskap. Kvoteeierne kan ikke ha anledning til å låse råstoffet inne i sin vertikale kjede. Dette må gjelde uavhengig av om råstoffet bearbeides i Norge eller ikke. Dette berører komplekse problemstillinger som utvalget mener må utredes videre. Utredningen må ta utgangspunkt i hvorvidt konkurranseutsatt råvaretilgang vil bidra til å øke den totale verdiskapingen, og utforske hvordan omsetningssystemene kan innrettes slik at alt råstoff blir tilgjengelig for bearbeiding via omsetning i både første og eventuelt andre hånd.

I 2021 stod fartøyer over 28 meter for nesten 2/3 av førstehåndsverdien innen hvitfisksegmentet i Norge, og 93 prosent av all omsetning av pelagisk fisk fra norske fartøyer. Mye råstoff vil med andre ord bli tilgjengelig om råstoff fra den største flåten blir gjort tilgjengelig på åpne arenaer, og med et overkommelig antall fartøyer. Dette vil likevel fordre forsterket infrastruktur, for eksempel knyttet til fryselagre og landinger av ferskt råstoff på nøytrale mottaksanlegg. Den videre utredningen bør ta for seg prinsipielle så vel som praktiske aspekter. Forholdet mellom produksjonsbedrifter og salgskanaler, og hvorvidt auksjoner bør kompletteres med et marked for avtaler, bør vurderes.

Et annet alternativ for å sikre like konkurransevilkår er å fjerne etableringsbarrierene også i flåten – det vil si å fjerne aktivitetskravet i deltakerloven. Dette vil også bidra til å gjøre konkurranseforutsetningene prinsipielt like. Dette har vært debattert utallige ganger i sjømatnæringen, og anses ikke å ha politisk oppslutning. Utvalget vil likevel påpeke at en økende involvering i fiskeindustrien fra kvoteeiere i seg selv skaper en ubalanse i rammevilkår i næringen. Det er behov for at konsekvensene av denne utviklingen evalueres – særlig om dette bidrar til at de overordnede fiskeripolitiske målsettingene ikke kan oppfylles.

I påvente av en slik total gjennomgang, og i tråd med målsetningen om at alt råstoff bør være tilgjengelig for alle kjøpere, vil det være behov for at salgslagenes vedtak om endrede omsetningsregler for fryst hvitfisk følges tett opp. Målsetningen med endringen er økt konkurranse, ved at halvparten av fryst hvitfisk skal omsettes gjennom auksjoner. Regelverket som salgslagene fastsetter for auksjonene, herunder systemet for akseptpris, vil være avgjørende for om endringen har den ønskede effekt for industrien. Resultatene bør også danne grunnlag for vurdering om hvorvidt 50 prosent er nok.

Det er gjort noen endringer i førstehåndsomsetningen de senere årene. Innføring av dynamiske minstepriser for pelagisk fisk og hvitfisk er en klar forbedring som bør videreføres og videreutvikles. Endringene har kommet etter forhandlinger og dialog med organisasjonene i næringen, gjerne etter mange år med ulike syn. En ordning med årlige forventningsbrev fra Nærings- og fiskeridepartementet til fiskesalgslagene vil kunne bidra til at nødvendige justeringer raskere kommer på plass. Et slikt forventningsbrev bør adressere status og utvikling i næringen, og hva dette krever av gode rammer for førstehåndsomsetningen som ivaretar grunnleggende interesser for både fisker- og industrisiden.

En del av utviklingen mot en mer nøytral markedsplass bør også innebære at reklamasjonsregler for kjøp av fisk blir lik de som benyttes i andre kjøps- og salgssituasjoner etter kjøpsloven. Det er behov for reelle og balanserte reklamasjonsordninger i førstehåndsomsetningen ved at det utarbeides nye reklamasjonsvilkår som skal være felles for alle salgslagene. Reglene bør utarbeides i dialog mellom fiskesalgslagene, industrien og Nærings- og fiskeridepartementet, samt med en ekstern part som kan sikre at reglene utarbeides på en måte som fremmer sunn konkurranse. Målsetningen må være at det blir lønnsomt å levere råstoff av god kvalitet. Et slik tiltak vil også forbedre balansen mellom partene for å oppnå formålet med Fiskesalslagslova § 1 om en samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av viltlevende marine ressurser.

