Bymiljø og bærekraftige byer

Byutvikling favner mange sektorer, forvaltningsnivåer og fagdisipliner. Klima- og miljødepartementet har det øverste ansvar for flere viktige deler av bymiljøet. Her omtales fortrinnsvis dette departementets ansvarsområder innenfor bymiljø, som klima, forurensning, avfall, kulturminner og -miljøer, naturmangfold og friluftsliv. Mer enn 80 prosent av Norges befolkning bor i byer og tettsteder, og andelen øker. Det er forventet sterk befolkningsvekst, særlig i de største byområdene. Sammen med klimautfordringene stiller det store krav til framtidens byplanlegging. Men det gir også nye muligheter til å skape gode rammer for innbyggernes liv og virke.

Regjeringens nullvekstmål for personbiltrafikk gjelder for de ni største byområdene. Planlegging skal bygge på Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Regjeringens satsning på bypolitikk framgår også av kapittelet Attraktive og klimavennlige by- og tettstedsområder i dokumentet Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging av 12. juni 2015:

Befolkningsveksten i byene og tettstedene fører til press på arealer og infrastruktur, og gir utfordringer for trafikkavvikling, helse og miljø. Samtidig gir veksten muligheter til å finne nye løsninger for byutvikling, næringsutvikling og transport. Regjeringen er opptatt av et godt samarbeid med fylkeskommunene og kommunene om å få ned klimagassutslippene, og å skape velfungerende byer og tettsteder for næringsliv og befolkning. God planlegging er avgjørende for å sikre effektiv arealbruk, et miljøvennlig transportsystem, tilstrekkelig boligbygging, sunne og trygge omgivelser og gode levekår for alle.

……

Vi vil i fremtiden etterspørre byer og tettsteder med både urbane og grønne kvaliteter, og med attraktive byrom, møteplasser og utearealer. God arkitektur, historiske bygninger og bymiljøer bidrar til stedsidentitet og positive opplevelser av sentrum, og er ressurser som bør utnyttes for å utvikle attraktive by- og tettstedssentre.

……

Målet for en attraktiv og klimavennlig by er at befolkningen skal bo i gode, sunne boliger. De kan  bevege seg enkelt med kollektivtransport, til fots og på sykkel i historiske, fornyede og grønne byrom uten forurenset luft og støyende trafikk. Et godt bymiljø innebærer ren luft, akseptable støynivåer, gode muligheter for friluftsliv og rekreasjon i nærområdene. Her finnes turveier, parker og grøntområder.  Det er lagt til rette for bevaring og bruk av kulturminner, sosiale møteplasser og byrom tilpasset ulike brukergrupper. Les mer om lokal luftkvalitet.

Alnaelven i grorudparken
Alnaelven i grorudparken Foto: Marianne Gjørv

Arbeidet med bymiljø bør baseres på en helthetlig og tverrfaglig tilnærming. Det er viktig at byutviklingen skjer ved samarbeid mellom ulike faggrupper, sektorer, forvaltningsnivåer, interessegrupper og befolkningen forøvrig. Arealdisponering og transport henger uløselig sammen. Det samme gjør fortetting og kvalitet, transformasjon og bevaring, byrom og bygningenes funksjon, m.m.

Mange ulike hensyn kan forenes i vinn-vinn-løsninger, altså med flerdobbel nytte for bymiljøet. Eksempelvis kan redusert veitrafikk gi gevinst på mange områder; klimagassutslipp, støy, forurensing, helse, arealbruk, handel og økt attraktivitet. Les mer om miljøvennlig transport.

Gode overvannsløsninger i byen, for eksempel bekkeåpninger og etablering av blågrønne flater, kan ha positiv virkning når det gjelder attraktivitet, turveier, helse og naturmangfold. Etablering av parker og turveier, samt ivaretakelse av grøntområder, er viktig ved byfornyelse og ved transformering av arealer.  En god forvaltning av eksisterende bygningsmasse med skånsom oppgradering i stedet for riving kan gi lavere klimagassutslipp og attraktive byrom som beholder særpreg og identitet.

Utfordringer i byene

Utvikling av byene må blant annet skje med tanke på å redusere klimagassutslipp og tilpasning til et varmere, våtere og villere klima. Veitransport er i dag den største bidragsyteren til klimagassutslipp i de største byene med  om lag halvparten. I perioden 2009-2013 gikk bilandelen ned i flere av de største byene. I andre byer har det imidlertid vært en utvikling med økt trafikk.

Veitrafikken er også en stor kilde til utslipp av NO2 (nitrogendioksider), svevestøv og støy. Dårlig luftkvalitet medfører helseproblemer, særlig for utsatte grupper som barn, eldre, gravide og syke. I følge Statens vegvesen er ca. 15 prosent av befolkningen meget plaget av veitrafikkstøy i boligen. Les mer om støy.

