Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Sammen om sentrum

Til innholdsfortegnelse

3 Vellykket offentlig - privat samarbeid: erfaringer med forutsetninger og utfordringer

Ullstein arena sett utenfra om kvelden.

Figur 3.1 Ullstein arena er et flerbruksanlegg for idrett og kultur.

Kilde: Foto Per Eide

Offentlig – privat samarbeid om sentrumsutvikling er nødvendig

Kartleggingen viser at det er etablert veldig mange ulike samarbeidskonstellasjoner mellom offentlige og private aktører i norske byer og tettsteder. Partene som deltar sier at dette er en helt nødvendig forutsetning for å klare å skape levende og livskraftige sentrumsområder. Kommunen og andre offentlige aktører klarer det ikke alene, det gjør heller ikke private aktører som gårdeiere, eiendomsutviklere, handelsdrivende, næringslivet og kulturlivet. Sammen har de ressurser som supplerer og komplementerer hverandre og gir klare synergieffekter; det være seg økonomisk kapital, tid, kunnskap eller nettverksressurser. Kommunenes målsettinger om å skape bysentrum som ivaretar miljømessige, sosiale og økonomiske bærekraftdimensjoner kan vanskelig realiseres uten å spille på lag med og legge til rette for næringslivet, enten det er handelsbedrifter, service, reiseliv, kulturliv, opplevelsesnæringer eller tjenesteleverandører. Verdiskaping og økonomisk bærekraft bør gis større oppmerksomhet for at det skal bli levende og pulserende byliv på ulike tidspunkt på døgnet og på ulike dager eller årstider.

Svært mange fremhever hvor viktig det er at det ligger en forståelse hos partene om at både offentlige og private aktører skal bidra til dette, både faglig og i mange tilfelle økonomisk. Dessuten at det også er viktig å få med frivillige til å dra lasset og bidra i prosjekter for byutvikling.

Samarbeid er en forutsetning for å lykkes. Men hva skal til for at denne type samarbeid, i alle sine variasjoner, fungerer godt? Hva slags utfordringer må partene håndtere?

Felles mål og faktabasert handlingsgrunnlag

Mange peker på den grunnleggende forutsetningen som ligger i å ha definert felles mål for at alle skal dra i samme retning. Det er av stor betydning at alle parter ser verdien av å ha overordnete strategier for utvikling av bysentrum. Før man kommer så langt må man imidlertid etablere en felles virkelighetsforståelse ; at deltakerne har en noenlunde sammenfallende forståelse av situasjonen i byen i dag basert på mest mulig fakta. Dessuten må de ha identifisert hva som er de viktigste utfordringene. Noen forteller at behovet for mer faktakunnskap er en erkjennelse som har vokst frem underveis og flere har eller planlegger å utvikle byregnskap og ulike tellinger for å få et bedre grunnlag for vurderinger og beslutninger, og ikke minst forebygge frustrasjon og misforståelser basert på synsinger. Byene har dessuten forskjellige former for samarbeidsarenaer der partene får samme informasjon, helt ned på detaljnivå, noe de har erfart er ekstremt viktig. Kunnskapsutveksling på samarbeidsarenaer rommer også faktainformasjon om konkrete planer og prosesser som hhv. offentlige og private aktører kan informere hverandre om. Informasjonsflyten går begge veger og høyner nivået på realitetsvurderinger.

Flere av byene har jobbet med faktabasert handlingsgrunnlag, for eksempel:

  • Byregnskap, med omsetningstall, handlevaner, næringsliv, arrangementer m.v.
  • Statistikk som er tilgjengelig fra SSB eller kommunen
  • Publikumstelinger for gående, syklende og kjørende i sentrum
  • Kartlegging av bygninger og uterom, ledige lokaler og egnede arealer
  • Kunnskap om hverandres konkrete planer og prosesser

Slike fakta og data inngår i kunnskapsgrunnlaget som skal til for å bestemme målsettinger og strategiske prosjekter og tiltak. «Det er helt avgjørende at offentlige og private aktører har samme/felles mål, både med samarbeidet og med sentrumsutviklingen», sier en av ordførerne. By- og stedsutvikling er ikke en konfliktfri arena og det er viktig at aktørene for det første «taler med én tunge utad» etter at «kampene» er tatt internt i for eksempel styringsgruppa, og for det andre holder fast ved definerte utfordringer og målsettinger som man er kommet frem til i fellesskap og ikke lar seg presse til omkamper underveis. Det kan oppstå utfordringer når man kommer til praktisk realisering av mål: konkretisering i delmål og tiltak kan avdekke ulike oppfatninger om løsninger og prioriteringer som ikke kommer til syne ved mer overordnede mål, noe som dermed fører til nye diskusjoner og mulige endringer.

Noen byer baserer samarbeidet om sentrumsutvikling på et handlingsprogram som tydeliggjør mål, strategier, tiltak, ansvarsfordeling og definerte samarbeidsoppgaver (f.eks. Skien). Dette skaper en felles plattform som skal få alle til å dra i samme retning og forplikte seg. Det blir et helhetlig program der de enkelte prosjekter og tiltakene kan ses i sammenheng.

