2 Hovedprinsipper og sammendrag
2.1 Hovedprinsipper for prising av offentlig informasjon
Prisingsutvalget har utarbeidet hovedprinsipper for prising av offentlig informasjon. Hovedprinsippene gir uttrykk for holdninger til prising av offentlig informasjon, og de utgjør kjernen i forslagene til prisingspolitikk. (Se kapittel 9)
Hovedprinsippene skal gjelde innenfor all offentlig virksomhet, og for all offentlig informasjon, som definert i kapittel 3.
I
Offentlig informasjon bør være gratis tilgjengelig for alle
Informasjon med utspring i offentlig forvaltning og annen offentlig virksomhet som reguleres av forvaltningsloven, bør i utgangspunktet være tilgjengelig for brukerne uten betaling og i et omfang som er forutsatt i dagens lovverk og i henhold til det utvidete informasjonsansvaret.
Med gratis tilgjengelig for alle menes at brukerne ved henvendelse til offentlig kontor, servicekontor, offentlig bibliotek eller via andre kanaler som det offentlige måtte benytte for informasjonsformål, elektronisk eller papirbasert, som en hovedregel skal gis gratis tilgang til ønsket informasjon.
Det offentlige bør legge stor vekt på å legge til rette offentlig informasjon og informasjonsformidling på en slik måte at prising ikke er til hinder for ønsket tilgjengelighet og utnyttelse. Prisingspolitikken må ikke motarbeide prinsippet om meroffentlighet i forvaltningen. Dette innebærer en kraftig vektlegging av de overordnede målsettinger med offentlig informasjonsvirksomhet.
Forvaltningens informasjonsplikt i snever forstand er nedfelt i lovverket. Forvaltningen har også et utvidet informasjonsansvar slik det bl.a. kommer til uttrykk i kommunelovens intensjoner om aktiv informasjon, i offentlighetslovens prinsipp om meroffentlighet, og i statsforvaltningens kommunikasjonsprinsipp. Informasjonsansvaret er ikke fullt ut ivaretatt før behovet for meroffentlighet er gitt en seriøs vurdering, slik at informasjonstiltak med hensyn til informasjonstype, brukergruppe og informasjonskanal er vurdert før prising eventuelt kan iverksettes. Mer konkret betyr dette:
Grunnleggende rettighetsinformasjon og pliktinformasjon som distribueres fra forvaltningen, uansett i hvilken form og i hvilket medium dette skjer, og om det foregår via underdistributører eller direkte, distribueres alltid gratis. Det samme gjelder for informasjon som distribueres iht. partsinnsynsretten i forvaltningsloven og generell saksinformasjon iht. offentlighetsloven. Informasjonsleverandører skal også ha plikt til å ta særlig hensyn til de spesielle videreformidlere og distributører av offentlig informasjon, som i kraft av sin posisjon innehar viktige nøkkelroller i forbindelse med sluttbrukernes tilgang til gratis informasjon. Det siktes spesielt til presse og andre medier, bibliotek, arkiv og undervisningsinstitusjoner. Det skal også tas hensyn til brukergrupper med spesielle behov, som eldre, ungdom under utdanning, innvandrere og funksjonshemmede, i den grad slike hensyn ikke allerede er innbefattet i mer generelle hjelpe- og stønadsordninger.
Data fra offentlige registre, arkiver og databaser er gratis, i den grad innsamling og bearbeiding av disse dataene hører inn under etatens normale forvaltningsoppgaver. Det synes imidlertid rimelig å kunne beregne dekning for kostnader i forbindelse med uthenting og distribusjon av dataene. I visse tilfeller bør det offentlige knytte betingelser til videre bruk og salg av tjenester med basis i dataene. (F.eks. i forbindelse med kvalitetskrav, korrekthet, oppdatering og ajourføring o.l.). At dataene er gratis kan neppe tolkes dithen at det offentlige har plikt til å levere ut slike data til ethvert formål uten nærmere vurdering. Dagens lovverk setter også klare grenser for hva som kan leveres ut.
