4 Prising – dagens situasjon

4.1 Omfang

Det har ikke vært mulig for utvalget å skaffe en tilnærmet eksakt oversikt over omfanget av offentlig informasjonsformidling. Seksjon Statens Trykning (STR) oppgir at den totale omsetning av statlige trykkeoppdrag som STR direkte og indirekte er i berøring med, utgjør ca. 500 mill. kroner årlig. Seksjon Hurtigtrykk angir antallet trykksider i 1992 til nær 32 millioner sider, fordelt på 12.400 oppdrag. Dette er imidlertid bare en del av totalbildet for offentlig informasjonsformidling.

Offentlig statistikk gir få relevante volummål for informasjon og informasjonsformidling, utover den virksomheten som drives av Statens informasjonstjeneste. Nedenstående oppstillinger, som omfatter de viktigste publikasjonstyper og aktører, skulle likevel gi en pekepinn på hvor stort omfang denne virksomheten har, og i hvilken grad informasjonen prises. Papirbasert og muntlig informasjonsformidling er fortsatt dominerende, men det er godt belegg for å hevde at elektronisk distribusjon etter hvert utgjør en stadig mer betydningsfull del av informasjonsvirksomheten. Som påvist i det følgende påvirker de nye mediene prisingen av tjenestene på forskjellige måter. Både i elektroniske og papirbaserte medier finner vi offentlig informasjon som distribueres gratis. Det fins imidlertid en klar overvekt av prisbelagte tjenester i de elektroniske mediene.

Det er i dag ikke etablert prinsipper for bruk og fastsetting av interne (avregnings)priser for intern informasjonsutveksling mellom ulike deler av statsforvaltningen og mellom forvaltningsnivåene. Det er på dette området, som for prising av offentlig informasjon til eksterne brukere, en meget varierende praksis både mht. i hvilken grad det tas betaling og hvordan denne fastsettes.

4.1.1 Trykt informasjon

Det trykte ord står fortsatt sterkt innenfor offentlig informasjonsformidling. Informasjonsmateriellet kan inndeles i bøker, hefter og brosjyrer. Vi påpeker dette bl.a. fordi denne inndelingen ser ut til å ha betydning for prisingen.

4.1.1.1 Brosjyrer

Offentlig brosjyremateriale er godt dekket gjennom oversikten fra Statens informasjonstjeneste (SI). Oversikten omfatter over 3000 publikasjoner fordelt på 25 emneområder fra ca. 275 offentlige instanser og organisasjoner. De aller fleste (79 %) av de registrerte brosjyrene distribueres gratis. For de brosjyrer som koster noe, er prisen for de flestes vedkommende mellom 10 og 100 kroner. 1 % av de registrerte brosjyrene koster mer enn 100 kroner. Bare 8 av brosjyrene koster over 200 kroner. Vi antar at en del av de mest omfattende informasjonsbrosjyrene også kunne forsvare benevnelsen hefte eller bok.

De offentlige etatene utgir altså mye gratis informasjon i form av trykksaker, og priser for øvrig moderat. Mange populære brosjyrer trykkes imidlertid ikke opp igjen av den ansvarlige utgiver. Begrunnelsene for dette er mange:

• Det blir for kostbart med opptrykk.

• Næringslivet har forsynt seg av gratis publikasjoner for å selge det videre f.eks. som kursmateriell.

• Etaten føler at informasjonsmateriell forsvinner til feil målgruppe.

Arbeidstilsynet har f.eks. begynt å ta seg betalt for brosjyrer av ovennevnte årsaker. Toll- og avgiftsdirektoratet ønsker også å ha full kontroll med hvem som får deres brosjyrer tilsendt, og de priser derfor informasjonsmateriellet.

Offentlige publikasjoner fra Storting og Regjering selges gjennom Akademika A/S og videre gjennom alle landets bokhandlere.

4.1.1.2 Kopiering av offentlige dokumenter

Mange offentlige dokumenter har ingen opphavsrettslig beskyttelse, og kan kopieres fritt. Forvaltningslovens veiledningsplikt og offentlighetsloven sikrer publikums innsynsrett knyttet til offentlig saksbehandling og myndighetsutøvelse. (Nærmere beskrevet i kap. 5.) Selv om publikum etter dette har krav på gratis innsyn i en del dokumenter, tolkes ikke dette alltid slik at man automatisk har krav på å få selve dokumentet gratis. Eksempel på dette fins bl.a. i biblioteksektoren: Offentlige dokumenter er gratis tilgjengelig i alle offentlige bibliotek. Ønsker derimot brukeren en kopi med seg hjem, er det vanlig praksis i bibliotekene å belaste brukeren de direkte kostnadene som påløper i forbindelse med kopieringen. Normalt beregnes kostnadene pr. kopiside til 1 – 2 kroner. Studenter og skolelever får vanligvis rabatter.

Det skilles i denne sammenheng ikke mellom kopiering av offentlige dokumenter som brukerne har krav på å få gratis innsyn i iht. lovverket, og annen kopiering; formodentlig ut fra den begrunnelse at brukerne allerede har gratis tilgang til dokumentene i biblioteket eller kan få dem gratis på annen måte. Offentlighetsloven § 8, 3. ledd gir også hjemmel for å gi forskrifter om betaling for avskrifter, utskrifter eller kopier. (Slike forskrifter er imidlertid ikke gitt.)

4.1.2 Elektronisk informasjon

Elektronisk formidling av offentlig informasjon er av relativt ny dato. De fleste elektroniske registre ble etablert først og fremst med tanke på interne bruksområder, og i liten grad med henblikk på ekstern distribusjon og salg. Utviklingen har imidlertid gått svært raskt, og i dag er svært mye av offentlig informasjon og registre lagret i elektroniske medier. Norge regnes til de land i verden som er lengst framme på dette området. I 1990 ble det f.eks. registrert ca. 150 offentlige, elektroniske databaser i Norge. Datatilsynet nevner i 1994 tall som 1 million (!) elektroniske registre totalt i Norge. Ca. 20 % av statlige institusjoner har registre/databaser tilgjengelig for eksterne brukere, og ytterligere 30 % planlegger å opprette slike registre. Dette tolker utvalget slik at etater og institusjoner er i ferd med å legge til rette for elektronisk informasjonsvirksomhet i stadig større utstrekning, også for ekstern bruk av informasjon. Elektroniske tilbud fra det offentlige er svært mye benyttet internt i forvaltningen.

