9 Forslag til offentlig prisingspolitikk

Prisingsutvalget legger følgende forutsetninger til grunn for sine vurderinger i forbindelse med ny prisingspolitikk for offentlig informasjon:

9.1 Forutsetninger

• Offentlig sektor i vårt land er i liten grad finansiert ved direkte brukerbetaling, og det er ikke noen grunn til at offentlig informasjon skal betales av brukerne i større grad enn andre offentlige tjenester. Tvertimot kan det være slik at brukerbetaling for offentlig informasjon er mindre akseptabelt enn for andre tjenester, bl.a. fordi informasjon er en forutsetning for at brukerne i det hele tatt kan vite om hva som eksisterer av andre tilbud og muligheter.

• Prising må betraktes som en integrert del av den totale informasjonspolitikken i det offentlige, og rammevilkårene for denne er ikke annerledes enn rammevilkår for offentlig virksomhet generelt sett. Prising/ikke prising i det offentlige fungerer først og fremst som et overordnet styringsvirkemiddel det offentlige benytter for å oppnå politiske målsettinger og en effektiv ressursbruk. Ikke som en generell inntektskilde for å finansiere offentlig sektor.

• De mange nye mulighetene for anvendelse, bearbeiding og gjenbruk av offentlig informasjon, for ny produktutvikling, for nye distribusjonsmetoder osv., gjør dels at det blir enklere å produsere mer og bedre informasjon til flere for en lavere kostnad, men også at det blir enklere å distribuere og selge informasjon som en vare på et internasjonalt marked. Data som er lagret i offentlige registre blir en potensiell råvare i utviklingen av nye informasjonsprodukter. Teknologien gir oss mulighet for å drive offentlig informasjonsformidling på helt nye måter.

• De fleste av våre ressurser er begrenset, og selv om man måtte mene at offentlig informasjon bør være gratis tilgjengelig, er det likevel vanskelig å forestille seg at alle informasjonstjenester og informasjonsprodukter skulle være gratis for alle, uten begrensninger og reservasjoner, i enhver tenkelig form og i alle sammenhenger. Eksempelvis vil en bruker som ønsker å skaffe seg et eksemplar av Norges Lover neppe regne med at han kan gå og hente den gratis i nærmeste bokhandel. Men han ville med rette forvente at Norges Lover fins gratis tilgjengelig for gjennomsyn eller utlån, fortrinnsvis på nærmeste bibliotek eller offentlige servicekontor, i trykt eller elektronisk form. Dette viser at det ikke er selve informasjonen som prises (det som egentlig står i Norges Lover), men at det er de forskjellige omstendighetene rundt informasjonsformidlingen som avgjør om det kan prises eller ikke. Slik er situasjonen i hovedsak i dag, og slik bør det fortsatt være. Det går et klart skille mellom det å ha tilgang til informasjon og det å være i besittelse av et fysisk informasjonsprodukt. Derfor aksepterer vi lettere at en bok koster penger fordi den kan plasseres i en bokhylle og er kjøperens eiendom, enn at det skulle koste penger å få veiledning av en offentlig funksjonær på hans kontor. Bruk av ny teknologi fører til en utvisking av dette skillet, ved at vi kan søke i sentrale databaser og registre fra vår hjemme-PC, og skrive ut resultatet selv.

• Offentlig sektor har i økende grad forsøkt å etablere systemer for målstyring i stedet for regulering gjennom detaljert regelverk. Det er derfor ikke hensiktsmessig å komme med forslag til detaljerte særregler for prising innenfor områder hvor det allerede fins fastlagte politiske rammevilkår og målsettinger for utviklingen. Et eksempel er forholdet mellom stat og kommune som reguleres i kommuneloven og gjennom kommuneøkonomisystemet. Det vil neppe være hensiktsmessig å lage særbestemmelser for prising/ikke prising av informasjon mellom forvaltningsnivåene fordi dette bør ses i sammenheng med økonomisystemet som helhet. For mange detaljerte særregler vil på sikt uthule det overordnede regelverket og bare tjene til å øke byråkratiet.

