4 Hovedutfordringer i selskapsskatten

4.1 Innledning

Utvalget framhevet i kapittel 3 at det er grunn til å tro at effektivitetstapet er større ved tradisjonell beskatning av selskapsoverskudd enn ved annen vridende beskatning. Det skyldes at skattegrunnlaget er mobilt og dermed lett påvirkes av skatt. Likevel velger de aller fleste land å skattlegge selskap. Til tross for at selskapsskatten har en del uheldige sider, kan det anføres flere argumenter for selskapsbeskatning. Blant annet har en selskapsskatt ingen innlåsingsvirkninger og innebærer en delvis beskatning av utenlandske eiere, se avsnitt 3.3.4.

Noen utviklingstrekk ved selskapsskatten i Norge og globalt er omtalt i avsnitt 4.2. I avsnittene 4.3–4.5 drøfter utvalget hovedutfordringene i den norske selskapsskatten:

• Relativt høye effektive skattesatser i Norge gir et insentiv til å investere i andre land som har lavere skatt, jf. avsnitt 4.3. Dette gjelder også for norske skattytere fordi det ikke er mulig å praktisere residensprinsippet i kapitalbeskatningen fullt ut, jf. kapittel 3.

• Gjeld og egenkapital behandles ulikt på selskapets hånd. Finansieringskostnadene er fradragsberettiget ved gjeldsfinansiering (renter), men ikke ved egenkapitalfinansiering. I en åpen økonomi vil forskjellsbehandlingen isolert sett stimulere selskapene til å øke sin gjeldsgrad, jf. avsnitt 4.4. Selv om denne forskjellsbehandlingen er motvirket i den norske personbeskatningen, betyr det lite for finansieringsstrukturen i bedrifter som finansieres i et internasjonalt kapitalmarked. Forskjellsbehandlingen av gjeld og egenkapital muliggjør for øvrig lovlig overskuddsflytting, jf. neste punkt.

• En forholdsvis høy formell skattesats gir insentiver for flernasjonale foretak til å flytte overskudd til andre land, f.eks. gjennom tynn kapitalisering eller skattemotiverte internpriser. Med overskuddsflytting siktes det til disposisjoner som reduserer skattebelastningen i Norge, men som i liten grad påvirker bedriftenes investeringer og virksomhet i Norge. Omfanget og betydningen av overskuddsflytting drøftes i avsnitt 4.5.

Det er mange faktorer som påvirker hvor attraktivt det er å investere i Norge. Flere forhold trekker i positiv retning. Tilgangen på kvalifisert arbeidskraft er høy, det politiske systemet er stabilt, og Norge anses som et land med lite korrupsjon på internasjonale rankinger. Samtidig bidrar de mange positive forholdene til høye lønnskostnader. Det er en fare for at investeringsnivået i Norge vil reduseres dersom de effektive skattesatsene over tid er vesentlig høyere i Norge enn i land som ellers er sammenlignbare. Hensynet til investeringer tilsier at den effektive beskatningen av selskap i Norge bør reduseres.

Det er uheldig at gjeld og egenkapital behandles ulikt på selskapets hånd. Når finansieringskostnadene kun er fradragsberettiget ved gjeldsfinansiering, vil selskapet isolert sett bli stimulert til å øke sin gjeldsgrad. Favoriseringen av gjeld på selskapets hånd kan ha samfunnsøkonomiske kostnader, bl.a. ved av at selskapene påtar seg en høyere konkursrisiko. I en åpen økonomi vil det ikke være mulig å kompensere fullt ut for favoriseringen av gjeld på selskapets hånd gjennom beskatningen av norske personlige investorer. Det er imidlertid grunn til å tro at den motsvarende favoriseringen av egenkapital på personlig hånd (skatt på renteinntekter og skattefri avkastning på egenkapital opptil en risikofri rente) delvis vil utligne favoriseringen av gjeld, særlig for investeringer som av ulike grunner må finansieres med norsk egenkapital.

Flytting av overskudd ut av Norge er en utfordring i selskapsbeskatningen. Overskuddsflytting svekker skattesystemets legitimitet ved at enkelte selskap kan redusere sin effektive beskatning på bekostning av øvrige skattytere. Overskuddsflytting gir dessuten en uheldig konkurransevridning ved å favorisere selskap som har mulighet til å tilpasse seg vekk fra den høye norske selskapsskatten.

Utvalgets vurderinger og konklusjoner oppsummeres i avsnitt 4.6.

4.2 Selskapsskatt – noen utviklingstrekk

I løpet av de siste 30 årene har mange OECD-land redusert selskapsskattesatsene betydelig. Gjennomsnittlig skattesats i OECD er redusert fra nesten 50 pst. på begynnelsen av 1980-tallet til om lag 25 pst. i dag, jf. figur 4.1. I tillegg til generelle satsreduksjoner har flere land redusert skattesatsene for utvalgte inntektstyper. Blant annet har en rekke land i Europa, deriblant Storbritannia, Nederland og Frankrike, innført såkalte patentbokser. Patentboksene innebærer at fortjeneste knyttet til kvalifiserte immaterielle eiendeler (IP) skattlegges med en lavere sats enn den ordinære selskapsskattesatsen.

Kilde: OECD.

Et hovedtrekk ved den norske skattereformen i 1992 var redusert skattesats og brede grunnlag. Inspirert av blant annet USA var Norge et av de første landene som reformerte systemet på denne måten. Reformen inkluderte også endringer i personbeskatningen. Norge gikk lengre enn mange andre land både når det gjaldt satsreduksjon og bredere grunnlag. Etter skattereformen var selskapsskattesatsen i Norge om lag 10 prosentpoeng lavere enn gjennomsnittet i OECD. Siden den gang har en rekke land gjennomført betydelige satsreduksjoner, mens den norske skattesatsen for første gang siden 1992 ble redusert fra 28 til 27 pst. i 2014. Det har ført til at selskapsskattesatsen i Norge har ligget over OECD-gjennomsnittet de siste årene.

I 2014 ligger den formelle selskapsskattesatsen i Norge 1,7 prosentpoeng over gjennomsnittet i OECD og 4,4 prosentpoeng over gjennomsnittet i EU, jf. figur 4.2. Selskapsskatteskattesatsen i Norge ligger også over skattesatsen i mange land Norge ofte sammenlignes med, herunder de andre nordiske landene. Flere land har nylig gjennomført eller varslet ytterligere reduksjoner. Det ser ut til at trenden med reduserte selskapsskattesatser fortsetter på tross av at mange land opplever statsfinansielle utfordringer som følge av finanskrisen og økonomiske nedgangstider. Satsforskjellen mellom Norge og nabolandene har økt de siste årene og ser ut til å øke framover.

Kilde: OECD og KPMG Corporate Tax Rate Survey.

De reduserte skattesatsene har i mange land blitt delvis motsvart av utvidelser i skattegrunnlaget, bl.a. gjennom reduserte avskrivningssatser. Den samlede virkningen av endringer i sats og grunnlag kan beregnes ved hjelp av såkalt effektive skattesatser. Boks 4.1 går nærmere inn på hvordan effektive skattesatser beregnes. Også de effektive skattesatsene har falt de siste årene blant EU-landene til tross for utvidelsene i skattegrunnlaget. Dette er vist for en tenkt investering i maskiner i figur 4.3. Forskjellen mellom beregnet effektiv gjennomsnittlig skattesats i Norge på den ene siden og snittet av Sverige, Danmark og Finland på den andre siden er enda større enn det de formelle skattesatsene tilsier. Det skyldes lavere avskrivningssatser på maskiner i Norge enn i de andre landene.

¹Det antas at investeringen finansieres med 35 pst. gjeld, 55 pst. tilbakeholdt overskudd og 10 pst. ny egenkapital, jf. ZEW (2013).

²Tidsserien for EU omfatter alle EU-land per 1. januar 2014 unntatt Kroatia.

³I Norge har avskrivningssatsen over perioden vært 20 pst. med unntak av årene 2000–2002 da avskrivningssatsen var 15 pst. De midlertidige startavskrivningene i 2009 i forbindelse med finanskrisen er ikke hensyntatt i figuren.

⁴Tidsseriene er hentet fra ZEW (2013). Der forutsettes det en diskonteringsrente på 7,1 pst., en inflasjon på 2 pst. og en reell depresieringsrate på 17,5 pst. for maskiner. Forutsetningene er annerledes enn i utvalgets øvrige beregninger av effektive skattesatser i dette kapitlet og i andre kapitler. Nivået på skattesatsen i figur 4.3 er derfor ikke sammenlignbart med nivået på skattesatsen i andre figurer eller tabeller i denne utredningen.

Kilde: ZEW (2013).

Til tross for reduserte formelle og effektive skattesatser har inntektene fra selskapsskatten økt som andel av BNP de siste tre tiårene i OECD-landene (uvektet gjennomsnitt), jf. figur 4.4. I Norge økte inntektene fra selskapsskatten som andel av Fastlands-BNP kraftig i årene etter skattereformen i 1992. De siste 15 årene har andelen ligget om lag på linje med andelen i OECD-landene. I OECD-landene falt imidlertid selskapsskattens andel av BNP mye i forbindelse med den internasjonale finanskrisen i 2008/2009.

Det kan være flere årsaker til at selskapsskattens andel av BNP endrer seg over tid. Den mest åpenbare forklaringen kan være at skattereglene for selskapene har blitt endret. Statistisk sentralbyrå viste i Økonomiske analyser 8/95 at de isolerte virkningene av skattereformen i 1992 innebar en skattelettelse for selskapene. Det skulle isolert sett tilsi en reduksjon i selskapsskattens andel av BNP i årene etter 1992. På lengre sikt kan imidlertid skattereformen ha bidratt til en mer effektiv allokering av ressursene og dermed økte skattemessige overskudd. Det tilsier isolert sett en økt BNP-andel.

¹Uvektet gjennomsnitt. For Norge inngår kun Fastlands-Norge i utregningen av OECD-gjennomsnittet.

Kilde: OECD og utvalget.

Konjunktursvingninger kan være en annen årsak til endringer i provenyet fra selskapsskatten. I en oppgangskonjunktur vil provenyet fra selskapsskatten normalt øke som andel av BNP, mens det motsatte vil være tilfelle i en nedgangskonjunktur. Det henger sammen med at selskapsoverskuddene som regel svinger mer enn den samlede verdiskapingen i økonomien. Sammenhengen mellom BNP-andelen og den internasjonale konjunktursituasjonen illustreres godt ved å sammenligne utviklingen i BNP-andelen i Norge og OECD. Nivået er forskjellig, men endringene i andelen i Norge og OECD er svært sammenfallende i tid over lengre tidsrom, eksempelvis i perioden 1965–1992. Oppgangskonjunkturen etter 1992 er en delvis forklaring på veksten i provenyet fra selskapsskatten. Økningen i Norge er imidlertid vesentlig større enn i OECD-landene. Skauge-utvalget (NOU 2003: 9) påpekte at provenyet fra selskapsskatten økte utover det som kan tilskrives oppgangskonjunkturen. Etter 2007 har BNP-andelen falt mindre i Norge enn i OECD, antageligvis delvis fordi Norge i mindre grad enn andre OECD-land ble negativt påvirket av den internasjonale finanskrisen.

En annen årsak til endringer i provenyet fra selskapsskatten kan være formelle endringer i hvordan næringsdrivende organiserer virksomheten. Selskapsskatten fanger opp skatter fra etterskuddspliktige skattytere, som for det meste består av aksjeselskap. Dersom flere næringsdrivende organiserer virksomheten sin som aksjeselskap, enten ut fra skattemessige hensyn eller av andre årsaker, vil provenyet fra selskapsskatten isolert sett øke. Internasjonalt finner De Mooij og Nicodème (2008) at selskapsskattens andel av BNP i EU-området har økt med om lag 0,25 prosentpoeng siden begynnelsen av 1990-tallet kun som følge av at en større del av kapitalinntektene opptjenes i selskapssektoren. Et spørsmål er hvor relevant resultatet er for Norge. I mange land skattlegges kapitalinntekter gjennomgående lavere når de opptjenes i selskap, mens skattesatsen har vært felles for personer og selskap i Norge siden 1992, jf. kapittel 11. Ifølge Thoresen og Alstadsæter (2010) ble det likevel i årene etter 1992 mer vanlig for små virksomheter å organisere seg som aksjeselskap enn som enkeltpersonforetak. De viser at dette delvis skyldtes skattemotivert tilpasning til den såkalte delingsmodellen.

4.3 Virkning på investeringer

4.3.1 Generelt om investeringsvilkårene i Norge

Det er selvsagt ikke bare skatt som påvirker hvor attraktivt det er å investere i et gitt land. Mange egenskaper ved et land vil påvirke det samlede investeringsnivået. Nærhet til markeder, tilgang på kvalifisert arbeidskraft, effektiv offentlig administrasjon, god infrastruktur, politisk stabilitet og fravær av korrupsjon vil påvirke investeringsinsentivene i positiv retning. I motsatt retning kan lønnskostnader og eiendomspriser redusere investeringsinsentivene.

I Norge er det mange forhold som trekker i positiv retning. Det kan f.eks. nevnes at tilgangen på kvalifisert arbeidskraft er høy, at det politiske systemet er stabilt og at korrupsjon er lite utbredt. Ifølge Transparency Internationals rangering The Corruption Perceptions Index havner Norge på 5. plass blant 177 land i 2013.