Salgslagene rekrutterer medlemmer til sine styrende organer fra medlemsmassen, som i praksis betyr fiskere. Et styre i en organisasjon som har som hovedoppgave å organisere en velfungerende og balansert markedsplass, bør ha styremedlemmer med ulik kompetanse. Dette gjelder næringskompetanse både fra leverandør og kjøpersiden, samt juridisk og økonomisk kompetanse. Utvalget mener at samvirkeloven § 66 (3) kan benyttes til å endre styresammensetningen i salgslagene, gjennom en vedtektsendring som gir departementet mulighet til å velge 40 prosent av styremedlemmene. Gitt en slik bred kompetanse i styrene, vil salgslagene kunne drifte markedsplassene på en nøytral måte. Konflikter som oppstår på grunn av ulikhetene i maktforhold mellom selger og kjøper, og legitimitetsspørsmålet knyttet til håndtering av ressurskontrollansvaret, vil kunne bli effektivt løst. Bredere representasjon kan også gi bedre anledning til å oppnå god representasjon av begge kjønn i styrene. En slik endring i styresammensetning kan også på sikt gjøre at ordningen med statens kontrollør kan fases ut.

Ryddige vilkår for oppgjør og garantier er viktige premisser for en god markedsplass. Sjømatindustrien må sikre seg mot tap i markedet gjennom ulike sikringsmekanismer. Dette følger av normal forretningsvirksomhet. Industrien må imidlertid også stille sikkerhet for oppgjør gjennom ulike garantiordninger for å kunne kjøpe råstoff fra fiskerne. En slik dobbeltbinding av sikkerhetskapital er unik for sjømatindustrien. Ordningen har historiske årsaker, knyttet til at fiskerne ikke skulle kunne utnyttes av en langt mektigere industri. Nå som styrkeforholdene er endret er det rimelig at alle parter sikrer egne fordringer.

Utvalget anbefaler:

  • 8. At salgslagenes omsetningssystemer innrettes slik at råstoff gjøres tilgjengelig for konkurranse og bearbeiding i det norske råstoffmarkedet. Det må utredes videre hvordan dette kan operasjonaliseres i tråd med intensjonen i fiskeslagslagslova og deltakerloven.
  • 9. I påvente av resultatet av en total gjennomgang i henhold til punkt 8 bør gjennomføring og evaluering av salgslagenes vedtak om å gjøre 50 prosent av det frosne råstoffet tilgjengelig for auksjon fra 1. januar 2022 danne grunnlaget for valg av omsetningssystem for slikt råstoff framover. Herunder bør det gjøres løpende vurderinger om 50 prosent er tilstrekkelig.
  • 10. At nærings- og fiskeridepartementet innfører en ordning med årlige forventningsbrev til fiskesalgslagene, der salgslagenes ansvar for å medvirke til en samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av viltlevende marine ressurser presiseres i lys av den til enhver tid gjeldende status og utvikling i næringen, og at dette krever gode rammer for førstehåndsomsetning som ivaretar grunnleggende interesser for både fisker- og industrisiden.
  • 11. At salgslagenes salgsvilkår for sjømat, herunder reklamasjonsregler, utformes i tråd med kjøpsloven, så langt det er mulig.
  • 12. At salgslagene endrer sine vedtekter jfr. samvirkeloven § 66 (3) og gir Nærings- og fiskeridepartementet rett til å velge 40 % av medlemmer til styrene i salgslagene. Departementet bør oppnevne personer med næringskompetanse fra leverandør- og kjøpersiden, samt juridisk og økonomisk kompetanse. Det bør sees hen til økt representasjon av begge kjønn i styresammensetningen.
  • 13. Vanlig forretningspraksis der alle aktører sikrer egne fordringer bør gjelde også for fiskere, og kan eksempelvis inkluderes i tjenesten som dekkes av lagsavgiften.

7.2 Bærekraft i hele verdikjeden

Sjømat kan og bør spille en sentral rolle i det grønne skiftet. Det ligger store muligheter for norsk sjømatindustri gjennom et enda sterkere søkelys på bærekraft i hele verdikjeden, fra forvaltning til samfunn til marked. I dagens verdikjeder utnyttes ikke potensialet for verdiskaping i alle ledd, og fremdeles går store råvareressurser til spille. Tiltak som på kort sikt kan medføre kostnader eller redusert lønnsomhet, men som på lengre sikt vil sikre mer bearbeiding i Norge, mer bærekraftig ressursutnyttelse, flere arbeidsplasser og økt verdiskaping langs kysten bør prioriteres. Et slikt fokus vil også kunne bidra til flere forretningsmuligheter for flere aktører, for eksempel leverandører og teknologiutviklere som kan finne sin rolle i en framtidsrettet sjømatindustri.

