1 Bakgrunn

1.1 Hvorfor utrede prising av offentlig informasjon?

Utvalget som utredet statlig informasjon mot år 2000, foreslo i sin utredning Ikke bare ord... NOU 1992:21, at det skulle foretas en samlet gjennomgang av spørsmålet om prising av statlig informasjon. I flere av høringsuttalelsene til utredningen ble dette forslaget støttet.

Informasjonsutvalget pekte på at det ser ut til å være en tendens til at flere og flere etater priser sin informasjon. Det er også vanlig at informasjon som stilles til rådighet ad elektronisk vei, blir prislagt. Utvalget så dette som et problem, dersom mulighetene for å skaffe seg den samme informasjonen gratis, fjernes som resultat av overgang til databaser.

Utvalget pekte på at den prisingen som skjer er tilfeldig, fordi staten mangler en samlet politikk for prising av informasjon. Man pekte også på rettslige sider ved prisingsspørsmålet. Når informasjon prises, kan publikums rolle endres fra vanlig borger eller rettighetshaver til kunde.

Utvalget oppsummerte sine synspunkter med et forslag til mandat for et nytt utvalg (prisingsutvalg) i åtte punkter.

Hovedtrekkene i disse punktene finner en igjen i mandatet for PRISINGSUTVALGET som ble opprettet ved kgl.res. 12. november 1993. Men i Prisingsutvalgets mandat er flere sider trukket inn, bl.a. skal en legge vekt på medvirkning og demokrati, og STATLIG INFORMASJON er skiftet ut med OFFENTLIG INFORMASJON. Dette innebærer at Prisingsutvalget har hatt en større del av informasjonssektoren å arbeide med enn det forrige utvalget hadde.

1.1.1 Generelt om informasjon og særtrekk ved offentlig informasjon

Informasjon benyttes, og ny informasjon skapes som en integrert del av virksomheten i all næringsvirksomhet og forvaltning enten virksomheten er offentlig eller privat. Informasjon er i utgangspunktet immateriell, og den er en forutsetning for all menneskelig aktivitet. Det meste av den informasjonen vi trenger flyter fritt tilgjengelig, og den fins samtidig hos mange mennesker. Når en bedrift ansetter en ny høyt kvalifisert medarbeider, får bedriften samtidig tilgang til en stor informasjonsmengde. Dette har igjen ført til at folk som har tilegnet seg mye informasjon og evne til å omsette informasjon til kunnskap og handling, blir spesielt ettertraktet.

Ett av særtrekkene ved vår tids næringsliv er at så mye av virksomheten er kunnskapsbasert. Den menneskelige innsatsen i produksjonen er i stor grad flyttet fra muskelkraft til hjernekraft, og man har konstruert og tatt i bruk hjelpemidler som erstatter muskelkraften. Forutsetningen for denne utviklingen har vært at stadig ny informasjon er blitt til, tatt vare på og formidlet videre til andre. Man har etter hvert utviklet en lang rekke medier som kan lagre informasjon; bøker, fonogram, videogram, elektroniske medier osv. Når teknologien gir oss stadig bedre muligheter for å lagre, finne igjen og distribuere informasjon, får også prissetting av informasjon i forskjellige varianter økende betydning. Man snakker om informasjonssamfunnet, og mange har gjort forsøk på å kvantifisere og beregne den økonomiske betydningen av informasjonssirkulasjonen.

En stor del av den offentlige informasjonen kommer i en særstilling i forhold til annen informasjon som lagres og omsettes. Staten og kommunene er et fellesskap for alle landets borgere, og offentlige organer forvalter fellesskapets eiendom. En kan derfor si at lagret informasjon som offentlige etater har ansvar for, (arkiver, registre, databaser osv.) er fellesskapets eiendom. Den enkelte etat forvalter slike lagre på vegne av fellesskapet, og retningslinjer for forvaltningen av disse bør derfor gis av politiske organer eller myndigheter disse gir fullmakt.

Selve informasjonen kan det ikke knyttes eiendomsrett til. Men informasjon dreier seg ofte om åndsverk, og når informasjon er åndsverk, utløses flere rettigheter i forbindelse med offentliggjøring, spredning, videre bruk og økonomisk utnyttelse. I åndsverkloven er imidlertid en betydelig del av den offentlige informasjonen behandlet som et særtilfelle som det ikke kan knyttes opphavsrettigheter til. Det dreier seg om åndsverk uten opphavsrettslig beskyttelse. Dette har betydning når en skal vurdere offentlig informasjon i forhold til et informasjonsmarked. Man kan neppe gi bestemte aktører enerett til å publisere og formidle slik informasjon.