• Svært mye av offentlig informasjon er tilgjengelig uten brukerbetaling i dag, bl.a. ut fra prinsipper som er fastslått i forvaltningsloven, offentlighetsloven og bibliotekloven. Formidling av offentlig informasjon som skal være gratis iht. lover og regler, fungerer i hovedsak som forutsatt. På sikt vil det imidlertid være behov for en gjennomgang av lovverket med henblikk på å komme fram til et enhetlig regelverk for det offentliges informasjonsbehandling og - distribusjon, som kan gjøres mer uavhengig av lagrings- og distribusjonsformer enn det som er tilfelle i dag.

• En eventuell økende grad av privatisering av offentlig sektor vil kunne medføre endrede rammebetingelser for deler av den offentlige informasjonsformidlingen; f.eks. ved at det dannes selskapsformer som faller utenfor forvaltningsloven og offentlighetsloven. Når tjenester og tilbud overføres til den kommersielle sektor, reduseres det offentliges muligheter for å regulere og påvirke. Dette kan gjøre det nødvendig å finne nye løsninger for offentlig informasjonsformidling i framtiden.

9.2 Momenter i prisingsdiskusjonen

Politikk betyr å foreta avveininger og prioritere mellom forskjellige hensyn. Det kan argumenteres både for og imot prising av offentlig informasjon.

Sett fra brukernes ståsted vil gratis tilgang til offentlig informasjon sannsynligvis føre til at flere får adgang til mer informasjon. Demokratiet styrkes ved at borgerne får mulighet til å følge bedre med i styre og stell. De får god oversikt over hvilke plikter og rettigheter de har. Faren for uønsket bruk av gratis informasjonstjenester er imidlertid stor. En gratistjeneste er lett å ty til når man skal ha svar på noe. I stedet for å slå opp i en bok eller i en database for å få svar på elementære spørsmål, ringer man servicetelefonen.

Prising av offentlig informasjon kan gi økonomisk grunnlag for høyere kvalitet på informasjonen og en mer profesjonell bearbeiding av data, som gjør informasjonen lettere tilgjengelig – vel å merke når merinntektene kan brukes til å forbedre kvalitet og servicegrad. Men det kan også føre til mindre forbruk av informasjon og dermed et svakere demokrati. Alle har ikke råd, og må dermed takke nei til å delta i den demokratiske prosessen. Informasjonskløften utvides.

Priset informasjon kan hindre unødig bruk av informasjonstjenester. Mange spør før de tenker seg om, men hvis det koster penger å spørre, vil man ofte gjøre motsatt. Dette kan imidlertid også føre til at færre får vite. Svake grupper kan få redusert sine muligheter til å skaffe seg kunnskap om offentlig virksomhet som følge av kostnadene.

Nedenfor er oppsummert en del av de viktigste hensyn som taler imot å prise og som taler for å prise offentlig informasjon.

9.2.1 Ikke-prising

9.2.2 Prising

9.2.3 Vurderinger og prioriteringer

Det fins dermed viktige hensyn som taler både for og imot prising av offentlig informasjon. Hensynet til demokrati, rettssikkerhet og likebehandling – sammen med frykten for økte informasjonskløfter og de negative konsekvenser dette kan føre med seg – tilsier at prising må brukes med forsiktighet. Hensynet til en effektiv ressursallokering og ressursbruk i det offentlige, og det inntektspotensialet som ligger i offentlig informasjon, tilsier at informasjon bør prises. Dagens lovverk gir ikke sikre føringer for et generelt gratisprinsipp hvor prising er unntaket, og heller ikke for et prisingsprinsipp, med gratisinformasjon som unntaket. Utfordringen har vært å komme fram til forslag til en prisingspolitikk som balanserer hovedhensynene på en best mulig måte.

Prisingspolitikken må ta opp i seg alle dimensjonene ved informasjonsformidlingen, samtidig som selve prisfastsettelsen ikke gjøres til en så kompleks prosess at den blir umulig å gjennomføre i praksis. Prisingspolitikken skal gi svar på spørsmål om informasjonen kan prises, om informasjonen bør prises og eventuelt hvordan den bør prises.

9.3 Hovedprinsipper i prisingspolitikken

Prisingsutvalget foreslår nedenstående hovedprinsipper for prisingspolitikken. (Tre utvalgsmedlemmer foreslår to prinsipper i tillegg. Ett utvalgsmedlem har reservert seg. Se særmerknader)

1. Offentlig informasjon bør være gratis tilgjengelig for alle.

Informasjon med utspring i offentlig forvaltning og annen offentlig virksomhet som reguleres av forvaltningsloven, bør i utgangspunktet være tilgjengelig for brukerne uten betaling og i et omfang som er forutsatt i dagens lovverk og i henhold til det utvidete informasjonsansvaret.