Redusert miljø- og klimaavtrykk

Norsk sjømatindustri har et godt utgangspunkt for å være verdensledende i produksjonen av produkter basert på bærekraftige marine ressurser. Dette er en posisjon som må vedlikeholdes og videreutvikles kontinuerlig.

Å komme til enighet med andre nasjoner om fordeling av delte bestander må gis høy prioritet, inkludert viljen til å inngå kompromiss. Det systematiske overfisket av makrell, NVG-sild og kolmule er alvorlig for ressurssituasjonen, og stiller den langsiktige råstofftilgangen i fare. Med det økte søkelyset på grønn omstilling og bærekraft er det god grunn til å anta at det kun er et tidsspørsmål før dette også får store effekter i markedet.

Klimaendringer vil kunne påvirke størrelse, utbredelse og vandringsmønster til fiskebestandene. Vårt forvaltningssystem må være fleksibelt nok til å kunne møte endringer. Regelverket for utforming av fartøy må legge til rette for en robust flåte som kan møte tøffere værforhold, og må baseres på hva som gir høyest verdi og lavest forurensing målt per kilo og hva som gir best mulig anledning til å ta vare på råstoffet.

Klimaavtrykket til villfisk er lavere enn oppdrettsfisk, og vesentlig lavere enn kjøtt. Forbedringspotensialet er knyttet til mer miljøvennlig og energieffektiv transport, inkludert eksport som ikke fordrer bruk av fly eller tungtransport. Utvikling og implementering av teknologi for lagringsstabile sjømatprodukter for å redusere behovet for frakt med fly og bil, og økt bruk av sjøtransport, vil kunne bidra til å redusere klimaavtrykket. For industrien vil en reduksjon av svinn i produksjonen, nye løsninger for emballasje og en bedre utnyttelse av alle biprodukter og avfall som oppstår i produksjonen være riktige grep. Innretning av klimaavgifter må innrettes slik at de bidrar til grønn omstilling. Samtidig som kompensasjonen for CO2-avgiften fases ut, bør inntekten fra avgiften brukes til å framskynde utviklingen som kan gjøre overgang til andre fremdriftssystemer mulig, eksempelvis til et felles fond for utvikling av grønne fiskefartøy.

Ulike fartøyer, driftsformer og redskapsbruk gir forskjellig klimaavtrykk gjennom drivstofforbruk målt per kilo fanget råstoff. I tillegg kan de ulike driftsformene ha andre typer påvirkning på miljøet og habitatene som betyr noe når næringens totale bærekraft skal vurderes. Redskapsbruk kan føre til utslipp av mikroplast og frigjøre drivhusgasser som kan være skadelig for livet i havet. Økt kunnskap om slike effekter vil være viktig for å sikre en bærekraftig næring fremover.

Utvalget anbefaler:

  • 14. Myndighetene må gjennom eget forvaltningssystem, samt ved forhandlinger og enighet med andre nasjoner, sikre en langsiktig og god forvaltning av norske og felles fiskeriressurser.
  • 15. Å etablere en FoU-satsing på utvikling og implementering av teknologi for lagringsstabile sjømatprodukter for å redusere behovet for frakt med fly og bil, og muliggjøre økt bruk av sjøtransport.
  • 16. Regler for utforming av fartøy må sikre en fiskeflåte som er best mulig tilpasset et lavest mulig klimaavtrykk, og best mulig ivaretakelse av råstoffet. Det bør for eksempel etableres et bedre egnet kriterium enn lengde for å skille mellom ulike fartøygrupper.
  • 17. Utforming og omfang av klimaavgifter må innrettes for å stimulere til grønn omstilling, eksempelvis ved at inntekt fra avgift brukes til målrettede tiltak i fiskerinæringen.
  • 18. Marine forskningsprogrammer bør prioritere utlysninger og prosjekter som bygger ny kunnskap om klimaeffekter av ulike driftsformer og redskapsbruk utover selve drivstofforbruket i fisket.

