3 Utvalgets mandat, rammer, definisjoner og presiseringer

Ved kongelig resolusjon 12. november 1993 nedsatte Regjeringen et utvalg for å utrede prising av offentlig informasjon.

3.1 Mandat og sammensetning

Utvalget ble gitt følgende mandat:

1. Utvalget til utredning av prising av offentlig informasjon skal:

   • kort redegjøre for dagens situasjon når det gjelder prising av informasjon

   • sammenligne situasjonen med noen andre europeiske land og EF

   • vurdere om det er behov for nye eller endrede regler når det gjelder prising av offentlig informasjon

   • utforme eventuelle forslag til regler på området.

   Utvalget skal fokusere på konsekvensene for staten og andre som tilbyr offentlig informasjon, og for statlige brukere, kommunesektoren, næringslivet og publikum (nedenfor kalt brukerne), og særlig ta for seg problemer som er knyttet til prising av offentlige datatjenester i dag, f.eks. monopolprising.

2. Hovedrammen for utvalgets arbeid skal være kommunikasjonsprinsippet, dvs. at informasjon er en prosess hvor det offentlige og brukerne skal være likeverdige deltakere. Utvalget skal ta utgangspunkt i brukernes krav til å få kunnskap om/kjennskap til:

   • rettigheter og plikter de har i henhold til lovverket og som samfunnsborgere

   • øvrige aktiviteter/vedtak i offentlig forvaltning som vil påvirke deres livssituasjon.

3. I utredningen skal utvalget også drøfte:

   • spørsmål vedrørende prising/prisdifferensiering /gratisprinsippet knyttet til ulike informasjonstyper og brukergrupper. I denne sammenheng skal rettighetsinformasjon og pliktinformasjon spesielt omtales.

   • forholdet til ulike informasjonskanaler, herunder til informasjon som stilles til disposisjon elektronisk og til utviklingen på det teleteknologiske området.

   • om det er nødvendig med egne regler som hindrer tilfeldig prissetting av offentlig informasjon og monopolprising.

   • om informasjonsutveksling mellom etater og mellom forvaltningsnivåer bør prises (internprising), og i tilfelle hvilke institusjoner som bør betale, og hvilke prinsipper som bør legges til grunn for prissettingen.

   • i hvilken grad og etter hvilke retningslinjer private og offentlige distributører skal formidle offentlig informasjon på kommersiell basis.

4. Utvalget skal legge vekt på medvirkning og demokrati, og også se på informasjonskløfter. Det skal utrede hvilke konsekvenser en økt grad av prising av informasjon kan få vedrørende tilgjengelighet, underforbruk av informasjon og kvaliteten på informasjon. Utvalget skal også se på hvilke muligheter som de sentrale prinsipper utvalget legger til grunn, kan gi for kommersiell utnyttelse av offentlig informasjon.

5. Utvalget skal også belyse de rettslige sidene vedrørende prising av informasjon knyttet til eventuelle forslag til retningslinjer som utvalget måtte komme med.

6. Utvalget skal ha en egen redegjørelse om de administrative og økonomiske konsekvensene av forslagene.

7. Utvalget skal avgi sin utredning til Administrasjonsdepartementet innen ett år etter oppnevning.

Utvalget fikk følgende sammensetning:

1. Administrerende direktør Petter Gottschalk, Norsk Regnesentral, leder

2. Lovrådgiver Hanne Bjurstrøm, Justisdepartementet

3. Stabsdirektør Elisabeth Enger, Kommunenes Sentralforbund

4. Bibliotekdirektør Asbjørn Langeland, Statens bibliotektilsyn

5. Redaktør Magne Nedregård, LO

6. Underdirektør Irene Solberg, Forbrukerrådet

7. Rådgiver Eli Telhaug, Finansdepartementet

8. Direktør Roald Tørrissen, Brønnøysundregistrene

9. Redaktør Oddvar Aasen, Institutt for journalistikk.

Som hovedsekretær ble oppnevnt Tor Evensen, rådgiver i Statskonsult. Ottar Evensen, førstekonsulent i Statens informasjonstjeneste, ble oppnevnt av Administrasjonsdepartementet som sekretær for utvalget fra og med 17.11.93.