Varer og tjenester det offentlige tar betalt for, kan gjerne knyttes til enkelte sektorer eller etater. Prisingsspørsmål i forbindelse med slike tjenester er det derfor naturlig å vurdere sammen med tjenestens økonomi for øvrig. Noen offentlige virksomheter er spesielt opprettet for å innhente, lagre og tilgjengeliggjøre informasjon, f.eks. Brønnøysundregistrene, Nasjonalbiblioteket, Riksarkivet m.fl.. Å innhente, produsere, lagre og formidle informasjon er en ordinær del av virksomheten i alle deler av den offentlige forvaltningen. Spørsmålet om prising av offentlig informasjon er derfor sektorovergripende, og det bør behandles på et overordnet plan. Det er ikke ønskelig at hver enkelt sektor eller enkelte etater har sin egen politikk på dette feltet, men det er i betydelig utstrekning tilfelle i dag.

1.2 Grunnlaget for en prisingspolitikk for offentlig informasjon

En prisingspolitikk for offentlig informasjon må utredes etter fire hovedlinjer:

1. Den demokratiske dimensjon

2. Teknologiutviklingen

3. Det økonomiske perspektivet

4. De juridiske forhold

1.2.1 Informasjon i et demokratisk samfunn

Åpen tilgang til informasjon er en av forutsetningene for en demokratisk samfunnsform. Retten til visse typer informasjon hører derfor med til våre grunnleggende demokratiske rettigheter. Viktige stikkord her er informasjon om rettigheter og plikter, partenes rett til å gjøre seg kjent med saksdokumenter, offentlige organers veiledningsplikt og prinsippene om offentlighet og meroffentlighet.

Utvalget som utredet statlig informasjon, konstaterte at det totalt sett har vært en positiv utvikling i statlig informasjonsvirksomhet de siste årene. Men det er store variasjoner i informasjonssatsing mellom ulike enheter og etater. Utvalget så det som et problem at de som står for informasjonen ikke tar tilstrekkelig hensyn til de forskjellige målgruppers forutsetninger for å motta og anvende den informasjon som gis: Deler av offentlig virksomhet preges av informasjonsgjerrighet.

1.2.2 Teknologiutviklingen

Innføringen av datateknologi innenfor informasjonsbehandling og kommunikasjon har på mange måter skapt en helt ny situasjon både for dem som skal formidle informasjon og for dem som skal benytte den. På flere områder har offentlige etater ligget i forkant når det gjelder å innføre ny teknologi i informasjonsvirksomheten. I den innledende fasen en til nå har hatt, har mye av informasjonen vært å finne parallelt i papirbaserte og elektroniske medier. En må regne med at for mange typer informasjon vil de elektroniske mediene etter hvert bli enerådende.

Konsekvensene av denne utviklingen er mange, og til dels uoversiktlige. Informasjonsflyten i samfunnet blir større, og informasjonen kan gjøres lettere tilgjengelig.

Når informasjonen blir lettere tilgjengelig, må en regne med en større utnyttelse. En kan vel også si at nye tilbud skaper nye behov. En vet at informasjonsbrukernes atferd endrer seg, men det er gjort lite forskning rundt dette. Når informasjon som tidligere bare var tilgjengelig fra et sentralt kontor i forvaltningen, blir gjort tilgjengelig på en lang rekke steder, kan også spørsmål om veiledning bli flyttet fra det sentrale kontoret og ut til lokale kontorer. Dette vil være en betydelig fordel for publikum hvis man sørger for lokal veiledningskompetanse. Antakelig vil man få en avlastning sentralt, mens man vil få flere henvendelser og et økende veiledningsbehov lokalt.

Teknologiutviklingen har ført til en rekke nye tjenester og nye aktører innenfor informasjonsformidlingen. Driften av databasene kan settes ut til elektroniske distributører. I forbindelse med distribusjonen, kreves systemer og nettverk som på sin side krever brukerstøtte. Nye aktører kan overta oppgaver som tidligere var lagt til forleggere og boktrykkere, eller som etatene ordnet selv. Alt dette medfører at kostnadsbildet endrer seg. Tradisjonelle utgiftstyper blir borte, og nye kommer i stedet.

Framvekst av profesjonelle, til dels kommersielle, formidlere både i offentlig og privat sektor har gjort det vanlig å ta betalt for informasjonstjenester som baserer seg på elektronisk formidling. Mye tyder på at vi står på terskelen til et informasjonssamfunn som ingen aner rekkevidden av.

1.2.3 Økonomiske perspektiver

Selv om offentlig informasjon er et fellesgode som er unntatt beskyttelse etter åndsverkloven, og som derfor i prinsippet kan benyttes fritt av alle, er det i praksis store muligheter for å prissette den.

