St.meld. nr. 31 (2006-2007)

Åpen, trygg og skapende hovedstadsregion— Hovedstadsmeldingen

Til innholdsfortegnelse

2 Sterk hovedstadsregion – fortrinn for hele landet

Oslo er både hovedstad, storby og kjerne i en sterk region. Hovedstadsregionen er et befolkningsmessig tyngdepunkt for Norge (se også fig. 2.2), og dominerende senter i norsk økonomi, kulturliv og kunnskapssamfunn.

Regjeringen vil bidra konstruktivt til å løse utfordringer hovedstadsregionen står overfor, og tar i hovedstadspolitikken utgangspunkt i at Oslo og Osloregionen har svært store muligheter. Dette kapitlet legger vekt på forutsetningene regionen har og tegner et portrett av befolkning, økonomi, geografi og kommuneøkonomi.

2.1 Attraktiv storby

En storbyregion er attraktiv når den kan tilby innbyggerne arbeid, velferd, godt miljø, trygghet og et åpent sosialt klima. Rettferdig fordeling av levekår og bykvaliteter er også en viktig egenskap ved et godt bysamfunn.

I nasjonal sammenheng er arbeids- og studieplassene et av Oslo og hovedstadsregionens største fortrinn. Arbeid er et sentralt motiv for at folk flytter mellom regioner. En by som er attraktiv for innbyggerne blir også attraktiv for næringslivet. Hovedstadsregionens appell til ulike grupper gir et mangfold i befolkningen som er en ressurs for framtidsrettet nyskaping. Storbyregionen har også alvorlige utfordringer: Sosial ulikhet, for dårlig inkludering av innvandrere i arbeidsmarkedet, rusproblemer, svake ledd i infrastrukturen og uløste miljøutfordringer.

I en internasjonal sammenheng er det ikke mange hovedsteder som har så fine natur- og miljøkvaliteter som Oslo. Hovedstaden har samtidig verdifulle urbane kvaliteter og et levende kulturliv som både beboerne og besøkende nyter godt av. Hovedstadsregionen kommer godt ut av sammenlikninger om forutsetninger for innovasjon.

Storbyen Oslo har en sterk infrastruktur og er møteplass og smeltedigel for mennesker, ideer, kunnskap og kreativitet. Byen har sterke institusjoner og miljøer som står i kontakt med alle deler av landet og med Europa og resten av verden. Her skjer brytninger mellom norske og globale forhold og impulser.

Norge står i en global konkurransesituasjon, og alle norske regioner må styrke sin konkurranseevne og internasjonale attraktivitet. Våre tradisjoner for et åpent sosialt miljø, toleranse, gode velferdsordninger og trygghet er positive kvaliteter i internasjonal konkurranse, som vi må bygge videre på. Hovedstadsregionen har gode forutsetninger for å utvikle sin internasjonale posisjon. Det krever en aktiv holdning.

Figur 2.1 Funksjonelle byregioner i Nord-Europa.

Figur 2.1 Funksjonelle byregioner i Nord-Europa.

Utsnitt av kart som viser funksjonelle byområder i Europa, slik det er blitt definert i ESPON. ESPON (European Spatial Planning Observatory Network) er et EU-program, der Norge deltar, som har som formål å kartlegge den territorielle utviklingen i Europa. Et funksjonelt byområde forstås som en kjerne med et integrert omliggende område. Et eksempel er en arbeidsmarkedsregion. (Kartet reflekterer ikke nødvendigvis synspunktene til ESPONs overvåkningskomite).

Kilde: ESPON-prosjektet 1.1.1 «Potentials for polycentric development».

Boks 2.1 OECDs perspektiv på attraktive storbyer

OECD publiserte i 2006 rapporten Byer: En utfordring for nasjonale og globale økonomier. Den vurderer de 78 største storbyregionene i OECD, Oslo inkludert – med en variasjon fra Tokyos 35 millioner innbyggere til de minste på 1,5 millioner1. De mest velstående byregioner er i USA. OECD-rapportens perspektiv er at byene bør være gode bidragsytere til sin nasjonale økonomi.

Byer med suksess tiltrekker seg talentfull og velkvalifisert ung arbeidskraft, er sentre for innovasjon og entrepenørskap og kan konkurrere om globale eller regionale hovedkontor2. Nærheten til universiteter, forskningsinstitusjoner og produksjonsanlegg gir mulighet til utvikling og kommersialisering av nye produkter. Rapporten understreker at det ikke finnes en modell for bypolitikk som passer alle, men anbefaler generelt:

  • En fleksibel strategisk visjon er nødvendig for å stimulere konkurranseevne, foretaksomhet og samhandling universitet-forskning-teknikk-produksjon.

  • Attraktive byer må ha en infrastruktur, grøntområder og boligområder av høy kvalitet. De trenger offentlige prosjekter som bidrar til økonomisk framgang og tiltrekker utenlandske investorer, høyt kvalifiserte eksperter og turister.

  • Effektiv styring er avhengig av et nasjonalt lederskap som legger tilrette for god organisering og reformer i byregionen. Ulike grupper i befolkningen, organisasjoner og næringsliv bør øve innflytelse og gi det politiske og administrative styringssystemet reell kontakt med sosiale spenninger og markedsforhold.

  • Rapporten hevder at utjevningsordninger mellom ulike deler av landet ofte undervurderer storbyenes utgiftsbehov. For å dekke finansielle behov, kan byer utnytte inntektspotensialer med «smarte skatter» som rushtidsavgifter, og nye former for finansiering av offentlige prosjekter.

1 OECD 2006. Rapporten har en vid definisjon av storbyregioner som inkluderer Oslo med Østlandsområdet.

2 OECD finner samtidig klare tegn på at de virkelig store byer (mega-size cities over 7 millioner innbyggere), ikke oppnår stordriftsfordeler.

2.2 Oslo som hovedstad

I mange land har hovedstedene klare fortrinn og er de mest velstående byer/byregioner. Rollen som hovedstad gir statlige investeringer, institusjoner, begivenheter og prestisje. Oslo er viktig knutepunkt for norsk infrastruktur. Jernbane, veinett og hovedflyplass er synlige eksempler, men andre typer nettverk har også hovedstaden som knutepunkt.

Det som skjer i hovedstaden har ringvirkninger i hele landet og utviklingen i resten av landet har også avgjørende følger for Oslo. Oslo kommune har, som vertskap for hovedstaden, en viktig rolle. Regjeringen ønsker at hovedstaden fungerer som en drivkraft i nasjonal og regional utvikling, og vil føre en offensiv politikk for å utvikle fortrinn, kvaliteter og muligheter i Oslo og hovedstadsregionen. Regjeringen ønsker et godt samarbeid med kommunen og legger stor vekt på at styringsutfordringene i Osloregionen blir løst på en framtidsrettet måte.

2.2.1 Beslutningssenter

Stortinget, regjeringen, departementene og et flertall av direktorater og andre styringsorganer er lokalisert i hovedstaden. Viktige beslutninger blir dermed tatt i Oslo. Våre demokratiske representative organer har til oppgave å passe på at beslutningene er i samsvar med hele landets interesser.

Partier og organisasjoner har også oftest sin hovedorganisasjon i Oslo. De fleste store selskapene har hovedkontor med strategiske funksjoner lokalisert i hovedstaden. Bakgrunnen er en lang utviklingshistorie, gode kommunikasjoner, hovedstadsområdets arbeidsmarked og nærheten til andre institusjoner og sentrale beslutningstakere.

Hovedstadens rolle som beslutningssenter gir viktige tilskudd til Oslos attraktivitet som lokaliseringssted, og har bidratt til byens vekst siden den ble hovedstad i den nye nasjonalstaten Norge i 1814.

2.2.2 Statens institusjoner og arbeidsplasser

Statsforvaltningen hadde i 2005 vel 51 000 ansatte i Oslo og Akershus, herav 43 000 i Oslo alene. Det utgjør nærmere 10 prosent av sysselsettingen i Oslo og Akershus mot 5,8 prosent på landsbasis 1. Tallene gjelder sentralforvaltningen, samt ansatte innenfor høyere utdanning, forskning og kultur. Andre som har en statlig arbeidsgiver, er ansatte f.eks. i helseforetakene eller i statlige foretak og statseide aksjeselskaper som f.eks. Posten, NSB og Avinor 2. En betydelig del av de statlig ansatte driver tjenesteproduksjon for innbyggerne i regionen, og bidrar til at denne kan fungere godt. Statens arbeidsplasser i hovedstadsregionen stimulerer økonomien, gir innbyggerne et godt arbeidsmarked og bidrar til hovedstadsregionens attraktivitet.