3.2 Arbeidsmåte og grunnlags­materiale

Utvalget har hatt 12 møter. På de innledende møtene har forskjellige aktører presentert sine syn: Administrasjonsdepartementet ved spesialrådgiver Terje Dyrstad, Informasjonsutvalget ved redaktør Thor Viksveen, Tinglysingsdata ved adm.direktør Per Selmer, Statskonsult ved rådgiver Tor Evensen, Institutt for rettsinformatikk ved professor Jon Bing, Statens kartverk ved kartverksjef Øyvind Stene, Brønnøysundregistrene ved direktør Roald Tørrissen, Datatilsynet ved underdirektør Randi Punsvik og Statens informasjonstjeneste ved direktør Arne Simonsen.

Utvalget har i sitt arbeid tatt utgangspunkt i NOU 1992:21 Ikke bare ord... Statlig informasjon mot år 2000. Her foreslås opprettelse av et prisingsutvalg. Utvalget har videre tatt utgangspunkt i Statskonsults arbeid med en nasjonal infrastruktur for edb, hvor en rekke aspekter ved informasjonsformidling og informasjonsforvaltning utredes, og statlig informasjonspolitikk slik den er formulert i St.prp. nr. 1. for Administrasjonsdepartementet. For øvrig henvises til litteraturlisten bak i utredningen.

3.3 Definisjoner og presiseringer

Prisingsutvalget har vært tildelt et omfattende mandat i forhold til den tid som har stått til rådighet. Det har derfor vært nødvendig å foreta avgrensninger i arbeidet og tillegge deler av mandatet større betydning enn andre deler. Utvalget har lagt spesiell vekt på å benytte prisingsperspektivet på alle relevante problemstillinger. På denne bakgrunn har utvalget sett det som sin oppgave:

• å beskrive dagens situasjon når det gjelder prising, i Norge og i enkelte utvalgte land

• å drøfte rettslige sider ved prising

• å drøfte internprising mellom etater og forvaltningsnivåer

• å drøfte informasjonskløfter

• å drøfte ulike informasjonstyper, brukergrupper og informasjonskanaler

• å utarbeide hovedprinsipper for prising

• å foreslå offentlig prisingspolitikk basert på hensyn både for og mot prising

I Prisingsutvalgets mandat er uttrykket offentlig informasjon benyttet i stedet for statlig informasjon. Utvalget har tolket dette dithen at utredningen skal omhandle informasjon og informasjonsformidling som har sitt utspring i norsk offentlig virksomhet, inkludert kommunesektoren. Med kommunesektoren forstår utvalget både kommuner og fylkeskommuner.

Offentlig informasjon omfatter bl.a.:

• informasjon om virksomheten i staten, kommunene og fylkeskommunene på alle politiske og administrative nivåer

• informasjon om rettigheter, plikter, muligheter m.m. som følger av vedtak og beslutninger fattet av politiske og/eller administrative organer i staten, kommunene eller fylkeskommunene

• informasjon som offentlige forvaltningsorganer produserer og tilrettelegger for bruk utenfor sin egen virksomhet på grunnlag av pliktig avlevert materiale og/eller andre innsamlede data fra offentlige og private kilder

• informasjon fra Stortinget og domstolene som behandles av offentlig forvaltning

• informasjon som produseres utenfor Norges grenser og som er av særlig interesse for Norge

Informasjon som ifølge lov eller forskrift er unntatt fra offentlighet, faller utenfor mandatet. Det gjelder også for informasjon av fortrolig art som partene i en sak har rett til å få ifølge lovverket.