Mange fremhever hvor viktig det er at delprosjekter for sentrumsutvikling ses i sammenheng. Noen sier at det i et mindre lokalsamfunn er lettere å «koble seg på de prosesser som skjer», som at kommunen kobler sine mulige tiltak inn mot næringslivets prosjekter. Andre forteller at det i starten var en utfordring at alle «satt på hver sin tue» og snakket ut fra sitt behov, noe som imidlertid endret seg da de dro i gang prosessen og klarte å få til omforente mål med sentrumsutviklingen. Forankringen ute i byen, blant innbyggere og næringsliv, har vist seg å være viktig. Gode erfaringer er gjort med at handlingsprogram er formidlet og diskutert på folkemøter og i medvirkningsprosesser. Når en kortversjon sendes ut i papirversjon til innbyggere og næringsdrivende i bykjernen styrkes muligheten for å skape eierforhold til byutviklingen.

  • Hverdagsbyen: ansatte og bosatte
  • Reiser til byen: hvordan og hvorfor
  • Handel og transport: omsetning og sammenheng
  • Turister: gjestedøgn, museumsbesøk, cruisebesøk
  • Tellinger gågater, uteservering, gatesalg, arrangement
  • Handlevaner: folks preferanser i/utenfor
  • Renhold og vedlikehold: tilfredshet
  • Bylufta: kvalitetsmålinger
  • Parkering: antall plasser gateplan og p-hus + sykkel-p

Midtbyen Management i Trondheim lager byregnskap som samtidig fungerer som årsregnskap som viser endringer fra ett år til et annet.

Andre byer og tettsteder kan lage sine lokale varianter basert hva slags informasjon og ressurser de har tilgang til og hva de ønsker å belyse. Norsk Sentrumsutvikling, på oppdrag fra KMD, utvikler nå en veileder i byregnskap som vil komme i 2020.

Lokalpolitisk forankring

Felles og tydelige mål dreier seg også om politisk forankring og at det er enighet internt i kommunen på tvers av politiske partier. Det fremheves som svært viktig at det er tverrpolitisk enighet om de store linjene og strategiene for å vitalisere sentrum. Det blir som en faglig-politisk «grunnplanke» som styrker langsiktighet og skaper forutsigbarhet, begge deler avgjørende faktorer for gode prosesser og for oppslutning om innsatsene. Politikere må være godt orientert hele vegen i sentrumsutviklingsprosjekter, som jo rommer mange og viktige saksområder som må ses i sammenheng. Det er politikerne som til slutt skal bestemme de store sakene og viktige prinsipper. Noen steder har man erfart at det av og til kan være en utfordring å få politisk oppslutning om nye idéer. En viktig forutsetning for å lykkes er å ha god dialog med politikerne, at så vel sentrumsforeninger som kommunens planleggere og næringssjefer har jevnlig kontakt. I Drammen har sentrumsforeningen «Byen Vår Drammen» (BVD) i tillegg en årlig samtale der hver av de politiske gruppelederne med følge møter styreleder og daglig leder i BVD. Årssamtalene som de kalles er viktige både for å diskutere konkrete saker og prosjekter og for å bygge relasjoner. Andre steder har Næringsforeningen en viktig funksjon som bindeledd inn i politikken. Sentrumsprosjekter må være forankret hos sentrale aktører på politisk hold også fordi det er viktig for å få til investeringer og koble dem. Mange fremhever betydningen av politisk vilje og forankring og at formannskapet er tett på prosessene.

Forholdet mellom fag og politikk

Et tema som kom opp i flere av byene var dynamikken og grenseoppgangen mellom fag og politikk. Dette ble særlig aktualisert der fagfolkene i kommunen bevisst har etablert en praksis med at private aktører enkelt kan komme inn til uformelle, ikke-byråkratiske samtaler for å drøfte løsninger og muligheter på et tidlig tidspunkt. Dette dreier seg om alt fra arealplanlegging eller bruksendringer som kan gis raskere avklaringer hos Byggesak, til etablering av co-workinghus eller kulturnæringer som drøfter økonomiske spleiselag for festivaler. Private aktører setter stor pris på de mulighetene en slik praksis åpner for. Det er tidsbesparende samtidig som kommunen og forebygger unødvendige ekstrarunder med frustrasjon.

Å etablere en praksis med dialogbasert og dels uformelle møteplasser med private aktører, blant annet rundt prosjekter i tidlig fase, er en bevisst og viktig del av kommunens rolleutforming som samfunnsutvikler. Men dette krever samtidig en høy bevissthet på rolleutøvelse blant de fagansatte slik at de ikke går inn i premisser og løsninger som kan ha form av tilslutning til bestemte løsninger eller spesielle tiltak når dette på et senere tidspunkt vil kreve mer formelle politiske beslutninger. Næringslivet, kulturlivet og eiendomsutviklere må på sin side ha forståelse for at større saker de drøfter med administrasjonen må ha politiske vedtak, noe det er viktig å ha åpenhet om så det ikke skapes uriktige forventninger.

På den annen side berettes det om at slike samhandlinger «i forkant» også er verdifulle på den måten at ting avklares, informeres om og realitetsvurderes før politikerne får det til behandling. I en kommune (Asker) sies det at politikerne har tillit til fagligheten i administrasjonen og vet at mye er gjennomdrøftet og avveid før politikerne får saker på sitt bord, - «de begynner ikke å tvile». En slik tillit er med nødvendighet noe som er bygd gjennom år og mange gode erfaringer.