Med gratis tilgjengelig for alle menes at brukerne ved henvendelse til offentlig kontor, servicekontor, offentlig bibliotek eller via andre kanaler som det offentlige måtte benytte for informasjonsformål, elektronisk eller papirbasert, som en hovedregel skal gis gratis tilgang til ønsket informasjon.

Det offentlige bør legge stor vekt på å legge til rette offentlig informasjon og informasjonsformidling på en slik måte at prising ikke er til hinder for ønsket tilgjengelighet og utnyttelse. Prisingspolitikken må ikke motarbeide prinsippet om meroffentlighet i forvaltningen. Dette innebærer en kraftig vektlegging av de overordnede målsettinger med offentlig informasjonsvirksomhet.

Forvaltningens informasjonsplikt i snever forstand er nedfelt i lovverket. Forvaltningen har også et utvidet informasjonsansvar slik det bl.a. kommer til uttrykk i kommunelovens intensjoner om aktiv informasjon, i offentlighetslovens prinsipp om meroffentlighet og i statsforvaltningens kommunikasjonsprinsipp. Informasjonsansvaret er ikke fullt ut ivaretatt før behovet for meroffentlighet er gitt en seriøs vurdering, slik at informasjonstiltak med hensyn til informasjonstype, brukergruppe og informasjonskanal er vurdert før prising eventuelt kan iverksettes. Mer konkret betyr dette:

Grunnleggende rettighetsinformasjon og pliktinformasjon som distribueres fra forvaltningen, uansett i hvilken form og i hvilket medium dette skjer, og om det foregår via underdistributører eller direkte, distribueres alltid gratis. Det samme gjelder for informasjon som distribueres iht. partsinnsynsretten i forvaltningsloven og generell saksinformasjon iht. offentlighetsloven. Informasjonsleverandører skal også ha plikt til å ta særlig hensyn til de spesielle videreformidlere og distributører av offentlig informasjon, som i kraft av sin posisjon innehar viktige nøkkelroller i forbindelse med sluttbrukernes tilgang til gratis informasjon. Det siktes spesielt til presse og andre medier, bibliotek, arkiv og undervisningsinstitusjoner. Det skal også tas hensyn til brukergrupper med spesielle behov, som eldre, ungdom under utdanning, innvandrere og funksjonshemmede, i den grad slike hensyn ikke allerede er innbefattet i mer generelle hjelpe- og stønadsordninger.

Data fra offentlige registre, arkiver og databaser er gratis, i den grad innsamling og bearbeiding av disse dataene hører inn under etatens normale forvaltningsoppgaver. Det synes imidlertid rimelig å kunne beregne dekning for kostnader i forbindelse med uthenting og distribusjon av dataene. I visse tilfelle bør det offentlige knytte betingelser til videre bruk og salg av tjenester med basis i dataene. (F.eks. i forbindelse med kvalitetskrav, korrekthet, oppdatering og ajourføring o.l.). At dataene er gratis kan neppe tolkes dithen at det offentlige har plikt til å levere ut slike data til ethvert formål uten nærmere vurdering. Dagens lovverk setter også grenser for hva som kan leveres ut.

Offentlig informasjon er i hovedsak unntatt fra opphavsrett. Det betyr at alle som ønsker å benytte den kan gjøre dette vederlagsfritt. Målet med gratis informasjon er å ivareta mulighetene for kommunikasjon mellom de styrende organer og innbyggerne, og bidra til et velinformert samfunn. Dette skal ikke forhindre at informasjonen formidles innenfor rammene av det som er samfunnsøkonomisk mulig. Tilgjengelighet til offentlig informasjon er en rettighet publikum har for å kunne fungere innenfor en demokratisk styringsform.

Det offentlige Norge er lite finansiert ved brukerbetaling, og det er ingen grunn til at informasjon skal betales i større grad enn andre offentlige ytelser. Med gratis informasjon menes at avsenderen vederlagsfritt gjør informasjonen tilgjengelig. For mottakeren kan det påløpe kostnader før han eller hun har fått tak i informasjonen. (Se figur 8, kapittel 7.7.)