Høy råstoffkvalitet

Det ligger et betydelig potensial for økt verdiskaping gjennom å forbedre kvaliteten på fiskeråstoffet. Desto bedre kvalitet på råstoffet, desto flere høyt betalte produkter kan sjømatindustrien produsere. Bedre kvalitet gir også positive miljøgevinster fordi råstoff av god kvalitet har lengre holdbarhet, og oftere går til humant konsum. Dette er positivt med tanke på å redusere matsvinn, og å sikre matvaresikkerhet og god ernæringsstatus. God og jevn råstoffkvalitet er også av avgjørende betydning for å få til mer automatisert bearbeiding, da maskinelle prosesslinjer trenger uniformt råstoff for å fungere optimalt.

Forbedringer i omsetningssystemet som omtalt i kapittel 7.1 vil gi bedre prisdifferensiering mellom råstoff av god og dårlig kvalitet, og dermed også sterkere insentiver til flåten. Både den foreslåtte helhetsvurderingen av omsetningssystemer, og årlige forventningsbrev fra Nærings- og fiskeridepartementet kan adressere hvorvidt salgslagenes omsetningssystemer stimulerer til leveranse av råstoff av høy kvalitet. Evalueringer av dette vil kunne bidra til at det ikke sløses med verdifulle ressurser. En slik evaluering bør også ta for seg dispensasjonsordninger i kvalitetsforskriften, eksempelvis unntak fra kravet om bløgging og sløying, og vurdere ordningen i et verdiskapingsperspektiv.

Kvaliteten på råstoff bestemmes av biologiske forhold og hvordan fisken høstes og behandles. Kvalitet styres derfor i stor grad av flåten. Det vil være i næringens interesse om flere ledd i næringskjeden utarbeider standarder som fremmer kvalitet. Slike standarder kan legge grunnlag for sertifiseringsordninger som også kan forskriftsfestes. Ved å utvikle slike standarder i samarbeid kan uenighet om endringer i reguleringer unngås. Utvalget mener det bør etableres standarder som kan gi grunnlag for sertifiseringer av fiskefartøy og hvordan fartøy skal innrettes for å sikre kvalitet på fisk, standarder for fiskeredskap, og standarder for mottaksanlegg med hensyn til systemer som sikrer riktig ressursavregning og kvalitet på fisk helt fram til forbruker.

Utvalget anbefaler:

  • 19. Organisasjonene i næringen samarbeider om standarder som grunnlag for sertifisering av mottaksanlegg, fiskefartøy, fiskeredskap, samt forholdet mellom båtens størrelse, utrustning og størrelsen på fangst for å sikre råstoffkvalitet.

Bedre utnyttelse av restråstoff

Økt bruk av restråstoff har økonomiske, etiske og miljømessige gevinster. Det vil med andre ord være positivt for sjømatindustriens arbeid med grønn omstilling, og vil også være positivt for omdømmet til Norge som sjømatnasjon.

En begrensing i utnyttelse av restråstoff har vært tilgjengelighet. Mottaksstrukturen er spredt, og særlig i havflåten har ikke restråstoffet vært brakt til land og gjort tilgjengelig for foredling på land. For havflåten har lasteromsbegrensing tilsvarende vært en flaskehals. Dette er imidlertid i ferd med å endres i takt med fornying av flåten. Eksport av rund fisk innebærer også at verdifullt restråstoff ikke er tilgjengelig for norske aktører. Mindre råvareeksport og mer foredling i Norge vil øke restråstoffmengden betydelig.

Det er en rekke regelverk som regulerer verdikjeden fra fangst til marked, for å sikre mat- og fôrtrygghet og konsumentenes helse. Ulike markeder krever også ulike godkjenninger som det kan være utfordrende å få oversikt over. Det er bedriftene selv som har ansvar for å følge disse retningslinjene. I en oppbyggingsfase kan dette være en barriere, både kapasitets- og kompetansemessig. Det bør derfor utarbeides en digital håndbok med veiledning. En slik håndbok vil også kunne bidra til å identifisere hvor regelverk og retningslinjer er uklare eller mangelfulle.