To sektorer, to kulturer, to verdener

Denne studien viser at når offentlig og privat sektor møtes til samarbeid om sentrumsutvikling så møtes samtidig to «verdener». Det byr på utfordringer som må håndteres, spesielt i oppstarten. Samtidig synes det klart at konkret samarbeid gradvis bygger ned skepsis og avstand og bygger opp tillit og forståelse for hverandres roller. Det skjer en brobygging.

Skepsisen bunner i så vel manglende kunnskap om hverandres ståsteder, kompetanser og handlingsrom som at det er reelle forskjeller som gjør at man kan snakke om to ulike kulturer. Selv om de enes om et felles mål, oppstår utfordringer underveis med at sektorene er relativt ulike også med hensyn til tidsvinduer og beslutningsprosesser.

Ulikheter mellom offentlig og privat sektor i:

  • kulturer: normer, tenkemåter, språk og virkelighetsbetraktninger
  • handlingsrom: rammebetingelser, råderett, virkemidler
  • beslutningsstrukturer: private styrer versus politiske organer/systemer
  • agendaer: spesifikke versus helhetlige hensyn
  • tidsvinduer: fra idé/plan til beslutning/gjennomføring

Slike faktorer fordrer at aktørene i begge sektorer har forståelse for ulikhetene i hverandres ståsted, roller og handlingsrom. Og som en sier det: «Det forutsetter vilje og fleksibilitet på begge sider».

Informantene i begge sektorer er opptatt av denne utfordringen når de møtes i samarbeidsprosesser. Private aktører er vant til å ta relativt hurtige avgjørelser og gjennomføre eller realisere ting raskt, mens kommuner har lengre beslutningsveger- og systemer. En del næringslivsaktører er vant til å deale med store avtaler og relativt sett raske beslutningsprosesser, - kommunen skal forvalte demokrati og demokratiske spilleregler. Kommuner må ta mer helhetlige hensyn, de forvalter lover og regelverk og har en annen kultur for å drive frem prosesser, ikke minst PBL-baserte prosesser for arealutvikling og byggesakshåndtering. Da hender det at næringslivsaktører opplever at fremdriften i et prosjekt eller en prosess er for svak, dvs. at det er for lite dynamisk og går for sent. «Folk i næringslivet tar vare på tiden sin og tid er penger», som en av dem sier. En annen sier det slik: «Vi har dårligere tid enn kommunen!». En erfaring er at samarbeidet ofte krever evne til å «snu» seg raskere enn kommunen er vant til. Kommunens deltakere erfarer på sin side at utålmodigheten hos private samarbeidspartnere av og til kan være en utfordring når de selv må forholde seg til en rekke krav til prosesser, prosedyrer og regelverk. Dessuten skal en del ting inn i politiske beslutningsprosesser der demokratiske spilleregler fører til forslag som gjør at noe må endres eller utredes. Eller andre/ulike fagetater eller forvaltningsnivåer skal involveres. En annen ting som hører til tidsmessige ulikheter er som en informant sier at næringsdrivende erfarer umiddelbare økonomiske konsekvenser av en endret situasjon, mens kommunale planleggere forholder seg til overordnede mål som det jobbes langsiktig med å nå.

«Kommunen må forstå at tid koster penger for de private og de private aktørene må forstå at kommunen har et helhetlig samfunnsansvar og trenger lenger tid», sier en av informantene.

Kroneperspektivet dreier seg ikke bare om at «tid er penger», men om inntjening. Næringslivet må med nødvendighet tjene penger og har mer kommersielle tilnærminger og løsninger enn det offentlige har med sine samfunnsoppdrag, som dessuten skal ivareta mange og helhetlige hensyn. Enkelte næringslivsaktører sier de har opplevd at det kan virke som kommunalt ansatte ikke betrakter de kommersielle hensynene som helt legitime; at det er greit at det skal «gå rundt», men ikke mer enn det. En ting er store eiendomsutviklere med solide investeringsmuskler. En annen ting er leietakere som driver butikk, service eller serveringssted i sentrumslokaler. Flere av lederne i sentrumsforeninger forteller at det er så vidt de «holder hodet over vannet». Da er det litt rart å bli møtt med kommersiell skepsis.

Forståelse for hverandres ulike ståsteder

I byene og tettstedene der ulike offentlige og private aktører er intervjuet om samarbeidserfaringene er det en gjennomgående oppfatning at dette er en anledning til nettopp å bli bedre kjente med hverandre og «de andres ståsteder». Forståelse for hverandres ståsteder dreier seg blant annet om å se hva slags handlingsrom både en selv og andre deltakere har og hvordan dette preger aktørenes adferd og hva det er mulig å gjøre. Handlingsrom rammes inn av faktiske grenser i form av lover og regelverk eller økonomi; hvilke virkemidler rår man over, hva har man beslutningsmyndighet over, hva kan man påvirke direkte eller indirekte? Handlingsrommet preges også av mer usynlige og uformelle muligheter og begrensninger; som sosiale nettverk og forbindelser, kulturelle forskjeller og likheter mellom aktører på stedet, eller erfaringer fra tidligere prosesser som «slår inn» i en ny prosess.