Regjeringens lokaliseringsprinsipper

Staten har lokalisert mange institusjoner som fyller sentrale nasjonale funksjoner i hovedstaden, som Universitetet i Oslo, en rekke nasjonale høyskoler, museer og kulturinstitusjoner, samt forskningsinstitusjoner innenfor en rekke fag og sektorer. Å legge nasjonale institusjoner som Norges Tekniske Høyskole til Trondheim og Norges Handelshøyskole til Bergen var i sin tid strategiske valg. Norsk Polarinstitutt i Tromsø, Brønnøysund-registrene og utflytting fra Oslo av tilsyn er eksempler på beslutninger om desentralisering.

Regjeringen har som prinsipp at lokalisering av ny statlig virksomhet skal skje utenfor Oslo, med mindre det foreligger særskilt begrunnelse. Statlige virksomheter kan få ansatte med relevant kompetanse flere steder i landet, og ny statlig virksomhet kan gi nye stimulanser. Regjeringen vil at statlige virksomheter som skal relokalisere seg i hovedstadsregionen, skal vurdere et alternativ i Groruddalen – se kap 9.

2.2.3 Symbol og kulturarv

En hovedstad er ofte et viktig symbol for en nasjon, og Oslo er et viktig ansikt utad for Norge. Stortinget, Det kongelige slott, Akershus slott og festning, Høyesterett og regjeringskvartalet er synlige markører av nasjonen og staten. Universitetet, Nationaltheatret, Nasjonalmuseet for kunst, Nasjonalbiblioteket, Folkemuseet og Universitetets kulturhistoriske museer er synlige ledd fra nasjonsbyggingen på 1800-tallet. Kulturarv og historiske minner er knyttet til Christiania og Oslo som hovedstad.

Staten har bidratt til Oslos utvikling med nye viktige bygg og anlegg. De er viktige i norsk arkitekturhistorie. Med sine anlegg skal staten bidra til et godt bymiljø og god arkitektur. Av nye statlige bygg i hovedstaden er nybygg for Rikshospitalet, Oslo tinghus. Nasjonalbiblioteket og Universitetsbiblioteket eksempler på fremragende arkitektur. Det er knyttet forventninger til statens bygging av ny opera i Bjørvika. Staten har også finansiert betydelige arbeider for å sette Slottet og Bygdøy kongsgård i stand.

Oslo kommune eier viktige anlegg med stor nasjonal betydning, som byens egen storstue Rådhuset, Munch-museet, Vigelandsparken, Holmenkollbakken, Domkirken i Oslo og Middelalderparken med ruinene fra gamle Oslo. Hovedstaden er arena for mange av de store nasjonale markeringer og et sentrum for store anledninger. Bymiljø og torg i Oslo er offentlige rom for hele folket, for markeringer av politiske og kulturelle begivenheter med stor deltakelse. Dette er verdifullt for demokratiet.

2.2.4 Hovedstadsfunksjonen og internasjonale forbindelser

Norge har en åpen økonomi som er sterkt avhengig av internasjonal handel og utvikling. Konkurransen i næringslivet blir på flere områder mer global. Globaliseringen innebærer at beslutninger som er viktige for Norge, i økende grad treffes i andre land, i multinasjonale selskaper og i internasjonale organisasjoner. Globaliseringen stiller store krav til en velfungerende nasjonalstat og gode hovedstadsfunksjoner. Å hevde norske interesser og styrke utviklingen i det norske samfunnet er en krevende rolle for politiske institusjoner og sentralforvaltningen ettersom globale vilkår endrer seg. Internasjonalt samarbeid gjennom ikke-statlige organisasjoner er også omfattende, og hovedtyngden av norske organisasjoner og hovedkontorer er plassert i hovedstaden.

Ambassader

155 land har ambassader akkreditert til Norge. Av disse er det 59 ambassadører med adresse i Oslo. I tillegg har fem delegasjoner adresse i Oslo. Å sikre ambassadene og statsledere fra andre land på besøk er en spesiell og ressurskrevende oppgave for Oslopolitiet og for Politiets sikkerhetstjeneste – se omtale i kap. 6.

Oslo har vært arena for internasjonal freds- og forhandlingsprosesser. Regjeringen ønsker å bistå i slike prosesser om det er hensiktsmessig. For hovedstaden er den årlige utdelingen av Nobels fredspris en stolt tradisjon.

Å legge til rette for at flere internasjonale konferanser legges til Oslo bør være en interessant oppgave for Oslo kommune og Osloregionen. Det bygger Norges globale kontakter på flere plan, det har en næringsøkonomisk side og det er viktig for profilering av Norge og regionen selv.

2.3 Osloregion – på tvers av administrative grenser

I økonomisk og sosial forstand er Oslo tett sammenvevd med omlandet. Oslo er landets mest folkerike kommune og fylke, mens Akershus er nest største fylke og har 22 kommuner. Uttrykket Osloregionen er tradisjonelt blitt brukt om Oslo og Akershus, men storbyregionen strekker seg etter hvert lenger ut. Den økte daglige mobiliteten gjennom en årrekke er et viktig bidrag til at hovedstadsregionen er blitt stadig mer integrert.

Boks 2.2 Bruksmåter av ordet region

  • naturlig avgrenset geografisk område eller landskap,

  • økonomisk sammenvevd og integrert region,

  • homogen region, område med sterke felles trekk

  • funksjonell region (f.eks. et integrert bolig- og arbeidsmarked)

  • juridisk fastsatt område med en egen myndighet og administrasjon og ledelse (norske fylker og nye politiske regioner)

  • administrativ inndeling i en organisasjon – f.eks. brukt i statlige etater og foretak eller private selskaper

  • område for samarbeid mellom f.eks. kommuner

  • område med felles historie eller kultur (i noen land eget språk)

  • område med felles identitet og politisk fellesskap

Storbyområdet har flere regionale dimensjoner: Det har felles arbeids-, bolig- og tjenestemarked, og en tett og travel infrastruktur er et synlig trekk. Dette kan kalles en funksjonell byregion. Kommuner, fylkeskommuner og statlige regionenheter har definerte offentlige oppgaver og ansvar. Storbyregionen går på tvers av disse administrative og politiske inndelingene. Det er i flere sammenhenger en utfordring i forhold til god oppgaveløsning.

Begreper som storbyregion og funksjonell byregion,har ingen fast norsk definisjon, men er nødvendige i drøfting av regionale utviklingstrekk. Et sammenhengende tettbygd område strekker seg fra Oslo til Asker, Lillestrøm og Ski (se vedlegg 2). Men en storbyregion må ikke være et sammenhengende byteppe, og resten av Akershus, deler av Østfold, Buskerud, Vestfold og Oppland er med i et felles arbeids- og boligmarked. Denne funksjonelle regionen er administrativt oppdelt, men by og omland er blitt mer integrert i løpet av de siste tiårsperiodene.

Regjeringen ønsker at det blir etablert bedre statistisk oversikt og utviklet ny innsikt om dynamikken i utvikling av storbyregionene, og vil samarbeide med Osloregionen og andre aktører om kunnskapsutvikling, begrepsutvikling og relevant statistikk på dette området.

2.3.1 Regionalt bolig- og arbeidsmarked

Det store arbeidsmarkedet er et av de største fortrinn i storbyregionen.

Opp mot 400 000 sysselsatte har arbeidsplass i Oslo 3. Rundt 150 000 av disse bor utenfor byen og pendler inn til Oslo. Det er også en omfattende pendling over andre kommunegrenser. I alt 310 000 av Osloregionens innbyggere pendler daglig over kommunegrenser innen regionen. Hovedstrømmene går inn mot hovedstaden fra Romerike, Vestregionen og Follo. Drammen, Moss og Fredrikstad/Sarpsborg er kjerner i egne arbeidsmarkedsregioner, men også fra disse byene er det en betydelig pendling inn mot Oslo. De siste årene har pendlingen ut fra Oslo til Akershus og inn til Oslo/Akershus fra områdene lenger ut økt mest 4, og pendlingen går over lengre avstander. Dette utviklingsmønsteret er tegn på sterkere regional integrasjon.