I overordnede internasjonale undersøkelser av investeringsvilkår kommer Norge gjerne relativt godt ut. I The Global Competitiveness Report 2014–2015 fra World Economic Forum rangeres Norge på 11. plass av 144 land. Rangeringen er basert på et stort antall indikatorer som dekker institusjoner, politikk og andre faktorer som påvirker et lands konkurranseevne. I Doing Business 2015, som publiseres av Verdensbanken, rangeres Norge på 6. plass av 189 land. Undersøkelsen tar utgangspunkt i 10 ulike mål for hvor enkelt det er å starte og drive virksomhet i ulike land.

De mange forholdene som gjør det fordelaktig å drive virksomhet i Norge, bidrar samtidig til høye lønnskostnader. Gjennomsnittlige timelønnskostnader i norsk industri var i 2013 anslagsvis 55 prosent høyere enn et handelsvektet gjennomsnitt av handelspartnerne i EU, jf. figur 4.5. Timelønnskostnadene var også betydelig høyere enn i våre nærmeste naboland, jf. figur 4.6.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (NOU 2014: 3).

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (NOU 2014: 3).

Samlet sett framstår investeringsvilkårene i Norge som bedre enn i mange andre land. De gode vilkårene for å investere har gitt grobunn for en høy levestandard i Norge over tid. Investeringene i olje- og gassvirksomhet har særlig bidratt til dette. Det er imidlertid en fare for at det høye kostnadsnivået kan skape utfordringer for investeringsvilkårene framover, noe bl.a. Holden III-utvalget (NOU 2013: 13) påpekte. Holden III-utvalget framhevet at den kostnadsmessige konkurranseevnen ikke bør svekkes dersom en vil redusere risikoen for en sterk nedbygging av konkurranseutsatt sektor. Se boks 4.2 for en nærmere drøfting av begrepet konkurranseevne.

4.3.2 Selskapsskattens betydning for investeringene

Selskapsskatten vil i praksis fungere som en skatt på egenkapitalfinansierte investeringer innenlands, jf. kapittel 3. Høye effektive skattesatser gjør det isolert sett mindre lønnsomt å investere i Norge, og tilsvarende mer lønnsomt å flytte investeringene til land med lavere skattesatser.

En internasjonal metastudie (De Mooij og Ederveen, 2008) indikerer at en reduksjon i den effektive marginale skattesatsen (EMTR) på 1 prosentpoeng vil øke investeringene med om lag 0,8 pst. I tillegg anslår De Mooij og Ederveen at en reduksjon i den gjennomsnittlige skattesatsen (EATR) på 1 prosentpoeng vil øke investeringene med om lag 0,65 pst. som følge av endringer i lokalisering (ekstensiv margin). En må imidlertid anta at effektene vil variere fra land til land. Effekten av satsreduksjoner på investeringene avhenger trolig også av selve utformingen av selskapsskatten. En vanlig antagelse er at effektivitetstapet ved beskatning generelt øker mer enn proporsjonalt med skattesatsen, jf. figur 3.1 i kapittel 3. Den positive effekten av satsreduksjoner på investeringsomfanget vil trolig være større i land med et dårlig utformet skattegrunnlag og en høy skattesats enn i land med et bredt skattegrunnlag og en lav skattesats.

Andre faktorer enn skatt vil være mest avgjørende for det samlede investeringsnivået i Norge. Skatt kan likevel ha merkbare effekter på marginen, særlig dersom skattenivået avviker mye fra det som er gjengs i land som ellers er sammenlignbare med Norge.

I en globalisert verden med frie kapitalbevegelser vil investeringer i Norge konkurrere om den samme kapitalen som investeringer i mange andre land. Den mest relevante konkurransen vil likevel trolig være mellom investeringer i Norge og investeringer i våre naboland samt land som Norge allerede har mye økonomisk samkvem med. Dette kan f.eks. være land som Norge handler mye med, eller land som i stor grad har eierinteresser i norske virksomheter.

Tabell 4.1 viser de viktigste eierlandene i utenlandskontrollerte foretak i Norge, mens tabell 4.2 viser landene med størst beholdning av norske (utgående) direkteinvesteringer. Direkteinvesteringer fordeles etter land ut fra første ledd, dvs. at realinvesteringer via et tredjeland blir registrert på tredjelandet. Hvis for eksempel en norsk person investerer i Sverige via et selskap i Belgia, blir direkteinvesteringen registrert på Belgia. Oversikten gir derfor ikke et helt dekkende bilde av den reelle fordelingen av norske direkteinvesteringer. Tabell 4.3 og 4.4 viser Norges ti største handelspartnere innenfor hhv. import og eksport av varer. Land som står oppført i de fleste tabeller, er Sverige, Danmark, Storbritannia, Tyskland, Frankrike, Nederland og USA.

Figurene 4.7 og 4.8 viser anslåtte effektive selskapsskattesatser (hhv. EMTR og EATR) i 2014 ved en tenkt investering i hhv. maskiner og finansaktiva i Norge og noen utvalgte land. Det forutsettes at investeringen finansieres med egenkapital.

¹Det forutsettes en nominell depresieringsrate for maskiner på 20 pst. Depresieringen for ulike driftsmidler er nærmere vurdert i kapittel 10.

²For Tyskland, Frankrike og USA er det tatt utgangspunkt i sats og avskrivninger for 2013 som følger av ZEW (2013). For Danmark, Storbritannia og Nederland er satsen oppdatert til 2014, men det er tatt utgangspunkt i avskrivningene for 2013 som følger av ZEW (2013). For øvrige land er 2014-tall benyttet.

Kilde: ZEW (2013), IBFD og utvalget.

¹Det forutsettes en nominell depresieringsrate for maskiner på 20 pst. Depresieringen for ulike driftsmidler er nærmere vurdert i kapittel 10.

²For Tyskland, Frankrike og USA er det tatt utgangspunkt i sats og avskrivninger for 2013 som følger av ZEW (2013). For Danmark, Storbritannia og Nederland er satsen oppdatert til 2014, men det er tatt utgangspunkt i avskrivningene for 2013 som følger av ZEW (2013). For øvrige land er 2014-tall benyttet.

Kilde: ZEW (2013), IBFD og utvalget.

Det framgår av figurene 4.7 og 4.8 at de effektive skattesatsene, både EMTR og EATR, er forholdsvis høye i Norge. Sammenlignet med de utvalgte landene er bildet aller tydeligst for den effektive marginale skattesatsen (EMTR) for maskiner. Det skyldes at Norge har relativt lave avskrivningssatser for maskiner sammenlignet med de andre landene. Dette gjelder imidlertid også mer generelt; for de fleste driftsmidler er avskrivningene relativt lave i Norge sammenlignet med andre land. Også den effektive gjennomsnittlige skattesatsen (EATR) er høyere i Norge enn i f.eks. våre nærmeste naboland. Det skyldes i hovedsak en høy formell selskapsskattesats. Det er vanlig å ta utgangspunkt i marginale investeringer for å vurdere hvordan skattesystemet påvirker investeringsnivået. Investeringer som ikke er marginale, vil være lønnsomme selv med en forholdsvis høy effektiv beskatning. Dette taler for å legge mest vekt på EMTR i internasjonale sammenligninger. I en åpen økonomi vil imidlertid selskapsskatten kunne ha betydning for investeringene selv om kapitalkostnaden er upåvirket. Det skyldes at en del renprofitter er mobile og dermed kan flytte over landegrensene, jf. avsnitt 3.3.5. Dersom det foreligger slike renprofitter, vil lokaliseringen av investeringen avhenge av hvor en kan oppnå høyest overskudd etter skatt. Den effektive gjennomsnittlige skattesatsen (EATR) er nettopp et mål på betalt skatt som andel av selskapets reelle overskudd for en investering som gir renprofitter.

For et gitt land vil variasjonen i effektive skattesatser på tvers av driftsmidler primært drives av avskrivningsreglene. Dette er illustrert i figurene 4.7 og 4.8 for finansaktiva og maskiner, men vil være et generelt resultat, uavhengig av om driftsmidlene er materielle eller immaterielle. Utvalget har ikke beregnet effektive skattesatser på tvers av land for andre driftsmidler, men vurderer de norske avskrivningsreglene særskilt i kapittel 10 og beregner effektive skattesatser for flere driftsmidler i Norge i kapittel 13.

Det er relevant å sammenligne effektive skattesatser i Norge med andre land for å vurdere effekten på investeringene. Likevel er det flere faktorer som i praksis kan begrense virkningen av høye effektive skattesatser:

• Rentefradraget bidrar til at avkastningen på marginale investeringer ikke skattlegges i selskapet når de finansieres med gjeld. Selskapsskatten skal derfor ikke påvirke kapitalkostnaden for gjeldsfinansierte investeringer hvis avskrivningene er korrekte. Kan de marginale investeringene finansieres med gjeld istedenfor egenkapital, kan investeringsnivået i større grad opprettholdes selv om selskapsskatten er relativt høy. Økt gjeldsfinansiering kan imidlertid ha andre ulemper, jf. avsnitt 4.4.

• Visse investeringer kan avhenge av særskilt informasjon hos investoren for å bli gjennomført. Tradisjonelt antas det en viss «home bias», som vil si at investoren er mer tilbøyelig til å investere innenlands fordi det er mer ressurskrevende å opparbeide seg all relevant kunnskap om investeringsprosjekter i andre land. Eksisterer det en slik «home bias» der mange investeringer innenlands gjennomføres av norske investorer, herunder av det offentlige, vil en høy norsk selskapsskatt i mindre grad påvirke investeringsomfanget.

• Investeringer som gir en landspesifikk renprofitt, for eksempel investeringer som er rettet mot utvinning av naturressurser, kan være lønnsomme også etter selskapsskatt.

• Lønnsomme investeringer før skatt kan forbli lønnsomme etter skatt dersom bedriftene til en viss grad kan velte selskapsskatten over i økte produktpriser. Det vil være mest aktuelt for bedrifter innenfor skjermet sektor.1

• Flytting av overskudd over landegrensene i flernasjonale foretak kan bidra til at den faktiske skattebelastningen for selskapene er lavere enn det som framkommer av beregninger av effektive skattesatser. Investeringene vil i mindre grad bli påvirket dersom det skattepliktige overskuddet kan flyttes ut av Norge. Overskuddsflytting er imidlertid en selvstendig utfordring som drøftes nærmere i avsnitt 4.5.

4.3.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener andre faktorer enn skatt er mest avgjørende for det samlede investeringsnivået i Norge. Skatt kan likevel ha merkbare effekter på marginen, særlig dersom skattenivået avviker fra det som er gjengs i land som ellers er sammenlignbare med Norge. Utvalget mener selskapsskattens påvirkning på investeringene i Norge først og fremst vil avhenge av den effektive beskatningen av investeringer i Sverige, Danmark, Storbritannia, Tyskland, Frankrike, Nederland og USA. I særdeleshet vil den effektive beskatningen i Sverige og Danmark ha betydning, ettersom de ligger nær Norge både samfunnsmessig og geografisk. Dersom den effektive skatten er høyere i Norge enn i de nevnte landene, er det en fare for at investeringer heller vil bli lokalisert i ett av landene med lavere effektiv beskatning.

Utvalget har trukket fram flere forhold som kan begrense selskapsskattens innvirkning på investeringene. Blant annet er en stor del av norsk økonomi direkte og indirekte knyttet til utnyttelse av naturressurser (eksempelvis petroleum, vannkraft og fisk). Slik virksomhet gir gjerne opphav til en landspesifikk renprofitt og vil derfor være mindre påvirket av selskapsskatten enn andre investeringer. Tradisjonelt antas det også en viss «home bias», som vil si at investoren er mer tilbøyelig til å investere innenlands fordi det er mer ressurskrevende å opparbeide seg all relevant kunnskap om investeringsprosjekter i andre land. Eksisterer det en slik «home bias» der mange investeringer innenlands gjennomføres av norske investorer, herunder av det offentlige, vil en høy norsk selskapsskatt i mindre grad påvirke investeringsomfanget.

Selv om det er usikkert hvor mye investeringene påvirkes av selskapsskatten, mener utvalget at Norge over tid ikke bør ha vesentlig høyere selskapsbeskatning enn sammenlignbare land. Utvalget har i tabellene 4.1–4.4 antydet hvilke land som er mest relevante. Mange av disse landene har i dag lavere effektive selskapsskattesatser enn Norge, og forskjellen kan se ut til å øke.

4.4 Forskjellsbehandling av gjeld og egenkapital

4.4.1 Favorisering av gjeld på selskapets hånd

Investeringer kan enten finansieres med gjeld eller egenkapital. Samlet sett kan det være mange årsaker til at selskapene har ulik gjeldsgrad. Ut fra teoriene som finnes på dette feltet, er det imidlertid vanskelig å argumentere for at skattesystemet skal favorisere en bestemt finansieringskilde, jf. avsnitt 3.3.5. Det er videre en flytende overgang mellom renter og utbytter. Et gjeldsbrev kan for eksempel inneholde som betingelse for betaling av renter at låntaker har gått med tilstrekkelig overskudd. Jo flere slike vilkår som finnes, desto mer vil rentebetalingene minne om utbytter. Disse forholdene taler for å skattlegge avkastningen på en investering mest mulig likt uavhengig av om den finansieres med gjeld eller egenkapital.