4.1.2.1 Det elektroniske informasjonstjenestemarkedet

Når det gjelder handelen med elektronisk informasjon karakteriseres imidlertid dette markedet ved at det består av få aktører, og det er i stor grad preget av nisjeprodukter, hvor aktørene selv ikke oppfatter at det fins særlig mye konkurranse. Offentlig sektor er langt den største leverandøren av elektronisk informasjon, og også den største forbrukeren av slik informasjon. En undersøkelse som Statskonsult gjorde i 1990 viser at hele 90 % av de etater som ble spurt, hadde brukt elektroniske tilbud fra det offentlige i løpet av de siste 6 måneder. For næringslivet og publikum var tallene langt mer beskjedne; henholdsvis 12 % og 10 %. Dette tyder på at elektroniske informasjonstjenester er bedre kjent og mer benyttet innenfor offentlig sektor enn hva som er tilfelle i privat sektor.

4.1.2.2 Lønnsomhet og vekst

Det er generell optimisme i det elektroniske markedet med hensyn til vekstpotensiale, men de færreste forventer en eksplosiv vekst. De fleste aktørene oppgir å ha balanse i driftsregnskapet for elektroniske tjenester, men bare et fåtall tjenester er svært lønnsomme i dag. Dette dreier seg nesten utelukkende om sanntidstjenester innenfor økonomisk og finansiell sektor (børs- og finansnyheter, informasjon fra vare- og valutamarkeder, kredittinformasjon osv.). I Norge er dette segmentet antatt å ha ca. 35 % av hele markedet, målt i kroner. Totalmarkedet i Norge er stipulert til ca. 850 mill. kroner. (MMI 1994)

Mange aktører, spesielt innenfor det offentlige, oppgir at begrunnelsen for å opprette en elektronisk tjeneste ikke først og fremst er av økonomisk karakter, men å gi brukerne et bedre tilbud. Mange ser det også som ledd i en intern rasjonaliseringsprosess, hvor den eksterne tjenesten blir et biprodukt av et internt informasjonsregister. Det er først i de senere år at elektronisk publisering og distribusjon er blitt egne forretningsområder. Man kan si det slik at dagens elektroniske tilbud stort sett er blitt til på grunn av nye teknologiske muligheter parret med interne rasjonaliseringsbehov. Bare i liten grad har tilbudene basert seg på grundige markedsanalyser eller behov blant brukerne. Prisingen av tjenestene bærer også preg av dette.

4.1.2.3 Noen volumtall for bruken av elektroniske databaser.

75 % av norske databaser (1993) har sitt utgangspunkt i offentlig sektor (forvaltning, forskning, bibliotektjenester). Tilsvarende prosentandel for OECD-land totalt er 28 % (1991). Det kan altså fastslås at databaser produsert av det offentlige, fremdeles dominerer det norske elektroniske markedet når det gjelder kvantitet. Ser vi på omsetningsverdien (i kroner) blir forholdet snudd på hodet. Den offentlige andelen av det elektroniske markedet i Norge utgjør her bare 20 % (1993). Uten at det fins sikre tall, kan vi gå ut fra at brorparten av omsetningen er knyttet til bruken av et ganske lite antall databaser (5 – 10). Dette kan skyldes at mange av basene er lite tilgjengelige for næringslivet og publikum, og at det ikke er lagt til rette for ekstern distribusjon og salg.

4.1.3 Offentlig informasjonsformidling i andre medier:

Fremdeles er det nok slik at et personlig oppmøte på det offentlige kontoret ofte gir det beste resultatet for brukeren. Frammøteformen er som regel godt tilpasset publikums forutsetninger, hvis vi ser bort fra eventuelle problemer med geografisk avstand.. En undersøkelse fra 1990 (Statskonsult) viser at 39 % av henvendelsene til det offentlige skjer ved personlig frammøte, mens 55 % er telefonhenvendelser. Dette er imidlertid både kostbare og tidkrevende metoder, og ikke alltid like hensiktsmessig. Teknologiutviklingen gir grobunn for stadig nye måter å informere publikum på. Vi skal her bare kort nevne at offentlig informasjon distribueres i dag foruten gjennom innslag i TV og radio, også over Tekst-TV, Teletorg-tjenester, Grønne nummer, Kommunal spørrekasse, CD-ROM og diskett- og kassettmedier.

4.2 Prising av offentlig informasjon

Forskjellige modeller for prising av offentlig informasjon er i bruk i dag. Modellene som er nevnt nedenfor dekker de fleste av tjenestene:

• Gratistjenester/null-pris, dvs. full offentlig subsidiering:

Gratistjenester forekommer hyppigst blant informasjon som distribueres i trykt form, spesielt enklere trykksaker. Det tas sjelden betalt for manuelle tjenester basert på telefonhenvendelser, personlig oppmøte eller henvendelser pr. brev. Blant de elektroniske tjenestene opptrer gratistjenester relativt sjelden i det materialet som er undersøkt, og da helst i forbindelse med spesielle informasjonstyper. Informasjon om ledige stillinger, arbeidsmarkedstiltak, utdanningstilbud o.l., distribueres gratis fra Arbeidsmarkedsetaten. Informasjon fra skolesystemene i KUF er også gratis tilgjengelig. Likeså Brosjyredatabasen til Statens informasjonstjeneste (selv om man må betale for en del av brosjyrene). Gratistilbud kan også forekomme i forbindelse med prøveprosjekter av forskjellig type.