Folkebiblioteksektorens gratisprinsipp berøres ikke av forslagene.

1. Offentlig informasjon kan prises dersom det offentlige har oppfylt informasjonsplikten og det utvidete informasjonsansvaret – hvis minst ett av følgende to vilkår er oppfylt:

   1. gratis informasjonsavgivelse fører til åpenbart ufornuftig ressursbruk

   2. informasjonen overlates til kommersielle aktører for videre bearbeiding og distribusjon

Det er som regel uproblematisk å definere hvor grensene går for det offentliges lovpålagte informasjonsplikt. Når det gjelder det utvidete informasjonsansvaret, vil det alltid være rom for skjønn, og i utgangspunktet anbefales en romslig definisjon av informasjonsansvaret.

Overoppfyllelse av informasjonsplikt og – ansvar kan være aktuelt spesielt innenfor områder hvor det offentlige ikke er pålagt (eller har pålagt seg selv) å gå aktivt ut med informasjon. På tross av dette bør det alltid være anledning til å distribuere informasjon gratis.

Utdeling av fysiske eksemplarer i form av utskrifter, kopier, særtrykk, disketter o.l. medfører merkostnader som normalt kan kreves inndekket. Primært er det selve informasjonen som er gratis.

1. Offentlig informasjon kan prises dersom gratis informasjonsavgivelse vil føre til åpenbart ufornuftig ressursbruk.

Prising brukes som et virkemiddel til å oppnå politiske mål for offentlig sektor innenfor mange områder. På informasjonsområdet kan, og bør prising benyttes som et styringsverktøy med sikte på å oppnå en effektiv ressursallokering og ressursbruk, herunder å påvirke brukernes atferd over mot å bruke mer kostnadseffektive informasjonskilder og -kanaler.

Ufornuftig ressursbruk kan synes vanskelig å definere, men det vil i realiteten alltid være en øvre grense for det offentliges avgivelse av gratis informasjon til den enkelte bruker. Eksempelvis kan prismekanismer benyttes for å unngå uønsket bruk av gratistjenester som er dyre å drive for det offentlige.

1. Offentlig informasjon kan prises dersom informasjonen overlates til kommersielle aktører for videre bearbeiding og distribusjon.

Dette kan i utgangspunktet være alle typer offentlig informasjon (hvis lovverket ikke er til hinder for det), og distribusjonen kan skje via mange forskjellige kanaler og i et hvilket som helst medium. Informasjonsplikten og -ansvaret må være oppfylt før offentlig informasjon kan utnyttes på denne måten. Det betyr at det i så fall må finnes reelle gratis alternativer som brukeren kan benytte.

For å sikre kostnadseffektiv distribusjon, best mulig utnyttelse og en lav risikoprofil for det offentlige, bør offentlig informasjon så langt det er mulig overlates til markedet for kommersiell utnyttelse. For å forhindre monopoldannelser bør slik distribusjon som en hovedregel skje på ikke-eksklusiv basis. Dersom den offentlige etaten selv velger å distribuere informasjonen på kommersiell basis, bør forretningsvirksomheten foregå atskilt fra den ordinære forvaltningsvirksomheten. Det offentlige bør stimulere til framveksten av et elektronisk marked for gjenbruk av offentlig informasjon hvor kommersielle aktører konkurrerer i markedet.

1. I de tilfeller hvor offentlig informasjon blir distribuert fra det offentlige til en pris bør:

   1. prisingen primært benyttes som et virkemiddel til å oppnå mest mulig effektiv ressursbruk, sekundært for å oppnå kostnadsdekning for informasjonstiltaket – ikke som en skjult beskatning og et generelt bidrag til finansiering av offentlig sektor

   2. prisingen i utgangspunktet være kostnadsrelatert, med marginalkost som grunnlag for prisingen og som normalt skal utgjøre den øvre grensen for prisingen. Når informasjonen skal utnyttes videre for kommersiell bruk i privat eller offentlig virksomhet, kan markedsprising benyttes

Det er stor grad av overlapping mellom informasjon som bør være gratis og informasjon som kan prises. Offentlig informasjon bør være gratis tilgjengelig i størst mulig utstrekning. Det gis imidlertid rom for en del vurderinger og tolkninger. Ikke minst vil det offentliges valg av informasjonsmetoder og -kanaler være av betydning for den prisen som brukeren til sist skal betale. Detaljreguleringer er lite ønskelig, men for de viktigste informasjonstyper (plikt- og rettighetsinformasjon) må det sikres at mottakeren får den nødvendige informasjon gratis, uansett hvilke kanaler og medier som benyttes. For det offentlige gjelder hele tiden at hensynet til demokrati, likebehandling, rettssikkerhet og innsynsrett, må veies opp mot hensynet til kostnadseffektiv informasjonsformidling.