En tradisjonell selskapsskatt innebærer isolert sett at gjeld favoriseres framfor egenkapital på selskapets hånd. Slik er det også i Norge. Kostnaden ved å finansiere investeringene med gjeld (rentekostnaden) er som hovedregel fradragsberettiget i selskapene, mens kostnaden ved å finansiere investeringene med egenkapital (alternativkostnaden ved å binde egenkapital) ikke kan fradragsføres. Det gjør at selskapsskatten isolert sett øker kapitalkostnaden, dvs. avkastningen som investeringen må gi før selskapsskattfor at den skal bli sett på som lønnsom, for investeringer som finansieres med egenkapital. Samtidig kan det nominelle rentefradraget kombinert med for lempelige avskrivningsregler føre til at selskapsskatten isolert sett reduserer kapitalkostnaden for investeringer som finansieres med gjeld.

Skattleggingen av gjeld og egenkapital på investors hånd kan i utgangspunktet også påvirke kapitalkostnaden. For en åpen økonomi med frie kapitalbevegelser2 er det imidlertid en vanlig antagelse i økonomisk teori at investors krav til avkastning etter selskapsskatt er gitt på det internasjonale kapitalmarkedet både for gjeld og egenkapital. I så fall fungerer selskapsskatten som en kildeskatt. Under slike forutsetninger er det vanlig å anta at selskapsskatten har størst innvirkning på kapitalkostnaden og at skattleggingen hos den enkelte investor har mindre betydning. Under andre forutsetninger om investors avkastningskrav kan imidlertid skattleggingen hos den enkelte investor få større betydning. I dette avsnittet drøftes den isolerte virkningen av selskapsskatten på finansieringsbeslutningen, mens effekten av personbeskatningen er nærmere drøftet i avsnitt 4.4.2.

Figur 4.9 viser den effektive marginale selskapsskattesatsen (EMTR) på en investering i maskiner og finansaktiva ved både egenkapital- og gjeldsfinansiering. Favoriseringen av gjeld på selskapets hånd, dvs. differansen mellom EMTR ved hhv. egenkapital- og gjeldsfinansiering (de blå søylene), er betydelig for begge eiendeler, og noe større for maskiner enn for finansaktiva i beregningen. Større gjeldsfavorisering for maskiner henger sammen med at nåverdien av avskrivningene for maskiner er høyere enn depresieringen av maskinene skulle tilsi. Det antas at startavskrivningene bidrar til dette i Norge. Når det gis fradrag for nominelle rentekostnader samtidig som avskrivningene for maskiner er for lempelige, utløses det en skattesubsidie ved gjeldsfinansiering (negativ effektiv skattesats). Det vil si at marginalt ulønnsomme investeringer før selskapsskatt kan bli marginalt lønnsomme etter selskapsskatt. Ved gjeldsfinansierte investeringer i finansaktiva blir kapitalkostnaden ikke påvirket av selskapsskatten fordi disse ikke avskrives. Fradraget for gjeldsrenter medfører at den effektive skattesatsen på gjeldsfinansierte investeringer i finansaktiva blir lik null. Den effektive skattesatsen på egenkapitalfinansierte investeringer overstiger for øvrig den formelle skattesatsen som følge av at også inflasjonselementet skattlegges.

¹Det forutsettes en nominell depresieringsrate for maskiner på 20 pst. Depresieringen for ulike driftsmidler er nærmere vurdert i kapittel 10.

Kilde: ZEW (2013) og utvalget.

Isolert sett medfører den skattemessige favoriseringen av gjeld på selskapets hånd at selskapene blir stimulert til å øke sin gjeldsgrad. Det er derfor grunn til å tro at gjeldsgraden i selskapene er høyere enn hva den ville vært med en full likebehandling av gjeld og egenkapital på selskapets hånd. Flere internasjonale studier finner at gjeldsfavoriseringen på selskapets hånd fører til høyere gjeldsgrad. De Mooij (2011b) viser i en metastudie av 19 ulike studier at en reduksjon i selskapsskattesatsen på ett prosentpoeng kan anslås å redusere gjeldsgraden med i størrelsesorden 0,2–0,3 prosent. Det er ifølge De Mooij en tendens at nyere studier kommer fram til høyere anslag enn eldre studier.

Når gjeldsgraden i et selskap øker, vil gjerne långiver kreve mer av selskapet for å yte lånet. Det henger sammen med at det for långiver vil være mer risikabelt å yte lån når låntaker er mindre solid. Selskapets økte lånekostnader vil, sammen med økt gjeldsgrad, øke selskapets finansieringskostnader førskatt, det vil si det beløpet selskapet må betale til sine investorer for å finansiere investeringene gitt den gjeldsgraden selskapet velger. Økningen i finansieringskostnadene før skatt kan bl.a. reflektere at selskapene påtar seg en høyere konkursrisiko. De økte finansieringskostnadene før skatt kan isolert sett representere et effektivitetstap som kommer i tillegg til effektivitetstapet fra reduserte investeringer, jf. boks 4.3 for en illustrasjon av effektivitetstapene ved selskapsskatten når gjeld er favorisert på selskapets hånd. Effektivitetstapene er utledet analytisk i vedlegg 3 av Sørensen.

Boks 4.3 Illustrasjon av effektivitetstapene ved selskapsskatten når gjeld er favorisert på selskapets hånd

Anta at et selskap har mulighet til å finansiere seg med enten egenkapital eller gjeld. Selskapet driver virksomhet i en liten, åpen økonomi med fri kapitalflyt der avkastningskravet på både egenkapital og gjeld etter selskapsskatt er gitt fra utlandet. Selskapsskatten fungerer da som en ren kildeskatt. Det forutsettes for enkelhets skyld at den marginale investoren ikke betaler skatt på personlig hånd. Selskapet beslutter hvor stor del av investeringene som skal finansieres med henholdsvis egenkapital og gjeld samt omfanget av investeringene.

Selskapet betaler skatt på overskuddet sitt. Nominelle rentekostnader er fradragsberettiget, mens alternativkostnaden ved bruk av egenkapital ikke gir fradragsrett.

Det antas at gjeld i utgangspunktet er en rimeligere finansieringskilde for selskapet enn egenkapital, men etter hvert som selskapet øker sin gjeldsgrad, vil gjelden bli dyrere. Det skyldes at långiver vil kreve en økt risikopremie når selskapet blir mindre solid. Økt gjeldsgrad over et visst punkt kan også bety at aksjonærenes avkastningskrav til egenkapital økes som følge av økt konkursrisiko. Selskapet velger den gjeldsgraden som minimerer dets finansieringskostnader etter skatt. Finansieringskostnadene etter skatt tilsvarer det beløpet selskapet må betale til sine investorer for å finansiere investeringene gitt den gjeldsgraden selskapet velger, fratrukket skatteverdien av rentefradraget i selskapet.

Selskapet vil ønske å investere helt til den marginale avkastningen av investeringene etter skatt er lik finansieringskostnadene etter skatt.

Selskapsskatten, slik den er innrettet med fradrag for kun nominelle rentekostnader, framkaller to effektivitetstap:

1. Forutsatt at selskapet velger å finansiere en viss andel av investeringene med egenkapital, vil kapitalkostnaden(c), det vil si avkastningen som investeringene må gi før selskapsskatt for at de skal ses på som lønnsomme, øke. Det skyldes at det ikke gis fradrag for alternativkostnaden ved bruk av egenkapital. Økt kapitalkostnad fører til at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer ikke blir realisert.

2. Kombinasjonen av rentefradraget og den manglende fradragsretten for alternativkostnaden ved bruk av egenkapital bidrar til at selskapet velger en høyere gjeldsgrad. Når gjeldsgraden øker, vil långiver kreve en høyere risikopremie. Økt risikopremie vil sammen med økt gjeldsgrad øke selskapets finansieringskostnader førskatt (q), det vil si det beløpet selskapet må betale til sine investorer for å finansiere investeringene gitt den gjeldsgraden selskapet velger. De økte finansieringskostnadene avspeiler et effektivitetstap som følge av bl.a. økt usikkerhet og potensielle kostnader ved konkurs, økte kostnader for investorene ved å overvåke selskapets disposisjoner, økte kostnader ved selskapets likviditetsstyring mv.

Kilde: Utvalget.

Selskapets etterspørsel etter kapital og effektivitetstapene ved selskapsskatten er illustrert i figur 4.10.

I figuren er etterspørselen etter kapital tegnet inn som en avtakende funksjon av kapitalkostnaden fordi det forutsettes at marginalproduktet av kapital er avtakende.

tilsvarer investert kapital i fravær av skatt, som forutsettes å være den optimale kapitalbeholdningen sett fra samfunnets synspunkt. Uttrykket

er lik kapitalkostnaden i fravær av skatt gitt den gjeldsgraden selskapet velger i fravær av skatt. I fravær av skatt vil kapitalkostnaden være lik avkastningen på den marginalt lønnsomme investeringen. I og med at selskapet investerer inntil den marginale avkastningen er lik finansieringskostnadene, vil kapitalkostnaden være lik selskapets finansieringskostnader (

) i fravær av skatt. Avstanden mellom etterspørselskurven og

(summert fra origo og fram til

) utgjør det samfunnsøkonomiske overskuddet fra selskapets investeringer i fravær av skatt.

I en situasjon med skatt vil kapitalkostnaden øke fra

til c₀ fordi selskapet ikke får fradrag for alternativkostnaden ved bruk av egenkapital. Det gjør at investert kapital reduseres fra

til K₀, noe som frambringer effektivitetstap A i figuren (punkt a ovenfor). Samtidig medfører kombinasjonen av rentefradraget og manglende fradragsrett for alternativkostnaden ved bruk av egenkapital at selskapet øker gjeldsgraden. Det øker selskapets finansieringskostnader før skatt fra

til q₀, noe som frambringer effektivitetstap B i figuren (punkt b ovenfor). Summen av A og B utgjør reduksjonen i det samfunnsøkonomiske overskuddet som følge av skatt. Effektivitetstapene er nærmere forklart og utledet analytisk i vedlegg 3 av Sørensen.

Videre kan ulik behandling av gjeld og egenkapital på selskapets hånd bidra til at selskapsskatten slår annerledes ut for selskap som har fri tilgang på både gjeld og egenkapital enn for selskap som må finansieres med egenkapital. Nystartede selskap eller selskap som investerer i innovative aktiviteter, kan særlig være avhengige av å bli finansiert med egenkapital. Gjeldsfavoriseringen på selskapets hånd kan bidra til å øke kapitalkostnaden for slike investeringer sammenlignet med andre investeringer. Investeringssammensetningen kan dermed bli påvirket. Selskapsskatten kan også slå mindre ut for flernasjonale selskap enn nasjonale selskap siden de kan bruke intern gjeld i stedet for egenkapital.

Økt gjeldsgrad i selskap kan ha særlige uheldige virkninger i finanssektoren. Der vil en høy gjeldsgrad ikke bare utgjøre en risiko for selskapet selv, men for det finansielle systemet som helhet. Om for eksempel én bank går konkurs, vil sannsynligheten øke for at andre banker gjør det samme. Flere, blant annet Det internasjonale pengefondet (IMF), har pekt på at skattemessig favorisering av gjeld er uheldig ut fra målet om finansiell stabilitet.

Gjeldsfavoriseringen på selskapets hånd er for øvrig et viktig premiss for deler av den internasjonale skatteplanleggingen, jf. kapittel 4.5 om overskuddsflytting.

4.4.2 Betydningen av personbeskatningen

I avsnitt 4.4.1 ble den isolerte virkningen av selskapsskatten på finansieringsbeslutningen vurdert. Imidlertid er både avkastningen på gjeld (renter) og egenkapital (utbytter/gevinster) ofte skattepliktig på investors hånd. Skattesystemets virkning på finansieringsbeslutningen kan derfor endre seg når en tar hensyn til personbeskatningen. I Norge er gjeldsfavoriseringen på selskapets hånd forsøkt utlignet i personbeskatningen ved at gjeldsrenter skattlegges fra første krone, mens avkastningen på egenkapitalen opptil en risikofri rente er skattefri som følge av skjermingsfradraget.

I internasjonal økonomisk litteratur diskuteres det hvorvidt personbeskatningen har betydning for selskapenes finansieringsbeslutning. I en liten, åpen økonomi med frie kapitalbevegelser er det vanlig å anta at investors avkastningskrav etter selskapsskatt bestemmes i det internasjonale kapitalmarkedet, uavhengig av om investeringen finansieres med gjeld eller egenkapital. Södersten og Lindhe (2012) peker på at den norske aksjonærmodellen generelt ikke vil gi finansieringsnøytralitet dersom investors avkastningskrav etter selskapsskatt bestemmes i det internasjonale kapitalmarkedet.

Dersom en opphever antagelsen om at investors avkastningskrav etter selskapsskatt bestemmes i det internasjonale kapitalmarkedet, kan imidlertid skattleggingen hos den enkelte investor ha større innvirkning på kapitalkostnaden. Dette er særlig relevant for investeringer som ikke har tilgang på internasjonal finansiering, men som er avhengig av å bli finansiert med innenlandsk egenkapital, for eksempel på grunn av asymmetrisk informasjon mellom innenlandske og utenlandske eiere. Som beskrevet i Apel og Södersten (1999) vil beskatningen av innenlandske investorer påvirke kapitalkostnaden for slike investeringer. Gjeldsfavoriseringen på selskapets hånd kan da bli delvis motvirket hvis avkastningen på egenkapital skattlegges lempeligere enn gjeld på personlig hånd, også i en liten åpen økonomi.