Det fremstilles som en klar forutsetning for å lykkes at det finnes samarbeidsarenaer av det ene eller det andre slaget. Mange sier at det er viktig å møtes fysisk; samles om samtaler, drøftinger, idémyldringer og informative dialoger, - og ikke bare maile, skype eller «møtes» på sosiale media. Verdien av slike møteplasser synes å være spesielt stor. Særlig trekkes det frem at det er viktig å ha en mulighet til litt mer uformelt å ta opp utfordringer og muligheter og at det er høyde under taket til å lufte idéer og forslag. Arenaene beskrives dessuten som en møteplass der man snakker om uenigheter og floker før det blir store problemer. Hyppige møter og åpenhet fører frem og barrierer brytes. Viktige arenaer for dialog er samarbeidsprosesser i konkrete prosjekter og tiltak, samarbeidsforum der aktørene møtes jevnlig, Bylab og sentrumsforeninger. Der bygges kunnskap og forståelse for hverandre, også for de spesielle behov og utfordringer som man står ovenfor, enten det er noe alle har eller spesielle aktører.

En annen grunn til at samarbeidsprosesser og samarbeidsfora oppfattes som så viktig i begge sektorer er at de her får tilgang til viktig informasjon, kommer i kontakt med hverandres nettverk og blir del av viktig informasjonsutveksling.

Sentrumsforeninger sin brobyggende og samlende rolle

Det finnes sentrumsforeninger mange steder, ofte som et AS, og med både private og offentlige eiere. Kommunens rolle er de fleste steder tonet ned, men de har gjerne en representant i styret. Sentrale medlemmer i sentrumsforeninger er gårdeiere, næringsforeninger og handels- og servicedrivere, noen steder også kulturaktører, enten profesjonelle eller nettverk for organisasjoner. Sentrumsforeninger holder fellesmøter og felles arrangementer i byen, eller de inngår i partnerskap i spesielle prosjekter, som for eksempel omdømmeprosjekter eller strategiske prosjekter for å styrke næringsetablering i sentrum.

Både offentlige og private informanter beskriver disse foreningene som brobyggere, enten det er mellom ulik private aktører som gårdeiere eller butikkdrivere, eller mellom offentlig og privat sektor. Som nevnt ovenfor er det mange som opplever at det er «to verdener». De som leder sentrumsforeninger kjenner ofte både offentlig og privat sektor, og i mange tilfelle har de opparbeidet gode relasjoner både mot næringslivet, eiendomsaktører og kommunen. «Byen vår Drammen» er en slik forening som oppfattes som en nøytral moderator og pådriver som blir lyttet til i begge leire og som slik også er en brobygger og en konstruktiv vaktbikkje. Foreningen er dessuten viktig som en nøytral møteplass der det er rom for diskusjon og debatt, og der deltakerne kan si det de mener og lytte til andres virkelighetsforståelser.

En annen brobyggende rolle er å ta vare på de som skal etablere seg i byen, integrere dem og hjelpe dem til å bli kjent så de får en god start. For eksempel fungerer «Moss I Sentrum» som en aktiv brobygger og koblingsaktør; daglig leder tar med nye bedriftsaktører på hilserunder for å introdusere dem for så vel andre private i byen som offentlige aktører på rådhuset og ByLab’n.

Det er en fordel at sentrumsledere besitter en bred faglighet, som både omfatter kunnskap om offentlig og privat sektor, næringsfaglig og økonomisk kompetanse, samt bransjekunnskap. Rollen som sentrumsleder kan være krevende fordi utøverne også bør ha kompetanse om prosesser og relasjonsbygging, noe som fordrer en sosial og utadvendt arbeidsstil. Ikke sjelden må de bidra til å løse konflikter og interessemotsetninger, for eksempel i saker om parkering og felles åpningstider, spleiselag og fellestiltak.

En annen rolle sentrumsforeninger har er å få til dialog der alle tar samfunnsansvar, ikke minst at private aktører «tenker bredere» og ser sin bedrift eller sin eiendom som del av en større helhet i byen. Her gjør de en viktig jobb, men det er ikke like lett alle steder og flere opplever at det er krevende å få alle med eller få oppslutning om fellestiltak som profileringer eller by-arrangementer.

Internt samarbeid betyr noe for eksternt samarbeid

For at eksternt samarbeid mellom offentlig og privat sektor skal fungere er det viktig man internt i hver sektor etablerer nettverk, samarbeidsrutiner eller formelle avtaler.

Internt i privat sektor

Det er mange fortellinger om fragmenterte bransjer eller om private aktører som satt på «hver sin tue», mens interesseorganisasjoner og partnerskap nå i økende grad fungerer som samordningsarenaer og mer samstemmige talerør eller dialogpartnere for kommunen. Sentrumsforeninger organiserer næringsaktører, handelsdrivende og gårdeiere. Mange steder er det samtidig selvstendige gårdeierforeninger eller en egen næringsforening for byen eller den funksjonelle regionen. I kulturlivet er det også mange eksempler på foreninger eller organiserte nettverk, enten det er profesjonelle kunstnere og kulturarbeidere eller det er frivillighetens kulturaktører.

Likevel: en utfordring mange opplever er at det kan være vanskelig å få alle eller de fleste av de private aktørene med i fellesskapet om sentrumsutvikling. Det er frivillig å være medlem i sentrumsforeningen for næringsdrivende, gårdeiere og ulike private aktører som driver forskjellige virksomheter i sentrum. Selv om mange private aktører positivt slutter opp om fellesskapet gjennom sentrumsforeningen og de aktiviteter og arrangementer som drives, så er det en stadig utfordring å få alle til å føle ansvar for det å skape et levende sentrum. «Alle bør være bevisste hva slags rolle de kan ha i dette fellesskapet», sier en sentrumsleder. Én forklaring er at de som driver småbedrifter ikke har kapasitet til å delta, en annen er at tradisjonelle handels- og servicebedrifter er skeptiske til nyskapende aktiviteter og miljøtiltak i sentrum. Noen engster seg for at «det moderne» ikke vil appellere til deres faste kundekrets eller for at leiepriser vil stige som følge av rehabilitering. En tredje kategori er leietakere som er nasjonale eller internasjonale kjeder, dvs. at det ikke er lokalt eierskap. Motivasjonen hos disse til å delta i foreningsfellesskap rapporteres å være varierende.