Mobiliteten i Osloregionen er stor – også for bytte av bolig 5. Sett med et regionalt blikk har hovedstadsregionen et stort tilbud av boligtyper, størrelser, pris og stor variasjon i miljø. Boligbyggingen i regionen har økt de seinere år. Oslo kommune har lagt til rette for økt boligbygging og en markedsstyrt fortetting i sentrale bydeler. Men boligbygging og utbygging av infrastruktur og kollektivtransport i hele regionen utvider det regionale boligmarkedet. Fordelingen i regionen er relativt stabil over tid. Befolkningsvekst og høy etterspørsel har gitt press og prisstigning i boligmarkedet – med de høyeste prisene inn mot kjernen i regionen.

Endringer i bolig- og arbeidsmarked og økt pendling legger press på infrastrukturen. Utbygging av transportnettet har redusert avstandene og styrket sammensmeltingen i et felles bolig- og arbeidsmarked. Transport, miljø og styringsutfordringer drøftes nærmere i kap. 10.

2.3.2 Osloregionen – nivåer, deler og betegnelser

Storbyene ble i Storbymeldingen utfordret til å ta initiativ til samarbeid om oppgaver i sin storbyregion. Oslo kommune inviterte i 2004 til dannelse av en forening for kommuner/ fylkeskommuner, og foreningen Osloregionen er dannet for et område med 56 kommuner. Medlemmene av samarbeidsalliansen Osloregionen er Oslo kommune, fylkeskommunene Akershus og Østfold, samtlige kommuner i de to fylkene, og kommuner i Buskerud, Vestfold og Oppland. Totalt 56 kommuner er medlem. Se omtale i vedlegg 3. Dette området er vist på kartet (fig. 2.3).

Figur 2.2 Befolkningen i Oslo og Akershus framstilt som andel av hele
 landets befolkning – fra folketellingen i 1801 fram til
 1.1.2007.

Figur 2.2 Befolkningen i Oslo og Akershus framstilt som andel av hele landets befolkning – fra folketellingen i 1801 fram til 1.1.2007.

Kilde: SSB

I boks 2.3 er integrasjonen i Osloregionen vist gjennom ringer rundt Oslo som kjerne: Ringene er bestemt av andelen som pendler til Oslo. Delene er gitt navn som indre ring, midtre ring og ytre kommuner. Disse regiondelene blir brukt som grunnlag for statistiske oversikter i seinere kapitler når det har vært mulig.

Boks 2.3 Osloregionen – Deler og nivåer

Flere geografiske og regionale betegnelser har et flytende og skiftende innhold. Her er en oversikt over noen betegnelser og hvordan de blir brukt. Vi oppgir innbyggertall pr. 1.1.2007.

Oslo –549.000 innbyggere

er Oslo kommune (som også er fylkeskommune og har 15 politiske bydeler). Omtales som hovedstaden, bysamfunnet og regionens kjerne.

Oslo tettsted (SSB1) – 835.000 innbyggere

er det sammenhengende bebygde området i Oslo og 10 nabokommuner. Betegnelser med liknende bruk er byområdet/ Osloområdet/ Oslo og omland/ Oslo med nabokommuner. Se kart i vedlegg 2.

Oslo og Akershus –1.058.000 innbyggere

har tradisjonelt blitt kalt Osloregionen, men ikke i denne stortingsmeldingen. Likevel vil en del omtale av regionale forhold bli knyttet til Oslo og Akershus.

Hovedstadsregionen

blir her i stortingsmeldingen brukt for å betegne den funksjonelt integrerte regionen som har Oslo som kjerne. Det gis ikke en fast definisjon av begrepet – men det kan assosieres både med Oslo tettsted og med Storbyregionen Oslo (se under).

Storbyregionen Oslo –1.300.000

svarer til Storbymeldingens begrep om Stor-Osloregionen, med 46 kommuner (Oslo, Akershus og deler av Østfold/Oppland/Buskerud/Vestfold).

Storbymeldingen beskrev Stor-Osloregionen på basis av NIBRs analyser av geografiske og pendlingsmessige forhold2. Denne regionen var delt i delområder: Oslo, indre ring, ytre ring, Drammensregionen og Mosseregionen. Tabellen nedenfor bygger videre og utvider på denne inndelingen.

Samarbeidsalliansen Osloregionen – 1.555.000 innbyggere

i 56 kommuner er en forening stiftet i 2004 med kommuner og fylkeskommuner som medlemmer (se omtale i vedlegg 3).

Tabell 2.1 

Osloregionen Folketall 01.01.2007
Oslo 548.600
Indre ring (ni kommuner nærmest Oslo):Ski, Nesodden, Oppegård, Enebakk, Bærum, Rælingen, Lørenskog, Skedsmo og Nittedal 295.600
Midtre ring (24 kommuner)Marker, Rømskog, Trøgstad, Spydeberg, Askim, Eidsberg, Skiptvet, Hobøl, Vestby, Ås, Frogn, Asker, Røyken, Hurum, Aurskog-Høland, Sørum, Fet, Gjerdrum, Ullensaker, Nes, Eidsvoll, Nannestad, Hurdal og Lunner. 295.700
Ytre kommuner(22 kommuner):Halden, Moss, Sarpsborg, Fredrikstad, Hvaler, Aremark, Rakkestad, Råde, Rygge, Våler, Jevnaker, Gran, Drammen, Ringerike, Hole, Øvre Eiker, Nedre Eiker, Lier, Holmestrand, Svelvik, Sande og Hof. 414.900
Sum Osloregionen (56 kommuner) 1.554.700

Hele Østlandet har 2,3 millioner innbyggere fordelt på åtte fylker (Oslo, Akershus, Østfold, Buskerud, Vestfold, Telemark, Oppland og Hedmark).

Figur 2.3 Osloregionens nivåer: Oslo by, indre ring, midtre
 ring og ytre kommuner.

Figur 2.3 Osloregionens nivåer: Oslo by, indre ring, midtre ring og ytre kommuner.

Kartet viser «ringer» rundt Oslo (ulike farger) – basert på nivået for pendling til Oslo fra de andre kommunene (indre og ytre ring og ytre kommuner). Kommunene i indre ring har ca 40 prosent eller mer pendling til Oslo, mens kommunene i ytre ring ligger fra ca 10 – 40 prosent. Bykommuner som Moss og Drammen har sine egne pendlingsomland, og er derfor lagt til det ytre området, selv om de har noe høyere pendlingsandel til Oslo enn 10 prosent. Pendlingsmønsteret drøftes forøvrig nærmere i kap. 10. Med på kartet er de 56 kommunene i samarbeidsalliansen Osloregionen, som består av Oslo kommune, fylkeskommunene Akershus og Østfold, samtlige kommuner i de to fylkene, og kommuner i Buskerud, Vestfold og Oppland.

1 Oslo tettsted er et sammenhengende bymessig bebygd område, slik SSB har definert dette.

2 St.meld.nr.31 (2002–2003) Storbymeldingen, vedlegg 2, Norske storby- og byregioner av Kjetil Sørlie, NIBR.

Denne inndelingen av Osloregionen er vist på kartet. Inndelingen tar utgangspunkt i hvordan pendlingen til arbeid i Oslo fra bosted i andre kommuner varierer mellom disse delområdene. Kommunene i indre ring har ca 40 prosent eller mer pendling til Oslo, mens kommunene i ytre ring ligger fra ca 10 – 40 prosent. Bykommuner som Moss og Drammen har sine egne pendlingsomland, og er derfor lagt til det ytre området, selv om de har noe høyere pendlingsandel til Oslo enn 10 prosent Pendlingsmønsteret drøftes forøvrig nærmere i kap. 10.

I St.meld. nr. 12 (2006 – 2007) Regionale fortrinn – regional framtidla regjeringen fram for Stortinget et grunnlag for drøfting av politisk/administrative oppgaver, organisering og inndeling på regionalt nivå. Inndelingene og betegnelsene nedenfor er redskaper for beskrivelser og analyser i Hovedstadsmeldingen, og gir ikke grunnlag for å trekke konklusjoner om framtidig inndeling.

2.4 Portrett av befolkningen

Befolkningsvekst og -sammensetning har stor betydning for velferdsoppgavene til kommunene, næringslivets tilgang på arbeidskraft og kompetanse, regionale utviklingsoppgaver i byregionen og for nasjonal regionalpolitikk. Folketallet i Oslo og regionen rundt ved siste årsskifte 6 er vist i boks 2.3.

2.4.1 Mangfoldig byregion i vekst

Oslo har en mangfoldig og skiftende befolkning. Byen har vært sterkt preget av tilflytting opp gjennom tidene. Folketallet har økt med 100 000 siden 1986. Befolkningen har vokst med rundt 5 000 mennesker årlig de siste 15 år, men med rundt 10 000 de seneste årene. Byen har nå en ung alderssammensetning som vil gi fortsatt vekst.