Et sentralt spørsmål er om et fradrag som skjermer deler av avkastningen på alle eierinntekter (f.eks. det norske skjermingsfradraget), uavhengig om det underliggende selskapet har tilgang på internasjonal finansiering, vil redusere kapitalkostnaden for investeringer som finansieres med innenlandsk egenkapital. Ett av formålene med et slikt fradrag er ofte å redusere kapitalkostnaden for slike investeringer. I vedlegg 2 har Sørensen vurdert denne problemstillingen nærmere. Det framgår av vedlegget at et fradrag som skjermer risikofri avkastning, vil redusere kapitalkostnaden hvis skattyter med sikkerhet får godtgjort verdien av fradraget og eierbeskatningen er symmetrisk. I vedlegget vises det også at fradraget vil virke helt nøytralt på finansieringsbeslutningen dersom investoren er perfekt diversifisert. Det samme resultatet framgår også av Sørensen (2005). Grunnen til at det er tilstrekkelig å skjerme risikofri avkastning for skatt, er at risikoen ved investeringen allerede er godtgjort ved en symmetrisk skatt som gir full sikkerhet for skatteverdien av fradraget, siden skatten følger proporsjonalt for alle økonomiske utfall, både positive og negative.

Den norske eierbeskatningen er ikke helt symmetrisk. Skjermingsfradraget gis bare i aktuell og framtidig aksjeinntekt, og ubenyttet skjerming går tapt etter realisasjon av aksjen. Svakhetene i praktiseringen av aksjonærmodellen bidrar til at personbeskatningen bare delvis motvirker gjeldsfavoriseringen på selskapets hånd. For investorer som eier aksjer gjennom investeringsselskap, vil imidlertid dette problemet være begrenset. Dette skyldes at skjermingen gis på skattyters innskudd i investeringsselskapet. Det gis dermed implisitt en samordning av skjermingen mellom aksjene som eies av investeringsselskapet. Det er derfor grunn til å tro at betydningen av usikret skjermingsfradrag på kapitalkostnaden vil være begrenset for profesjonelle investorer. I avsnitt 5.1.1.1 vurderer utvalget nærmere mulige forbedringer i praktiseringen av aksjonærmodellen.

For utenlandske investorer vil personbeskatningen i investorens hjemland samt reglene for kreditering av norsk selskapsskatt kunne påvirke kapitalkostnaden for henholdsvis gjelds- og egenkapitalfinansierte investeringer. Renter, utbytter og kapitalgevinster skattlegges på ulike måter i ulike land. Ifølge De Mooij (2011a) bidrar imidlertid person- og selskapsskattereglene i EU samlet sett til at kapitalkostnaden er høyere i gjennomsnitt når investeringen finansieres med egenkapital enn med gjeld. De Mooij viser også til at gjeldsfinansierte investeringer er subsidiert på marginen i både EU og USA selv når en tar hensyn til personbeskatningen. Dette skyldes i hovedsak at avskrivningsreglene er for lempelige. Denne studien tar ikke hensyn til reglene for kreditering av selskapsskatt ved grenseoverskridende investeringer, men vurderer kun virkningen for investeringer innenlands.

4.4.3 Utvalgets vurderinger

Fradraget for gjeldsrenter reduserer isolert sett kapitalkostnaden for gjeldsfinansierte investeringer. En positiv effekt av dette er at det kan bidra til at investeringsnivået opprettholdes selv om selskapsskatten er relativt høy, jf. avsnitt 4.3.2. Utvalget mener likevel det er uheldig at gjeld favoriseres framfor egenkapital på selskapets hånd. Gjeldsfavoriseringen er et viktig element i overskuddsflytting innad i flernasjonale konsern, jf. avsnitt 4.5. Utover dette medfører gjeldsfavoriseringen trolig økt gjeldsgrad i selskapene. Når gjeldsgraden i et selskap øker, vil gjerne långiver kreve mer av selskapet for å yte lånet. Det henger sammen med at det for långiver vil være mer risikabelt å yte lån når låntaker er mindre solid. Selskapets økte lånekostnader vil, sammen med økt gjeldsgrad, øke selskapets finansieringskostnader førskatt, det vil si det beløpet selskapet må betale til sine investorer for å finansiere investeringene gitt den gjeldsgraden selskapet velger. Økningen i finansieringskostnadene før skatt kan bl.a. reflektere at selskapene påtar seg en høyere konkursrisiko. De økte finansieringskostnadene før skatt kan isolert sett representere et effektivitetstap.

Videre kan ulik behandling av gjeld og egenkapital på selskapets hånd bidra til at selskapsskatten slår annerledes ut for selskap som har fri tilgang på både gjeld og egenkapital enn for selskap som er avhengig av å bli finansiert med egenkapital. Investeringssammensetningen kan dermed bli påvirket. Selskapsskatten kan også slå mindre ut for flernasjonale selskap enn nasjonale selskap siden de kan bruke intern gjeld i stedet for egenkapital.

Utvalget mener skattesystemet samlet sett bør rettes inn mot å behandle finansieringsmåtene mest mulig likt, jf. utvalgets vurderinger av nøytralitetshensyn i avsnitt 3.3.5. I en åpen økonomi vil det ikke være mulig å kompensere fullt ut for favoriseringen av gjeld på selskapets hånd gjennom beskatningen av norske personlige investorer. Det er imidlertid grunn til å tro at den motsvarende favoriseringen av egenkapital på personlig hånd (skatt på renteinntekter og skattefri avkastning på egenkapital opptil en risikofri rente) delvis vil utligne favoriseringen av gjeld på selskapets hånd, særlig for investeringer som av ulike grunner må finansieres med norsk egenkapital.

Økt gjeldsopptak kan ha særlige utfordringer i finanssektoren fordi en høy gjeldsgrad ikke bare utgjør en risiko for selskapet selv, men for det finansielle systemet som helhet (systemrisiko). Utvalget mener imidlertid at den ekstra systemrisikoen best håndteres gjennom den generelle reguleringen av finansmarkedene, jf. kapittel 9 om beskatning av finanssektoren.

4.5 Overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlaget

4.5.1 Innledning

Medieoppslag om flernasjonale konsern som betaler svært lite samlet skatt globalt, har vakt stor debatt. Flere konsern betaler tilsynelatende lite skatt selv om de er svært lønnsomme. Særlig har slike konsern lite skattbart overskudd i normalskatteland til tross for omfattende aktivitet og omsetning. De oppnår dette gjennom å utnytte svakheter i nasjonalt og internasjonalt regelverk til å flytte skattbart overskudd fra konsernselskap i land med høy skattesats til konsernselskap i land med lav eller ingen effektiv beskatning av inntekten. Blant annet kan de bruke en kombinasjon av skattemotiverte transaksjoner og gjeldsforskyvning mellom konsernselskap, samt utnytte forskjeller i skatteregler mellom land (hybrider). Ved å bruke flere teknikker som i utgangspunktet er lovlige, oppstår det et kunstig skille mellom skattbart overskudd og virksomheten som gir opphav til overskuddet. Denne typen «aggressiv skatteplanlegging» har gitt opphav til internasjonale initiativ i regi av OECD/G20 for å motvirke overskuddsflytting og uthuling av selskapsskattegrunnlaget (Base Erosion and Profit Shifting, BEPS), jf. boks 4.4. EU har også lansert tilsvarende prosesser.

I OECDs handlingsplan (OECD, 2013a) beskrives uthuling av skattegrunnlag og overskuddsflytting slik;

«BEPS relates chiefly to instances where the interaction of different tax rules leads to double non-taxation or less than single taxation. It also relates to arrangements that achieve no or low taxation by shifting profits away from the jurisdictions where the activities creating those profits take place. No or low taxation is not per se a cause of concern, but it becomes so when it is associated with practices that artificially segregate taxable income from the activities that generate it.»

I tråd med denne beskrivelsen vil overskuddsflytting i den videre omtalen omfatte disposisjoner som reduserer skattebelastningen i Norge, men som i liten grad påvirker bedriftenes investeringer og virksomhet i Norge. Overskuddsflytting finner i utgangspunktet kun sted mellom beslektede selskap og enheter som har virksomhet i ulike skatteregimer. Det er først og fremst skattytere med grenseoverskridende aktivitet som har anledning til å flytte overskudd til land med lavere beskatning. Overskuddsflytting kan imidlertid også finne sted innad i et land der det er forskjellige nasjonale skatteregimer. I Norge kan overskuddsflytting for eksempel finne sted mellom petroleumsskatteregimet og den ordinære selskapsskatten, mellom rederiskatteordningen og ordinær selskapsskatt, eller mellom subjekter som er skattepliktige og subjekter som ikke er det. Utvalget ser hovedsakelig på overskuddsflytting ved grenseoverskridende transaksjoner.

Internasjonal forskning har funnet klare indikasjoner på at overskuddsflytting finner sted over landegrensene, se avsnitt 4.5.6. Selskap som har konsernforbundet selskap i utlandet, betaler i gjennomsnitt mindre skatt enn selskap som kun opererer i ett land. Studier finner også at prisene i transaksjoner mellom selskap i samme konsern varierer avhengig av skattleggingen i landet det handles med. Slike tilpasninger påvirker fordelingen av skatteinntekter mellom land og reduserer de samlede globale skatteinntektene. Samtidig innebærer det en konkurranseulempe for selskap som ikke har samme muligheter til å redusere skattbart overskudd, i praksis selskap som bare opererer nasjonalt. Overskuddsflytting kan derfor vri investeringssammensetningen og bidra til å uthule skattegrunnlaget.

Utvalget ser nærmere på begrepet overskuddsflytting i avsnitt 4.5.2 og flernasjonale konserns rolle i internasjonal handel i avsnitt 4.5.3. Ulike metoder for overskuddsflytting gjennomgås i avsnitt 4.5.4. I avsnitt 4.5.5 går utvalget gjennom særlige problemstillinger knyttet til digital økonomi. I avsnitt 4.5.6 illustreres omfanget av overskuddsflytting. Utvalgets vurderinger følger i avsnitt 4.5.7.

4.5.2 Nærmere om overskuddsflytting

Prinsippene bak den internasjonale fordelingen av skatteinntekter fra selskapsoverskudd baserer seg på at overskuddet skal skattlegges der det oppstår, altså der produksjonen skjer eller merverdien skapes. Skatten på selskapsoverskudd er således i hovedsak en kildebasert skatt, se nærmere om dette i kapittel 3.

Når varer og tjenester handles mellom uavhengige parter, vil prisene som settes i markedet i de fleste tilfeller automatisk gi en riktig fordeling av skatteinntekter mellom de involverte landene. Et uavhengig selskap i et høyskatteland vil ikke ha insentiver til å øke fradrag knyttet til transaksjoner med motparter i andre land, siden dette samtidig vil redusere selskapets overskudd.

Når derimot varer og tjenester handles mellom selskap med samme eier, fastsettes prisene av konsernet selv. Økte priser vil ikke innebære noen kostnad for konsernet som helhet, men vil påvirke hvor inntekter og fradrag tilordnes. Tilordningen av inntekter og fradrag mellom ulike skatteregimer kan spille en stor rolle for konsernets samlede beskatning.

Med begrepet konsern siktes det her til en gruppe bestående av minst to selskap eller innretninger. Selv om det er store flernasjonale konsern som har fått mest oppmerksomhet i debatten rundt overskuddsflytting, er det viktig å presisere at overskuddsflytting også kan finne sted i små forhold, så lenge en har innretninger i ulike skatteregimer.

I henhold til internasjonalt og nasjonalt regelverk skal prisfastsettelsen mellom konsernforbundne selskap baseres på armlengdeprinsippet, dvs. at transaksjonen skal skje på samme vilkår og til samme pris som om partene var uavhengige, jf. avsnitt 2.4.3.3. Usikkerhet knyttet til hvor verdiene skapes, manglende sammenligningsgrunnlag og usikker verdsettelse gjør at det ofte er vanskelig å fastsette en riktig pris på transaksjonen, både for skattyter og skattemyndighetene. Det vil derfor være en risiko for at overskudd flyttes fra høyskatteland til lavskatteland gjennom skattemotivert prising av interne transaksjoner.

Det bør i utgangspunktet skilles mellom faktisk flytting av virksomhet eller produksjon, og flytting av overskudd knyttet til virksomhet i det aktuelle skatteområdet. At skatt påvirker lokaliseringen av investeringene, og dermed også skattegrunnlaget, er i utgangspunktet ikke overskuddsflytting, men realøkonomiske endringer.

Begrepet overskuddsflytting relaterer seg videre til teknikker som i utgangspunktet er lovlige. Det kan likevel være glidende overganger mellom overskuddsflytting og skatteunndragelse. For enkelte varer og tjenester vil det som nevnt være vanskelig å fastsette riktig armlengdepris, også for skattyter. I tillegg vil det ofte være asymmetri i informasjon mellom skattyter og skattemyndighetene, både knyttet til den enkelte transaksjonen og hvordan konsernets samlede virksomhet er strukturert. Informasjonsproblemer som kan bidra til overskuddsflytting, må imidlertid skilles fra skatteunndragelser der skattyter for eksempel ikke oppgir inntekter til beskatning eller gir feilaktig eller ufullstendig informasjon til skattemyndighetene. Utvalget har først og fremst vurdert utfordringene ved lovlig overskuddsflytting.

Globalisering og teknologisk utvikling har skapt nye muligheter for å utnytte svakheter både i nasjonale og internasjonale regelverk. Særlig er det internasjonale regelverket sårbart for endringer i måter å drive virksomhet på fordi det er en krevende prosess å skape konsensus om nytt regelverk. Dette er også bakgrunnen for BEPS-prosjektet, jf. boks 4.4.