En annen gruppe er små gårdeiere som kanskje ikke er så profesjonelle driftere som større eiendomsselskap, og som føler det fremmed å skulle delta i dette fellesskapet og/eller i en gårdeierforening. Eller de ser medlemskapet som en utgift og ikke som et bidrag til en attraktiv og levende by som kan gjøre utleieforholdene for gårdeiere også mer attraktive. Fragmentert gårdeierstruktur, med svært ulik grad av profesjonalitet og økonomiske muskler, har vært og er en utfordring mange steder. Selv om gårdeiere har en del felles interesser er det mye som skiller dem. Noen ser dessuten på hverandre som konkurrenter for å få tak i gode leietakere og ønsker i en del tilfelle å «holde kortene tett til brystet». Kommuner og sentrumsforeninger utrykker at for dem er det en fordel med en samlende forening som man kan gå i dialog og samarbeid med.

Internt i offentlig sektor

Flere kommuner forteller at det tidligere ikke så sjelden ble gitt ulike signaler eller jobbet med sprikende innsatser overfor private fordi de ikke «snakket sammen» på tvers av avdelinger og etater.

Sentrumsutvikling for bærekraftige og attraktive byer rommer svært mange saksfelt og tematisk sammensatte innsatser. Ikke underlig da at dette er en tematikk som både fordrer og fører til tverrsektorielt samarbeid internt i kommunen. Noen ganger mellom kommune og andre offentlige forvaltningsnivåer, som fylkeskommune og statlig aktører. Samordning internt i kommunen kan være en utfordring, særlig kanskje i større kommuner. Etatene har sine ansvarsområder og etablerte praksis. Samtidig berettes det i mange av kommunene at det er en grunnleggende positiv vilje til samarbeid på tvers av etatsgrenser og en forståelse av at det er en forutsetning for et vellykket resultat. Byutvikling gjør det nødvendig at ulike kommunale etater og aktører samarbeider og tenker «likt», dvs. drar i samme retning mot et felles mål om bedre byliv.

Det er nå blitt mer vanlig at ulike fagområder organiserer seg internt, etablerer et tverrsektorielt samarbeidsorgan eller har faste dialogarenaer. Andre steder er det mer uformelle samarbeidsmøter avhengig av hva som til enhver tid er på dagsorden. Hensikten er både å samordne innsatser og virkemidler og å «tale med én tunge»; da møtes byplankontoret, kommuneplanlegger, næringsavdeling, kultursjef, teknisk/drift eller byggesak. Ved å koordinere virkemidler sørger man for at ikke motstridende hensyn vektlegges av ulike offentlige aktører. Alt dette bidrar til større forutsigbarhet for næringslivet, gårdeiere og kulturlivet som er i sentrum. Det bidrar samtidig til et bedre samarbeidsklima med de private fordi kommunens ulike etater da i mindre grad kommer med divergerende meldinger eller går inn for løsninger som ikke støttes opp av alle sektorene.

Kommunens samfunnsutviklerrolle aktiveres

En forutsetning for å lykkes med offentlig – privat samarbeid om by- og stedsutvikling er at kommunen aktiverer sin samfunnsutviklerrolle; kommunen må gå ut av forvaltnings- og myndighetsrollen og mer inn i samfunnsutviklerrollen. Dette er det kommunale informanter i denne studien som fremhever. Samarbeidet med private aktører i næringsliv, blant innbyggere og sivilsamfunn fordrer en ny rolleforståelse og større likeverd, særlig når samarbeidet får preg av såkalt samskaping. Samskaping er klart noe mer og annerledes enn medvirkning. Partnere går inn i prosesser med sammensatte utfordringer, noe sentrumsutvikling jo har, og med et åpent sinn for at løsninger ikke alltid er opplagte og forhåndsdefinerte, men noe man sammen finner ut av underveis. Det er med andre ord større grad av likeverdighet i samarbeidet. I andre tilfelle vil det være omforente planer med tilhørende felles mål og strategier som partene og/eller politikere har utformet og vedtatt. Det kan være ulike former for samhandling avhengig av hvor langt prosessen har kommet.

Samskaping som mer likeverdig prosess er imidlertid ikke problemfritt. En ting som nevnes er at når innbyggere og næringsliv sammen med kommunen skal finne løsninger, så kan man ikke forvente at innbyggere i alminnelighet ser hva som er gode faglige løsninger, eller kjenner til alternative løsninger. I mange tilfelle krever sammensatte utfordringer faglig dyktighet, både for hva som er gode enkelttiltak og hvordan man med et overordnet blikk ser ting i sammenheng.