Den sterke befolkningsveksten i Osloregionen har fulgt ulike faser: Først i Oslo kommune, deretter i kommunene i indre ring. Nå er veksten markert i deler av midtre ring. I perioden 1996 – 2006 økte folketallet i regionen rundt Gardermoen med over 30 prosent. Befolkningsveksten i kommunene i Osloregionen er vist på fig. 10.2.

Folketallet i Akershus rundet 500 000 i 2005. Bærum er landets femte største kommune med nær 107 000 innbyggere, og Asker og Skedsmo er blant landets 15 største kommuner. Flere Akershus-kommuner vokser kraftig, men fra 2004 har innbyggertallet for Oslo vokst raskere enn i Akershus.

Innbyggere med innvandrerbakgrunn

I de seineste år har mennesker med innvandrerbakgrunn utgjort en stor andel eller størstedelen av veksten i folketall. Morgendagens hovedstadsbefolkning blir sammensatt (utseende, språkbakgrunn, kultur og religion) – byen har folk med bakgrunn fra 193 nasjoner. Oslo har størst andel innvandrere av norske kommuner, og gruppen er doblet siden 1993.

Nær hver fjerde innbygger, eller 23 prosent av Oslos befolkning, har innvandrerbakgrunn, mot en av tolv på landsbasis. 9,7 prosent av befolkningen i Akershus innvandrerbakgrunn, herav om lag 2/3 ikke-vestlig bakgrunn 7. Andelen øker markert, men ikke like sterkt som i Oslo.

  • Ni av landets ti kommuner med høyest innvandrerandel ligger i Osloregionen.

  • 124 000 personer i Oslo har innvandrerbakgrunn. Drammen har 10 000 innbyggere med innvandrerbakgrunn, og andelen er vesentlig høyere enn på landsbasis også i Lørenskog, Skedsmo og andre av Oslos nabokommuner.

  • Alna bydel i Oslo har flere ikke-vestlige innvandrere enn Bergen.

  • Personer med pakistansk opprinnelse utgjør den største gruppen både blant førstegenerasjons innvandrere og etterkommere i hovedstaden. Antall personer med bakgrunn fra Somalia har i løpet av ti år økt sterkt og blitt den nest største gruppen i Oslos innvandrerbefolkning. I 2006 kom flest nye innvandrere fra Polen.

Studenter og arbeidstakere med midlertidig bopel i Oslo

Befolkningsstatistikken gir ikke et fullstendig bilde av hvor mange eller hvem som oppholder seg i Oslo. I tillegg kommer store grupper studenter, arbeidsinnvandrere med midlertidig opphold og langpendlere til hovedstaden. Oslo har ca 60 000 studenter (2006), halvparten av disse ved universitetet. Høgskolen i Oslo er landets største statlige høyskole, med sterk vekt på profesjonsutdanninger. Studentene setter sitt preg på byen og bidrar til at hovedstaden har en ung befolkning. 23 000 studenter var i 2001 8 registrert i folkeregisteret med bopel i Oslo, men SSB har beregnet at 13 000 flere studenter faktisk bor i Oslo, men er manntallsført i en annen kommune 9. Andre studenter pendler til studiested i Oslo fra stedet de bor. Det er 3 000 studenter ved Universitetet for miljø- og biovitenskap på Ås og mer enn 3 000 ved Høgskolen i Akershus på Lillestrøm.

2.4.2 Vekst og utfordringer

Samlet har Osloregionen hatt sterkere befolkningsvekst enn hele resten av Norge. Den langsiktige veksten viser seg tydelig i fig. 2.2 der befolkningen i Oslo og Akershus er framstilt som andel av hele landets befolkning i folketellingsår fra 1801 til og med 1990 og fram til i år. Oslo og Akershus har nærmere 23 prosent av Norges folketall, men befolkningsveksten i perioden 1997 – 2007 tilsvarte vel 40 prosent av veksten på landsbasis, se fig. 2.4. Siste 20 år har Oslo/Akershus hatt klart større prosentvis befolkningsvekst enn landet som helhet.

I perioden 2001 – 06 tilsvarte veksten i befolkningen med ikke-vestlige innvandrerbakgrunn 80 prosent av den samlede befolkningsveksten i Oslo, mot 58 prosent på landsbasis og 43 prosent i Akershus 10.

Veksten i Osloregionen gir store kommunale utfordringer, som er knyttet til voksende kommunale tjenesteoppgaver og til sosial, miljømessig og fysisk byutvikling. Vekst gir også kommunen store muligheter til å styre utviklingen i den retningen en ønsker – dersom en har en god strategi for å gi veksten retning.

Regionalt fører utviklingen i bosetting, arbeidsplasser og handel til økt trafikk og ny arealbruk. Dette er tatt opp i kap. 10.1, der også fordelingen av veksten blir belyst.

Figur 2.4 Befolkningsvekst 1997 – 2007 for
 Osloregionen (56 kommuner) sett under ett og Oslo kommune, sammenliknet
 med hele landet og landet utenom Osloregionen.

Figur 2.4 Befolkningsvekst 1997 – 2007 for Osloregionen (56 kommuner) sett under ett og Oslo kommune, sammenliknet med hele landet og landet utenom Osloregionen.

Kilde: Datakilde: SSB.

2.4.3 Flyttemønstre, befolkningsstruktur og levekårsforskjeller

Nordmenn flytter hyppigere enn de fleste andre europeere. Høy mobilitet har ulike sider: Mobilitet kan gi samfunnet omstillingsevne, men høy mobilitet kan også føre til et samfunn som oppleves mindre trygt av den enkelte. Flyttestrømmene går fra mindre sentrale til de mest sentrale kommunene over hele landet, men styrken varierer med den økonomiske utviklingen. Over mange år har fylkene rundt Oslofjorden hatt netto innflytting. Det er ekstra sterk innflytting til Osloområdet i perioder med høykonjunktur. Akershus og Oslo hadde således den største innenlandske nettoinnflyttingen i 2005. Oslo hadde dette år nettoinnflytting fra alle fylkene, med unntak av Akershus. Oslo har stor nettoinnflytting i alderen 20 – 29 år, mens mange småbarnsfamilier flytter ut fra Oslo til kommuner i Akershus. Innvandring fra utlandet kompenserte (2005) innenlandsk flyttetap i andre fylker.

Som resultat av dette mangeårige flyttemønsteret utgjør innflyttere hele 55 prosent av innbyggerne i Oslo/Akershus sett under ett. Under halvparten av de som i dag bor i Oslo er født i byen (se fig. 2.6). Innflytting av unge mennesker fra andre deler av landet, og de siste årene også fra utlandet, preger Oslos profil. I Akershus som har vokst sterkt i flere tiår, er kun én av tre innbyggere født i fylket 11. I aldersgruppa 40 – 59 år er hele 60 prosent av innbyggerne i Oslo og over 80 prosent av innbyggerne i Akershus født i andre fylker.

Boks 2.4 Befolkningsutvikling og framskrivinger

SSBs framskrivinger viser at innbyggertallet i hovedstaden kan passere 630 000 før 2025. Både nettoflytting og fødselsoverskudd bidrar til veksten. Osloregionen (56 kommuner) har i dag 1,555 millioner innbyggere, og siden 1950 har andelen av landets befolkning steget fra 29 til 33 prosent. I følge SSBs befolkningsframskrivinger vil folketallet stige til mellom 1,7 og 1,9 millioner innbyggere i 2025. Det vil gi en andel av landets befolkning på opp mot 35 prosent. Asplan Viak har forlenget trendene fram til 2050, og indikerer at folketallet da vil være mellom 1,9 og 2,5 millioner. Middelalternativet er beregnet til 2,2 millioner – dobbelt så høyt som i 1950. Det ville gi en andel av landets befolkning på vel 37 prosent.