4.5.3 Betydningen av flernasjonale konsern i internasjonal handel

Utbredelsenav flernasjonale konsern har økt de siste tiårene (Lanz og Miroudot, 2011). Dette henger trolig sammen med at mange land, særlig på 90-tallet, reduserte barrierer mot internasjonal handel og avviklet kapitalkontroller mv. Organisering av virksomhet i konsern kan ha fordeler gjennom reduserte agent- og transaksjonskostnader, lavere risiko, storskalafordeler mv. En kan heller ikke utelukke at muligheten til å utnytte forskjeller i skatteregimer og nasjonale regler i seg selv motiverer en slik organisering.

Også organiseringen av flernasjonale konsern har endret seg dramatisk over de siste to tiårene (Lanz og Miroudot, 2011). Flernasjonale konsern har eksistert lenge, men har tradisjonelt vært organisert med hovedkontorfunksjoner og produksjon i hjemlandet og salgsnettverk i andre land. I løpet av 90-tallet har produksjonen i konsernene blitt mer fragmentert og spesialisert og spredt utover flere land i såkalte globale verdikjeder, jf. OECD (2013b). Dette omtales gjerne som vertikale direkteinvesteringer eller vertikal integrasjon. Den lange verdikjeden fører til at det kan finne sted mange grenseoverskridende transaksjoner før et produkt ferdigstilles. Samtidig strømlinjeformes forretningsmodellen ved at typiske hovedkontorfunksjoner som finansiering, risikotaking, eierskap til verdidrivende immaterielle eiendeler osv., skilles ut i egne enheter og lokaliseres der det samlet sett er mest gunstig. Forhold som ofte kan være av betydning for lokaliseringen av selve investeringene, slik som kompetanse, arbeidskraft, infrastruktur mv. er av liten betydning for flere av disse funksjonene, ikke minst for immaterielle eiendeler. Det vil derfor ofte være mulig å plassere disse funksjonene der dette er gunstig ut fra andre hensyn, for eksempel skattemessige hensyn. Boks 4.5 viser et eksempel på tradisjonell og ny forretningsmodell i et flernasjonalt konsern.

Boks 4.5 Forretningsmodeller i flernasjonale selskap

Tradisjonell forretningsmodell

I en tradisjonell forretningsmodell eier morselskapet produksjonsselskap i ulike land. Hvert av disse selskapene produserer og selger varer lokalt for egen regning og risiko. Morselskapet tilbyr kun sentrale tjenester. Se figur 4.11 for illustrasjon.

Kilde: Utvalget.

Ny forretningsmodell

I ny forretningsmodell rendyrkes de ulike funksjonene i konsernet, og den enkelte funksjon lokaliseres der det er mest gunstig. Risiko og eierskap til meravkastning isoleres og lokaliseres et sted hvor overskuddet skattlegges lavt. Andre tjenesteytere, distributører og produsenter har begrenset risiko og utøver sine funksjoner på kontrakt med prinsipalen. Se figur 4.12 for illustrasjon.

Kilde: Utvalget.

Oppdeling av verdikjedene er én årsak til at omfanget av konsernintern handel ser ut til å ha økt (Maurer og Degain, 2010). Anslag på andelen av verdenshandelen som foregår internt mellom selskap i samme konsern, varierer. Det ser også ut til å være store forskjeller mellom andelen konsernintern handel i det enkelte land. Få land har god statistikk for konsernintern handel. Ifølge Lanz og Miroudot (2011) er det kun USA som innhenter informasjon om forholdet mellom handelspartnere i tollskjema. I 2009 sto handel mellom beslektede selskap for 48 pst. av all vareimport til USA, og om lag 30 pst. av all vareeksport3. Tilgjengelig statistikk for flernasjonale selskap gir en viss mulighet for å se på volum av intern handel for ni OECD-land. Dette viser at det er store variasjoner i andelen konsernintern handel. For eksempel utgjorde konsernintern eksport om lag 50 pst. av svensk industrieksport (manufacturing export) og 10 pst. i Japan. Informasjon om handel med tjenester er enda mer mangelfull. For USA utgjør konsernintern handel med tjenester 22 pst. av import og 26 pst. av eksport. I 2009 sto konsernintern handel for om lag 58 pst. av amerikansk import fra OECD. Andelen konsernintern handel har de siste årene vokst særlig for tjenester.

4.5.4 Metoder for overskuddsflytting

En stor andel konsernintern handel utgjør en utfordring for fordelingen av skatteinntekter mellom land. Det finnes en rekke ulike måter å redusere skattbart overskudd på. Grovt sett kan de deles inn i tre overordnede metoder:

• skattemotivert prising av transaksjoner som skjer internt mellom ulike konsernselskap,

• finansiering av selskap i land med gunstige rentefradrag med en uforholdsmessig høy andel gjeld (tynn kapitalisering),

• unngåelse av skatteplikt for inntekter eller selskap (utnyttelse av skatteavtalenettverk og bruk av hybrider).

Et konsern som søker å redusere sin samlede skattebelastning, kan i mange tilfeller tjene på å benytte seg av flere av disse teknikkene.

Skattemotivert prising ved interne transaksjoner

Skattlegging av flernasjonale konsern skjer ikke samlet, men ved skattlegging i det enkelte land hvor konsernselskapene er lokalisert. Mens konsernet primært er opptatt av å maksimere sitt samlede overskudd, vil det enkelte land være opptatt av å få sin rettmessige andel av overskuddet fra de selskapene som inngår i konsernet og som har virksomhet i landet.

Armlengdeprinsippet er det grunnleggende prinsippet for fordeling av fortjeneste mellom parter i interessefellesskap, både i norsk skattelovgivning og i skatteavtaler, jf. avsnitt 2.4.3.3. En utfordring for håndhevingen av armlengdeprinsippet er at det ofte kan være vanskelig å finne et relevant sammenligningsgrunnlag når man skal kontrollere den fastsatte prisen. Dette gjelder særlig i transaksjoner som sjelden finner sted mellom uavhengige parter, typisk transaksjoner som involverer unike immaterielle eiendeler. Immaterielle eiendeler kan for eksempel være varemerke, design, teknologi og patenter.

Meravkastningen eller renprofitten, det vil si avkastningen utover avlønningen av arbeidskraft og kapital, tilskrives i stadig større grad immaterielle eiendeler. Et eksempel kan illustrere dette:

Et selskap som produserer stoler, behøver materialer, maskiner og arbeidskraft til å produsere stolene, men også en mal (design) for hvordan stolene skal se ut. Dersom stolene kan selges i markedet til en pris som overstiger normal avlønning til arbeid og kapital, oppstår det en meravkastning eller renprofitt. Tradisjonelt ville denne renprofitten blitt skattlagt som overskudd i landet der stolene ble produsert eller der de ble solgt, avhengig av markedsforholdene. Renprofitten kan imidlertid sies å stamme fra stolenes spesielle design og/eller varemerket som stolene kan selges under. I en tradisjonell forretningsmodell ville varemerket eller designet ikke vært skilt ut i eget selskap. I dag kan imidlertid slike immaterielle eiendeler forholdsvis lett skilles ut og flyttes mellom konsernselskap.

Konsernselskap som eier vesentlige immaterielle eiendeler knyttet til produksjon og salg, kan ta betalt for at eiendelene brukes i andre konsernselskap i andre land (der produksjonen eller salget skjer) i form av «royalties». Renprofitten kommer da til beskatning der selskapet som eier de immaterielle eiendelene, er hjemmehørende. Mulighetene for slike interne transaksjoner gir et insentiv til å lokalisere immaterielle eiendeler i land hvor inntekter fra immaterielle eiendeler beskattes gunstig, ikke minst siden eierskapet til immaterielle eiendeler normalt ikke krever særskilt oppfølging lokalt. Ifølge Karinsky og Riedel (2012) er det en tendens at flernasjonale konsern lokaliserer eiendomsretten til patenter i lavskatteland, og ikke for eksempel i det landet hvor forskningen som førte til patentet, ble utført. Organisasjonsstrukturen til mange store flernasjonale konsern viser også at patenter og andre særlig betydningsfulle eiendeler for et konserns virksomhet nokså systematisk er lokalisert i jurisdiksjoner som har en skattemessig gunstig behandling av inntekter fra slike eiendeler.

For å utvikle og nyttiggjøre seg immaterielle eiendeler er det oftest nødvendig å ha god tilgang på kompetent arbeidskraft, infrastruktur betalingsdyktige markeder mv. Tilgangen til slike faktorer er gjerne bedre i normalskatteland enn i lavskatteland. Immaterielle eiendeler må derfor ofte utvikles eller opparbeides i normalskatteland. Dersom eiendelen skal overføres til et land med mer gunstig beskatning av eiendelens fortjeneste, vil gevinsten ved salg av eiendelen være skattepliktig. Det kan imidlertid være vanskelig å verdsette viktige immaterielle eiendeler i konsern. Dette kan skyldes at overdragelsen skjer på et tidspunkt der det er usikkert hvilken fortjeneste eiendelen vil generere, både for skattyter og skattemyndighetene. Videre kan det være vanskelig å finne sammenlignbare transaksjoner siden immaterielle eiendeler i begrenset grad omsettes utenfor konsern. Det vil da være krevende for skattemyndighetene å få tilstrekkelig informasjon om transaksjonen eller verdikjeden i konsernet, noe som svekker skattemyndighetenes grunnlag for å kontrollere at transaksjonen har skjedd på armlengdes vilkår.

At flernasjonale konsern har en forholdsvis vid mulighet til å overføre immaterielle eiendeler til andre land, er én av årsakene til at mange europeiske land har opprettet såkalte patentbokser der inntekter fra immaterielle eiendeler blir skattemessig gunstig behandlet, jf. boks 4.6.

Også prising av andre leiebetalinger kan være krevende å kontrollere. Et eksempel som er aktuelt i Norge, er utleie av ubemannede rigger og fartøy (såkalt «bareboat»-leie) som benyttes på norsk sokkel. I avsnittene 7.3.2 og 7.3.3 vurderer utvalget behovet for særlige tiltak for å motvirke overskuddsflyting ved royaltybetalinger og leiekostnader for visse typer driftsmidler.

Et grunnleggende premiss for prising av transaksjoner etter armlengdeprinsippet er at prisingen skal reflektere funksjoner, eiendeler og risiko som partene bidrar med og påtar seg i transaksjonen. Videre vil det være slik at jo større risiko en part tar i en transaksjon, jo større andel av avkastningen tilskrives denne enheten og vice versa. Dette skaper et insentiv til å flytte risiko til lavskatteland. Det er nokså enkelt for et konsern å flytte risiko fra ett selskap til et annet ved kontrakt uten at det samtidig flytter personer og funksjoner. Dermed flyttes også tilhørende skattegrunnlag. Det oppstår da et vanskelig internprisingsspørsmål knyttet til prisingen av denne risikoen, både ved overføringen av risikoen og i det etterfølgende kontraktsforholdet. Den endrede risikofordelingen vil som regel reflekteres i en lavere avlønning av den parten som er «fritatt» for risikoen, se eksempel 1 i boks 4.7.

Dersom risikoen reelt sett er flyttet, og det er betalt riktig pris for denne transaksjonen, vil den høyere avlønningen i lavskattelandet kunne sies å være et resultat av flytting av funksjoner og virksomhet, og ikke overskuddsflytting. Det kan imidlertid være vanskelig for skattemyndighetene å vurdere realiteten i slike arrangementer. I mangel av muligheter for å kunne vurdere den faktiske risikoen vil skattemyndighetene i praksis legge mest vekt på de juridiske avtalene mellom konsernselskap.

En annen særlig utfordring ved internprising er hvordan konsernfordeler (og eventuelle ulemper) skal allokeres mellom de ulike selskapene i konsernet. Virksomhet organisert i konsern kan gi fordeler sammenlignet med uavhengige parter, for eksempel storskalafordeler. Armlengdeprinsippet hviler imidlertid i utgangspunktet på en sammenligning med uavhengige parter i enkelttransaksjoner, og vil da ikke nødvendigvis ta hensyn til konsernfordeler som reduserte transaksjonsomkostninger osv.

Skjev informasjon mellom skattyter og skattemyndighetene knyttet til den enkelte transaksjon og virksomheten i det flernasjonale konsernet fører til kontrollproblemer. Dette gir betydelig rom for flernasjonale konsern til å påvirke fordelingen av skattemessig overskudd mellom land, slik at den samlede skattebyrden i konsernet reduseres. Summen av mange interne transaksjoner med skattemotiverte priser som hver for seg anses som akseptable kan gi en lav effektiv beskatning. Dersom flernasjonale konsern i de fleste transaksjoner legger seg i ytterkanten av det de oppfatter som det tillatte intervallet, vil det i sum ha stor innvirkning på fordelingen av overskuddet mellom land, og dermed også for provenyet fra selskapsskatten i de ulike landene.

I boks 4.7 har utvalget beskrevet noen eksempler som illustrerer ulike situasjoner der flernasjonale konsern oppnår redusert skattbart overskudd gjennom skattemotivert prising av interne transaksjoner. Eksemplene har til felles at det ikke skjer noen flytting av fysisk virksomhet. Produksjon og salgsvirksomhet i Norge er uendret, men formell fordeling av risiko og eierskap til eiendeler endres.