Eiendomsutviklere opplever en del steder at kommunen er blitt mye flinkere til å se nødvendigheten og verdien av samarbeid med private aktører, noe som bidrar positivt til de privates interesse for investering og deltakelse i sentrumsutvikling. Det samme gjelder når kommune etablerer en praksis som beskrevet ovenfor der private aktører enkelt kan komme inn til uformelle, ikke-byråkratiske samtaler der de drøfter løsninger og muligheter på et tidlig tidspunkt. En smidigere rolleutøvelse gir smidigere utviklingsprosesser.

Kommunen har gjerne sentrumsplaner eller kommuneplaner der levende og livskraftig sentrum for næringsutvikling, boligformål og besøk er satt som mål, det inngår i kommunens planfaglige rolle som er del av samfunnsutviklerrollen. Når ordføreren besøker eller samler alle nye bedrifter i byen er dette også med på å fylle denne rollen. Det samme gjelder dialog med etablerte bedrifter og næringsaktører der man diskuterer behov knyttet til ulike rammebetingelser og tilrettelegginger. Det er viktig at kommunen er lydhør overfor lokale næringsdrivende ved å spørre hvilke rammebetingelser de ønsker og trenger, hvordan situasjonen og fremtidsutsiktene er for dem og hva de er opptatt av. Grunnleggende handler dette også om kunnskapsbygging omkring hvordan man kan fremme økonomisk bærekraft og hvordan offentlige myndigheter kan bidra eller legge til rette for å styrke dette.

Men kommunens rolle er også knyttet til praktisk tilrettelegging for handel, service og opplevelser i sentrum. Når handels- og forbruksmønster er i endring og skaper uro blir det særlig viktig med forutsigbare og gunstige rammebetingelser. For handelen dreier dette seg blant annet om god tilgjengelighet og parkeringsplasser, skilting til sentrum, bra belysning og renhold i gatene og på torgene, samt gode sikkerhetssystemer.

Motivasjoner og gevinster som inspirerer til innsats og samarbeid

Hva motiverer offentlige og private aktører til å bidra inn i felles innsatser og samarbeid om å skape levende og livskraftige bysentrum? Hva skal til for at de deltar i dette?

Økonomiske spleiselag er opplagt en drivkraft for mange av deltakerne. Samarbeid utløser ofte midler fra ulike offentlige og private kilder, - en forutsetning for å få finansiert store prosjekter. Utbyttet eller resultatet blir større, man får til bedre og mer helhetlige prosjekter der flere legger inn penger i potten og «1+1 blir mer enn 2». Spleiselag ses som suksessfaktor fra både offentlig og privat hold, også fordi det er en psykologisk faktor her som positivt påvirker viljen til å gå inn med økonomiske investeringer og bidrag.

Synergieffekten «mye gir mer» er en begrunnelse som går igjen; at man blir sterke sammen og det styrker prosjektene når flere aktører bærer ansvaret. I all sentrumsutvikling er det mange og ulike enkelttiltak og en lang rekke prosjekter og aktiviteter. Når disse ses i sammenheng vil helheten kunne bli mer vellykket. Alliansebygging tidlig i prosjektfasene fremheves som en forutsetning for at flere aktører involverer seg og drar lasset sammen. Det kan for øvrig være en utfordring at tiltak kanskje oppfattes som negative eller uten gevinst på kort sikt, men har positive effekter på lang sikt. Da blir det viktig å sannsynliggjøre dette og å se det store bildet over tid. Det kan sette en stopper for store prosjekter dersom ikke aktørene ser at selv om hvert konkrete prosjekt kan ha litt ulike gevinster for den enkelte, så vil det over tid bli en vinn-vinn-situasjon for alle. «Helheten må hamres inn», sier en.

Bytteforhold er en annen motivasjon: man går inn i samarbeid der man får noe og gir noe, dvs.at begge parter har utbytte av dette. For eksempel fungerer ulike samarbeidsforum og løpende samarbeidsprosjekter til at sentrumsforening/private aktører kommer tettere på strategiske vurderinger i kommunen og har større innflytelse. Kommunale aktører sier at deltakelsen for dem innebærer at de får en kanal ut mot næringslivet; får anledning til «å lytte til markedet», diskutere utviklingen i byen og at de selv kan informere utad mot de private aktørene.

Tettere kontakt med politikere, mer direkte kommunikasjon og åpne dialoger er noe næringsliv og gårdeiere setter pris på, selvsagt fordi de kan fremme sine interesser, men også fordi de er opptatt av langsiktighet og forutsigbarhet som politikere kan bidra til. Politikerne på sin side ser betydningen av samarbeid med næringslivet for å fylle sin rolle som ombudsmenn og bidra til kommunens tilrettelegging for næringsdrift.

Lokalpatriotisk kapital er en drivkraft som bidrar til å utløse økonomisk kapital. Næringslivs- og eiendomsaktører som selv er godt forankret i byen eller kommunen motiveres av et ønske om å investere lokalt. De bryr seg om byen og hjemstedet og er opptatt av hvordan det utvikles og hvordan de selv kan bidra. Private aktørers engasjement er selvsagt også knyttet til det som tjener deres egne næringsinteresser, men som en sier det med en sammenligning til eksterne investorer: «de har et litt annet syn på avkastning». Sentrumsprosjekter kan derfor tjene på å involvere deltakere som brenner for hjemstedet sitt og som har en sterk stedstilhørighet som bidrar til engasjement og vilje til å investere tid og penger. Samtidig ligger en ressurs i at de har lokalkunnskap og lokale nettverk som kan mobiliseres og utnyttes. Lokalpatriotisme sammen med næringsinteresser fungerer som en dobbel drivkraft.