En annen sentral utfordring for utnytting av restråstoff, eller nye råstoff, er muligheten for innpass i markedet. På samme måte som for fisk, støter produkter basert på restråstoff på toll og tekniske handelshindre. For restråstoff er det en ytterligere utfordring med klassifisering av produkter, særlig for nye produkter. Usikkerhet og uvisshet rundt dette virker begrensende for bedrifter. Det er derfor viktig at regelverk og tolltariffer blir oppdaterte.

Å konkurrere om markedsandeler er i utgangspunktet et bedriftsinternt anliggende. Å etablere norske marine ingredienser i internasjonale markeder krever imidlertid en koordinert innsats, hvor også myndigheter og FoU-miljøer bidrar. Systematisert kunnskap om markeder for marine ingredienser, eksempelvis om forsyningskjeder, inngangsstrategier, kanalvalg og mulige differensieringsstrategier i ulike geografiske områder finnes ikke per i dag. Å lykkes med etablering i markeder vil også øke etterspørselen og pris, og gi viktige signaler til flåten om hvordan restråstoffet bør behandles før produksjon.

Restråstoff som går direkte til humant konsum, uten avansert bearbeiding, er godt utviklet. For restråstoff som må gjennom avansert produksjon, for eksempel ved bruk av hydrolyse, er utfordringene større. Dette fordrer ferskt restråstoff og høye volum, som er krevende gitt bedriftsstrukturen langs kysten. Det har foregått, og foregår, mye FoU-arbeid innen feltet, men problemstillinger knyttet til konservering og logistikk har ikke vært i tilstrekkelig fokus. Testfasiliteter hvor bedrifter kan foreta prøveproduksjon for et marked avlaster risikoen i store investeringer, og kan legge til rette for avansert bearbeiding av restråstoff i spesialiserte bedrifter.

Økt verdiskaping av restråstoff kan oppnås ved at det utvikles nye produkter – for eksempel kosttilskudd. Gjeldende regelverk i EU legger imidlertid sterke begrensninger i mulighetene for å markedsføre slike produkters egenskaper. Dette gjelder selv i tilfeller hvor det foreligger konkret forskning som dokumenterer positive egenskaper ved et produkt. Utvalget er enig i at det bør være strenge reguleringer når det gjelder bruk av helsepåstander i markedsføring. Samtidig bør det arbeides for at forskningsbaserte helseeffekter kan kommuniseres ut.

Utvalget anbefaler:

  • 20. At næringens organisasjoner utarbeider en digital håndbok for bedrifter med informasjon og veiledning om regelverk knyttet til behandling, dokumentasjon og klassifisering av nye arter og produkter.
  • 21. At offentlige forsknings- og utviklingsmidler prioriteres til å løse logistikk- og konserveringsløsninger for restråstoff for å sikre at råstoffet kan benyttes til avansert foredling, samt utvikling av nye produkter og etablering og drift av testfasiliteter som næringen har behov for i produktutviklingen.

Bekjempe kriminalitet

Fravær av alle former for kriminalitet er en forutsetning for å lykkes med målsetningen om økt bearbeiding og flere helårlige arbeidsplasser i sjømatindustrien. Dette gjelder både ressurskriminalitet, økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet.

I 2019 la fiskerikontrollutvalget fram sine anbefalinger. De pekte på at det som skaper størst risiko for ulovlig høsting og omsetning av fisk er mangel på verifiserbar dokumentasjon gjennom verdikjeden. På kort sikt anbefalte utvalget strengere krav til veiesystemene ved landing, samt kontrollpunkter før og etter landing, for å redusere handlingsrommet for bevisst og ubevisst feilregistrering på seddel. Fiskeridirektoratet har vedtatt en handlingsplan for utvikling av fiskerikontrollen som beskriver en rekke tiltak innenfor tre hovedinnsatsområder; digitalisering og dokumentasjon, mer effektiv fiskerikontroll og effektivt reaksjonsapparat ved lovbrudd. Utvalget mener det er avgjørende at denne handlingsplanen følges opp.