9.3.1 Hva kan påvirke prisingen?

Ved prisdiskusjoner/prisfastsettelse kan det være nødvendig å ta i betraktning at offentlig informasjonsformidling ikke er et helt entydig begrep. Omstendighetene rundt informasjonsformidlingen må som regel defineres nærmere, før man kan si noe om prising eller ikke prising. Følgende tre kriterier vil alle påvirke prising og prisfastsettelse (jf. også kap. 8):

• Informasjonstype

• Informasjonsbruk

• Informasjonskanal

Prisingspolitikken må forsøke å ta opp i seg de forskjellige sidene ved informasjonsformidlingen, samtidig som selve prisfastsettelsen ikke gjøres til en så kompleks prosess at den blir umulig å gjennomføre i praksis. Ved å sortere offentlig informasjon og informasjonsformidling etter de kriteriene som er nevnt her, kan offentlige myndigheter vurdere i hvilke situasjoner det kan være aktuelt å ta betalt for informasjonen, å overlate informasjonen til private for videre bearbeiding og distribusjon eller å levere den ut gratis.

9.3.1.1 Informasjonstype

I kapittel 1 er det presisert hva utvalget oppfatter som offentlig informasjon og som følgelig inngår i utvalgets mandat, og det er forsøkt å vise innenfor hvilke problemområder det er særlig behov for retningslinjer. Som grunnlag for dette arbeidet er det laget en inndeling etter følgende informasjonstyper, hvor prising kan forekomme etter en stigende skala:

• Plikt- og rettighetsinformasjon

• Partsinnsynsrett iht. forvaltningsloven

• Generell saksinformasjon

• Registerinformasjon og samfunnsinformasjon, herunder informasjon fra statistikk, forskning og utdanning

9.3.1.2 Informasjonsbruk

Hvem er det som skal bruke informasjonen? Hva skal den brukes til? På samme måte som det er rimelig med ulik prising avhengig av informasjonstype, kan det være ulik prising etter brukertype og bruk. Aktuelle skiller her kan tenkes å være:

• Offentlige og private brukere

• Kommersielle og ikke-kommersielle ­aktører

• Sluttbrukere og distributører/formidlere

• Ressurssterke og ressurssvake brukere

Aviser og andre medier spiller en avgjørende rolle for hvordan et demokrati fungerer. Mediene, slik de virker i Norge, er de offentlige organers fremste kanal for formidling av informasjon til innbyggerne. På denne bakgrunn bør offentlige organer best mulig tilrettelegge for at mediene fortsatt kan spille en rolle, herunder vise stor varsomhet ved prising av informasjon til slike brukere.

9.3.1.3 Informasjonskanal

Informasjonskanalen er den veien informasjonen går fra den første gang oppstår hos informasjonsleverandøren og til den er mottatt (og forstått) av sluttbrukeren. (Beskrevet i kap. 3.) Noe forenklet kan den inndeles i fire hovedkategorier: Muntlig, papirbasert, massemedier og elektronisk. Den teknologiske utviklingen gjør at det oppstår stadig nye mellomvarianter. Siden kostnadene i høy grad er knyttet til formidling og distribusjon, blir informasjonskanalen svært viktig for prisingen av informasjonen. Her ser vi det paradoks at tjenester som er dyre å drive for forvaltningen ofte prises lavt eller ikke i det hele tatt, mens tjenester som er kostnadseffektive for forvaltningen ofte prises langt høyere. Det bør ikke være slik at effektiviseringstiltak for det offentlige fører til dyrere tjenester for brukerne. Prisingspolitikken bør bidra til å snu denne situasjonen.