Nærmere om SSBs befolkningsframskrivinger

SSBs utarbeider langsiktige nasjonale befolkningsframskrivinger hvert tredje år. Framskrivingene brytes også ned på deler av landet med et kortere tidsspenn. Siste framskriving på fylkes- og kommunenivå1 dekker perioden 2006 – 25. Hvert framskrivingsalternativ gjøres på basis av forutsetninger om fruktbarhet, levealder, innenlandsk flyttenivå og nettoinnvandring, og beskrives med fire bokstaver. Hovedalternativet middels nasjonal vekst – MMMM – står for Middels fruktbarhet, Middels levealder, Middels innenlands flyttenivå og Middels nettoinnvandring. Flytteratene har over tid vært relativt stabile og SSB anbefaler at middelverdien legges til grunn ved kombinasjon av ulike nivåer for de andre forutsetningene (f.eks. LLML eller HHMH). Alle forutsetningene kan i prinsippet påvirkes av nasjonal politikk, men gjennom indirekte mekanismer. At alle de demografiske komponentene samtidig og over en lengre tidsperiode skal ha ekstremverdiene er lite sannsynlig. SSB anser derfor mellomalternativet MMMM for det mest realistiske, men at de andre alternativene må tas med i vurderinger, fordi det er stor usikkerhet. Usikkerhetene er større på regionalt og lokalt nivå enn nasjonalt.

Figur 2.5 Befolkningsutvikling i Osloregionen (56 kommuner) fra 1950
 forlenget i tre alternativer fram til år 2050.

Figur 2.5 Befolkningsutvikling i Osloregionen (56 kommuner) fra 1950 forlenget i tre alternativer fram til år 2050.

Kilde: SSB. Trendframskriving etter 2025 ved AsplanViak

1 SSB 2005

Livsfaseflyttinger

Gjennom årtier er det utviklet bosteds- og flyttemønstre i byregionen som må ses i sammenheng med livsfaser og husholdningsstruktur. Barnefamilier flytter fra indre by til Oslos ytre bydeler og til omegnkommunene. Innflyttere som flytter ut igjen fra Oslo (for eksempel tilbake til sine hjemtrakter) gjør det også ofte ved livsfaseendringer. Dette setter klare spor i Oslos aldersstruktur (mange unge voksne, mange små barn, færre ungdommer). Også innenfor byen er det store flyttebevegelser, og mer enn 40 prosent av innbyggerne bor et annet sted enn de gjorde for 5 år siden 12. En klar tendens er også at godt voksne mennesker flytter fra småhus til leilighet, ofte med en sentral lokalisering. Indre by i Oslo og ikke minst Oslo indre øst har fått en markert rolle som arena for unge voksne som ofte flytter videre i løpet av få år. Groruddalen har hatt en langt mer stabil befolkningssituasjon. I hvor stor grad innvandrergruppene vil følge samme mønster for utflytting fra Oslo til omegnskommunene, er et interessant spørsmål. Utviklingen kan tyde på at deres flyttemønstre er preget av de samme faktorene som for byens øvrige innbyggere (økonomi, livsfase, familiesituasjon og boligpreferanser).

Figur 2.6 Andel av dagens innbyggere i Oslo og Akershus som er født
 i fylket, etter alder.

Figur 2.6 Andel av dagens innbyggere i Oslo og Akershus som er født i fylket, etter alder.

Kilde: NIBR/SSB flyttehistoriedatabase.

Oslos særpreg

I forhold til resten av landet har byen en stor overrepresentasjon av unge i 20-årene, færrest under 18 år. 53 prosent av husholdninger i Oslo består av en person, mot 39 prosent på landsbasis. 28 prosent av befolkningen i Oslo bor alene, mot 17 prosent på landsbasis. Vel ett av fem hushold i Oslo (22 prosent) har hjemmeboende barn under 17 år, opp mot ett av tre (30 prosent) på landsbasis. Det gjennomsnittlige antall personer i hver husholdning er 1,91 personer, mot 2,26 på landsbasis. Hovedstadens boligmasse har en svært høy andel små leiligheter og lav andel eneboliger. Bolig- og befolkningssammensetningen i Oslos omegnskommuner har i stor grad de motsatte karakteristika av det man finner i Oslo, med mange barnefamilier, store boliger og relativt lav andel enslige. På slike kjennetegn ligger dermed Oslo/Akershus som helhet nær landsgjennomsnittet, noe som illustrerer storbyens nære samspill med sitt omland.

Levekår

Oslo er i toppskiktet av norske kommuner når det gjelder gjennomsnittlig inntekt. Utdanningsnivået er høyt. Ni av ti i Oslo sier de har det godt eller svært godt. Byen er et sted der de kan forme sine liv på sin egen måte, finne arbeid og skaffe seg venner (FAFO 2007). Men det er samtidig et markert trekk i bildet at relativt store grupper ikke opplever de samme mulighetene. Det er folk som har problemer med helsa, vansker med å få fast arbeid, og lav inntekt – ofte problemer knyttet til hverandre. Forskjellene avspeiler seg i ulikhet mellom bydeler og områder. SSBs levekårsindeks, som sammenlikner landets kommuner, viser at noen bydeler i Oslo er rangert med landets minste innslag av levekårsproblemer og noen er rangert blant de med størst. Forskjeller på en akse går sammen med og kan forsterke forskjeller langs en annen. Ulikhet i utdanning slår ut i ulikhet i arbeid, boligstandard og helse. Levekår tas opp i kap. 3 og 9.

2.4.4 Kompetanseprofilen

Oslo har det høyeste utdanningsnivået av landets fylker. Det gjelder både lang og kort høyere utdanning. 40 prosent har universitets- og høyskoleutdannelse, over 12 prosent av lang varighet (se fig. 2.7). Akershus ligger også høyt. Kommunene Bærum og Asker har et høyere utdanningsnivå enn Oslo 13.

2.5 Sysselsetting og verdiskaping i Osloregionen

Oslo og Osloregionen har kvaliteter som teller i den moderne kunnskapsøkonomien. En velutdannet befolkning og høy kompetanse er viktige konkurransefaktorer og gir grunnlag for innovasjonsstyrke og vekstevne. Det store arbeidsmarkedet og gode jobbtilbud trekker folk fra hele landet. Gode universitet og høyskoler, stort forskningsmiljø og kulturelt mangfold er positive faktorer for en sterk, moderne næringsregion. Også et variert botilbud og attraktive miljøkvaliteter bidrar til at hovedstadsregionen er et bra sted for mange bedrifter. Storbyens størrelse og urbane variasjon gir bedriftene lokaliseringsfordeler og gir grobunn for kreativitet og nyskaping. Det store regionale arbeidsmarkedet gir innbyggerne et vell av jobbmuligheter, men mange må ta kostnaden ved å være mobile. I et stort mobilt arbeidsmarked kan bedriftene konkurrere om effektiv utnyttelse av kompetansen i regionen. På den annen side møter arbeidstakerne konkurranse om arbeidsplassene, og dette kan ramme svake grupper og gi noe av bakgrunnen for at ledigheten i Oslo i perioder er den høyeste i landet. Kap. 8 drøfter nyskaping, internasjonal konkurranseevne og økonomisk samspill mellom hovedstadsregionen og resten av landet, mens tema i 2.5 er sysselsetting, næringssektorer og økonomiske resultater.

Figur 2.7 Andel av befolkningen som har utdanning utover grunnskole,
 2005

Figur 2.7 Andel av befolkningen som har utdanning utover grunnskole, 2005

Kilde: SSB 2007 – basert på OECDs definisjon av utdanningsnivå.

2.5.1 Sysselsetting

Går det bra i Norge, går det også bra i Oslo. Det viser betydningen resten av landet har som marked for virksomheter i hovedstaden og betydningen Oslos næringsliv har for Norge. En større del av arbeidsstyrken i Norge og i Osloregionen er i arbeid enn på lenge. Tallet på sysselsatte 14 i Norge økte med 81 000 fra fjerde kvartal 2005 til fjerde kvartal 2006.

Nær en fjerdedel av landets sysselsatte bor i Oslo og Akershus, og her økte sysselsettingen med til sammen 30 000 personer fra utgangen av 2005 til utgangen av 2006 15.

Sammenliknes endringer på fylkesnivå ved hjelp av registerstatistikken, er økningen i sysselsettingen sterkest i Oslo og Rogaland 16. I Oslo kommer økningen ikke minst innenfor forretningsmessig tjenesteyting. Oslo har den største økningen på landsbasis innenfor tjenesteytende næringer. Akershus har også stor økning i sekundærnæringene (industrisektoren), der Oslo opplever nedgang (data basert på registerstatistikken).

Innvandrere er en viktig del av arbeidsstyrken i hovedstadsregionen. 47 500 innvandrere som bor i Oslo, er sysselsatt. De utgjør 17,1 prosent av de sysselsatte Osloborgerne. De fyller viktige funksjoner og utgjør 61,9 prosent av ansatte i rengjøringsvirksomhet, 41,2 prosent i hotell og restaurant, 18,1 i helse- og sosialtjenester og 17,6 i transport og kommuniksjon 17.