Offentlig informasjon er i hovedsak unntatt fra opphavsrett. Det betyr at alle som ønsker å benytte den kan gjøre dette vederlagsfritt. Målet med gratis informasjon er å ivareta mulighetene for kommunikasjon mellom de styrende organer og innbyggerne, og bidra til et velinformert samfunn. Dette skal ikke forhindre at informasjonen formidles innenfor rammene av det som er samfunnsøkonomisk mulig. Tilgjengelighet til offentlig informasjon er en rettighet publikum har for å kunne fungere innenfor en demokratisk styringsform.
Det offentlige Norge er lite finansiert ved brukerbetaling, og det er ingen grunn til at informasjon skal betales i større grad enn andre offentlige tjenester. Med gratis informasjon menes at avsenderen vederlagsfritt gjør informasjonen tilgjengelig. For mottakeren kan det påløpe kostnader før han eller hun har fått tak i informasjonen.
Særuttalelse 1
Utvalgsmedlemmene Nedregård og Aasen mener at følgende hovedprinsipp må ligge til grunn for en prisingspolitikk for offentlig informasjon:
«Offentlig informasjon skal være gratis tilgjengelig for alle.»
II
Offentlig informasjon kan prises dersom det offentlige har oppfylt informasjonsplikten og det utvidete informasjonsansvaret – såfremt minst ett av følgende to vilkår er oppfylt:
gratis informasjonsavgivelse fører til åpenbart ufornuftig ressursbruk
informasjonen overlates til kommersielle aktører for videre bearbeiding og distribusjon
Det er som regel uproblematisk å definere hvor grensene går for det offentliges lovpålagte informasjonsplikt. Når det gjelder det utvidete informasjonsansvaret, vil det alltid være rom for skjønn, og i utgangspunktet anbefales en romslig definisjon av informasjonsansvaret.
Overoppfyllelse av informasjonsplikt og -ansvar kan være aktuelt, spesielt innenfor områder hvor det offentlige ikke er pålagt (eller har pålagt seg selv) å gå aktivt ut med informasjon. På tross av dette bør det alltid være anledning til å distribuere informasjon gratis.
Utdeling av fysiske eksemplarer i form av utskrifter, kopier, særtrykk, disketter o.l. medfører merkostnader som normalt kan kreves inndekket. Primært er det selve informasjonen som er gratis.
III
Offentlig informasjon kan prises dersom gratis informasjonsavgivelse vil føre til åpenbart ufornuftig ressursbruk
Prising brukes som et virkemiddel til å oppnå politiske mål for offentlig sektor innenfor mange områder. På informasjonsområdet kan, og bør prising benyttes som et styringsverktøy med sikte på å oppnå en effektiv ressursallokering og ressursbruk, herunder å påvirke brukernes atferd over mot å bruke mer kostnadseffektive informasjonskilder og -kanaler.
Ufornuftig ressursbruk kan synes vanskelig å definere, men det vil i realiteten alltid være en øvre grense for det offentliges avgivelse av gratis informasjon til den enkelte bruker. Eksempelvis kan prismekanismer benyttes for å unngå uønsket bruk av gratistjenester som er dyre å drive for det offentlige.
IV
Offentlig informasjon kan prises dersom informasjonen overlates til kommersielle aktører for videre bearbeiding og distribusjon
Dette kan i utgangspunktet være alle typer offentlig informasjon (såfremt lovverket ikke er til hinder for det), og distribusjonen kan skje via mange forskjellige kanaler og i et hvilket som helst medium. Informasjonsplikten og – ansvaret må være oppfylt før offentlig informasjon kan utnyttes på denne måten. Det betyr at det i så fall må finnes reelle gratis alternativer som brukeren kan benytte.