Sjømatindustrien har allmenngjort tariffavtaler for å hindre at utenlandske arbeidstakere får dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn det som er vanlig i Norge. Arbeidet mot arbeidslivskriminalitet er viktig for å sikre etterlevelse av den til enhver tid gjeldende regler. Dette er også viktig for at sjømatindustrien skal være en attraktiv arbeidsplass. Sjømatindustrien forholder seg til store sesongsvingninger, noe som fordrer høy grad av fleksibilitet i driften mellom tider på året med høy og lavere aktivitet. Enkelte yrkesgrupper har unntak fra arbeidstidsordninger i høysesong, for eksempel ansatte på fiskefartøy og revisorer (vårsesong med årsregnskap). Målrettede unntak fra arbeidstidsordningene for selskaper i fiskeindustrien som driver i høysesong vil kunne legge bedre til rette for lønnsomhet, og samtidig motvirke utilsiktet kriminalisering av seriøse aktører som ønsker å drive lovlig.

Utvalget anbefaler:

  • 22. Arbeidsmiljøloven bør tilpasses sesongpreget i sjømatindustrien, med målrettede unntak fra arbeidstidsordningene i høysesong. Denne typen justeringer må baseres på et nært samarbeid mellom partene.
  • 23. Gitt en justering i arbeidsmiljøloven som gjør reglene mer tilpasset sesongpreget i sjømatindustrien, bør det vurderes strengere sanksjoner for brudd på arbeidsmiljøloven enn tilfellet er i dag.

Legge til rette for økt sjømatkonsum

Økt sjømatkonsum er positivt både for klima og miljø, og for folkehelsen.Gode matvaner etableres tidlig i livet, og det er derfor særlig viktig å fremme sjømatkonsum hos barn og unge, for eksempel gjennom ordninger som «Fiskesprell» og støtte til skoler, barnehager og matkultursentere.

For å nå miljøbevisste forbrukere er det viktig med åpenhet om hvordan sjømaten produseres, og hvilket klima- og miljøavtrykk sjømat har sammenlignet med andre produktgrupper. Nye nordiske næringsanbefalinger som kommer i løpet av året skal ta innover seg hvordan maten er produsert og andre bærekraftsaspekter. Som en del av oppfølgingen av nye anbefalinger vil en merkeordning for sjømatprodukter som er helprodusert i Norge også kunne bidra til økt bevissthet hos forbrukere. En slik merkeordning kan også ha verdi i kresne eksportmarkeder.

Prisene på sjømat i Norge er relativt sett dyrere enn mange andre animalske proteiner. For husholdninger kan kostnader hindre bærekraftige kostholdsvalg. Fritak for merverdiavgift på sjømat som selges til forbruker vil videre bidra til å redusere barrierene for å velge et kosthold som er sunt for både helse og miljø.

Utvalget anbefaler:

  • 24. Å styrke nasjonale ordninger for å fremme økt sjømatkonsum hos norske forbrukere, især barn og unge, samt å inkludere sjømat i Nyt Norge-ordningen.
  • 25. Å gi fritak for merverdiavgift på sjømat som selges til forbruker for å øke sjømatkonsumet i Norge.

7.3 Styrket markedsadgang

God og forutsigbar markedsadgang for sjømat er en forutsetning for verdiskaping, bearbeiding i Norge og arbeidsplasser langs kysten.

Utvalget mener at Norge som sjømatnasjon er tjent med størst mulig grad av fri handel, og at myndighetene bør vise stor grad av varsomhet når det gjelder handelsmessig proteksjonistiske tiltak som kan gi legitimitet for lignende tiltak hos viktige importland. EU er det største markedet for norsk sjømat. EØS-avtalen er derfor av stor viktighet for norsk sjømatindustri fordi den medfører harmoniserte regler på det veterinære området som medfører at norsk sjømat ved eksport til EU ikke er gjenstand for veterinær grensekontroll. Når det kommer til toll, har markedsadgangen for norsk sjømat til EU ikke vært god nok, og har hatt påvirkning på hvordan foredlingsgraden av norsk sjømat ser ut i dag.

Som vist i kapittel 5 er tollsatsene norsk sjømatindustri møter i eksportmarkedene jevnt over høyere desto høyere bearbeidingsgraden er. Det er rimelig å anta at en reduksjon av tollsatsene for bearbeidede produkter vil føre til en mindre andel av norsk fiskeråstoff vil bli eksportert ubearbeidet, til fordel for bearbeiding i Norge. Myndighetenes arbeid med handelsavtaler er derfor av stor betydning for videreutvikling av lønnsom bearbeidingsindustri i Norge. Eksisterende handelsavtaler bør forbedres der det er mulig, og det bør initieres avtaleprosesser med land hvor det er potensiale for økt handel med sjømat, for eksempel Japan.