I fjerde kvartal 2006 var den registrerte ledigheten blant førstegenerasjons innvandrere bosatt i Oslo 4,2 prosent og 3,1 prosent i Akershus 18.

2.5.2 Arbeidsledighet

Arbeidsledigheten har gått ned etter sommeren 2005, både i Norge og i Oslo-regionen. Ved utgangen av februar 2007 var det registrert 2,2 prosent helt ledige arbeidssøkere på landsbasis. (Se også kap. 3.2.) I Oslo var nivået noe høyere (2,8 prosent), mens det i Akershus var noe lavere (1,6 prosent). Det siste året (fra februar 2006 til februar 2007) har den registrerte arbeidsledigheten i riket blitt redusert med 25–30 prosent. Slik har det også vært i Oslo og Akershus.

Figur 2.8 Sysselsatte i tusen 1999 – 2006.
 Tall for hele landet.

Figur 2.8 Sysselsatte i tusen 1999 – 2006. Tall for hele landet.

Sesongjusterte tall og trend. Tremåneders glidende gjennomsnitt.

Kilde: SSB

Oslos relativt høye andel innvandrere er en faktor bak den relativt sett høye ledigheten. I denne gruppen er arbeidsledigheten langt høyere enn blant befolkningen ellers. I fjerde kvartal 2006 var den registrerte ledigheten blant førstegenerasjons innvandrere bosatt i Oslo 4,2 prosent og 3,1 prosent i Akershus 19. Arbeidsledigheten blant innvandrere i Oslo-regionen er det siste året redusert med om lag 20 prosent.

2.5.3 Næringssektorer og markeder

For Norge er energi- og råvarebasert produksjon og eksportrettet industri viktige basisnæringer. Denne eksporten kommer i liten grad fra Oslo og Akershus. Mens Oslo en gang hadde en variert og omfattende industri, er storparten av tradisjonell industri og vareproduksjon nå ute av byen. Derimot arbeider nær halvparten av landets sysselsatte i bedrifter som tilbyr tjenester overfor næringslivet, i Osloregionen. Produksjon av tjenester til resten av Norge er på mange måter Oslos basisnæring. Oslo og Akershus har f.eks. 58 prosent 20 av landets databehandlingsvirksomhet og 57 prosent av den finansielle tjenesteytingen. Nesten en fjerdedel av sysselsettingen i Osloregionen er innenfor bedrifter som tilbyr tjenester rettet mot næringslivet. I resten av landet utgjør disse kun 15 prosent.

IKT-næring, forskning og utvikling, undervisning og forlag samt grafisk industri er også sektorer med særlig stor betydning i Oslo og Osloregionen samlet sett.

Byforskningsprogrammet (Vatne 2005) 21 viste at hovedstaden spiller en helt spesiell rolle i det norske innovasjonssystemet. Osloregionen er vertskap for hovedkontorene til 75 prosent av landets 50 største bedrifter, og disse står for 42 prosent av omsetningen i Norge. Leveranser av tjenester til produksjon, handel og forvaltning over hele landet er viktig virksomhet i Oslo. I økonomisk forstand er derfor Oslo forskjellig fra store deler av Norge, men sterkt integrert med den øvrige norske økonomien. Går det dårlig for Norge vil det gå dårlig for Oslo.

Mange er sysselsatt i tjenesteyting rette mot innbyggerne i byen og nabokommunene. Storbyregionen er et stort marked i seg selv, og i en velstående byregion har de tjenesteytende næringene muligheter for både spesialisering og stordriftsfordeler. Handelsnæringen endrer seg i et høyt tempo, og nye store sentra for detaljhandel fører til bilbaserte kjøpemønstre på tvers av tidligere regionale grenser. Turismen og utelivsnæringen er stor i hovedstaden.

Sysselsetting i offentlig sektor

Offentlig sektor har en sentral rolle i Oslo, men på tross av hovedstadsfunksjonene sysselsetter den noe færre i Osloregionen enn i landet forøvrig. Noe av forklaringen er stordriftsfordeler i en tettbygd region. I Oslo utgjør kommunalt ansatte 10 prosent av alle sysselsatte med arbeidssted i Oslo, mens den tilsvarende andelen på landsbasis er 18 prosent. Kommunalt og statlig ansatte utgjør noe over 100 000 personer. Lønn og utgifter til statsforvaltningen utgjør rundt 8 prosent av regionens (Oslo og Akershus) bruttoprodukt (se nedenfor), mot 6 prosent for hele landet.

Figur 2.9 Sysselsetting etter arbeidssted i fem deler av Osloregionen

Figur 2.9 Sysselsetting etter arbeidssted i fem deler av Osloregionen

Figuren illustrerer godt hvor dominerende Oslo er i regionen. Det var en tilbakegang i sysselsettingen i Oslo etter 2001 (jf. den økonomiske konjunktursvikten som populært er blitt kalt dot.com-krisen), men det har vært ny vekst (også etter 2005 som er figurens siste år). Av 814 000 sysselsatte hadde 49 prosent arbeidssted i Oslo, 27 prosent arbeidssted i Akershus, 13 prosent i Østfold, 9 prosent i Drammensregionen med Holmestrand, og 2 prosent på Ringerike-Hadeland. Tallene er justert i samsvar med SSBs kriterier for sysselsettingsstatistikk i perioden 1998 – 2001.

Figur: Asplan-Viak (basert på SSB-data)

Kilde: www.ssb.no/regsys

2.5.4 Næringslivets geografi i Osloregionen

De næringene som har vokst sterkest i Osloregionen, er de som har stått sterkest i Oslo, som forretningsmessige tjenester og finanssektoren. En stor del av arbeidsplassene i Osloregionen er konsentrert i Oslo (se fig. 2.9), som er kjerne i storbyregionens integrerte arbeidsmarked, og de får tilgang til kvalifiserte arbeidstakere fra et stort omland.

Kommuner og fylker i Osloregionen har ulik næringsstruktur. Forretningsmessig tjenesteyting, finanstjenester og lignende står sterkest i Oslo og Akershus vest, sammen med hovedkontor og store konsulentfirma. Kulturnæringene er sentrert i Oslo. Industri, bergverk, kraft og vann, samt bygg og anlegg er store næringer i de ytre områdene i Oslo-regionen, dvs. Østfold, Ringerike, Hadeland og Drammensregionen 22. Engroshandel (lager- og distribusjon), transport og kommunikasjon er viktige næringer for regionen og står sterkest sør og nord i Akershus. Regionale tall for sysselsetting i ulike sektorer viser at industrisysselsettingen fortsatt går ned i Oslo, mens den stiger i Akershus.

Bedrifter i Osloområdet har i en årrekke vært på flyttefot, og funksjoner som tidligere lå svært sentralt, finner plass i nabokommuner som har rimelige arealer og god tilgjengelighet. Økt regional funksjonsdeling fører til økt pendling. Pendlingen øker også fra Oslo til nabokommunene. Bedrifter med kontorarbeidsplasser i den kunnskapsintensive tjenesteytende sektoren søker lokalisering med gode kommunikasjoner og moderne bygg, og finner det i deler av Oslo sentrum, Nydalen, Skøyen, Lysaker, Fornebu og den nye bydelen i Bjørvika (se også fig. 10.9). Nye store sentre for detaljhandel fører til økt bilbasert handel og bruk av tjenestetilbud på tvers av kommune- og fylkesgrenser.

Regionale forskjeller i sysselsetting og næringsliv

Figur 2.9 viser sysselsettingen i Osloregionen fordelt på Oslo, Akershus, Østfold og delene av Vestfold, Buskerud og Oppland (jf. boks 2.3). Tallene er basert på SSBs opplysninger for 2005, da Oslo hadde nærmere 400 000 sysselsatte og nær halvparten av regionens sysselsetting. Konsentrasjonen av arbeidsplasser sentralt i regionen fører som omtalt over, til omfattende arbeidspendling (se også kap. 10 om transport og miljø).

2.5.5 Hovedstadsregionens økonomiske resultater og vekst

Når bruttonasjonalprodukt (BNP) fordeles på regionene i hvert land, rangerer Oslo og hovedstadsregionen høyt på listene over byregioner med høy verdiskaping. Beregninger av slike regionale 23 tall viser at Oslos bruttoregionalprodukt per innbygger er mer enn dobbelt så høyt som for gjennomsnittet av regioner i EU15 24, selv om oljeinntektene holdes utenfor (indeksverdi 210, med EU15 =100). Oslo kommer på en 18. plass. Byområder som indre London, München, Frankfurt, Paris, Hamburg, Wien og Brussel er i føringen i EU. Oslo vil komme på en 6. plass om de norske oljeinntektene fordeles på norske regioner etter folketall. Sammenliknet med EU15 har Norge en halv gang høyere kjøpekraftjustert bruttonasjonalprodukt (indeksverdi 146) 25. Å sammenlikne inntektsnivåer mellom land og regioner er avhengig av en rekke forutsetninger som ikke tas opp her, siden hensikten er å gi en grov indikasjon 26.