• Delvis offentlig subsidiering, dvs. brukerne betaler en del av kostnadene:

Dette er en vanlig form for prising, som forekommer i mange offentlige tjenester, F.eks. ESOP (Offentlige publikasjoner). Modellen benyttes spesielt i forbindelse med tekst- og referansedatabaser hvor bruksvolumet er så lavt at det er umulig å oppnå kostnadsdekning. Grunnlagsinvesteringer i forbindelse med etablering av tjenesten, er nesten alltid holdt utenom regnestykkene i denne modellen.

• Kostnadsdekning:

Dette betyr at informasjonsleverandøren gjennom brukerbetaling får dekket sine konkrete driftsomkostninger forbundet med ekstern distribusjon av tjenesten. Også her holdes grunnlagsinvesteringer som regel utenom. Mange informasjonsleverandører påberoper seg å bruke selvkost som det styrende prinsipp for sine priskalkyler, f.eks. SSB, Vegdirektoratet, Lovdata, K-base. Det kan være vanskelig å etterprøve at selvkostprinsippet virkelig følges, da selvkost kan være definert på nokså forskjellig vis, og som oftest uten å inkludere andel av lønninger og generalia. Kostnadene i forbindelse med ekstern distribusjon lar seg heller ikke alltid skille ut fra øvrige edb-kostnader i etaten. Pålitelige oversikter over investeringskostnader fins ikke for de fleste tjenesters vedkommende.

• Markedsorientert prising:

En relativt vanlig modell, som benyttes, med visse tillempinger, bl.a. for GAB, Statens kartverk, Televerket, Brønnøysundregistrene og for aktører innenfor forlagsbransjen. Modellen praktiseres oftest på den måten at en eller flere distributører får ansvar for formidling og prising av tjenesten. Prisen til sluttbruker blir dermed kalkulert av distributøren etter forretningsmessige prinsipper.

• Monopolprising:

Monopolprising er i realiteten en avart av markedsorientert prising, hvor distributøren ikke har konkurranse.

I praksis fins sjelden helt rendyrkede modeller. Mye kan f.eks. skjule seg under begrepene kostnadsrelatert pris/selvkost, både av subsidiering og av påslag for fortjeneste. Med unntak av gratisprinsippet, forteller modellene oss lite om hvilken pris brukerne til slutt betaler for informasjonen.

4.2.1 Andre karakteristiske trekk ved dagens prising

Innenfor offentlige informasjonstjenester ser vi meget sjelden eksempler på at selve informasjonsinnholdet prises. Langt de fleste informasjonsleverandører hevder at kostnader som er knyttet til de rådataene (eller datagrunnlaget) som benyttes i tjenestene ikke inngår i priskalkulasjonene. Dette utfra den betraktning at innsamling og lagring av dataene er en pålagt forvaltningsoppgave som allerede er betalt over skatteseddelen. Imidlertid er det ofte slik at det i forbindelse med distribusjonen samtidig foregår en bearbeiding og verdiøkning av rådataene. Denne bearbeidingen kan som regel inngå i priskalkylen.

Det offentlige viser en lite aktiv holdning til bruk av pris som styringsredskap. Private aktører har forholdsvis fritt fått fastsette prisene uten offentlig styring i et monpolliknende marked. Hjemmel for å ta pris eller gebyr for en tjeneste er som oftest nedfelt i lovverket eller i form av forskrift, men det fins også eksempler på at et inntektskapittel betraktes som tilstrekkelig grunnlag for prising av tjenester.

Vårt materiale viser en klar tendens til at tradisjonelle informasjonsoppgaver, som løses via telefoniske eller skriftlige henvendelser, personlig oppmøte e.l., fremdeles utføres gratis, mens helt tilsvarende oppgaver utført via elektroniske medier, prises.

Bruk av differensierte priser forekommer ofte. Spesielt begunstiget i så måte er offentlige brukere, bibliotek og undervisningsinstitusjoner.

Fordi markedet for salg av offentlig informasjon er relativt lite utviklet i Norge – få aktører, lavt omsetningsvolum, liten konkurranse – dukker det opp de facto monopoler på distributørsiden, både for trykte publikasjoner og for elektroniske tjenester. Dette påvirker prisingen av tjenestene.

Mange offentlige aktører opplever det som et problem at inntektene ved drift av en tjeneste eller salg av en publikasjon ikke kommer tilbake til det aktuelle kostnadsstedet. Dette kan ødelegge motivasjonen, og hindre at man setter inn ekstra kapasitet når man opplever overskuddsetterspørsel etter en informasjonstjeneste. I slike tilfelle kan det å ha suksess bety det samme som underskudd på budsjettet.

4.3 Prisingsmetoder

De faktiske prisene på informasjon er sjelden forankret i en prispolitikk hos informasjonsleverandøren. Prisene blir derfor lett tilfeldige, og mangelen på retningslinjer kan føre til utilsiktet forskjellsbehandling. En del etater har innsett at dette er uheldig, og har satt i gang arbeid internt for å etablere retningslinjer for prising av informasjonsprodukter. Dette gjelder bl.a. Statens kartverk, Landbruksdepartementet og Riksbibliotektjenesten.

Spesielt for elektronisk distribusjon er det lite enhetlig prising å spore. Situasjonen er svært uoversiktlig, spesielt for brukere som benytter mange forskjellige databaser.

4.3.1 Forskjellig prisingspraksis

De vanligste metodene for å prise offentlig informasjon:

• Abonnementsordninger: Det kan tegnes abonnement på en rekke offentlige publikasjoner. Eksempler: Norsk lysingsblad, Norsk lovtidend, Skattedirektoratets meldinger. Abonnementet består i en fast avgift som betales ved bestemte intervaller. Det kan også tegnes abonnement på elektroniske databaser, men avgiften kombineres gjerne med andre avgiftsformer, f.eks. en tidsavgift.

• Stykkpris/sidepris: Bøker, hefter, NOU'er og andre offentlige publikasjoner selges som oftest enkeltvis gjennom bokhandelen. Stykkprisen kan av og til være et resultat av antall sider som publikasjonen inneholder, og vi snakker da om en sidepris.