3.3.1 Informasjonsbegrepet

Den statlige informasjonsvirksomhet er beskrevet i NOU 1992:21, kap. 5, og vi finner det ikke hensiktsmessig her å repetere dette. Sett i lys av den sterke internasjonaliseringsprosessen vi for tiden er inne i, må det imidlertid påpekes at offentlig informasjon som produseres utenfor Norges grenser, også i høyeste grad kan være relevant for vårt land, og vise versa. Vi tenker spesielt på retningslinjer, direktiv og andre dokumenter fra EU/EØS, men også på dokumenter fra etablerte nordiske samarbeidsorganer (Nordisk Råd o.a.) og andre internasjonale organer som Norge er medlem av på nasjonalt nivå. Etableringen av nye all-europeiske offentlige informasjonssystemer er neppe langt unna. Realiseringen av EUs 4 friheter vil bl.a. medføre økt behov for utveksling av offentlig informasjon over landegrensene. Når vi i det etterfølgende omtaler offentlig informasjon, er det dette som må være vårt perspektiv.

3.3.2 Informasjonskjeden

Formidling av offentlig informasjon skjer i dag på mange måter, gjennom forskjellige kanaler og via ulike medier.

Tradisjonell informasjonsformidling foregår ved at muntlige eller skriftlige henvendelser fra kundene besvares direkte fra et offentlig kontor, ved å distribuere trykte publikasjoner, ved informasjonskampanjer i presse og kringkasting e.l. Distribusjonskjeden utgjøres i dette tilfelle f.eks. av Offentlige kontorer, Trykkeri, Postvesen, Aviser, Ukeblad, Radio og TV. Det utføres en jobb som er bestilt og betalt av informasjonsleverandøren, og hoveddelen av jobben består i å produsere det fysiske informasjonsmaterialet og bringe det ut til sluttbrukerne på en hensiktsmessig måte. For sluttbrukerne vil det meste av dette materialet være gratis, ev. betaler man for de direkte kostnadene ved trykking og distribusjon. For personlige henvendelser betales det normalt ingenting.

I praksis kan ofte rollene til aktørene i distribusjonskjeden gå litt over i hverandre. Enkelte ganger kan informasjonsleverandøren selv utføre alle oppgavene i formidlingskjeden. Kostnader oppstår på alle ledd i formidlingskjeden, men slik situasjonen er i dag bestemmes prisen til sluttbrukeren (i den grad det er snakk om pris) ofte på distributørleddet, som er det kommersielle leddet i informasjonsformidlingen.

3.3.2.1 Elektronisk distribusjon

En elektronisk informasjonskjede fyller i prinsippet nøyaktig de samme funksjoner som en tradisjonell informasjonskjede. Forskjellen ligger i de tekniske hjelpemidler som brukes for å få informasjonen fram til brukerne. Den elektroniske formidlingen forutsetter bruk av moderne datateknologi og -kommunikasjon. Den forutsetter også at mottakeren har tilgang til en viss teknisk utrustning på sin side, og at han er i stand til å bruke den.

Elektronisk distribusjon omfatter vanligvis teknisk tilrettelegging, databasevert og nettverksdistributør, med tilhørende brukerstøttefunksjon og tilleggsfunksjoner. For enkelhets skyld kan disse funksjonene sammenfattes under distributør-begrepet. I en papirbasert informasjonskjede ville distributøren antakelig være et forlag, med trykkeri og bokhandel som underleverandører.

Informasjonsleverandøren kan selv velge å opptre som distributør eller å ivareta en del av oppgavene i formidlingskjeden. Hovedsaken bør imidlertid være å få til en kvalitetsmessig best mulig distribusjon til en lavest mulig pris. Om dette oppnås ved intern eller ekstern innsats er likegyldig, og slike vurderinger bør utelukkende baseres på økonomiske og praktiske forhold i det enkelte tilfelle. Dette betyr at om en leverandør overveier å benytte en ekstern distributør (f.eks. en datasentral), må det eksistere rutiner som gjør at det gunstigste tilbudet foretrekkes, også når det eksterne tilbudet konkurrerer med den interne edb-enheten i etaten.