For å sikre kostnadseffektiv distribusjon, best mulig utnyttelse og en lav risikoprofil for det offentlige, bør offentlig informasjon så langt det er mulig overlates til markedet for kommersiell utnyttelse. For å forhindre monopoldannelser bør slik distribusjon som en hovedregel skje på ikke-eksklusiv basis. Dersom den offentlige etaten selv velger å distribuere informasjonen på kommersiell basis, bør forretningsvirksomheten foregå atskilt fra den ordinære forvaltningsvirksomheten. Det offentlige bør stimulere til framveksten av et elektronisk marked for gjenbruk av offentlig informasjon hvor kommersielle aktører konkurrerer i markedet.
V
I de tilfeller hvor offentlig informasjon blir distribuert fra det offentlige til en pris bør:
prisingen primært benyttes som et virkemiddel til å oppnå mest mulig effektiv ressursbruk, sekundært for å oppnå kostnadsdekning for informasjonstiltaket – ikke som en skjult beskatning og et generelt bidrag til finansiering av offentlig sektor
prisingen i utgangspunktet være kostnadsrelatert, med marginalkost som grunnlag for prisingen og som normalt skal utgjøre den øvre grensen for prisingen. Når informasjonen skal utnyttes videre for kommersiell bruk i privat eller offentlig virksomhet, kan markedsprising benyttes
Det er stor grad av overlapping mellom informasjon som bør være gratis og informasjon som kan prises. Offentlig informasjon bør være gratis tilgjengelig i størst mulig utstrekning. Det gis imidlertid rom for en del vurderinger og tolkninger. Ikke minst vil det offentliges valg av informasjonsmetoder og -kanaler være av betydning for den prisen som brukeren til sist skal betale. Detaljreguleringer er lite ønskelig, men for de viktigste informasjonstyper (plikt- og rettighetsinformasjon) må det sikres at mottakeren får den nødvendige informasjon gratis, uansett hvilke kanaler og medier som benyttes. For det offentlige gjelder hele tiden at hensynet til demokrati, likebehandling, rettssikkerhet og innsynsrett, må veies opp mot hensynet til kostnadseffektiv informasjonsformidling.
Særuttalelse 2
Særmerknad fra utvalgsmedlemmene Magne Nedregård, Oddvar Aasen og Asbjørn Langeland:
«Utvalgsmedlemmene Nedregård, Aasen og Langeland mener at hovedprinsippene for prising av offentlig informasjon også må omfatte følgende:
For presse, kringkasting, andre medier og offentlige biblioteker skal all offentlig informasjon være gratis
Massemediene spiller en avgjørende rolle for hvordan demokratiet fungerer. De gir innbyggerne innsyn i offentlig saksbehandling, tar opp enkeltindividets saker i forhold til det offentlige maktapparat samtidig som de er det offentliges beste kanal for formidling av informasjon til innbyggerne. De offentlige biblioteker må vedlikeholdes og utbygges som formidlere av gratis offentlig informasjon til alle.
Massemedier og offentlige biblioteker skal derfor unntas fra prinsipp 2, som åpner for prising.
Offentlig informasjon skal være gratis for organisasjoner som har behov for informasjon i forbindelse med høringsuttalelser
Organisasjonenes rolle er viktigere i Norge enn i mange andre land. Demokratiet i Norge fungerer ofte gjennom prosesser hvor utarbeidelse av høringsuttalelser krever tilgang til offentlig informasjon
På denne bakgrunn kan dette prinsippet om gratis offentlig informasjon til organisasjoner delvis oppheve unntak definert i hovedprinsipp 2»
Særuttalelse 3
Særmerknad fra utvalgsmedlem Eli Telhaug:
«Utvalgsmedlem Telhaug kan ikke slutte seg til vurderingene og tilrådingene fra flertallet i utvalget.