• Tidsavgift: En tidsavhengig avgift (oftest minuttavgift) for bruk av en eller flere databaser. Ofte kan man benytte en kombinasjon av fast abonnement og tidsavgift, slik at f.eks. den faste avgiften dekker et visst antall tellerskritt, og at det blir regnet tidsavgift for det overskytende. Benyttes en ren tidsavgift, uten andre avgifter i tillegg, og uten at brukeren trenger å være forhåndsdefinert som kunde, kalles dette gjerne kioskprinsippet eller pay-as-you-go.

• Medlemskap: Kan være det samme som en abonnementsordning, men inkluderer gjerne en del tilleggsytelser, som medlemsblad, rimelig programvare, hjelpefunksjoner, osv. Elektroniske oppslagstavler benyttes gjerne på denne måten.

• Pr. opplysning: Benyttes f.eks. for informasjon fra faktadatabaser, som tinglysing, kredittinformasjon o.a. Dersom man ikke finner relevante opplysninger, blir man heller ikke fakturert noe. (No-cure-no-pay prinsippet). Metoden benyttes også for papirbaserte tjenester og enkelte telefontjenester.

• Pr. side eller skjermbilde: Kan bety det samme som fakturering pr. opplysning, men kan håndteres noe mer fleksibelt, ved at sideprisen kan varieres i det uendelige, også i forhold til ukedag, tid på døgnet osv. Videotex-databaser benytter ofte denne måten å prise på.

• Pr. transaksjon: Denne metoden er best egnet for bestillingstjenester, pengetransaksjoner, meldings-systemer o.l.

• Pr. overført datamengde: Dette er en pris-metode som er mye benyttet spesielt av rene nett-leverandører, som har full kontroll med trafikken på datanettet. Man teller opp antall bits som går over linjen, slår disse sammen i f.eks. segmenter, og fakturerer antall segmenter. Metoden kombineres gjerne med en abonnementsordning og/eller en tidsavgift.

• Pr. utskrift : For databaser hvor det er naturlig med store utskrifter, f.eks. litteraturdatabaser, kan det være hensiktsmessig å fakturere utskrifter spesielt, i hvert fall i de tilfelle hvor utskriften bestilles online, men skrives ut offline hos databaseverten, og sendes i posten etterpå. Eksempel: SSB-Data (Statistisk sentralbyrå)

Tjenester som er basert på en fast abonnementsordning med fri bruk, ser hittil ut til å ha hatt størst suksess i det elektroniske markedet. Dette kan imidlertid ha sammenheng med at økonomiske og finansielle databaser som regel selges på dette måten, og graden av suksess trenger ikke nødvendigvis være relatert til betalingsmåten. De fleste brukere har imidlertid avtaler hvor størrelsen på regningen er avhengig av bruksvolum. Når massemarkedet melder seg på som brukere av elektroniske tjenester, later det til å være kiosk-prinsippet man satser mest på som tilknytningsform.

4.4 Gratis informasjon fra det offentlige

Det fins mange eksempler på at offentlig informasjon prises, på samme måte som det fins mange eksempler på at det er mulig å innhente mye informasjon helt gratis hos det offentlige.

En av de mest omfattende gratis informasjonstjenestene staten yter overfor publikum er Opplysningstjenestens grønne linje. Opplysnings-tjenesten i staten er et informasjonssenter, som samarbeider med Akademikas utsalg for offentlige publikasjoner og de forskjellige etatene i Regjeringskvartalet. Publikum kan ringe til fagfolkene eller komme og snakke med dem personlig. Det er derfor publikum fra hele Norge som henvender seg til Opplysningstjenesten, som i 1993 fikk til sammen 36.617 henvendelser, fordelt på 30.842 telefonhenvendelser, 394 brev og 5381 besøkende i senteret.

De fleste henvendelsene (24 %) dreier seg om å skaffe adresser eller telefonnumre og hvor man skal henvende seg i forskjellige offentlige anliggender. Dette er informasjon som de fleste forventer å få gratis, og som de også i all hovedsak får gratis. Den nest største gruppen (17 %) er de som søker skriftlig materiale om et eller annet emne fra offentlige etater og en del organisasjoner. Opplysningstjenesten i staten formidlet i løpet av 1993 58.943 enkeltbestillinger av brosjyrer til publikum, både pr. telefon, brev og besøk. I tillegg blir større bestillinger henvist direkte til utgiverne, og dette kan dreie seg om ca. 200.000 brosjyrer pr. år.

Gratis informasjon formidles også i stor grad gjennom Forbrukerrådet og de lokale forbrukerråd, som i 1993 hadde ca. 120.000 henvendelser fra publikum.

4.5 Kjøperne

4.5.1 Næringslivet

Næringslivet er store kjøpere av offentlig informasjon, f.eks. fra Brønnøysundregistrene. Salg av registerinformasjon til næringslivet, inkludert oppdragsinntekter utgjorde ca. 20 millioner kroner i 1992. Indirekte vil omsetningen mot næringslivet være mye større, ved at store deler av omsetningen skjer gjennom underleverandører og samarbeidspartnere.

Finansmarkedet, representert ved banker, kredittintitusjoner og forsikringsselskaper er storbrukere av offentlig informasjon fra f.eks. Tinglysingsdata, Brønnøysund og Statistisk sentralbyrå. Kredittopplysningsselskaper benytter offentlig informasjon som basis for sine egne tjenester, som videreselges i finansmarkedet. Her er betalingsviljen og -evnen høy, men kravet til kvalitet på alle nivå er også tilsvarende høyt.

4.5.2 Mediene

Aviser, radio og TV er en del av det norske næringslivet, men de er samtidig viktige kanaler for formidling av offentlig informasjon. I Norge er det tradisjon for at en stor del av kommunikasjonen mellom det offentlige og innbyggerne skjer via medier. Både gjennom annonsering og gjennom redaksjonell omtale, artikkelstoff, TV- og radioprogrammer, leserinnlegg m.m., fungerer medier som et bindeledd mellom de styrende og de styrte.