Hva bidrar partene med? Hva bringer de inn i samarbeidet som gjør dette til en forutsetning?

Oversikt som viser sammenheng i bysentrum mellom offentlig og privat økonomisk kapital, fagkunnskap og kompetanse, sosial kompetanse og nettverksressurser; og lokalpatriotisk kapital.

Når sterkt engasjement i befolkningen både er ressurs og utfordring. Noen steder er det mye beboerengasjement knyttet til byutvikling eller spesielle områder og plasser. Den nystartede Tøyen torgforening i Oslo, der både gårdeiere, leietakere, bydelen og beboere er med, er et slikt eksempel. Her trengs ikke mobilisering for å utvikle torget til den sentrale møteplassen, her trengs det mer å forvalte engasjementet og få til dialog mellom ulike grupper: «Det er viktig å koordinere, å få til mer samstemthet i befolkningen», sies det. Når det dessuten flytter stadig nye inn der oppstår en form for brytningsprosess og dermed en utfordring knyttet til å skape fellesskap rundt viktige byfornyelser.

Lokale media sin fortelling om sentrumsutviklingen må også nevnes når vi snakker om hva som fungerer motiverende, eller det motsatte: hva som blir demotiverende. Hvordan de omtaler prosjekter og tiltak, eller prosesser og samspill mellom aktører, preger de oppfatningene som danner seg og som sirkulerer mellom så vel deltakende og ansvarlige aktører som politikere og innbyggere. «Fortellingen om sentrumsutviklingen» fester seg med positive eller negative merkelapper. Medias rolle er å ha et kritisk blikk på det som skjer og ikke skjer, samtidig som de bør være bevisst at det de løfter frem og hvordan de omtaler det kan ha stor betydning for oppslutning og motivasjon til å bidra inn.

Tillit og klima for nyskapende sentrumssamarbeid

Sist, men ikke minst: «Tillit mellom partene er noe av det viktigste!», sies det i en av byene. Mange andre er inne på noe av det samme. De fremhever at tillit er viktig for et godt samarbeidsklima og at det gradvis bygges opp nettopp gjennom et godt samarbeid over tid. Tillit er dessuten avgjørende for at det er et klima for å teste ut idéer og drøfte tanker, at det er høyt under taket og rom for å diskutere. Dette er generelt en forutsetning for innovasjon og nyskaping.

Hva er egentlig tillit? Kanskje er det at man kan stole på noen som i utgangspunktet ikke er ens like eller ens medsammensvorne? Dreier det seg om at man kan regne med at «de andre» stiller opp og bidrar og at forventninger følges opp? Er tillit en type trygghet i at «de andre» ikke vil overkjøre dine interesser eller gå bak din rygg når dere egentlig er i en samarbeidsprosess? At du vil bli tatt seriøst og lyttet til når du lufter nye ideer?

Tillit i ulike type relasjoner. I by- og stedsutviklingsprosesser er det flere ulike relasjoner med sine spesifikke samarbeidsforhold, men de har det til felles at tillit har betydning som en grunnleggende forutsetning for å lykkes. Det kan være relasjoner mellom næringslivet og politikerne, eller næringsaktører eller forretningsaktører seg imellom. Det kan være mellom gårdeiere/utbyggere og fagfolk i byutvikling/planlegging i kommunen, eller mellom sentrumsforeningen og ulike etater i kommunen. Men også internt i offentlig sektor er dette viktig: «Stabile, åpne og langsiktige relasjoner mellom kommuneadministrasjon og politikere skaper tillit dem imellom», sier en kommuneplanlegger, og fremhever at dette samtidig har viktige implikasjoner for samspillet med næringslivet fordi kommuneadministrasjonen da tør å gi forutsigbare signaler i dialogene med de private aktørene. Er det noe næringslivet etterspør er det forutsigbarhet.

Forutsigbarhet og tillit henger sammen . Flere byer viser til at sentrumsprosjektene har ført til mer tverretatlig samarbeid internt i kommunen, noe som bidrar til at de i større grad snakker med én stemme, dvs. at de internt er omforente og eksternt gir svar og uttrykker ens holdninger. Gjennom dette blir det mer forutsigbare rammer for private aktører som sier at nettopp dette er med på å bygge tilliten deres til kommunen.

Tillit henger også sammen med respekt for hverandres ståsteder . Som vist i ovenfor så er et godt offentlig – privat samarbeid avhengig av at partene respekterer hverandres ståsteder, roller og interesser og anerkjenner den kompetanse og kunnskap som de hver for seg har og ser den er viktig for å få til god byutvikling. Gjensidig respekt og tillit er begreper som brukes av mange av informantene i samme setning.

Raushet og romslighet. Flere fremhever at raushet og romslighet overfor samarbeidspartnere får samarbeidet til å gli mye bedre. Hvor godt samarbeidsklimaet blir avhenger også av at de som tar initiativ eller setter i gang nyskapende prosjekter ikke blir møtt med mistenksomhet og skepsis dersom det ikke er spesielle grunner til det. «Vi må heie på dem som tar initiativ», sies det. Både skepsis mot nye grep eller produkter, eller en mentalitet som ikke rommer «applaus for naboen som får til noe», kan fungere som barrierer. Sentrale aktører i nye prosjekt må være forberedt på også å håndtere slike utfordringer.