Utvalgsmedlem Telhaug legger til grunn at prising av offentlig informasjon bør brukes som et virkemiddel for å oppnå best mulig ressursutnyttelse i økonomien, herunder i offentlig forvaltning (gi de beste samfunnsøkonomiske tilpasninger). Prising av offentlig informasjon bør inngå i et samlet system for resultat- og målstyring i offentlig sektor. Dette vil kreve oppbygging av tilfredsstillende regnskaps- og internprisingssystemer i offentlig sektor.
Det bør så langt som mulig legges til rette for konkurranse om bearbeiding og formidling av offentlig informasjon. Markedspris bør legges til grunn på områder der offentlig informasjon gjøres tilgjengelig i konkurranse med andre. Det må i slike tilfeller legges særlig vekt på å ha et regnskapsmessig system som forhindrer eventuell kryssubsidiering fra monopolvirksomhet til konkurranseutsatt virksomhet.
På områder der offentlig sektor har monopol må prisen reguleres slik at den samfunnsøkonomisk beste utnyttelsen av de offentlige informasjonsressursene oppnås, dvs. at prisen settes lik marginalkostnad. På områder med naturlig monopol, må underdekningen av virksomhetens kostnader dekkes ved et prispåslag og/eller ved bevilgninger på offentlige budsjetter.
Det forutsettes som hovedregel at kostnadene ved innhenting av informasjon som er nødvendig for gjennomføring og ivaretakelse av ordinære forvaltningsoppgaver, dekkes av bevilgninger over offentlige budsjetter.
De kostnader som er relevante for inndekning ved prising av offentlig informasjon begrenses som hovedregel til kostnader knyttet til videre bearbeidelse og distribusjon av informasjon når denne gjøres offentlig tilgjengelig.
Når videreformidling og bearbeiding av offentlig informasjon overlates til et begrenset antall aktører bør dette skje etter en anbudskonkurranse. Tilbud bør som hovedregel gis til flere aktører for å sikre nødvendig konkurranse.
Politiske mål som ikke ivaretas gjennom en slik prispolitikk, kan ivaretas ved at det for noen kategorier informasjon, brukergrupper m.v. legges til grunn særskilte prinsipper, og at informasjon på disse områdene gjøres tilgjengelig til en subsidiert pris eller uten brukerbetaling. Områder der det vil kunne være aktuelt å legge til grunn slike særskilte prinsipper er f.eks. pliktinformasjon (informasjon som offentlig sektor er pålagt å gi) og rettighetsinformasjon (informasjon om rettigheter). Også på disse områdene vil en måtte vurdere delvis prising og ulike begrensninger på den gratis formidling som skal skje både mht. antall henvendelser og utsendelser pr. person og hvilke distribusjonsformer som skal være gratis for brukerne.
Eventuell gjennomføring av forslag om investering/økt satsing på ulike tiltak mht. offentlig informasjon må forutsette at prosjektene er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Det må stilles samme krav til dokumentasjon, analyser og lønnsomhet som ved vurdering av infrastrukturinvesteringer og tiltak på andre områder.»
2.1.1 Merknader
Hovedregelen er at offentlig informasjon skal være gratis tilgjengelig. Dette er nedfelt i første hovedprinsipp. De neste prinsippene (2 – 4) beskriver i hvilke situasjoner prising kan forekomme, mens prinsipp 5 nevner hvordan unntak skal håndteres og hvordan prisingen skal foregå.
Teknologien gir mange nye muligheter for spredning og gjenbruk av offentlig informasjon. Dette åpner for mange unntak fra hovedregelen om at offentlig informasjon skal være gratis. Det er ønskelig at offentlig informasjon er tilgjengelig der den etterspørres til enhver tid, men når det medfører spesielle kostnader å gjøre den tilgjengelig der den etterspørres og/eller når markedsmekanismer fungerer, så er det mange gode grunner for å innføre brukerbetaling.