Tradisjonelt har norske medier fått det meste av offentlig informasjon gratis, men dette kan se ut til å være i ferd med å snu. Noe av årsaken finner vi utviklingen av elektroniske tjenester. F.eks. må avisene betale det samme som alle andre for bruk av Brønnøysundregistrene og Tinglysingsdata. Dette fører i sin tur til at bare de aller største avisene har ressurser til systematisk å benytte seg av informasjon fra disse kildene.

Mediene, spesielt pressen har imidlertid også en del inntekter av offentlig informasjonsformidling i form av annonsering. Avisene fikk f.eks. 22,6 mill. kroner i 1993 bare for statsannonser formidlet gjennom Statens informasjonstjeneste. (Statsannonser betalt av SI utgjorde 11,2 mill. kroner.) Statlig annonsering foregår også via andre kanaler (Se NOU 1992: 37 Statlig annonsepolitikk.) Kommunal og fylkeskommunal annonsering kommer i tillegg.

4.5.3 Forbrukerne

Forbrukerne har et bredt tilbud av gratis informasjon fra de fleste aktører, og kan dessuten henvende seg til lokale og sentrale informasjonskontorer og lokale forbrukerråd og få opplysninger gratis. Det vanlige publikum benytter i liten grad de elektroniske tilbudene. Telefon, brev og personlig frammøte er de vanligste måtene å henvende seg til forvaltningen på. 97 % av alle publikumshenvendelsene til det offentlige foregår på en av disse måtene.

Publikum er opptatt av offentlig informasjon og har ofte sterke synspunkter på at mest mulig informasjon bør være gratis tilgjengelig. Spesielt mener de fleste at plikt- og rettighetsinformasjon bør være gratis. En spørreundersøkelse i kommunesektoren som Norsk Gallup har gjort for Aftenposten viser at 35 – 40 % av innbyggerne er fornøyd med offentlig informasjon, mens ca. 15 % sier de er misfornøyd med den informasjon de får fra det offentlige. (Aftenposten 29.4.94.) I forhold til de fleste andre offentlige tjenester og tilbud, kom informasjonsvirksomhet ut som et av de tilbud publikum var minst tilfreds med.

4.5.4 Forvaltningen

De hyppigste brukere av offentlig informasjon er forvaltningen selv. Kommunal forvaltning kjøper statlige publikasjoner fra Akademika og Statskonsult, og informasjon fra GAB/Kartverket og K-base for store beløp hvert år. Informasjonsutveksling mellom stat og kommune er et stort og komplisert tema, som går langt utenfor utvalgets mandat. Vi vil kun omtale kort et par tema som kan ha relevans for prising av informasjon, og som oppfattes som konfliktfylt i forholdet mellom forvaltningsnivåene:

• Staten pålegger kommunesektoren en omfattende innrapporteringsplikt, og det oppfattes ofte som urettferdig når kommunene siden må kjøpe informasjon tilbake fra staten, for en pris de oppfatter som svært høy.

• Kommunale bibliotek er pålagt å stille offentlig informasjon gratis tilgjengelig for innbyggerne, men må selv ofte kjøpe den informasjonen de trenger fra staten.

Staten vil her hevde at slike forhold fanges opp av kommuneøkonomi-systemet, mens kommunesektoren på sin side vil hevde at de faktiske forhold er at kommunene ofte pålegges oppgaver uten at det følges opp økonomisk fra staten. Utvalget kan ikke ta standpunkt til dette, men bare påpeke at det her foreligger en konflikt, som også har konsekvenser for informasjonsutveksling og prising av informasjon og tjenester mellom forvaltningsnivåene.

4.6 Aktørenes begrunnelser for prising

Et hovedargument for prising av offentlig informasjon – som anføres av flere leverandører – er at gratisinformasjon vil føre til et stort overforbruk (misbruk) av informasjonen. Ved at informasjonen har en pris, får den også større verdi for mottakeren. Begrensning av informasjonsbruk til å dekke det reelle behovet, er et uttalt argument for å ta betalt. Argumentasjonen er like gyldig både for elektroniske tjenester og for trykte publikasjoner.

Selv om det tidligere er pekt på mange eksempler på at prising av offentlig informasjon også finner sted for trykte publikasjoner (bøker, kart osv.), ser det ut til at framveksten av elektroniske tjenester har gjort prisingsspørsmålet mer aktuelt. Tanken om å etablere offentlige, elektroniske tjenester ut fra alminnelige lønnsomhetsbetraktninger (salg av informasjon) har likevel til nå i liten grad vært til stede hos offentlige informasjonsleverandører. Dette gjenspeiles også i den nesten fullstendige mangelen på markedsanalyser før igangsetting av elektroniske tjenester. Men selv om prising fra begynnelsen av har vært lite viktig, ser tendensen nå ut til å være at etter hvert som man ser inntektsmuligheter i elektroniske tjenester, kan prisene fort komme opp på et høyere nivå. Dette betyr at prisene har oppstått over tid, på en mer eller mindre tilfeldig måte. Sett i sammenheng med endrede budsjettrutiner og merinntektsfullmakter, har dermed mange etater oppdaget at de sitter på en verdifull ressurs som kan gi ekstra inntekter.

4.6.1 Forventninger til prising

Når det gjelder utvikling av prisnivået generelt, er det få av aktørene som spår nedgang. Man forventer nok en viss nedgang i prisene, spesielt for elektroniske tjenster, men de fleste uttrykker tro på at brukerne vil få mer igjen for pengene. Dvs. ytelsene kommer til å øke, mens prisene står stille. De fleste gir uttrykk for at det er viktig å avklare det offentliges rolle, spesielt med hensyn til prising av offentlig informasjon.