Norsk handelspolitikk preges av motstridende interesser og målsetninger. På den ene siden er det ønske om fri markedsadgang for sjømat, samtidig som det er sterke interesser for å opprettholde et høyt beskyttelsesnivå for landbrukssektoren gjennom tollvernet. Sjømatindustrien bidrar til store inntekter til fellesskapet. Om Norge skal opprettholde verdiskaping, lønnsomme arbeidsplasser og et fortsatt høyt velferdsnivå, må sjømatindustrien få en enda mer fremtredende rolle i handelspolitikken. Utvalget mener at sjømatindustrien må ha høy prioritet i handelsforhandlinger, og at forhandlingene med Storbritannia er et eksempel hvor det hadde vært mulig å få til bedre markedsvilkår for sjømat om det hadde vært vilje til det.

Sjømatindustrien har stor aktivitet langs hele kysten, døgnet rundt, hele året. Det er derfor viktig å legge til rette for at påkrevde prosedyrer kan utføres tids- og kostnadseffektivt. Mattilsynet arbeider allerede med dette, eksempelvis knyttet til markeder i Kina og Brasil, og for å finne bedre løsninger for sjømathandel med Storbritannia. Det er like fullt et behov for økt tilgjengelighet av relevante tjenester fra norske myndigheter knyttet til eksport til markeder utenfor EØS, og spesielt viktig er Mattilsynets utstedelse av eksportsertifikater.

Tilstrekkelig tilstedeværelse av personer med sjømatkompetanse ved norske utenriksstasjoner, og i relevante internasjonale organisasjoner, er viktig for å sikre god kontakt mellom norske og andre lands myndigheter og for å øke kjennskapen til norsk sjømatpolitikk. Styrking av slik kapasitet og kompetanse bør også ta hensyn til behovene for produkter basert på marine ingredienser.

Videre utvikling av eksisterende og nye markeder vil kunne legge til rette for økt etterspørsel og bedre handelsvilkår for norsk sjømat. Med økt søkelys på grønn omstilling og bærekraft har Norge forutsetninger for å kunne oppnå bedre betingelser tuftet på rene miljø- og klimaperspektiv. I utgangspunktet er det rimelig at industrien selv investerer i markedsføringstiltak som de anser som lønnsomme. Villfiskindustrien er imidlertid fortsatt kjennetegnet av små og mellomstore bedrifter med utstrakt salg til bedriftsmarkeder. Med dagens bearbeidingsgrad har denne industrien svake insentiver til å investere i markedsføring mot forbrukere. Utvalget mener derfor det er formålstjenlig med fortsatt generisk markedsføring av norsk sjømat, finansiert gjennom en avgift. Norges Sjømatråd bør likevel vurdere hvorvidt budsjettene for markedsføring må være proporsjonale med hvilket segment avgiften kommer fra slik praksis er i dag. Et større søkelys på nye produkter vil kunne bidra til å øke etterspørselen, også for produkter hvor Norge enda ikke har kommersiell produksjon.

Utvalget anbefaler:

  • 26. At myndighetene i langt større grad enn til nå er villig til å prioritere markedsadgang for sjømat, bearbeidede sjømatprodukter og marine ingredienser i arbeidet med handelsavtaler.
  • 27. At myndighetene prioriterer arbeidet med, og øker ressursbruken, knyttet til, godkjenningsordninger, listeføring av produkter og bedrifter og helsesertifikater som er avgjørende for god markedsadgang, samt sikrer sterk tilstedeværelse av norsk sjømatkompetanse i viktige markeder og fora for internasjonal regelverksutforming.
  • 28. At den generiske markedsføringen av norsk sjømat også rettes mot nye produkter.

7.4 Regioner og kystsamfunn

Utvalget vil påpeke betydningen av en helhetlig politikk for å utvikle sjømatindustri og kystsamfunn. Det vil kreve et bredt spekter av tiltak innen utdanning, helsetjenester, samferdsel og infrastruktur for å opprettholde bosetningen i distriktene. Anbefalingene fra distriktsnærings- og demografiutvalget bør derfor følges opp og sees i sammenheng med ambisjonen om økt bearbeiding og helårige arbeidsplasser i sjømatindustrien. Dette vil fordre samarbeid mellom ulike aktører innad i en region og mellom regioner, innad i næringen og mellom næringer.