Overskuddsflytting gjennom rentefradrag

Skattemessig forskjellsbehandling av gjeld og egenkapital på selskapets hånd gir mulighet for tilpasninger for flernasjonale konsern, eller andre personer eller innretninger som opererer i ulike skatteregimer. For konsernet som helhet spiller det liten rolle om underliggende selskap finansieres med gjeld eller egenkapital. Flernasjonale konsern vil derfor ha insentiver til å finansiere konsernselskap hjemmehørende i normalskatteland med gjeld. Siden renteutgiftene er fradragsberettigede, reduseres det skattbare overskuddet. Motsvarende renteinntekter kan kanaliseres til et konsernselskap i land hvor de skattlegges lavere eller ikke i det hele tatt. Konsekvensen er at flernasjonale konsern kan benytte rentefradraget til å påvirke hvor overskuddet skal skattlegges. At konsernselskap i normalskatteland har en høyere gjeldsgrad enn de ville hatt som frittstående selskap, omtales gjerne som tynn kapitalisering. Slike tilpasninger kan forsterkes ved at det tas en høy rente på det interne lånet.

Skattemyndighetenes erfaring viser at det kan være svært krevende å bruke armlengdeprinsippet på grenseoverskridende låneforhold. Praktiseringen av armlengdeprinsippet på låneforhold gir også konsern et betydelig rom for overskuddsflytting fordi det i stor grad tillates at et selskap kan finansieres med intern gjeld så lenge lånevolumet er innenfor selskapets låneevne.

Videre vil selskapet få fradrag for rentekostnader tilsvarende markedspris. Markedsrenten er imidlertid en betaling for risiko som ikke eksisterer på samme måte i et konsernforhold som mellom uavhengige parter. Økende gjeldsgrad vil også kunne forsvare at interne lån gis med lavere prioritet enn andre lån. Det tilsier en høyere rente, siden uavhengige kreditorer normalt vil kreve høyere rente for lån med lav prioritet. Som en konsekvens av mulighetene til å blåse opp fradragsførte rentekostnader gjennom tynn kapitalisering og høy lånerente på intern gjeld, kan summen av fradragsførte rentekostnader i konsernselskapene overstige konsernets samlede faktiske rentekostnader til uavhengige parter. Dette kan innebære en betydelig skattemessig fordel sammenlignet med frittstående selskap. Overskuddsflytting gjennom rentefradrag drøftes nærmere i kapittel 8.

I boks 4.8 illustreres et eksempel på overskuddsflytting gjennom rentefradrag.

Boks 4.8 Eksempel på overskuddsflytting gjennom rentefradrag

Et utenlandsk selskap kjøper et selskap i Norge. Morselskapet har en relativt høy egenkapitalgrad, men ønsker å finansiere oppkjøpet gjennom et internt lån siden renter på gjeld er fradragsberettiget i Norge, mens morselskapet er hjemmehørende i et land med lav beskatning av renteinntekter. Morselskapet etablerer derfor et holdingselskap i Norge og låner penger til dette holdingselskapet. Holdingselskapet bruker lånet til å skyte inn egenkapital i det norske operative selskapet. Holdingselskapet mottar deretter konsernbidrag fra det operative selskapet som brukes til å betale renter på det interne lånet fra morselskapet. Skattbart overskudd i den norske virksomheten reduseres betraktelig siden store deler av overskuddet nå tas ut som fradragsberettigede lånerenter. Deler av denne reduksjonen i overskudd kommer fra å øke gjeldsgraden i det norske selskapet. En tilleggsfordel er at konsernet ved å legge inn et mellomliggende holdingselskap synliggjør reelle verdier i det operative selskapet, og dette gir grunnlag for ytterligere økning av gjelden.

Siden morselskapet betaler lite skatt på renteinntektene vil konsernet også få redusert sin samlede skattekostnad. Ofte kan finansieringen ytes av et annet selskap i konsernet, for eksempel en internbank, hjemmehørende i et lavskatteland eller hvor skattlegging av renter er særlig gunstig.

Eksemplet illustreres i figur 4.13.

Kilde: Utvalget.

Unngåelse av skatteplikt (hybride arrangement mv.)

Internasjonal skattearbitrasje ved bruk av hybride arrangement kan oppstå når land klassifiserer finansielle instrumenter eller enheter ulikt etter sin interne lovgivning (klassifikasjonskonflikt), og skattyter som følge av denne inkonsistente behandlingen oppnår en fordel i form av lavere skatt.4 I utgangspunktet vil det ikke være noe ulovlig forbundet med slik skatteplanlegging, og i mange tilfeller vil slike arrangement heller ikke kunne gjennomskjæres ved bruk av generelle omgåelsesregler.

En problemstilling er ulik klassifisering av juridiske enheter. Problemstillingen oppstår når et selskap blir behandlet som et eget skattesubjekt i ett land, men som skattemessig transparent i et annet land, dvs. at inntektene tilordnes direkte til eierne eller deltakerne i selskapet.

Ulik klassifisering av juridiske enheter kan gi opphav til doble fradrag og dobbelt ikke-beskatning. Et eksempel5 er at en hybrid enhet får fradrag for den samme betalingen i to land. Først gis det fradrag i hjemstaten fordi denne anser enheten som et selvstendig subjekt og dermed debitor til betalingen. I tillegg kan det oppnås fradrag i morselskapets hjemstat, hvis denne staten behandler den hybride enheten som transparent med den følge at morselskapet anses som debitor til den samme betalingen.

En annen problemstilling er knyttet til hybride finansielle instrumenter. Hybride finansielle instrumenter er instrumenter som behandles skattemessig forskjellig i to land. Det kan for eksempel være kapital som har egenskaper som ligger på grensen mellom egenkapital og gjeld. Instrumentet kan da klassifiseres som gjeld med fradragsrett for renter i ett land, mens inntekten fra det samme instrumentet klassifiseres som skattefritt utbytte i mottakerlandet. Andre finansielle hybrider kan tenkes i forbindelse med ulike typer derivater.

En annen metode er å utnytte forskjeller i ulike lands regler for hvor et selskap skal anses hjemmehørende. Noen land, som for eksempel USA, legger avgjørende vekt på hvor selskapet er stiftet, mens andre land, som for eksempel Norge, i større grad ser på hvor selskapets ledelse på styrenivå finner sted. Det betyr at det kan oppstå situasjoner hvor et selskap ikke anses hjemmehørende i noe land. Uten en effektiv kildebeskatning kan selskapet unngå skatteplikt.

I boks 4.9 illustreres en skatteplanleggingsstrategi der unngåelse av skatteplikt inngår som et sentralt element.

Boks 4.9 Eksempel på overskuddsflytting gjennom unngåelse av skatteplikt

«Double Irish/Dutch Sandwich» er betegnelsen på en mye omtalt skatteplanleggingsstrategi benyttet av amerikanskeide selskap for å flytte overskudd til land med lav eller ingen beskatning. Skatteplanleggingsstrategien er illustrert i figur 4.14.

Kilde: Utvalget.

Det amerikanske morselskapet (selskap A i figuren) stifter to selskap i Irland: ett holdingselskap som eier immaterielle eiendeler (IP) (selskap B i figuren), og ett operativt selskap som står for salg til eksterne kunder (selskap C i figuren). Holdingselskapet (B) har viderelisensiert rettighetene til sin IP til et selskap i Nederland (selskap D i figuren). Selskap D viderelisensierer rettighetene til det operative irske selskapet (C) som benytter rettighetene i sin salgsvirksomhet.

Selskapsstrukturen har altså to irske selskap som benytter IP, men betalinger for rettighetene går via et nederlandsk selskap, derav navnet «Double Irish/Dutch Sandwich».

Holdingselskapet (B) har sin ledelse på Bermuda, og anses derfor av irske skattemyndigheter som hjemmehørende på Bermuda. I USA anses imidlertid selskapet som hjemmehørende i Irland fordi skattemessig tilhørighet i amerikansk lovgivning avhenger av hvor selskapet er stiftet.

Det irske operative selskapet (C) har store inntekter fra salg av produkter og tjenester basert på lisensene. Inntektene er skattepliktige i Irland, men selskapet får fradrag for royalty som betales til selskapet i Nederland (D). Det medfører at skattepliktig overskudd i selskap C blir begrenset.

Det nederlandske selskapet (D) betaler royalty videre til selskap B. Det nederlandske selskapet (D) anses ikke å drive faktisk virksomhet i Nederland, og betaler derfor ikke skatt på inntektene, men kun en mindre avgift.

Uten det mellomliggende selskapet i Nederland (D), ville royaltybetalingen fra det operative selskapet (C) til det irske holdingselskapet (B) utløst kildeskatt i Irland. Det følger av at holdingselskapet for irske skatteformål anses hjemmehørende på Bermuda. Royaltybetaling til et nederlandsk selskap er derimot unntatt kildebeskatning etter EUs rente- og royaltydirektiv.

Selskap B mottar royaltybetalingene, men fordi selskap B anses hjemmehørende på Bermuda av irske myndigheter, oppstår det ingen skatteplikt til Irland. Selskapet blir heller ikke skattlagt for inntektene på Bermuda.

På grunn av de såkalte «check-the box»-reglene i USA anses det irske operative selskapet (C) som transparent, og dermed som en del av IP-holdingsselskapet. For amerikanske formål anses selskap B å være et operativt selskap, slik at de amerikanske CFC-reglene ikke kommer til anvendelse. Dermed skattlegges ikke inntektene fra utenlandsvirksomheten i USA før overskuddet eventuelt deles ut som utbytte. Et norsk konsern kan ikke gjennomføre en tilsvarende struktur med de samme skattemessige konsekvensene, blant annet fordi inntektene i holdingselskapet (B) ville vært omfattet av de norske NOKUS-reglene.

Effekten av strukturen er at en betydelig del av salgsinntektene i det amerikanske konsernet ender opp i Bermuda uten beskatning. Selskap C vil betale noe skatt i Irland på sine inntekter, men skattesatsen er lav (12,5 pst.). Ytterligere skattemessige fordeler kan i visse tilfeller også ha oppstått ved beskatningen i Irland ved at irske myndigheter har inngått gunstige avtaler med selskapene (Advance Pricing Agreements). Europakommisjonen har varslet irske myndigheter om at disse avtalene kan være å anse som ulovlig statsstøtte.

I tillegg kan det oppstå en viss skattebelastning i de landene hvor kundene er hjemmehørende. Det irske selskapet (C) kan imidlertid unngå skatteplikt i salgsjurisdiksjonen ved å ikke etablere filial/fast driftssted. Et ev. salgsledd (agent) i salgsjurisdiksjonen kan reudsere sitt skattepliktige overskudd gjennom royaltybetalinger som kommer til fradrag i inntekt.

4.5.5 Nærmere om digital økonomi

Ulike former for digital teknologi er i dag en integrert del av de fleste næringer og forretningsmodeller. Teknologiutviklingen har gitt store effektivitetsgevinster gjennom reduserte produksjons-, informasjons- og transaksjonskostnader. Internett gjør det for eksempel mulig for flernasjonale konsern å opprette omfattende forretningsnettverk og å nå kunder over hele verden med minimal eller ingen lokal tilstedeværelse. For eksempel kan tradisjonelle fysiske produkter leveres til kunde gjennom bestilling i nettbutikk. Digital økonomi har imidlertid også skapt nye forretningsmodeller. Digital økonomi muliggjør tilbud av rent digitale produkter (for eksempel applikasjonstjenester), og en separasjon mellom leverandør og forbruker også for tjenester. Digitale forretningsmodeller reduserer marginalkostnadene ved produksjon av varer og tjenester og muliggjør kontakt med kunder i mange markeder, hvor man tidligere var avhengig av lokal tilstedeværelse.

Under tiltakspunkt 1 i OECDs handlingsplan mot overskuddsflytting (BEPS) er det utarbeidet en rapport (OECD, 2014a) som beskriver utviklingen av den digitale økonomien og betydningen for fordelingen av beskatningsretten mellom land. Rapporten viser til at i de fleste tilfeller avviker ikke overskuddsflyttingsstrategiene for virksomhet innenfor den digitale økonomien fra øvrige strategier, jf. omtale av BEPS-arbeidet i boks 4.4. Karaktertrekk ved digital økonomi kan imidlertid forsterke og legge til rette for overskuddsflytting. I BEPS-rapporten pekes det særlig på at digital teknologi gir mulighet for å redusere beskatningen i markedslandet fordi det er mulig å unngå fysisk tilstedeværelse som gir grunnlag for skatteplikt. I tilfeller hvor tilstedeværelsen er slik at det oppstår skatteplikt, kan fortjenesten reduseres gjennom internprising eller ved å utnytte fradragsmuligheter. Lav beskatning eller nullbeskatning i mottakerlandet (lavskatteland mv.) kombinert med at merfortjenesten fra virksomheten i konsernet samles opp i konsernselskap i land med gunstig beskatning, bidrar også til overskuddsflytting.

Digital økonomi innebærer gjerne at virksomheten ikke krever fysisk tilstedeværelse i markedet. Dette skaper utfordringer både etter nasjonale og internasjonale regler med hensyn til når skatteplikt oppstår (tilknytningskrav). Skatteplikten bygger i stor grad på fysisk tilstedeværelse. For forretningsmodeller som i liten grad har behov for fysisk tilstedeværelse lokalt, gir dette relativt store muligheter til å unngå fast driftssted og lokal beskatning. Dersom virksomheten hviler på immaterielle verdier, kan det gi store utfordringer i prisingen av tjenester som ytes mellom selskap i foretakene. Dagens regler for fordeling av skatteinntekter fra selskapsoverskudd i skatteavtalene er ikke utformet med tanke på alle de forskjellige forretningsmodellene som er mulige innenfor den digitale økonomien.