Når det gjelder spørsmålet om å betale for offentlig informasjon, ser det ut til at betalingsviljen blant dagens brukere er heller liten. ( Skal det koste noe å få vite offentlige tall?). Samme problemstilling gjør seg gjeldende for grensedragningen mellom statsoppdraget og offentlig tjenesteyting utover dette. Hva skal brukerne kunne forvente seg som et minstemål for gratis tilrettelegging og distribusjon/avgivelse av informasjon fra det offentlige, og hva vil man se det som rett og rimelig å betale for? Det fins ingen klare grenser, men de generelle holdningene fra brukerhold kan kanskje oppsummeres slik: Ingen venter at all offentlig informasjon skal være gratis, men samfunnet bør i hvert fall kunne tilby alle gratis tilgang til informasjon om offentlige beslutningsprosesser og om den enkeltes plikter og rettigheter i samfunnet. Dette bør gjelde uansett i hvilken form eller på hvilket medium informasjonen presenteres.

4.7 Utlandet

4.7.1 Bakgrunn

De oversikter og sammenlikninger som utvalget har hatt tilgang til, omfatter i hovedsak oversikter over tilgjengeligheten til offentlig informasjon eller organisering av informasjonsarbeidet. Noen samlet prispolitikk eller framstilling av prising av offentlig informasjon i andre land foreligger ikke, så vidt utvalget har kunnet bringe på det rene. Sammenstillingene i dette notatet bygger derfor på informasjon innhentet på grunnlag av litteratursøkinger, personkontakter og tidligere erfaringsmateriale.

Offentlig informasjon i andre land i betydningen generell opplysningsvirksomhet fra statlig sektor, er omtalt i NOU 1992:21 – Ikke bare ord.

4.7.2 Sverige

Finansdepartementet har overtatt ansvaret for svensk statlig informasjon, mens Civildepartementet har ansvaret for lokalnivået. Det foreligger ingen opplysninger om prisingspolitikk for offentlig informasjon, men for statlig, avgiftsbelagt virksomhet gjelder avgiftsforordningen (SFS 1992:191). Iht. denne forordningen skal full kostnadsdekning gjelde som økonomisk mål, om ikke annet blir besluttet.

Den offentlige sektor i Sverige sysselsatte i 1987 en tredjedel av den svenske arbeidskraften. På slutten av åttitallet begynte politikere i de fleste partier å stille spørsmål ved kostnadene i den offentlige sektor og dens effektivitet i forbindelse med stagnasjon i den økonomiske veksten. I forbindelse med at nedskjæringer og rasjonaliseringer tok til for fullt, kom også forslag om at ulike nivåer innenfor stat, fylke (län) og kommune skulle samordne informasjonen til borgerne for å senke kostnadene. Synet på samfunnsinformasjon som styringsmiddel ble gjengs. I den nye kommuneloven som kom i Sverige i 1991 gjelder markedsprinsippene. Markedsandeler, marketing og alternativkostnader er termer som brukes flittig.

4.7.3 Danmark

Statens Information (den danske statlige informasjonstjenesten) har ansvaret for utvikling, vedlikehold og implementering av informasjonspolitikken i Danmark. Statens Information er f.o.m. 1990 pålagt å ta betalt for sine tjenester, slik at organisasjonen i løpet av få år skal være selvfinansiert. For å oppnå dette tilbyr danske SI nå en rekke konsulenttjenester, kurs og koordineringstjenester for de offentlige myndigheter i Danmark, mot betaling:

• Produksjon av OBS-spots i radio eller TV

• Produksjon av brosjyrer og annet trykt materiale

• Utforming av informasjonsstrategi

• Utarbeidelse av språkpolitikk

• Adresseringstjenester (DOD = Det Offentlige Danmark)

• Interne kurs

• Innrykking av annonser

• Evaluering av tiltak/brukerundersøkelser

Effektiv og billig distribusjon av bøker fra offentlige myndigheter gjennom bokhandlerne: Danske SI tilbyr en lager- og distribusjonstjeneste til offentlige etater. Mer enn 60 statlige etater kan få sine bokutgivelser gjort tilgjengelig gjennom de danske bokhandlerne på en effektiv, sikker og billig måte.

Telefonopplysningen er en gratis tjeneste for de danske borgere, for lettere å finne fram til riktig instans i offentlig forvaltning. Antall henvendelser pr. år: 30.000. Telefonoplysningen benytter seg av en database over offentlige adresser i Danmark (DOD = Det Offentlige Danmark). Adressene selges til interesserte. (kr 3,50 pr. stk. med navn, kr 3,- uten).

Status: Danske SI har gjennom meldingsbladet Status tilbudt en velredigert, kortfattet og systematisert informasjon hver 14. dag, om arbeidet i Folketinget og sentraladministrasjonen. Nå tilbyr Status sine abonnenter nyttig informasjon om de emner som interesserer mest, daglig pr. telefaks. Abonnementet koster maksimalt kr 210,- pr. år eller kr 4,25 pr. fax. Opplysningene i tidsskriftet samles også på en CD-ROM plate.

Statens Information mener at de offentlige myndigheter i Danmark de siste tre årene har spart omkring 15 millioner kroner ved å la SI sørge for innrykking av annonser i stedet for å henvende seg direkte til aviser og blader. Dette har ført til en mer kostnadseffektiv distribusjon av informasjon.

SIs erfaringsbase er en database med formål å samle opp og formidle erfaringer om offentlig informasjon. Tjenesten er gratis i en prøveperiode.

4.7.3.1 Virkemidler

Informasjon betraktes i stadig stigende grad som en drivkraft for den industrielle utvikling i EU og innenfor et sterkt konkurransepreget verdensmarked. EUs retningslinjer er tatt i bruk også for Danmarks vedkommende. (Ref. DANDOK: Retningslinjer for forbedring av samspillet mellom det offentlige og den private sektor innen informasjonstjenestemarkedet.)

Publikums rett til offentlig informasjon er sikret i Lov nr. 572 av 19 Desember 1985 om tilgang til offentlige dokumenter.