9.3.2 Ulike prisingsbehov

Basert bl.a. på analysen i kapittel 8 blir det et viktig hovedpoeng at prisingsbehovet ikke er kun ett behov, men flere ulike behov på ulike områder. I en teoretisk prisingsmodell, hvor alle tre inndelingskriteriene inngår vil man i den ene enden av skalaen sitte med informasjon som helt klart skal distribueres gratis for brukerne (f.eks. formidling av rettighetsinformasjon, enten det skjer muntlig på et offentlig kontor eller elektronisk via brukerens hjemme-PC), mens man i den andre enden av skalaen har informasjon som kan selges til den pris markedet vil betale.

9.4 Hvordan bør informasjon prises?

Det er liten uenighet om at det fins offentlig informasjon som kan og bør prises, men hvordan skal den prises? På grunn av de problemer som er knyttet til prissettingen, støtter man seg i praksis i stor utstrekning på tommelfingerregler når man skal fastsette pris på et produkt. Når det gjelder selve utgangspunktet for prissettingen, kan vi skille mellom fire alternativer (nærmere beskrevet i kap. 4.2): Gratistjenester, hel eller delvis offentlig subsidiering, kostnadsdekning og markedsorientert prising. Monopolprising kan også forekomme i et marked.

I praksis finner vi sjelden helt rendyrkede modeller for prising av offentlig informasjon. Mye kan f.eks. skjule seg under begrepet kostnadsrelatert pris, selvkostprising osv., både av subsidiering og av påslag for fortjeneste. Med unntak av gratisprinsippet, forteller modellene oss lite om hvilken pris brukerne til slutt betaler for en tjeneste. Når det gjelder selve beregningen av hva prisen skal være, fins i all hovedsak to forskjellige metoder:

• Kostnadsrelatert prising

  – Det legges vekt på inndekking av kostnader. Marginalkost og selvkost er de mest aktuelle metodene her. Selvkost defineres vanligvis som summen av samtlige kostnader som vedrører tilvirkingen av et produkt inntil det er levert og betalt.

Marginalkost – også kalt grensekostnad – er definert som den kostnadsendring som finner sted ved en produksjonsendring på én enhet.

• Markedsorientert prising

  – Etterspørselsorienterte priser og konkurrentorienterte priser er de mest aktuelle her. Ved etterspørselsorientert prising legges mest vekt på hvilken pris man tror markedet er villig til å betale. Ved konkurrentorientert prising er konkurrentenes priser avgjørende, dvs. at man følger prisene til en større produsent eller prisleder eller tar en pris som tilsvarer den gjennomsnittlige markedsprisen.

For offentlig informasjon vil i tillegg gjelde:

• Pris som styringsredskap,

  – hvor man legger en annen dimensjon på prisingen, i tillegg til de to ovennevnte metodene. Dvs. man bruker prismekanismene til å påvirke brukernes atferd eller kjøpevaner.

9.4.1 Marginalkostnad

I de tilfeller hvor offentlig informasjon kan prises, og informasjonen leveres direkte fra en offentlig informasjonsleverandør eller formidler, bør hovedmetoden for prisfastsettelse baseres på marginalkostnad. I dette ligger en erkjennelse av at det offentlige (som forvalter) ikke samtidig bør engasjere seg i forretningsdrift, med de farer for sammenblanding av roller som ligger i dette. Det er også vanskelig å se gode grunner til at det skal ligge en skjult, generell beskatning i bruk av priser, avgifter, gebyrer e.l. på offentlig informasjon.

Marginalprising kan tilsynelatende bryte med prinsippet om at prising i offentlig sektor er et virkemiddel for å oppnå forvaltningspolitiske målsettinger. Ser man det slik at marginalpris er den øvre grense for prisingen, og at man står fritt til å ta en lavere pris, skulle imidlertid dette forholdet være tilfredsstillende ivaretatt.

9.4.1.1 Unntak fra marginalkostmodellen

Når offentlig informasjon overleveres til private for videre foredling, distribusjon og salg til sluttbrukerne, bør marginalkost også her være retningsgivende for prisingen. Avhengig av informasjonstype og andre forhold som drøftet tidligere, bør det imidlertid gis rom for større fleksibilitet med hensyn til å gå utover marginalkostnad, for å sikre at en del av inntektene kommer tilbake til den offentlige virksomheten. Dette kan f.eks. gjøres i form av avtaler om inntektsdeling e.l., altså en form for markeds­prising.