Oslo ligger på inntektstoppen i Norge, både når en ser på gjennomsnittsnivået for husholdningene (se kap. 3) og sammenlikner regionene på den måten som ligger til grunn ved beregning av bruttonasjonalprodukt (BNP) 27. Hvis vi ser på bruttoproduktet per innbygger ligger Oslo langt over andre fylker, med 183 prosent av et norsk gjennomsnitt. Oslo og Akershus sett under ett har en verdiskaping på 140 prosent av hele landet. Siden innpendlingen av arbeidstakere til Oslo er stor, er verdiskapingen i Oslo per sysselsatt 116 prosent av norsk gjennomsnitt. Rogaland er om lag på nivå med Oslo og Akershus.

2.6 Velferdstjenester og kommunal økonomi

Velferdstjenestene innen mange sektorer er godt utbygd i kommunene i hovedstadsregionen, men flere kommuner har store utfordringer å løse, jf. de neste kapitlene. Blant kommunene i regionen finner vi både landets rikeste og fattigste kommuner.

2.6.1 Kommunesektoren i Osloregionen

Kommunesektoren i Osloregionen disponerer betydelige økonomiske ressurser: Oslo kommune er klart størst med et samlet driftsbudsjett på over 27 milliarder kroner for både kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Kommunene i indre og midtre ring har nærmere 23 milliarder kroner, mens de ytre kommunene disponerer 17 milliarder kroner 28. Akershus og Østfold fylkeskommuner forvalter vel 5 milliarder for sine oppgaver.

Vel halvparten av Oslo kommunes utgifter og årsverk brukes av bydelene for å produsere de sosiale tjenestene de har ansvar for. Bydelenes økonomiske rammer fastlegges gjennom kommunens eget kriteriebaserte budsjettfordelingssystem, basert på sosiale og demografiske behovsindikatorer. Dette kriteriesystemet er vesentlig mer detaljert enn det statlige systemet for kommunesektoren. Bydelene ledes av politiske bydelsutvalg. I 2007 skal det være direkte valg til alle bydelsutvalgene.

Kommunale tjenester

Produksjonsindeksen for kommunale tjenester er et samlemål på kommunal tjenesteproduksjon 29. Produksjonsindeksen viser ikke hvor høy produksjonen er absolutt eller målt per innbygger, men er ment å vise hvor godt tjenestetilbud som blir gitt til innbyggerne i ulike målgrupper. Den enkelte kommunes tjenesteproduksjon innenfor barnehager, grunnskole, primærhelsetjeneste, pleie- og omsorg, barnevern og sosialkontortjeneste og teknisk sektor vektes sammen til en felles indeks. Samlet utgjør disse sektorene om lag 80 prosent av kommunenes driftsutgifter. Indeksen tar i begrenset grad hensyn til kvaliteten på tjenestene. Verdier over 100 indikerer at tjenestetilbudet ligger høyere enn landsgjennomsnittet, mens verdier under 100 er lavere enn landsgjennomsnittet. Indeksen viser at Oslo kommune ligger svært nær landsgjennomsnittet, med verdien 101,2, mens den kommunen i Osloregionen som ligger lavest, er Sarpsborg kommune i Østfold med verdien 80,2. Høyest ligger Oppegård i Akershus med 109,2.

Tabell 2.2 Korrigerte frie inntekter i prosent av landsgjennomsnitt.

Oslo kommune 108 prosent
Indre ring 100 prosent
Midtre ring 97 prosent
Ytre kommuner 91 prosent
Akershus fylkeskommune 94 prosent
Østfold fylkeskommune 94 prosent
Landet 100 prosent

Uvektet gjennomsnitt for kommunene i hver delregion i 2005.

Tabellen har 2005-tall – i kommuneproposisjonen for 2008 (St.prp. nr. 67 (2006 – 2007)) er det publisert kommunevise tall for korrigerte frie inntekter i 2006 og nærmere omtale av korrigerte frie inntekter.

Kilde: KOSTRA.

Både landets rikeste og fattigste kommuner

For å sammenlikne kommunenes økonomiske evne til å yte velferd sammenlikner vi i tabell 2.2 kommunenes frie inntekter, korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. Utgiftsbehovet til en kommune er beregnet på grunnlag av kommunens oppgaver i tjenesteyting – der det blir tatt hensyn til alderssammensetning, sosiale forhold og geografi. Inntektene er altså korrigert for forskjeller i behov og kostnader mellom kommunene. Frie inntekter er inntekter staten ikke har øremerket for bestemte oppgaver, og som gir rom for prioriteringer i den enkelte kommune.

Det er stor variasjon i kommunenes korrigerte frie inntekter, fra 108 prosent av landsgjennomsnittet for Oslo 30 og gradvis fallende til 91 prosent i gruppen av de ytre kommunene. Men også innenfor gruppene er det stor spredning. I indre ring ligger Enebakk lavest med 95 prosent, mens Bærum ligger høyest med 113 prosent. I midtre ring har Eidsberg de laveste frie inntektene med 90 prosent av landsgjennomsnittet, mens Rømskog har 111 prosent.

Kommunene har ulikt inntektsgrunnlag, og statens inntektssystem brukes til å delvis utjevne inntektsforskjellene mellom kommunene. I denne omfordelingen bidro Oslo (kommunal og fylkeskommunal del) i 2006 med 3,14 milliarder kroner. Kommunene i Akershus bidro med 1,07 milliarder kroner, av dette bidro Asker og Bærum med 912 millioner. Akershus fylkeskommune bidro med 342 millioner kroner. Noen kommuner blir kompensert, slik at samlet bidrag fra de 56 kommunene i samarbeidsalliansen Osloregionen i 2006 var om lag 3,20 milliarder kroner.

Regjeringen styrker kommunesektoren

Kommunesektoren har fra 2005 til 2007 hatt en reell inntektsvekst på 14,5 milliarder kroner. I forhold til forutsetningene i Revidert nasjonalbudsjett 2006 fikk kommunesektoren fordelen av en merskattevekst i 2006 på om lag 6 milliarder kroner.

Regjeringen bidrar til betydelig økte inntekter i Oslo, jf. følgende tall for inntektsvekst (2006-kroner) som omfatter Oslo både som kommune og fylkeskommune. I 2006 fikk Oslo 360 millioner kroner mer i frie inntekter enn de ville ha fått med Bondevik 2-regjeringens budsjettforslag. For 2007 anslås veksten i de frie inntektene for Oslo til om lag 600 millioner kroner, regnet fra anslått inntektsnivå i 2006 i Revidert nasjonalbudsjett 2006. Etter regjeringsskiftet har Oslo dermed hatt en realvekst i de frie inntektene på om lag 950 millioner kroner. Dette vil gi Oslo svært gode muligheter for å tilby sine innbyggere kvalitetstjenester innenfor skole, barnehage, helse, omsorg og andre tunge velferdsoppgaver. I forhold til forutsetningene i Revidert nasjonalbudsjett 2006 har Oslo hatt fordelen av en merskattevekst i 2006 på om lag 1 milliard kroner. 31

Tverrpolitisk utredning av inntektssystemet

Kommunenes inntekter blir bestemt av statens økonomiske opplegg for kommunesektoren. Inntektssystemets oppgave er å bidra til en omfordeling av inntekter mellom kommunene, slik at innbyggerne i hele landet kan få gode velferdstjenester fra sin kommune.

Regjeringen har nedsatt et utvalg på tverrpolitisk basis som skal gjennomgå inntektssystemet for kommunene. Utvalget skal gjennomgå inntektsutjevningen både ut fra målsettingen om et likeverdig tjenestetilbud, sikkerhetsnett for skatteinntektssvikt lokalt og nasjonalt, motivasjon for å øke skatteinntektene og et enkelt system for utjevning av skatteinntektene. Utvalget skal gi en anbefaling om hvor stor andel av utgiftsbehovet som skal finansieres av henholdsvis innbyggertilskuddet og skatteinntektene, og om ordningen for selskapsskatt.