4.7.4 EU sentralt

4.7.4.1 Eksisterende praksis

En komparativ undersøkelse av medlemslandenes lovverk og praksis mht. tilgjengelighet til offentlige dokumenter viser at i de fleste tilfeller framskaffes kopi av de dokumenter som etterspørres til kostpris (cost price), likevel slik at brukerne ikke belastes for personalkostnader. Erfaringer fra EU sentralt tyder på at man der får gratis tilgang til de fleste dokumenter ved en direkte henvendelse.

4.7.4.2 Priser for å gjøre informasjon tilgjengelig for publikum

Behovet for felles retningslinjer vedrørende prising og verdsetting av informasjon, understrekes av kommisjonen som et viktig punkt for den videre utvikling av det elektroniske informasjonsmarkedet. Behov for praktiske metoder for fastsetting av gjennomsnittlige kostnader og grensekostnader, og nærmere definisjon av begrepet Fair Pricing, understrekes særskilt. Det anbefales å gjennomføre en enhetlig prispolitikk for publikasjoner og dokumentasjon fra offentlige organer.

4.7.4.3 Felles informasjonspolitikk i EU

EU utvikler gradvis en felles informasjonspolitikk. Hovedmålet har vært å unngå nasjonal proteksjonisme og utvikle et effektivt informasjonsmarked. Det betyr at informasjon i stadig større grad vurderes som en drivkraft for den økonomiske utvikling i EU. Gjennom Maastricht-traktatens fokus på videreutvikling av EUs demokrati, er imidlertid kravet til åpenhet og tilgang til informasjon styrket. EU har utviklet en felles politikk på en rekke områder av betydning for formidling av offentlig informasjon, jf. næringslivsinformasjon, forbrukerinformasjon, fjernsyn og audio-visuelle tjenester, telekommunikasjon og statistisk informasjon.

4.7.4.4 Prispolitikk mangler

Det er så langt man kan se, foreløpig ikke utviklet noen felles politikk eller strategier for prising av offentlig informasjon. Det følger av dette at EØS-avtalen eller et norsk EU-medlemskap inntil videre neppe vil medføre spesielle reguleringer eller retningslinjer vedrørende prising av offentlig informasjon i Norge.

4.7.5 USA

4.7.5.1 Salgsprogram fra Government Printing Office (GPO)

Den amerikanske kongressen har satt i verk et salgsprogram for statlige publikasjoner, med det formål å sikre publikum statlig informasjon til en rimelig pris (economical price). Programmet skal kjøres etter selvkost-prinsippet, dvs alle utgifter dekkes ved salg av publikasjoner. Minstepris for en publikasjon er satt til 1 dollar. Maksimumspris er ikke satt. Av totalt 14000 titler har 12000 en pris på 15 dollar eller mindre, og 2500 publikasjoner er priset til 1 dollar. Prisingen er også regulert i lovverket (44 U.S.C. section 1708), som fastslår at The price at which additional copies of Government publications are offered for sale to the public by the Superintendent of Documents, shall be based on the cost as determined by the Public Printer plus 50 percent. Det hevdes at man i dag har en dobbel-distribusjon, ved at de samme publikasjoner som selges gjennom GPO i mange tilfelle distribueres gratis av vedkommende etat/informasjonsleverandør. Dette hindrer GPO i å øke salget (og derigjennom senke prisen). Kilde: Government Publ. Rev. 18/1991 pp.435-450 Foss

4.7.5.2 Rimelig gebyr ved elektronisk informasjon

USA har gjennom lovgivning gitt pålegg om at offentlig elektronisk informasjon skal være katalogisert elektronisk og gjøres offentlig tilgjengelig i elektronisk form. Det fastslås at det i de fleste tilfeller kan kreves et rimelig gebyr (reasonable fee) for bruk av katalogen og systemet. Kostnadene som skal dekkes er de økte kostnadene ved spredning av informasjon.

Office of management and budget (OMB) har gitt retningslinjer for prising av tjenester fra offentlig finansierte datasentraler og servicebyråvirksomhet. (Information Processing Service Organization Agencies). Når kostnadene for disse organisasjonene overstiger 3 mill. USD årlig, skal det utarbeides et system for innkreving av utgifter som påløper som følge av at tjenester ytes. Full Costs defineres her som utgifter påløpt ved drift av organisasjonen for direkte, indirekte, generelle og administrative utgifter. Dette er eksempel på at gratistjenester ytes til en viss grense. Deretter tas det fullt betalt.

4.7.5.3 Salg av offentlige dataprodukter

Flere kommunale etater i USA har utviklet strategier for å selge offentlige dataprodukter og -tjenester. Dette er bl.a. presentert i rapporten A review of pricing and distribution strategies. Rapporten viser hva som blir solgt, prisfilosofi, hvordan produktene utvikles, markedsføres, den private sektors rolle osv.

4.7.5.4 Lov om gratis edb-basert offentlig informasjon i California

Et lovforslag som nå er under behandling vil føre til at statlig informasjon i California vil bli gratis tilgjengelig for publikum via datanettverket Internet. Etter lovforslaget pålegges Finansdepartementet i California (the Office of Information Technology in the Department of Finance) å ha planer klare innen 1.1.1996 for hvordan dette kan løses, teknisk, økonomisk og organisatorisk. Loven vil sikre publikum gratis adgang til statlig, åpen informasjon som er elektronisk lagret. Planen skal være gjennomført innen 1.1. år 2000.

Etter hva utvalget har erfart gjennom praktisk bruk, er det allerede i dag mulig å hente inn svært mye offentlig informasjon gratis fra USA, f.eks. ovennevnte lovforslag, ved å knytte seg opp gjennom Internet.