Ved å sortere offentlig informasjon i forskjellige segmenter, kan offentlige myndigheter til enhver tid vurdere hvilken type informasjon som egner seg for å ta betalt for og hvilke som ikke egner seg for betaling.
Offensiv aktiv informasjon hvor hovedregelen er gratisprinsippet
Aktiv responderende informasjonsservice hvor delvis brukerbetaling kan være aktuelt
Kommersielt nyttbare informasjonsressurser hvor brukerbetaling til marginalkost eller markedsprising er den naturlige løsningen
Informasjonstype, informasjonsbruk og informasjonskanal er andre viktige vurderingskriterier for prisbetraktninger.
Prisingsutvalgets ambisjon med hovedprinsippene er å redusere omfanget av tilfeldig prising, samtidig som prinsipper for håndtering av framtidige prisingssituasjoner trekkes opp. Prising kan godt være forskjellig, men ikke tilfeldig forskjellig.
2.2 Retningslinjer for prising
I denne utredningen fremmer Utvalget for utredning av Prising av offentlig informasjon forslag til offentlig prisingspolitikk. Prisingspolitikkens overordnede målsetting er å oppnå en mest mulig rasjonell utnyttelse av offentlig informasjon. Utvalgets utkast er basert på de nevnte hovedprinsippene som bør gjelde for prising av offentlig informasjon.
Utvalget har valgt ikke å fremme forslag til konkrete tiltak i forbindelse med gjennomføring av prisingspolitikken, da en vurderer at de foreliggende forslag til hovedprinsipper i seg selv gir tilstrekkelige føringer for iverksettelse.
Utvalget foreslår en del praktiske retningslinjer, til bruk for offentlige organer, ved planlegging av informasjonstiltak, prisvurderinger m.m. (Se kapittel 9.6). Retningslinjene er nært knyttet opp mot hovedprinsippene i prisingspolitikken, og er formulert som en sjekkliste for hvorvidt informasjon:
kan prises
om det bør prises
og i så fall hvordan det bør prises
2.3 Kort oppsummering av de enkelte kapitler
Utvalget har i utredningen lagt spesiell vekt på å beskrive dagens situasjon når det gjelder prising av offentlig informasjon, definere behovet for prisingspolitikk, drøfte ulike aspekter ved prising og foreslå offentlig prisingspolitikk.
Kapittel 1 drøfter behovet for en utredning om prising av offentlig informasjon, perspektiver på offentlig informasjon og konsekvenser av moderne informasjonsteknologi.
Kapittel 3 gir en oversikt over utvalgets mandat og utvalgets tolkninger og definisjoner av viktige begreper som informasjon og pris.
Kapittel 4 beskriver dagens situasjon når det gjelder prising av offentlig informasjon i Norge og i noen andre land. De konklusjoner en kan trekke synes å gå i retning av at:
informasjon i elektroniske medier viser en økende grad av prising, både ved at prisene øker og at antallet tjenester øker
generelt gis det uttrykk for bekymring fra mange hold over stor prisøkning på offentlig informasjon i de senere år
når en tjeneste dukker opp i nye medier skjer det ofte at den prises, selv om tilsvarende tjeneste er gratis når den utføres manuelt
informasjon om plikter, rettigheter, offentlig saksgang o.l. er i hovedsak gratis ved personlig henvendelse, selv om man av og til må finne seg i å betale for en trykt kopi
prissettingen differensierer lite på brukergrupper, med unntak for enkelte grupper som kan få gode rabatter: studenter, biblioteker, museer og offentlig virksomhet
internprising forekommer hyppig, både mellom statsetater og mellom forvaltningsnivåer, men prisen vil her ofte være svært lav
høyere pris på et informasjonsprodukt medfører samtidig et større ansvar fra informasjonsleverandørens side for at dataene er korrekte og at kvaliteten på tjenesten er god
betalingsviljen for offentlig informasjon er lav, men mange er villig til å betale for verdiøkende tjenester
få land har foretatt systematiske vurderinger eller utredninger om priser på offentlig informasjon. Temaet er imidlertid i ferd med å bli satt på dagsorden i land hvor det elektroniske tjenestemarkedet er mest utviklet (USA, EU sentralt)
Kapittel 5 tar utgangspunkt i dagens lovverk og i de mange lover og forskrifter som omtaler offentlig informasjon og informasjonsformidling. Brukernes rett til gratis informasjon og veiledning fra forvaltningen er omfattende, og utvalget finner ikke grunn til å foreslå endringer på dette feltet. Lovverket gir likevel ikke holdepunkt for å fastslå at vi har et generelt gratisprinsipp for informasjon fra det offentlige. Det drøftes hvorvidt tilgang til edb-registre mot betaling, kan sies å være en omgåelse av prinsippet om gratis innsyn.