Offentlig informasjon har tradisjonelt gitt grunnlag for forskjellige typer trykte publikasjoner, og slike produkter kan omsettes som andre varer. Men når informasjonen er utgitt på denne måten, vil den normalt bli gjort gratis tilgjengelig i offentlige biblioteker. Høy pris på publikasjonene kan føre til at biblioteker lar være å kjøpe dem, men i store trekk har ikke prisen på offentlige publikasjoner i tradisjonell form vært begrensende for publikums tilgang til denne informasjonen.

Når informasjonen lagres og distribueres ved hjelp av ny teknologi, oppstår det en ny økonomisk situasjon. Kostnadene ved utgivelsen og distribusjonen kan ikke lenger knyttes til fysiske eksemplarer som kan selges enkeltvis slik som bøker og periodiske publikasjoner. Når kostnaden er flyttet fra utgifter til å utgi en trykt publikasjon, til drift av en database og distribusjon fra den, blir det nærliggende å ta betalt for tilgang og bruk på samme måte som når man solgte eksemplarer av boka. Men dette kan gi helt andre virkninger for mottakeren. Muligheten for gratis tilgjengelighet kan bli redusert.

Offentlige registre, databaser og kataloger er beskyttet etter den såkalte katalogregelen i åndsverkloven. Selv om selve informasjonen ikke er beskyttet, gir dette bl.a. rettigheter når dataposter skal overføres fra en maskin til en annen. I praksis betyr dette at informasjonen i slike baser kan ha en betydelig verdi som handelsvare. Både i privat og offentlig regi er antallet informasjonsdatabaser sterkt økende. I mange av disse basene ligger det et stort potensiale for økonomisk utnyttelse.

I et tradisjonelt system for informasjonsformidling og distribusjon der en har et stort antall mottakere som hver for seg trenger en forholdsvis liten tjeneste, er prising så arbeidskrevende at det er lite aktuelt. Når man tar i bruk datateknologi for denne type informasjonsformidling, kan også prisberegning og fakturering skje automatisk. Man kan derfor komme til å vurdere prising av informasjon på områder der dette tidligere var uaktuelt.

Presset på offentlige budsjetter, sammen med økt krav til egeninntjening og effektivisering i det offentlige, kan føre til endrede rammebetingelser for offentlig informasjonsformidling. En konsistent prisingspolitikk kan gjøre presset mindre ved å stimulere til en raskere overgang til mer kostnadseffektive informasjonsmetoder og -kanaler. Med andre ord: Ressursbruken i det offentlige bør styres fra uproduktive og urasjonelle rutiner, over dit hvor ressursene kan gjøre størst nytte.

1.2.4 Juridiske forhold

Åndsverklovens særbehandling av offentlig informasjon er allerede nevnt. I forbindelse med databaserte informasjonssystemer kan det imidlertid oppstå nye opphavsrettslige problemer. En ny åndsverklov er under utarbeidelse.

Lovverket gir borgerne en rekke rettigheter i forhold til offentlig informasjon. De mest sentrale rettighetene er nedfelt i forvaltningsloven og offentlighetsloven. I tillegg til at disse lovene sikrer borgerne rett til informasjon, pålegger de også forvaltningsorganene plikter, bl.a. veiledningsplikt og plikt til å gi informasjon uoppfordret i mange tilfeller. Som hovedregel har ikke det offentlige anledning til å ta betalt for slik informasjon.

Loven om folkebibliotek pålegger alle kommuner plikt til å ha folkebibliotek. Loven sier eksplisitt at bibliotekene skal ha informasjonsformidling som oppgave, og den pålegger bibliotekene (kommunene) å stille bøker og annet egnet materiale gratis til disposisjon. Kommunene har også en informasjonsplikt etter kommuneloven.

I tillegg til dette fins det bestemmelser om informasjon i en rekke særlover. I noen av disse er det gitt bestemmelser om brukerbetaling i forbindelse med utskrifter, attester osv. I en del tilfeller kan det være vanskelig å trekke klare grenser for når offentlig informasjon skal være gratis, og når den kan prises.

1.3 Fra papirbasert til elektronisk informasjonsformidling

Ser vi på forholdet mellom tradisjonell og elektronisk publisering totalt sett, forrykkes dette sakte over i retning av mer elektronisk publisering. Mens markedet for elektronisk informasjon øker med 20 – 30 % årlig, er det beregnet at markedet for tradisjonell, papirbasert publisering, stiger med ca. 5 % årlig. I år 2000 er markedet for papirbasert publisering anslått til 111.700 mill. ECU (ca. 936 mrd. kroner) på europeisk basis. Potensialet for elektronisk publisering er samtidig anslått til inntil 15 % av dette. En interessant observasjon som kan gjøres på dette grunnlaget, er at selv om det elektroniske markedet vokser sterkt, fører det likevel (foreløpig) ikke til at markedet for papirbaserte tjenester blir mindre. Altså: Vi informerer hverandre stadig mer, både på papir og i elektronisk form.