Det er også angitt noen strategiske målsettinger for gjennomføringen av planen (fritt oversatt):

• Å bringe forvaltningen nærmere publikum

• Å øke kvaliteten på de offentlige tjenester

• Å gjøre det offentlige mer fleksibel overfor skiftende brukerbehov

• Å redusere de statlige utgifter

I forslaget inngår også at informasjonen skal gjøres tilgjengelig ved hjelp av det største åpne, ikke-kommersielle, offentlige datanettverket, og at den skal være gratis tilgjengelig for publikum, skoler, bibliotek og andre statlige etater. Videresalg av informasjonen via underdistributører eller agenter vil etter alt å dømme ikke bli tillatt. Det pågår imidlertid en diskusjon om hvorvidt det bør legges opp til et to-pris system, slik at kommersiell bruk av informasjonen blir priset, mens det vanlige publikum får benytte den gratis. Planene inneholder så vidt vi kan se, ingen signaler om at man ønsker å trappe ned bruken av tradisjonelle informasjonskanaler i California. Tvert om sies det at informasjonen også kan gjøres tilgjengelig gjennom andre medier, dersom dette øker tilgjengeligheten.

4.8 Oppsummering og konklu­sjoner

Dagens situasjon er forsøkt belyst på en slik måte at prisingsproblematikken er sett i relasjon til 3 betydningsfulle sektorer, nemlig:

• Biblioteksektoren

• Forbrukersektoren

• Tilgang til offentlige registre

De konklusjoner som kan trekkes synes å gå i retning av at:

• informasjon gjennom elektroniske medier viser en økende grad av prising, både ved at prisene øker og at antallet tjenester øker

• generelt gis det uttrykk for bekymring fra mange hold over stor prisøkning på offentlig informasjon i de senere år

• når en tjeneste dukker opp i nye medier, er det en tendens til at den prises, selv om tilsvarende tjeneste er gratis når den utføres manuelt

• informasjon om plikter rettigheter, offentlig saksgang o.l., er i hovedsak gratis ved personlig henvendelse, selv om man av og til må finne seg i å betale for å få en trykt kopi

• prissettingen differensierer lite på brukergrupper, med unntak for enkelte grupper som kan få gode rabatter: studenter, biblioteker, museer, offentlig virksomhet

• internprising forekommer hyppig, både mellom statsetater og mellom forvaltningsnivå, men prisen er her ofte svært lav. Der hvor informasjon fra én etat inngår i en annen etats forvaltningsmessige virksomhet, prises informasjonen som regel ikke (men det fins flere viktige unntak fra dette, f.eks. Kartverket, Vegdirektoratet)

• gratis eller priset er ikke eneste vurderingskriterium når folk gir karakterer til offentlig informasjonsvirksomhet. Vel så ofte kan grunnen til den relativt lave tilfredsheten med offentlig informasjon være informasjonens innhold og kvalitet, eller fravær av informasjon, snarere enn prisen

• høyere pris på et informasjonsprodukt medfører samtidig et større ansvar fra informasjonsleverandørens side for at dataene er korrekte og at kvaliteten på tjenesten er god – m.a.o. man får en ordinær kjøper/selger situasjon

• betalingsviljen for offentlig informasjon er lav, men mange er villig til å betale for ekstraservice i form av f.eks. raskere saksbehandling, bedre tilgjengelighet, bedre kvalitet, nye tjenester

• generelt gir de fleste aktører og brukere uttrykk for at prisen på offentlig informasjon må holdes på det som litt upresist beskrives som et rimelig nivå

Utvalget har fått gjennomført en litteratur-undersøkelse fra Info-søk i Trondheim. Materialet herfra synes i hovedsak å støtte opp under ovenstående konklusjoner

4.8.1 Sammenlikninger

Offentlige forvaltninger i mange land er opptatt av større åpenhet i forvaltningen og at offentlig informasjon skal være av god kvalitet og lett tilgjengelig for publikum og næringslivet. Det knyttes også stor interesse til prising av offentlig informasjon, men temaet ser likevel ut til å være gjennomgående lite diskutert innenfor det offentlige systemet i de fleste land. Av de landene vi har hatt anledning til å gå nærmere inn på, er det kun i USA hvor det pågår aktiviteter og utredningsarbeid som kan sammenliknes med Prisingsutvalgets arbeid. Dette kan betraktes som en indikasjon på at utbredelsen av elektroniske tjenester er en sterkt medvirkende faktor for når salg av offentlig informasjon i stor skala kan bli en realitet.

For trykte publikasjoner ser vi en varierende grad av selvkost-prising, og for de land som har sikret publikums tilgang til offentlig informasjon gjennom lovregulering, samsvarer så vidt en kan se praksis godt med den norske, nemlig at man får informasjon gratis ved en direkte henvendelse.

4.8.2 Analyser og vurderinger

Selv om vurderingsgrunnlaget er spinkelt, kan vi av det ovenstående gjøre en del interessante refleksjoner når det gjelder elektronisk informasjonsdistribusjon:

De offentlige elektroniske databasene i Norge er mange og store, men de utgjør bare en liten del av den totale handelen med elektroniske tjenester. Det betyr enten at de er

1. lite benyttet (lavfrekvent bruk), eller at de er

2. svært lavt priset i forhold til de private informasjonstjenestene, eller at

3. det private markedet for elektroniske tjenester er svært lite utviklet i Norge

Det har ikke vært anledning til å gå dypere inn i materialet, men sannsynligheten taler for at alle tre faktorer er til stede, kanskje med hovedvekt på pkt. 3. Vi vet fra tidligere undersøkelser at det offentlige selv er den største bruker av offentlig informasjon. Slik internbruk ser ut til å være hyppig forekommende, men svært moderat priset.

Potensialet for kommersiell utnyttelse av offentlig informasjon er lite utnyttet her til lands, i forhold til land vi gjerne sammenlikner oss med. Et forhold som vi imidlertid må være oppmerksom på i denne vurderingen, er at offentlige registre ikke nødvendigvis er et entydig begrep overalt i verden. Registre som er offentlige i Norge kan utmerket godt være private i andre land. Eksempel: Motorvognregisteret, som er offentlig i Norge, men privat f.eks. i Belgia og Frankrike. Vi vet ikke i hvilken grad materialet tar hensyn til slike forhold.