9.4.1.2 Beregning av marginalkost

Marginalkostnad er definert i litteraturen som den kostnadsendring som finner sted ved en produksjonsendring på én enhet. I vår sammenheng vil dette bety at informasjonsoppgaver som forvaltningen utfører i egenskap av forvaltningsorgan ikke skal medregnes i marginalkost, mens de ekstrakostnader som påføres f.eks. ved å avgi informasjon til distributører til kommersiell bruk, skal medtas. Ordningen forutsetter at forvaltningsorganet er i stand til å skille forvaltningsoppgaver fra øvrig informasjonsavgivelse i sine kostnadskalkyler.

For informasjonsavgivelse utover forvaltningsoppgaver og øvrige gratistjenester, kan marginalkost typisk bestå av kostnader i forbindelse med kopiering av data til et magnetbånd eller disketter eller utskrift på papir, eventuelt etterbearbeiding om nødvendig. Hvis aktiviteten er så omfattende at det er nødvendig med eget personale, kontorleie osv. kommer også disse kostnadene i tillegg. All bearbeiding og tilrettelegging av data for eksternt bruk bør medregnes i marginalkost.

9.4.1.3 Problemer med marginalkostmodellen

Marginalkostmodellen kan sies å gi incentiver til en kostnadseffektiv drift bare i den grad etaten selv får beholde inntektene av informasjonsavgivelsen. Situasjonen er altså ikke perfekt, men det er likevel vanskelig å peke på noen annen mulig modell som gir et bedre resultat totalt sett. Selvkostmodellen avvises ut fra den betraktning at den ikke vil føre til en riktig ressursallokering.

Prisingspraksis bør imidlertid utvikles slik at den virker positivt for produksjonen av nye og bedre informasjonstjenester til en lavere kostnad, spesielt innenfor et elektronisk informasjonsmarked, som i mange sammenhenger betraktes som framtidens vekstområde. Konsekvensen blir dermed at salgbar offentlig informasjon i størst mulig utstrekning bør formidles gjennom kommersielle kanaler, på like konkurransevilkår.

9.5 Forvaltningsoppgave eller forretnings­drift

Det norske samfunnet er i hovedsak innrettet i en offentlig og en privat sektor, med en oppgavedeling hvor det offentlige har sine primære oppgaver knyttet til forvaltning, koordinering, overordnet planlegging og tilrettelegging, infrastrukturbygging, kontroll, tilsyn og myndighetsutøvelse, mens privat sektors hovedoppgaver ligger på produksjons- , handels- og forretningssiden. Begge sektorer driver tjenesteyting. Nettopp på informasjonsformidlingssiden bør forholdene ligge til rette for et vellykket samspill mellom sektorene, ved at det offentlige innhenter og bearbeider basisinformasjonen og sørger for at deler av informasjonen distribueres gratis iht. regelverket og det utvidete informasjonsansvaret, mens det kommersielle markedet overtar informasjonen for videre foredling og salg.

9.5.1 Bedre utnyttelse av informasjonsressursene

Mye tyder på at det fins et uutnyttet inntektspotensiale i de mange offentlige registre og informasjonsdatabaser. (Jf. kap. 4.) Offentlig informasjon kan ha høy verdi, og den bør kunne bli en inntektskilde for det offentlige, ikke ved at informasjonen prises av det offentlige for alt den er verdt (jf. vedlegg om framtidsbilder), men ved at informasjonen legges til rette og benyttes som råvare i private og offentlige, elektroniske informasjonstjenester av mange slag. Her vil det i hovedsak være markedet som bestemmer prisen. Gjennom avtaler med distributørene, royalties o.l. kan det offentlige få sin del av inntektene av salget, foruten at virksomheten i seg selv vil generere ny aktivitet og nye arbeidsplasser. Inntektene bør øremerkes for tiltak for å forbedre offentlig informasjonsvirksomhet. Ved at det her delvis vil bli snakk om en form for kryss-subsidiering, må det også påses at inntektene ikke benyttes som en konkurransefordel i forhold til private virksomheter.