Av og til benytter informasjonsleverandøren seg av et ekstra mellomledd som gjerne kalles tjenesteleverandør, som står for den tekniske tilretteleggingen av informasjonsmaterialet og opplegg av databasen. Ofte kan distributøren formidle databasene i store, landsomfattende datanett ved hjelp av mange underdistributører. Distributørene kan gå sammen om å etablere brukerstøtte-funksjon, felles fakturering osv., og vi får da en ny funksjon som ofte går under benevnelsen Elektronisk torg. (På engelsk One Stop Shop (OSS))

Nedenstående figur viser et eksempel på en informasjonskjede, hvor vi tenker oss at Informasjonsleverandøren utfører innsamling av rådata, tjenesteleverandøren legger til rette og klargjør datagrunnlaget, og distributøren leverer tjenesten ut til sluttbrukerne og har kontakten mot disse. Forvaltningsoppgavene knyttes her kun til innsamling av datagrunnlaget, men dette vil kunne variere noe fra etat til etat, alt etter hvilke oppgaver etaten er pålagt. Noen ganger vil forvaltningsoppgaven ­utvilsomt strekke seg helt ut til sluttbrukeren, og ikke stoppe før mottakeren har forstått budskapet og reagert på det. Prisingen av tjenesten vil bl.a. kunne avhenge av hvor langt ut mot brukeren forvaltningsoppdraget strekker seg.

Det offentliges prisingspolitikk kan påvirke sluttprisen både direkte, gjennom subsidier og forskjellige bestemmelser og inngrep, og indirekte, gjennom f.eks. utvikling av standardavtaler mellom aktørene, og andre tiltak for å fremme effektiv og enhetlig informasjonsflyt.

Følgende figur viser ikke alle deler av offentlig informasjonsvirksomhet, men en del av bildet:

3.3.3 Informasjon – ressurs, produkt, tjeneste

Det fins mange definisjoner på begrepet informasjon. Konsultasjon av leksika og ordbøker bidrar lite til å skape klarhet i begrepene. I utgangspunktet oppfatter vi informasjon som et immaterielt mengdeord, som det verken kan knyttes eierskap eller pris til. Informasjon på dette nivået befinner seg kun i hodet til mottakeren eller det ligger som en passiv informasjonsressurs, som ikke er utnyttet. Et informasjonsprodukt kan betraktes som informasjon i materialisert form, altså et fysisk produkt som er basert på bruk av informasjon som råvare (en bok, et register, en database osv.). Når informasjonen er offentliggjort/publisert, kan det knyttes visse rettigheter til den, f.eks. opphavsrett. I utredningen vil det som regel være informasjon i betydningen informasjonsprodukt(er) som omtales.

Forholdet mellom begrepene informasjon og data er også uklart. Vi kan se på data som løsrevne biter av informasjon. Eksempelvis vil 39 grader være data, helt til vi får vite at det dreier seg om kroppstemperaturen til et menneske – da vil 39 grader plutselig gå over til å være informasjon (om at vedkommende har feber). Data benyttes også i dagligtalen som et samlebegrep for slikt som har å gjøre med datamaskiner, datasystemer, databehandling osv. (Jf. Det ligger på data, Vi har gått over til data.) I dagligtale har vi en tendens til verken å skille mellom informasjon og data eller å skille mellom informasjon og kunnskap. Informasjon befinner seg midt mellom data og kunnskap i et slags forståelseshierarki.