Utviklingen innen teknologi og digitalisering skaper nye muligheter for fiskeindustrien, også for leverandørnæringer og samarbeidspartnere. Innen pelagisk industri vil for eksempel utvikling av nye filetmaskiner for makrell, som løser utfordringer med oksidering, kunne gi økt kvalitet, redusert fraktvolum og økt grønn verdiskaping i Norge. Innenfor hvitfiletindustrien vil økt bruk av robotisering i sortering, filetering, renskjæring og pakking være sentrale forbedringstiltak som også vil øke lønnsomheten. Teknologiutvikling, økt digitalisering og bruk av data gir også bedre anledning til målrettet fangst. Metoder for dette er under utvikling. I tillegg til å redusere bifangst vil dette kunne legge grunnlag for bedre planlegging av levering av fangster av riktig kvalitet til riktig kjøper.

Det må legges bedre til rette for at slike behov og muligheter kan utforskes og implementeres. Det samme gjelder nye marine arter og nye produkter, hvor både potensial og utviklingsbehov er stort. Offentlige virkemidler, som finansiering av næringsklynger og utviklingsmidler, er allerede etablert. Sjømatindustrien er likevel lite representert i prosjekter finansiert av slike virkemidler. Øremerkede utlysninger rettet mot teknologi og innovasjon i sjømatindustrien vil kunne legge til rette for en raskere utviklingstakt, i kombinasjon med mulighetene som finnes gjennom fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond.

Overgangen mellom FoU og faktisk implementering er kostnadskrevende, og innebærer at det må eksistere et betalingsvillig marked. Det må være en målsetning at sjømatindustrien skal være lønnsom nok til å gi en rimelig avkastning på investert kapital, og attraktiv nok til å tiltrekke seg ny kapital. Tilgang på kapital for å investere i oppgradering av produksjonsmidler, og nye teknologiske løsninger, er avgjørende for å skape innovasjoner som leder til økt bearbeiding, økt bærekraft, og bedret lønnsomhet, i norsk sjømatindustri. Ettersom sjømatindustrien per i dag er lite kapitalintensiv og lite attraktiv for leverandører av ny teknologi, vil etablering av testsenter for utvikling ny teknologi i sjømatindustrien også bidra til å redusere investeringsbarrierene.

Videreutviklingen av en moderne og konkurransekraftig industri vil kreve kompetanse og arbeidskraft med ulike kvalifikasjoner. Det er allerede krevende å tiltrekke seg kompetent arbeidskraft, særlig i distriktene. Denne utfordringen er antatt å forsterkes. Relevante utdanningstilbud samt muligheter for etter- og videreutdanning vil være viktig for å styrke industriens utviklingsmuligheter.

Det er i dag flere hundre aktører i landindustrien som kjemper om råstoff, særlig innen hvitfisk. Landindustrien har ikke vært gjennom en politisk styrt strukturutvikling på samme måte som i flåten. Utvalget vil fremheve at regionalisering, hvor næringsaktiviteten konsentreres på noen steder, er en god utvikling i møte med en negativ demografiutvikling. Den politiske innsatsen må rettes mot tiltak for å styrke tilgang til markeder og råstoff som gjør at industrien kan drive lønnsomt, ikke til å avbøte manglende lønnsomhet i enkeltbedrifter.

Utvalget anbefaler:

  • 29. En forsterket satsing på FoU, teknologi og digitalisering i sjømatindustrien med fokus på næringsdrevet innovasjon.
  • 30. At katapultordningen styrkes som en nasjonal ordning for å utvikle, teste og fremme teknologi for økt bearbeiding av fisk, sjømat og andre marine produkter.
  • 31. At sjømatindustriens kompetansebehov legges til grunn ved dimensjonering og utvikling av utdanningstilbud på videregående skole og i høyere utdanning, inklusive utdanningstilbud for ulike kompetanse- og livsløpsbehov.
  • 32. At strukturering på landsiden aksepteres som en naturlig tilpasning til konkurransesituasjonen. Etablering av sjømatindustribedrifter må skje på like vilkår og ut fra bedriftsøkonomiske vurderinger hvor ansvaret ligger hos den respektive virksomhet. Dette innebærer at myndighetene ikke må bruke offentlige midler eller kvoter for å etablere spesifikke bedrifter.
Til dokumentets forside