Det er ønskelig å stimulere til en utvikling i retning av at offentlig informasjon kan bli utnyttet i private informasjonstjenester i større grad enn i dag. For brukerne vil dette føre til et større utvalg av informasjonstjenester, og konkurransen vil føre til at prisnivået holdes nede og at kvaliteten på tjenestene holdes oppe. For det offentlige vil dette være en rimelig måte å distribuere visse typer informasjon på. I de tilfelle hvor det skal drives forretningsmessig virksomhet med basis i offentlig informasjon, bør slik virksomhet i alminnelighet foregå atskilt fra det offentlige organets forvaltningsmessige virksomhet. Hvordan virksomheten i praksis organiseres, må vurderes i det enkelte tilfelle. Det fins forskjellige muligheter, fra på den ene siden at det offentlige leverer fra seg informasjon til fri utnyttelse i private informasjonstjenester, til på den andre siden at informasjonsvirksomheten skilles ut i et eget privat eller offentlig eid selskap (forvaltningsbedrift, stats-A/S, stiftelse e.l.) En slik utskilling av forretningsvirksomhet vil føre til en ryddig rollefordeling.

Innvendingene mot modellen kan gå på at man risikerer å få en A-utgave av offentlig informasjon, som er av god kvalitet, lett tilgjengelig, faglig bearbeidet, men priset – og en B-utgave av samme informasjon, som er meget nødtørftig, vanskelig tilgjengelig, som kanskje må bearbeides videre av brukeren selv, men som er gratis. Det kan være betenkelige sider ved en slik mulig utvikling, og det må understrekes at tilgjengelighet innebærer at informasjon skal gjøres reelt, gratis tilgjengelig for de målgrupper den er beregnet på. Det er ikke uten videre gitt at det å legge ut en brosjyre på biblioteket eller sette en annonse i avisen er tilstrekkelig for å oppfylle informasjonsplikt og -ansvar. Det påligger den enkelte informasjonsleverandør å sørge for at dette blir utført på en forsvarlig og profesjonell måte.

9.6 Praktiske retningslinjer for prising av offentlig informasjon

Oppstillingen nedenfor kan betraktes som utkast til en sjekkliste for offentlige etater ved planlegging av informasjonstiltak, prisvurderinger m.m.:

9.7 Oppsummering

Det kan i korthet pekes på følgende hovedgrunner til at det eksisterer et stort behov for prisingspolitikk:

1. Informasjonstilfanget har økt kraftig gjennom de siste årtier og er fortsatt økende.

2. Informasjon har blitt lettere tilgjengelig og enklere å distribuere til stadig flere gjennom teknologiutviklingen.

3. Kommersielle aktører har vokst fram.

4. Større åpenhet i forvaltningen gjør at man ser nye behov for distribusjon av offentlig informasjon til stadig større grupper av befolkningen.

5. Det er behov for bedre kvalitet i informasjonsformidlingen

6. Eksisterende prising støtter ikke opp under en effektiv ressursallokering

Prisingspolitikkens hovedmål er rasjonell bruk av offentlig informasjon. I en framtidig prisingsstrategi for offentlig informasjon kan vi se for oss en prisingsmodell der informasjonen dels leveres gratis til brukerne, og dels prises, og der det på noen områder opereres med blandingsløsninger i form av subsidierte priser på enkelte informasjonstyper, til spesielle brukere eller via enkelte kanaler. Offentlig informasjon har en kjerne som er gratis; graden av prising kan øke iht. informasjonstype og brukergrupper, og i takt med graden av foredling og videre bruk. Dette kan illustreres som vist i figuren nedenfor:

Dersom den statlige informasjonspolitikken skal få gjennomslag, må også regional- og lokalforvaltningen ta den til seg. Alle forvaltningsledd må være dyktige i å kommunisere og utnytte de muligheter som fins av distribusjonskanaler. Offentlige kontorer må bygges ut med utstyr som gjør det mulig for publikum å få gratis informasjon som også tilbys gjennom elektroniske medier.

Sluttbrukerne bør uansett over på de mest kostnadseffektive teknikkene. Prisingspolitikken bør ikke legges opp slik at avgiftene legges på de som tar i bruk de nye metodene, mens de som fortsetter å bruke de gamle og dyre teknikkene får det rimeligere.

Utviklingen innenfor informasjonsteknologien gir oss nå helt nye muligheter for kommunikasjon mellom forvaltning og bruker. Disse må tas i bruk og utnyttes i mye større grad enn hittil. Forsøk med offentlig informasjon i bibliotek, lokale opplysningssentre og offentlige servicekontorer er bare begynnelsen til et sterkere engasjement i hvordan den nye informasjonsteknologien kan utnyttes.