Et eksempel kan være opprettelse av utstillingslokaler (showroom) for fysiske varer hvor bestillingen skjer gjennom en server i utlandet og betalingen skjer til et selskap i utlandet, jf. boks 4.10. Den fysiske virksomheten som drives i Norge avviker ikke utad fra ordinært butikksalg. Salgsinntekten går imidlertid utenom Norge og den norske enheten får skattepliktige inntekter kun gjennom den tjenesten den yter konsernet ved å stille ut varene. Når virksomhet kan drives uten fysisk tilknytning til markedet, oppstår det også spørsmål om håndheving av skattereglene. For å kunne håndheve reglene må skattemyndighetene både ha informasjon om virksomheten og inntektene for å kunne etterprøve den oppgitte inntekten. Når skattyter befinner seg i utlandet og har liten fysisk tilknytning til Norge, blir dette vanskeligere og betydelig mer ressurskrevende. Skattemyndighetene er i slike tilfeller avhengig av skattyters etterlevelsesvilje og -evne, samt at det foreligger internasjonale avtaler som gir mulighet for informasjonsinnhenting og innfordring av skattekrav i utlandet.

I OECDs rapport om digital økonomi vises det til at den digitale økonomien i stadig større grad er selve økonomien. Derfor må de løsningene som utformes i de øvrige handlingspunktene i BEPS-prosjektet, ta høyde for de problemstillingene den digitale økonomien reiser. I rapporten vises det videre til at den digitale økonomien på sikt kan reise spørsmål blant annet om den tilknytning som i dag kreves i det internasjonale skatteregelverket, må revurderes, for eksempel slik at digital tilstedeværelse bør kunne danne grunnlag for skatteplikt.

Det har vært hevdet at denne utviklingen kan eller bør løses ved å legge større vekt på merverdiavgift. BEPS-rapporten peker imidlertid på problemstillinger som gir grunnlag for overskuddsflytting og uthuling av merverdiavgiftsgrunnlaget ved grenseoverskridende handel. For salg til forbrukere (private kunder) pekes det på at i mange land er innførsel av varer til lav verdi ofte unntatt fra merverdiavgift, samtidig som netthandelen av slike varer er økende. Videre vises til den sterke veksten i omsetning av elektroniske tjenester til forbrukere og at dette utfordrer både fastsettelses- og innkrevingssystemene. For salg til næringsdrivende pekes det i rapporten på at omsetning av fjernleverbare digitale tjenester til virksomhet som er unntatt fra avgiftsplikt, kan bidra til overskuddsflytting. I Norge er slike tjenester avgiftspliktig ved såkalt omvendt avgiftsplikt.

I Norge er det innført særlige regler for merverdiavgift på elektroniske tjenester levert til norsk forbruker (private kunder). Merverdiavgiftsplikten er som hovedregel knyttet til norsk omsetning. Når elektroniske tjenester leveres til norsk forbruker fra en leverandør i utlandet, kan det være problematisk å avgjøre hvor omsetningen finner sted. Derfor er salg av elektroniske tjenester til forbruker hjemmehørende i Norge gjort avgiftspliktig uavhengig av om salget anses som innenlandsk omsetning. For å støtte opp under denne avgiftsplikten har Norge innført en forenklet registreringsordning for utenlandske leverandører av visse produkter og tjenester til norske forbrukere for å kunne fastsette og innkreve merverdiavgift på produkter og tjenester som slike leverandører omsetter til norsk sluttforbruker. For effektiv kontroll av avgiftsgrunnlaget og innkreving av avgiften er avgiftsmyndighetene imidlertid også avhengig av tilgang til informasjon fra utlandet og bistand til innfordring av avgiftskravet.

Grunnlaget for å ilegge selskapsskatt og merverdiavgift er svært forskjellig. Selskapsskatt ilegges overskudd fra salg av varer og tjenester i alle ledd i prosessen, dvs. i hvert enkelt land som har enheter som deltar i denne prosessen, mens merverdiavgift ilegges sluttbrukerleddet. Beskatningsretten mellom land vil dermed bli kraftig forskjøvet dersom selskapsskatten skulle erstattes av merverdiavgift. En stor del av det endelige konsumet skjer også på privat hånd, hvor kontroll og innkrevingsmulighetene er mer begrenset enn i næringsmarkedet.

Den teknologiske utviklingen utfordrer gjeldende prinsipper for selskapsskatt. Det vil være viktig med internasjonalt samarbeid for å sikre at fortjeneste knyttet til nye virksomhetsformer og forretningsmodeller beskattes der verdiene skapes, for eksempel ved å endre de tradisjonelle kriteriene for når tilknytningskravet anses oppfylt for lokal beskatning (fast driftssted etter skatteavtalen og virksomhetsbegrepet etter norsk internrett). Alternativt kan merverdiavgift vurderes som en mulig måte å erstatte nedgang i skattegrunnlaget som skyldes digitaliseringen av økonomien.

I boks 4.10 beskriver utvalget et eksempel på hvordan digitaliseringen av økonomien kan påvirke spørsmålet om skatteplikt.

4.5.6 Omfanget av overskuddsflytting

Internasjonale studier

Internasjonale studier indikerer at flernasjonale konsern flytter skattepliktig overskudd slik at samlet skattebelastning i foretaket reduseres. Det samlede omfanget er vanskelig å angi, men det foreligger flere studier som belyser mulig omfang av overskuddsflytting, enten direkte ved å se på ulikheter i gjeldsgrader eller priser mellom land, eller indirekte ved å se på ulikheter i rapportert overskudd.

Maffini og Mokkas (2011) viser at flernasjonale bedrifter rapporterer systematisk høyere produktivitet (og dermed inntekt) i lavskatteland. Studier viser også at flernasjonale konsern gjennomgående har lavere lønnsomhet i høyskatteland enn nasjonale selskap i samme næring. Egger, Eggert og Winner (2010) finner ved hjelp av et stort datasett med europeiske bedrifter at flernasjonale selskap betaler 32 pst. mindre skatt i høyskatteland enn sammenliknbare nasjonale selskap.

Dharmapala og Riedel (2013) benytter seg av paneldata for et stort antall sammenlignbare selskap for å vise at et positivt inntektssjokk i morselskapet medfører en relativt større økning i profitt i datterselskap i lavskatteland enn selskap i land med relativt høy skattesats.

En annen indikasjon på overskuddsflytting er den dominerende rollen små land med gunstige skatteregler spiller i direkteinvesteringer. En direkteinvestering er en investering over landegrenser der investoren har til hensikt å etablere en varig økonomisk forbindelse og utøve effektiv innflytelse på virksomheten i et investeringsobjekt. Barbados, Bermuda og Jomfruøyene (britisk) mottok større investeringer (5,11 pst. av globale direkteinvesteringer) enn for eksempel Tyskland i 2010. I samme år ble det også investert større beløp fra Barbados, Bermuda og Jomfruøyene (britisk) enn fra Tyskland. Jomfruøyene (britisk) er for eksempel den andre største investoren i Kina, mens Mauritius er den største investoren i India (OECD, 2013b).

Clausing (2003) studerer sammenhengen mellom amerikanske internasjonale handelspriser fra 1997 til 1999 og skattesatser i landene det handles med. Clausing viser at 1 pst. lavere skattesats er forbundet med 0,94 pst. lavere internpriser på eksport og 0,64 pst. høyere internpriser på import sammenlignet med virkningen på varer som handles mellom uavhengige. En svakhet ved denne studien er at differansen ikke finnes ved å se på sammenlignbare varer, men på varer generelt.

Bernard, Jensen og Schott (2006) studerer alle amerikanske eksporttransaksjoner i perioden 1993–2000. De sammenligner armlengdes og konserninterne priser på samme vare, fra samme eksportør, til samme mottakerland, ved bruk av samme transportmiddel, i samme måned. De finner at det er et prisgap mellom varer solgt til eksterne parter i utlandet og varer solgt til tilknyttede selskap som henger negativt sammen med skattesatsen i mottakerlandet og positivt sammen med importtollen i mottakerlandet. Gapet utgjør i gjennomsnitt 8,8 pst. for homogene varer, men hele 66,7 pst. for ikke homogene varer.

Det eksisterer også omfattende bevis for at flernasjonale selskaps kapitalstruktur påvirkes av skattenivået (Huizinga et al., 2009, Desai et al. 2004). Studier viser at flernasjonale selskap systematisk har høyere gjeldsgrad i høyskatteland enn i lavskatteland, og at den interne gjelden i selskapene responderer sterkere på endringer i skattesatser enn ekstern gjeld. Heckemeyer et al. (2013) fant, basert på en gjennomgang av 48 empiriske studier av sammenhengen mellom skatt og kapitalstruktur, at en pst. økning av skattesatsen i gjennomsnitt øker gjeldsgraden med om lag 0,27 prosentpoeng.

Tiltakspunkt 11 i BEPS-prosjektet tar også sikte på å utvikle metoder for å samle inn og analysere data om uthuling av skattegrunnlag og overskuddsflytting.

Omfanget av overskuddsflytting i Norge

Tidligere internasjonal forskning på internprising og skatteunndragelse er i hovedsak gjort på store selskap og i land med høye bedriftsskattesatser som USA og Tyskland. Norge hadde fram til midten av 2000-tallet ikke en spesielt høy selskapsskattesats og har dessuten en næringsstruktur med mange små selskap. Det er imidlertid nærliggende å tro at resultater fra en del studier i Europa kan være overførbare for Norge, både av hensyn til bedriftsstruktur og graden av internasjonalisering av økonomien. Både Sverige og Danmark inngår for eksempel i dataene til Dharmapala og Riedel.

Det er foretatt lite empirisk forskning på flernasjonale selskap og skatt i Norge. Forskere ved Senter for næringslivsforskning (SNF) har imidlertid gjort flere studier som sammenligner profitabiliteten til flernasjonale og nasjonale selskap. Hypotesen er at flernasjonale konsern har muligheter til skattemotivert overskuddsflytting, og at dette i så fall vil slå ut i lavere profitabilitet (overskudd som andel av inntekt) i de norske selskapene.

Langli og Saudagaran (2004) studerer forskjellene i profitabiliteten til norskeide og utenlandskeide selskap i industri-, engros- og detaljhandelssektoren fra 1993 til 1996. De kommer fram til at utenlandskeide foretak har 2,6 prosentpoeng lavere profittmargin enn de norskeide foretakene.

Tropina m.fl. (2010) utvider tidsperioden til 2005 og finner resultater som peker i samme retning. Resultatene indikerer at flernasjonale selskap i Norge rapporterer lavere lønnsomhet enn de rent nasjonale selskapene. Det samme gjelder norskeide flernasjonale selskap når en korrigerer for øvrige faktorer som påvirker lønnsomhet. Det er også et gjennomgående trekk at norskeide foretak blir mindre profitable når de blir flernasjonale gjennom å etablere datterselskap i utlandet. Dette er konsistent med en hypotese om at foretak begynner å flytte overskudd ut av Norge når de etablerer datterselskap i utlandet. Foretak som er del av norske eller utenlandske flernasjonale konsern har også 10 til 15 prosentpoeng høyere sannsynlighet for ikke å være i skatteposisjon enn rent norske foretak i samme bransje og med sammenlignbar størrelse og gjeldsgrad. Møller og Nordal (2012) utvider tidsperioden til 2007 og finner tilsvarende resultater. Funnet av differanse i lønnsomhet ser derfor ut til å være robust over tid.

Studiene fra SNF indikerer at om lag 30 pst. av det potensielle skatteprovenyet fra utenlandske flernasjonale foretak går tapt. Ifølge Tropina (2009) stammer om lag 10–15 pst. av selskapsskattegrunnlaget fra utenlandskeide selskap. I tillegg kommer norskeide selskap med virksomhet i utlandet. En har ikke et presist anslag for hvor stor del av selskapsskattegrunnlaget i Norge som samlet stammer fra flernasjonale selskap, men den antas å være relativt stor.

Studier av profitabilitet fanger kun opp overskuddsflytting fra selskap som er skattepliktige til Norge. Lavere profitabilitet kan skyldes bl.a. skattemotiverte interntransaksjoner og tynn kapitalisering. I tilfeller der selskap ikke har etablert fast driftssted, eller der det benyttes en eller annen form for hybridstruktur, vil det ikke eksistere tall for overskudd som kan sammenlignes. Det finnes ikke tallmateriale for å anslå i hvor stor grad slike strukturer benyttes for å flytte skattbart overskudd ut av Norge.

Sammenlignende studier av prising i og utenfor konsernforhold kan ikke gjennomføres i Norge, da norske tolldata ikke inneholder informasjon om hvorvidt handelen skjer med et beslektet selskap.

Utover akademiske studier er det også en del andre indikasjoner på overskuddsflytting. En rekke saker skatteetaten har arbeidet med tyder på at skatteplanlegging gjennom gjeldsgrad og uriktige internpriser er utstrakt også i Norge. Statistikk for direkteinvesteringer tyder også på at enkelte klassiske skatteplanleggingsstrukturer benyttes for investeringer til Norge og investeringer fra Norge. Et gjennomgående trekk dersom en sammenligner inngående direkteinvesteringer i Norge med utgående investeringer er at investeringer i Norge finansieres med stor grad av gjeld (som gir fradrag for renter), mens investeringer i utlandet finansieres med en større andel egenkapital (hvor avkastningen normalt vil være omfattet av fritaksmetoden). Dette reflekteres også i statistikken over avkastning på direkteinvesteringer. Renter som andel av utbytte utgjorde mellom 8 og 16 prosent for norske utenlandsinvesteringer for årene 2010–2012, mens samme forholdstall for investeringer i Norge lå mellom 37 og 40 pst.