Kapittel 6 drøfter internprising i offentlig sektor. Det konkluderes med at gjennomføring av et omfattende internprisingssystem for offentlig sektor i første rekke bør knyttes til et overordnet resultat- og målstyringssystem. Gjennomføring av internprising bare for offentlig informasjon vil i denne sammenheng gi liten mening og neppe gi tilstrekkelig gevinst til å forsvare etablering og drift av et slikt system.
Utvalget har dermed avstått fra å svare direkte på mandatets spørsmål om internprising, men har valgt å sette dette spørsmålet inn i en større sammenheng.
Kapittel 7 stiller spørsmålet om økt prising av offentlig informasjon fører til større informasjonskløfter, og tar også opp kvalitetsaspektet i forbindelse med offentlig informasjonsformidling. Gratisprinsippet kan føre til at informasjonskløftene minker, og det offentlige demonstrerer selv tro på dette prinsippet i mange sammenhenger når det gjelder informasjon som må ut til alle. Prising er imidlertid ikke den eneste årsaken til at vi har informasjonskløfter. Økonomiske incentiver kan under visse omstendigheter føre til økt kvalitet i offentlig informasjonsformidling.
Kapittel 8 drøfter prising av offentlig informasjon for ulike informasjonstyper, brukergrupper og informasjonskanaler. For selve informasjonsmarkedet defineres tre markedssegmenter:
Offensiv aktiv informasjon som mye av den informasjonen det offentlige produserer i dag, tilhører.
Aktiv responderende informasjon som eksempelvis omfatter generell saksinformasjon ifølge offentlighetsloven.
Kommersielt nyttbare informasjonsressurser som omfatter mye informasjon som brukes i den daglige saksbehandlingen i offentlige virksomheter.
Det konkluderes med at prisingsbehovet ikke er ett behov, men flere ulike, for ulike informasjonstyper, brukergrupper og informasjonskanaler.
Kapittel 9 er utredningens hovedkapittel. Det konkluderes med at offentlig informasjon bør være gratis tilgjengelig. Det fastslås videre at prising er en liten del av offentlig informasjonspolitikk som har langt større rammevilkår. En rekke hensyn taler mot prising av informasjon, eksempelvis demokrati, rettssikkerhet og faren for økte informasjonskløfter. En rekke hensyn taler også for prising av informasjon, eksempelvis hensynet til en effektiv ressursallokering i det offentlige. Prisingspolitikken legger opp til at ulike typer informasjon bør behandles forskjellig. Mens plikt- og rettighetsinformasjon skal være gratis og best mulig tilgjengelig, uansett informasjonskanal, kan mange andre typer informasjon overlates til et marked hvor prising vil finne sted.
I kapittel 9 drøftes ulike prisingsmodeller som gratistjenester, delvis offentlig subsidiering, kostnadsdekning, markedsorientert prising og monopolprising. Kostnadsbasert prising i form av marginalkost vil være den anbefalte modellen ved prising fra det offentlige.
Kapittel 10 gir en oversikt over de økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene til ny prisingspolitikk.