Fleksibilitet og tillit henger også sammen når det er snakk om nye idéer. «Det må være rom for å komme frem med tanker og at det blant deltakerne eksisterer en forståelse for at prosjekter kan «skifte litt ham» underveis», sier en næringsinvestor, «man må gi hverandre litt armslag».

Underveis i større utviklings- eller utbyggingsprosjekter kan det skje mye. Å stå for omforente beslutninger for å forhindre omkamper er én ting; å være åpen for visse endringer underveis er noe annet. Da er en viktig forutsetning at man har tett dialog og transparens slik at misforståelser eller uenigheter om detaljer ikke velter omforente kjernebeslutninger. Erfaringen er at transparens og åpenhet bygger tillit.

Flertrådede relasjoner. Til slutt skal nevnes det noen kaller for småsamfunnets samarbeidsfordeler; med det mener de at i mindre byer og tettsteder er det oversiktlig og mange kjenner hverandre eller vet om hverandre fra langt tilbake og fra flere ulike sammenhenger. Såkalte flertrådede relasjoner bidrar til tillit; at man vet hvem man kan stole på. Men også det motsatte kan skjer. Tidligere prosjekter eller historier kan ha sådd mistillit eller situasjonen er preget av «fravær av tillit». En av informantene trekker for øvrig frem at man i mindre byer, der engasjerte folk gjerne har flere fremtredende roller («hatter»), bør klare å tone ned noen av sine andre roller som ikke er relevante i prosessen. Men likeså viktig er at man på tvers av en rekke andre ulikheter kan finne sammen i det felles målet å skape levende og livskraftige bysentrum!

Tillit, tette relasjoner og mulig maktmisbruk

Vi har i denne studien sett at en klar fordel for bedre offentlig – privat samarbeid om sentrumsutvikling er at relasjoner mellom aktørene blir tettere gjennom konkret samarbeidserfaring og gjennom etablering av ulike samarbeidsarenaer som byforum, bylab-møter, sentrumsforeninger, styringsgrupper for satsinger eller handlingsprogram etc. Steder der aktørene møtes for drøftinger, informasjonsutvekslinger, idé-drodlinger, debatter, kunnskapsdeling og strategiutforminger. Slik blir de bedre kjent og forståelsen for hverandres ulike ståsteder og roller styrkes. I tillegg løftes det frem at det er positivt at fagfolkene i mange kommuner er åpne for uformelle samtaler tidlig i prosess med utviklere, utbyggere eller arrangører. Hensikten kan være å realitetsvurdere løsninger og konsepter, eller å justere og tilpasse forslag og tiltak slik at de lettere får aksept.

Alle disse praksisformene, og den sosiale kapitalen som bygges opp og forvaltes med dette, kan samtidig få en slagside eller en negativ bieffekt. Tette faglig-sosiale relasjoner og nettverk kan ha som mer og mindre utilsiktet effekt at noen aktører blir stående «utenfor» og har vanskelig for å inkluderes. Enda mer alvorlig vil det være dersom de tette båndene bidrar til at noen aktører favoriseres urettmessig eller tilrettelegges spesielt for, det gjelder på dette feltet private aktører med økonomisk kapital, for eksempel gårdeiere, utbyggere, næringsdrivende, investorer o.l. I iveren etter å være tilrettelegger og bidra positivt til byutvikling og næringsutvikling, som jo er en viktig del av kommunens samfunnsutviklerrolle, må offentlige ansatte balansere denne rolleutøvelsen og være bevisst på at det kan ligge visse demokratiske utfordringer her. Grenseoppgangen kan være hårfin. Skjønnsmessige vurderinger, som det er mange grunner til å ta til orde for med sikte på nyanserte vurderinger og praktisering av fleksibilitet, kan bikke over i forfordelinger, brudd på likemannsprinsippet og i værste fall korrupsjon. Kommunen, både ansatte og folkevalgte, forvalter en myndighetsposisjon som i visse saker kan betegnes som en maktposisjon fordi de rår over virkemidler, sanksjoner, praktisering av regelverk etc..

Bygg, eiendom og plan er de mest utsatte saksområdene for korrupsjon. Det betyr samtidig at disse også vil være utsatte på favoriseringer som ikke er direkte ulovlige, men som kommer noen spesielt til gode. KS har gjort en undersøkelse som viser at fire av ti enhetsledere i kommunene og tre av ti ledere i kommunalt eide selskaper har opplevd press for å gi visse aktører fordeler. «Den mest vanlege forma dreier seg om press for å oppnå favorisering. Areal, plan og byggesakar er det kommunale ansvarsområdet som er mest utsett for slikt press. Forslaga kjem frå grunneigarar og privatpersonar, næringsdrivande eller vener og familie», sier Transparancy International i forbindelse med et informasjonsmøte i Telemark nylig. De peker også på at det i små samfunn ofte er interessekonflikter der mange har flere roller og habilitetsproblemer oppstår. En ordfører uttaler at en åpen kommune og bevissthet om etiske regler er viktig forebygging, og at visse situasjoner eller handlinger kan være uetiske selv om de ikke er direkte ulovlige og at dette da ikke er god forvaltning av tilliten og midlene til fellesskapet. « Me må hugse at tillit er noko av det viktige vi som folkevalgte og myndigheit forvaltar på vegne av fellesskapet» (Vest- Telemark Blad 15.november 2019).

Til toppen
Til dokumentets forside