Forholdet mellom gjeld og egenkapital blir særlig tydelig om en ser på enkelte land der en vet at det er særlig gunstig å lokalisere egenkapital. Det har for eksempel lenge vært gunstig for konsern å ha finansieringssentra, eller internbanker i Belgia. Fradraget for egenkapital (jf. kapittel 5) innebærer at den samlede beskatningen av renteinntekter blir svært lav.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

4.5.7 Utvalgets vurderinger

Det er ikke mulig å gi et presist anslag for omfanget av overskuddsflytting i Norge. Flernasjonale selskap har imidlertid både muligheter og sterke insentiver til å flytte hele eller deler av overskuddet til land med lavere skatt. Utvalget mener derfor at det er liten tvil om at overskuddsflytting reduserer det norske skattegrunnlaget. Norge er en liten, åpen økonomi med et relativt stort innslag av flernasjonale konsern, både norskeide og utenlandskeide. De siste 10 årene har dessuten selskapsskattesatsen vært relativt høy i Norge. Kravet til skattemessig likebehandling av selskap innenfor EØS, og innføringen av fritaksmetoden i 2006, bidrar til at det norske skattesystemet gir vide muligheter for norske selskap til å flytte overskudd mellom konsernselskap.

Risikoen for overskuddsflytting gjennom skattemotivert internprising og tynn kapitalisering er særlig stor. Det store omfanget av konserninterne transaksjoner internasjonalt innebærer at det er lite realistisk at skattemyndighetene kan føre tilstrekkelig kontroll. Mange konserninterne transaksjoner er dessuten svært komplekse. Skjev informasjon mellom skattyter og skattemyndigheter innebærer at skattemyndighetene kan ha svakt grunnlag for å sette ligningen til side selv der det gjennomføres kontroller. Utvalget mener også at den teknologiske utviklingen på sikt kan gjøre det utfordrende å opprettholde provenyet fra selskapsskatten.

Internprisingsreglene har også svakheter som kan føre til en skattemessig favorisering av flernasjonale foretak. Dette kommer særlig til syne der armlengdeprinsippet anvendes på konserninterne lånetransaksjoner. Utvalget registrerer også at det for flernasjonale foretak ikke er uvanlig, og dessuten er relativt enkelt, å flytte overskuddsgenererende eiendeler og risiko til gunstige skatteregimer.

Gjennom overskuddsflytting kan flernasjonale konsern stå overfor lavere effektive skattesatser enn de formelle skattesatsene gir uttrykk for. Overskuddsflytting kan dermed bidra til at de formelle skattereglene blir mindre viktige ved investeringsvalg og lokalisering. Overskuddsflytting bidrar til konkurransevridning siden innenlandske selskap ikke har samme muligheter for å redusere skatten, og derfor har en høyere effektiv skattesats. Dette kan også gi selvstendige insentiver til å utvide virksomheten internasjonalt for å oppnå mer gunstige skattevilkår. Ulike muligheter for bruk av skatteplanlegging mellom næringer kan også vri investeringssammensetningen.

På sikt vil en slik utvikling kunne redusere den samlede verdiskapingen og uthule skattegrunnlaget. Overskuddsflytting bidrar også til å undergrave skattesystemets legitimitet. Utvalget mener videre at det er uheldig om store ressurser brukes på å utnytte svakheter i skattesystemet.

Overskuddsflytting krever koordinerte tiltak internasjonalt. Utvalget mener at Norge her bør følge de anbefalinger som kommer fra BEPS-arbeidet i OECD/G20. Samtidig bør Norge også iverksette selvstendige tiltak der det er mulig. Utvalget anbefaler at det arbeides for at skattemyndighetene sikres tilstrekkelig datagrunnlag, slik at det kan gjøres overordnede analyser av flernasjonale konserns transaksjoner. Dette vil være viktig for å kunne gjennomføre risikobaserte kontroller og lettere identifisere avvik, men også for utformingen av skattepolitikken. Utvalgets forslag til tiltak mot overskuddsflytting diskuteres i kapittel 7 og 8.

Tilstrekkelig internasjonal konsensus om tiltak mot overskuddsflytting er krevende å oppnå. Utvalget antar at nye internasjonale retningslinjer og tiltak ikke fullt ut vil kunne reparere problemet. Dette taler for at selskapsskattesatsen settes ned, slik at gevinsten ved overskuddsflytting reduseres.

4.6 Utvalgets vurderinger og konklusjoner

Som de fleste andre land ilegger Norge skatt på selskap. I kapittel 3 pekte utvalget på at selskapsskatten potensielt kan være mer skadelig enn andre skatteformer pga. det mobile skattegrunnlaget, men at det likevel kan anføres flere argumenter for å opprettholde en selskapsbeskatning. Etter utvalgets oppfatning er det særlig tre hovedutfordringer i selskapsskatten:

• Relativt høye effektive skattesatser i Norge gir et insentiv til å investere i andre land som har lavere skatt.

• Gjeld og egenkapital behandles ulikt på selskapets hånd. Finansieringskostnadene er fradragsberettiget ved gjeldsfinansiering (renter), men ikke ved egenkapitalfinansiering. I en åpen økonomi vil forskjellsbehandlingen isolert sett stimulere selskapene til å øke sin gjeldsgrad.

• En forholdsvis høy formell skattesats gir insentiver for flernasjonale konsern til å flytte overskudd til andre land, for eksempel gjennom tynn kapitalisering eller skattemotiverte internpriser.

Utvalget mener det er mange faktorer som påvirker hvor attraktivt det er å investere i Norge. Mange forhold trekker i positiv retning. Tilgangen på kvalifisert arbeidskraft er høy, det politiske systemet er stabilt, og det antas å være relativt lite korrupsjon i Norge. De mange forholdene som gjør det fordelaktig å drive virksomhet i Norge, bidrar samtidig til høye lønnskostnader.

Skatt påvirker også insentivene til å investere, men utvalget mener andre faktorer er mer avgjørende for det samlede investeringsnivået. Endringer i beskatningen kan ha merkbare effekter på marginen, særlig dersom endringene avviker fra det som er gjengs i land som ellers er sammenlignbare. De effektive skattesatsene på investeringer er forholdsvis høye i Norge sammenlignet med land som vi har mye økonomisk samkvem med, som for eksempel Sverige, Danmark og Storbritannia. Etter utvalgets oppfatning er det en fare for at investeringsnivået i Norge vil reduseres dersom de effektive skattesatsene over tid er vesentlig høyere enn i de nevnte landene. Hensynet til investeringer tilsier derfor at den effektive beskatningen av selskap i Norge bør reduseres.

Fradraget for gjeldsrenter reduserer isolert sett kapitalkostnaden for gjeldsfinansierte investeringer. Utvalget mener likevel det er uheldig at gjeld favoriseres framfor egenkapital på selskapets hånd. Gjeldsfavoriseringen er et viktig element i overskuddsflytting innad i flernasjonale konsern. Utover dette medfører gjeldsfavoriseringen trolig økt gjeldsgrad i selskapene. Når gjeldsgraden i et selskap øker, vil gjerne långiver kreve mer av selskapet for å yte lånet. Det henger sammen med at det for långiver vil være mer risikabelt å yte lån når låntaker er mindre solid. Selskapets økte lånekostnader vil, sammen med økt gjeldsgrad, øke selskapets finansieringskostnader før skatt, det vil si det beløpet selskapet må betale til sine investorer for å finansiere investeringene gitt den gjeldsgraden selskapet velger. Økningen i finansieringskostnadene før skatt kan bl.a. reflektere at selskapene påtar seg en høyere konkursrisiko. De økte finansieringskostnadene før skatt kan isolert sett representere et effektivitetstap.

Videre kan ulik behandling av gjeld og egenkapital på selskapets hånd bidra til at selskapsskatten slår annerledes ut for selskap som har full tilgang på både gjeld og egenkapital enn for selskap som er avhengig av å bli finansiert med egenkapital. Forskjellsbehandlingen av finansieringsmåtene kan dermed vri investeringssammensetningen.

I en åpen økonomi vil det generelt ikke være mulig å kompensere fullt ut for favoriseringen av gjeld på selskapets hånd gjennom beskatningen av norske personlige investorer. Det er imidlertid grunn til å tro at den motsvarende favoriseringen av egenkapital på personlig hånd (skatt på renteinntekter og skattefri avkastning på egenkapital opptil en risikofri rente) delvis vil utligne favoriseringen av gjeld på selskapets hånd, særlig for investeringer som av ulike grunner må finansieres med norsk egenkapital.

Utover de realøkonomiske sidene ved gjeldsfavorisering gir forskjellsbehandling av gjeld og egenkapital på selskapets hånd motiver til flytting av skattemessige overskudd gjennom tynn kapitalisering i Norge. Overskuddsflytting kan også foregå gjennom skattemotivert prising av transaksjoner knyttet til salg av varer og tjenester. Flytting av overskudd ut av Norge er etter utvalgets mening en stor utfordring i selskapsbeskatningen. Både norske og internasjonale studier gir klare indikasjoner på overskuddsflytting og tap av skattegrunnlag. Utvalget mener overskuddsflytting over tid kan gjøre det krevende å opprettholde inntektene fra selskapsskatten i Norge. Videre svekker overskuddsflyttingen skattesystemets legitimitet ved at enkelte selskap kan redusere sin effektive beskatning på bekostning av øvrige skattytere. Overskuddsflytting gir en uheldig konkurransevridning ved å favorisere selskap som har mulighet til å foreta slike tilpasninger.

Basert på drøftelsen i kapittel 3 og hovedutfordringene i selskapsskatten som er omtalt i dette kapitlet, mener utvalget at en redusert selskapsskatt kombinert med en viss økning i andre skatter og avgifter kan virke effektivitetsfremmende. En reduksjon av selskapsskatten bør imidlertid ikke skje gjennom lavere skatt kun for enkelte inntektstyper (patentbokser mv.) eller andre endringer som uthuler skattegrunnlaget, jf. utvalgets vurdering av nøytralitetshensyn i kapittel 3. Utvalget drøfter ulike modeller for selskapsbeskatningen i kapittel 5.

Referanser

Apel og Södersten (1999): «Personal taxation and investment incentives in a small open economy», International Tax and Public Finance 6, 79-88.

Bernard, Jensen og Schott (2006): «Transfer Pricing by US-based Multinational Firms», Working Paper 12493, National Bureau of Economic Resarch (NBER), Massachusetts

Clausing, K. (2003): «Tax-motivated transfer pricing and US intrafirm trade prices», Journal of Public Economics 87:2207-2223

De Mooij (2011a): «Tax Biases to Debt Finance: Assessing the Problem, Finding Solutions», IMF Staff Discussion Note.

De Mooij, R. A. (2011b): «The tax elasticity of corporate debt: a synthesis of size and variations», International Monetary Fund, Working Paper no. 11/95.

De Mooij og Ederveen (2008): «Corporate Tax Elasticities: A Reader's Guide to Empirical Findings», WP 08/22, Oxford University Centre for Business Taxation.

De Mooij og Nicodème (2008): «Corporate tax policy and incorporation in the EU», International Tax and Public Finance (2008) 15: 478-498.

Desai, Foley og Hines (2005): «A Multinational Perspective on Capital Structure Choice and Internal Capital Markets», The Journal of Finance, Vol. 59 6:2451-2487

Dharmapala, D. og Riedel, N. (2013): «Earnings shocks and tax-motivated income shifting: Evidence from European multinationals», Journal of Public Economics, vol. 97, s. 95-107

Egger, P., Eggert, W. og Winner, H. (2010): «Saving taxes through foreign plant ownership», Journal of International Economics, vol. 81, 1: 99-108.

Heckemeyer, m.fl. (2013): «Capital structure choice and company taxation: A meta study», Journal of Economic Surveys, Vol. 27 2:390-394

Huizinga, H. og Voget, J. (2009): «International Taxation and the Direction and Volume of Cross-Border M&As», The Journal of Finance, Vol 64 3:1217-1249

Karkinsky, T. og N. Riedel (2012): «Corporate taxation and the choice of patent location within multinational firms», Journal of International Economics, Elsevier, vol. 88(1), 176-185.

Lanz, R. og Miroudot, S. (2011): «Patterns, determinants and Policy Implications», OECD Trade Policy Papers, no. 114, OECD Publishing

Maffini G. og Mokkas, S. (2011): «Profit Shifting and Measured Productivity of Multinational Firms». Oxford Bulletin of Economics and Statistics, vol. 73, p. 1-20

NOU 2014: 3 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2014.

OECD (2013a): Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD Publishing

OECD (2013b): Addressing Base Erosion and Profit Shifting, OECD Publishing.

OECD (2014a): Addressing the Tax Challenges of the Digital Economy, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD Publishing.

OECD (2014b): Countering Harmful Tax Practises More Effectively, Taking into Account Transparency and Substance, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD Publishing.

Södersten og Lindhe (2012): «The Norwegian shareholder tax reconsidered», International Tax and Public Finance (2012) 19:424-441.

Sørensen (2005): «Taxation of shareholder income and the cost of capital in an open economy: theory and applications to the Nordic countries», Danish Journal of Economics (Nationaløkonomisk Tidsskrift) 143, 433-447.

Thoresen og Alstadsæter (2010): «Shifts in Organizational Form under a Dual Income Tax System», FinanzArchiv/Public Finance Analysis vol. 66 no. 4.

ZEW (2013): Effective Tax Levels Using the Devereux/Griffith Methodology, Intermediate Report 2013, Project for the EU Commission, TAXUD/2013/CC/120, Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung GmbH.