For hovedstadsregionen vil spørsmålet om kompensasjon i inntektssystemet for vekstkommuner være et av de mest relevante punktene i mandatet. Utvalget skal vurdere både vekstkommunenes og fraflyttingskommunenes situasjon. Hvilket omfang skjønnstilskuddet bør ha er også et viktig tema.

Regjeringen legger opp til å fremme forslag til endringer i inntektssystemet for kommunene i kommuneproposisjonen for 2009. For fylkeskommunene vil endringer bli sett i sammenheng med forvaltningsreformen.

2.6.2 Statlige aktører i gjennomføring av velferdspolitikken

Flere statlig aktører spiller en viktig rolle for levekår og velferd for innbyggerne. Arbeids- og velferdsetaten, Bufetat (barnevernet), IMDI, Husbanken og helseforetakene er viktige statlige aktører som løser oppgaver som er vesentlige for levekårsutviklingen.

2.7 Mellomstor europeisk by med gode urbane kvaliteter

Oslo kombinerer nærhet til naturmiljø med en sammensatt urban skala av smått og stort som er viktig for byens identitet. Den tette storbysituasjonen gir også muligheter til å komme tett på mange ulike mennesker, å bli bombardert med inntrykk, å ha mange og ulike tilbud i handel og kultur innenfor kort rekkevidde, osv. Et slikt storbymiljø gir noen egne forutsetninger for kreativitet og vekst som også Norge trenger. Oslo er stor og dominerende i norsk sammenheng, men er i europeisk målestokk en mellomstor by. Oslos storbyregion er en av mange viktige byregioner i Europa, og middels stor målt i befolkningsstørrelse.

2.7.1 Storbyens mangfold

Mangfold og kulturell variasjon er viktige kvaliteter i verdens storbyer og i Oslo. Oslo har både et stort innslag av det norske og det globale mangfold. Innflytterne, mange av dem unge folk fra hele landet, gir i stort omfang viktige impulser til byen. I Oslo er alle norske dialekter å høre – og i dagens bysamfunn er de godtatt som naturlig dagligspråk. De siste 20 årene har innflytterstrømmen endret karakter, og det kommer i tillegg innvandrere fra store deler av verden. De har over hele verden en tendens til å søke mot store byer. Nærmere 1/3 av Norges innvandrerbefolkning bor i Oslo. Dette har gitt kulturelt og befolkningsmessig mangfold og påvirker og beriker byen.

Å forestille seg Oslo eller resten av byregionen uten innvandrere og deres etterkommere er vanskelig, fordi de i dag bidrar på en viktig måte med sin deltakelse i arbeidsstyrke, vare- og tjenestetilbud, kulturliv, lokalpolitikk, gatebilde og nærmiljø. Forskjeller skaper et rikere kulturelt mangfold, og store grupper i Oslos befolkning uttrykker at de setter stor pris på de forandringer innvandrerne har brakt til Oslo. Kultur, mangfold og kreative muligheter i hovedstaden er drøftet i kap. 7.

2.7.2 Stedskvalitet og identitet

De som lever og bor i Oslo er bærere av byens identitet og kultur. Det aktive kultur- og idrettslivet og frivillige organisasjoner gir deltakerne fellesskap i byen. Mange har en identitet knyttet til lokalmiljøet og stedet der de bor, men byens omgivelser, de fysiske kulturminnene og kunst og kultur som er skapt i byen, gir bidrag til en felles identitet. Vakre byrom og arkitektur, bygninger, kunst og museer er steder med stor symbolverdi. Frodige parker, elvedrag, fjorden med øyene og marka er viktig felleseie i Oslo.

Oslo ligger nord i Europa, men har likevel en lun plassering med et godt klima. Nærhet til marka og fjorden er spesielt viktig for alle som bor tett, men selv i indre Oslo har byområdet et grønt preg. Samlet sett gir dette gode fysisk rammer for et godt livsmiljø, og Oslos urbane og grønne storbyidentitet.

Om storbyregionen med byen og et funksjonelt integrert omland vil utvikle en sterk felles identitet, er et åpent spørsmål. Men aktørene i regionen kan selv gjøre dette til et felles prosjekt for å styrke samarbeidet 32.

2.7.3 Miljø og idrett

Av Oslos stedskvaliteter vil mange si at natur og godt miljø teller mye. Oslo ble i 2003 kåret som «europeisk miljøby». I en europeisk sammenheng ble det lagt vekt på at kommunen har en miljøpolitikk, har indikatorer og oversikt over miljøstatus og kan vise konkrete miljøforbedringer i perioden 1992 – 2002, bl.a. forbedringer i lokal luftkvalitet. Kommunen har holdt markagrensa, omdisponerer lite areal til byggeformål, har tiltak for energiøkonomisering, renere fjord og vassdrag mv.

I en sammenligning gjort av NIBR mellom de syv største norske bykommunene kommer Oslo også best ut i forhold til utvalgte indikatorer på bymiljø. Studien er begrenset til kommunens eget område og vurderer ikke hvor miljøvennlig byregionen som helhet fungerer.

Idrettsby

Holmenkollbakken har bidratt til Oslos identitet som idrettsby og er en av landets viktigste besøksmål for turister. Det er verdifullt at store idrettsarrangementer og kulturbegivenheter er med og profilerer hovedstadsregionen og Norge. Regjeringen vil bidra med 100 millioner kroner til utvikling av Holmenkollen i forbindelse med VM i nordiske grener i 2011. Bislett Games er også med og setter Oslo på kartet. Staten har bidratt med 65 millioner kroner i spillemidler og statsmidler til nye Bislett stadion.

Fotnoter

1.

Statstilsette i tal. Fornyings- og administrasjonsdepartementet 2006

2.

Antallet statlige ansatte i heleide statsselskap (AS, SF og HF) er vel 150 000 på landsbasis - 100 000 av disse i helseforetakene. Kilde: Riksrevisjonens kontroll med statsrådens forvaltning av statens eierinteresser 2003.

3.

www.ssb.no/regsys

4.

Oslo kommune, Plan- og bygningsetaten 2006

5.

http://www.ssb.no/flytting

6.

Alle tall basert på SSBs befolkningsstatistikk per 1.1.2007.

7.

Statistiske opplysninger om innbyggere med innvandrerbakgrunn er pr 1.1.2006.

8.

Folke- og boligtellingens tall 2001

9.

SSB – basert på SSBs levekårsundersøkelse blant studenter 2003

10.

Se definisjon i kap. 4 av begreper

11.

Tall fra SSB/NIBRs flyttehistoriedatabase.

12.

FAFO (2007): Levekår på vandring. Velferd og marginalisering i Oslo.

13.

SSB 2007 – http://ssb.no/emner/04/01/utniv/tab-2006-09-14-01.html.

14.

Personer med inntektsgivende arbeid

15.

SSB. Arbeidskraftundersøkelsen 4. kvartal 2006.

16.

www.ssb.no/regsys (endring fra 2004 til 2005).

17.

www.ssb.no/innvregsys (data for 4. kvartal 2005).

18.

www.ssb.no/innvarbl (registertall for november 2006, tabell 4)

19.

www.ssb.no/innvarbl (registertall for november 2006, tabell 4)

20.

www.ssb.no/regsys

21.

SWOT-analyse for Osloregionen 2005 – sidene 37 og 13.

22.

Treforedling er f.eks. en stor sektor i Osloregionen med rundt 5 000 sysselsatte.

23.

På NUTS 3-nivå, dvs. fylkesnivå

24.

EU15 er de15 land i EU før de seneste utvidelsene (2000)

25.

Om inntekter fra sokkelen og Svalbard holdes utenfor er indeksverdien 117.

26.

Grunnlag fra SWOT-analysen for Osloregionen, SSB og EUs statistiske byrå Eurostat.

27.

SSB: Bruttoprodukt per innbygger og per sysselsatt. Siste statistikk fra SSB som er brutt ned på fylkene er fra 2003. Hele landet eksklusive Svalbard og kontinentalsokkelsen.

28.

KOSTRA (2005) gir tall på kommunenivå

29.

Utviklet av Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, jf. TBU-rapport november 2006. Indeksen omfatter 374 kommuner.

30.

Oslo har også oppgaver som fylkeskommune. Inntektsnivået for den fylkeskommunale delen ligger på samme nivå som for kommunen, 108 av landsgjennomsnittet for fylkeskommunene.

31.

www.ssb.no/regsys

32.

Norsk lokalhistorisk institutt 2005, Identitet – en ressurs for konkurransedyktige storbyer og storbyregioner?.

Til dokumentets forside