Byene har i flere tiår i stor grad vokst utover i stedet for å fortettes. Byspredning er kostbart, lite effektivt og bidrar til økt bilbruk. Samtidig kan befolkningsøkning og behovet for nye boliger sentralt medføre arealkonflikter. Utbyggere vil ønsker høy utnyttelse på attraktive tomter. Selv om kompakte byer er mer miljøvennlige, er det viktig samtidig å planlegge for gode utearealer, grøntområder  vurdere verdien av eksisterende byrom og bygningsmasse.

Med byspredning følger etablering av kjøpesentre og handelsområder utenfor bysentrum. Andelen handel i sentrum har gått ned i lengre tid. Resultatet er tomme butikklokaler og mindre liv. Et levende bysentrum er avhengig av god balanse mellom boliger, handel og øvrig næringsliv. Etablering av flere gode og attraktive boliger i sentrum er ofte løsningen.

Med voksende byer og større mangfold i befolkningen, øker faren for segregering og ulike levekår. Dermed øker også faren for spenninger og konflikter. Samtidig skal byen være tilpasset alle innbyggere uavhengig av alder, funksjonsnivå, etnisitet, økonomi og sosial tilhørighet.

80 prosent av de bygningene som vi har i dag, vil antakelig fortsatt stå i 2050. Byggteknisk forskrift fanger i liten grad opp denne bygningsmassen. Mange av de eldre bygningene har dårlig energiteknisk standard, og potensialet for å redusere energiforbruk til oppvarming er stort.  

Den smarte, kompakte byen

Målet om at all ny persontransport i byområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange er viktig for å redusere utslippene fra veitrafikken. Det er i tillegg nødvendig å iverksette tiltak for å bedre luftkvaliteten lokalt på kort sikt.

Helhetlige bymiljøavtaler og byutviklingsavtaler mellom staten, de største byene og fylkeskommunene er et viktig virkemiddel for å nå nullvekstmålet for personbiltrafikk i de største byområdene. Samordning på regionalt nivå er nødvendig for kunne redusere biltrafikken og øke andelen som sykler, går eller bruker kollektivtransport. Avtalene skal sikre at arealplanlegging, utbygging av kollektivtilbud, gang- og sykkelstier samt restriktive tiltak, sees i sammenheng. Eksempler på restriktive tiltak er rushtidsavgift og parkeringsbegrensninger.

Areal- og transportplanleggingen skal bidra til god fortetting i sentrumsområder og rundt kollektivknutepunkter. Idealet er nærhetsbyen; en kompakt by med korte avstander mellom bolig, arbeidssted, kollektivtrafikk, parker og  andre grøntområder, servicetilbud og andre fritidstilbud. Målet er et godt og attraktivt bymiljø for alle brukere av byen Det krever god og langsiktig planlegging, enten det gjelder utbygging av nye områder, fortetting, transformasjon eller oppgradering av eksisterende bydeler. Gode overordnete planer og medvirkning gir forutsigbarhet og sikrer viktige kvaliteter i byen.

Ny, smart teknologi er allerede innført i stor grad i norske byer. Det gjelder for eksempelsanntidsinformasjon om kollektivtrafikk, intelligent veibelysning eller produksjon av solenergi med utveksling på strømnettet. Potensialet for smarte byer er likevel på langt nær utnyttet, og den raske teknologiske utviklingen åpner for stadig nye muligheter. Teknologien er likevel bare et middel: En smart by bruker teknologi til å gjøre byene til bedre steder å leve, bo og arbeide i. Det krever smart planlegging, organisering og samarbeid. Teknologien må legge forholdene til rette slik at det blir lett å velge en miljøvennlig og sunn levemåte. Les om klima og vekst.

I den smarte, kompakte byen er klimagassutslipp og lokal luftforurensing fra bygninger redusert. Det skjer ved at nye hus varmes opp uten bruk av fossile energikilder, og ved at de bygges mer energieffektive. Allerede i dag er det mulig å bygge hus som produserer mer energi enn de forbruker med toveis leveranse av strøm til og fra nettet. Nye byggteknisk forskrift krever at nybygg fra om med 2017 skal ha passivhusnivå. I 2020 blir det forbudt å fyre med fossil olje. For å nå klimamålene bør det gjøres omfattende energitiltak i eksisterende bygningsmasse, i form av bygningsmessige tiltak og på forsynings- og styringssiden. ENOVA gir støtte til konvertering fra fossil brensel til alternative oppvarmingskilder som varmepumpe.

Forbrenning av avfall med varmegjenvinning og levering gjennom fjernvarmeanlegg er et godt klimamessig tiltak. Andelen fossilt brensel er kraftig redusert de siste årene, samtidig som fjernvarmeanleggene er bygget ut og omfatter stadig større byområder. Flere kommuner og fylkeskommuner utnytter biologisk avfall til å produsere gass til drift av kjøretøy.

Kulturminner og den historiske byen

Norske byer er i stor grad formet av opprinnelige lokalisering og tidligere tiders bebyggelse og struktur. Selv om mye er forandret når det gjelder infrastruktur, transport, bygningsmiljø, boforhold og næringsgrunnlag, har alle norske byer en historisk kontekst og tydelige historiske spor. Mange byer har historiske sentrumsområder, men også nyere industriområder, lager- og boligarealer som egner som for transformasjon. Særpreg og identitet er etterspurt i byplanleggingen. Kulturminneforvaltningen har kunnskap og kompetanse om hvordan ta vare på og utvikle kvaliteter og muligheter i eksisterende bygningsmasse. Dette vil være viktig for å utvikle de attraktive byene vi ønsker.

Gange, hest og vogn, samt transport til vanns, satt premissene for tidligere tiders byutvikling. Byene var ikke utformet for dagens hurtiggående veitransport og trafikkmengde.

Planleggingsprinsipper som nærhetsby, bilfrie byområder, blågrønne strukturer, gode byrom, arkitektur og utadvendt virksomhet mot gateplan i bysentrum er kvaliteter som i stor grad karakteriserer historiske bymiljøer. Det har de senere årene blitt større bevissthet om verdien av disse prinsippene og hvilken betydning de har også for dagens forståelse av et godt bymiljø.

Kulturminner og kulturmiljøer utgjør ofte en ressurs og bidrar til verdiskaping. Ved transformasjon og ny bruk kan eldre bebyggelse, anlegg og byplanelementer være attraktive med sine kvaliteter og særpreg, og spille en aktiv rolle i byutviklingen.

Ut fra et livsløpsregnskap vil det ofte være klima- og miljøvennlig å ta vare på og bruke eksisterende bygningsmasse. Miljøbelastningen på materialsiden vil i utgangspunktet være større ved å bygge nytt. Ved bevaring og skånsom oppgradering av eksisterende bygninger kan miljøregnskapet bli gunstig. Dette er blant annet fremhevet av rapporten om verneverdi og bruk av H-blokka i regjeringskvartalet.

Oppgradering kan skje ved å skifte ut fossile energikilder, effektivisere energisystemet og innføre styringssystemer. Bygningsmessige forbedringer, som tar tilstrekkelig hensyn til bygningens egenart og verneverdi, kan også bidra til reduserte klimagassutslipp. Ved respektfull ombygging og tilbygg kan eksisterende bygningsmasse tilpasses ny bruk. Den historiske byen betyr mye for trivsel, identitet og stabilitet. I byplanleggingen må vi ta vare på byenes historiske identitet, gjennom en balansegang mellom bevaring og fornyelse, slik at kulturminnene spiller en aktiv rolle i fremtidens bymiljø. Les mer om regjeringens arbeid med kulturminner.

Grønne og blå områder

Økende behov for arealer til transport, boliger og næring setter kulturminner, naturmangfold og friluftsliv under press. For at de som bor i byer skal kunne leve gode liv, må byene også være godt tilrettelagt med nærhet til parker og andre grøntarealer for rekreasjon og friluftsliv.

Bevaring av vegetasjon og sammenhengende grønne og blå områder er viktig for både naturmangfoldet og mulighetene til naturopplevelse og rekreasjon. Det gir oss også renere luft og vann og mindre støy. Åpning av bekkeløp og flere grønne flater gir både grønnere og triveligere bymiljøer. Samtidig blir vi bedre i stand til å håndtere økende mengder regnvann. Parker, bytrær og landskap er viktige for attraktivitet, identitet og særpreg. Bevaring og tilrettelegging av grønne og blå områder i byene er også gode klimatilpasningstiltak. Les mer om klimatilpasning.

Arealendringer er den største trusselen mot naturmangfoldet og befolkningens muligheter til friluftsliv. Byene må bygges kompakte slik at vi ikke bygger ned parker, grønne lunger, bymarker, elvebredder og annen natur. Les mer om biologisk mangfold.

Økt urbanisering øker behovet for sammenhengende tilgjengelige grøntområder. Det er også viktig med grønne forbindelseslinjer fra bykjernen og ut til omliggende markaområder og naturområder. Fordi vi har et mål om at flest mulig skal delta i aktivt friluftsliv, satser regjeringen spesielt på tiltak som bidrar til friluftsliv i nærmiljøet.

Nye muligheter

Den forventede befolkningsveksten, særlig i de største byområdene, stiller oss overfor nye utfordringer. Klima, forurensing, avfall, kulturminner- og miljøer, naturmangfold og friluftsliv blir noen, av flere viktige, stikkord.  Ved å ta i bruk ny kunnskap, samt utvikle og bruke ny teknologi, har vi alle muligheter til å planlegge og bygge bærekraftige bymiljøer til glede for framtidens innbyggere.