Slik vi forstår uttrykket informasjonstjeneste, er dette å betrakte som en slags konsulenttjeneste – betalt eller ubetalt bistand til å utføre en definert oppgave, f.eks. i forbindelse med innhenting, sammenstilling, ev. analyse og distribusjon av informasjon. Vi antar at uttrykket hovedsakelig har sin bakgrunn i framveksten av profesjonelle informasjonsmeglere og -formidlere, som samler inn informasjon fra mange kilder ut fra bestemte kriterier (i dag hovedsakelig fra elektroniske medier), stiller dette sammen og selger produktet som en tjeneste. Slik virksomhet faller utenfor utvalgets mandat. Imidlertid ser vi at uttrykket informasjonstjeneste i dag også benyttes om en database eller en samling av databaser fra en distributør. Uttrykket kan også benyttes om trykte produkter.

Informasjon framstår som et komplisert begrep fordi det kan bety mange forskjellige ting og fordi det ofte brukes nokså upresist og tilfeldig.

Kanskje kan man definere en struktur bestående av Data-Informasjon-Kunnskap-Handling. Data er her bits og bytes, bokstaver og tall, symboler og signaler. Informasjon kan gi mening til en eller annen, dermed er det situasjonsbestemt og personavhengig om det er informasjon. Forståelse er en egenskap ved kunnskap, og kunnskap er det som setter et menneske i stand til å gjøre fornuftige ting. Dermed er det kunnskap som utløser handling.

Det er vanskelig å utvikle en definisjon og avgrensning av informasjon, for enhver presisering kan redusere begrepets innhold og omfang. Samtidig er det et klart behov for å gjøre forsøk på å avklare begrepet informasjon, bl.a. fordi ordet benyttes i andre ord. Informasjonsteknologi er et eksempel på dette.

Det er sagt at informasjon er: A difference that makes a difference. Noe kryptisk kanskje, men oversatt kan det være: Data er en strøm av forskjeller, i det øyeblikket disse forskjellene setter i gang en reaksjon, gjør en forskjell, blir det til informasjon.

Prisingsutvalget har i sitt arbeid registrert at det fins forskjeller i ståsted når det gjelder bruk av begrepet offentlig informasjon. Det har avtegnet seg følgende to forskjellige definisjoner på offentlig informasjon med utgangspunkt i disse ståstedene:

3.3.4 Pris

Utvalget konsentrer sin utredning om prising. Med pris menes generelt betaling/godtgjørelse/vederlag for en stykkvis ytelse, enten som en vare eller tjeneste. Pris fastsettes normalt i et marked med fri konkurranse som følge av tilbud og etterspørsel. Men pris fastsettes også i en rekke andre situasjoner, f.eks. når det er monopol med bare én tilbyder av informasjonen.

Sett fra betalerens side kan det imidlertid være uviktig hva leverandøren av informasjon kaller det, eller hva som brukes som begrunnelse for å avkreve brukeren en betaling som vilkår eller vederlag for å oppnå en ytelse. Pris i vid forstand omfatter derfor i vår forbindelse ethvert økonomisk vederlag som ytes av en betaler til en informasjonsgiver eller noen som handler på vegne av ham.

Pris kan relativt klart avgrenses mot betalingsplikt som har sitt utspring i en handling eller unnlatelse på betalersiden som utløser betalingsplikt som en straffesanksjon, f.eks. bot, inndraging, straffegebyr, tvangsmulkt, parkeringsgebyr osv. Men terminologien er ikke alltid helt dekkende for realiteten. Tilfeldig bruk av begreper som avgift og gebyr er eksempler på det.

Det offentlige kan også i kraft av sin rolle som skatte- og avgiftsmyndighet pålegge en betaler en offentligrettslig plikt til å betale av sine penger til felleskassen. Typiske eksempler er skatt, toll, offentlige avgifter osv. Disse områdene ligger utenfor vår prisdiskusjon, men heller ikke her er terminologien alltid like betegnende for realiteten.

3.3.4.1 Prisens betydning

Prisen på et produkt eller en tjeneste påvirker brukernes atferd. Derigjennom påvirker prisen også ressursbruk og ressursfordeling i samfunnet. Eksempelvis vil høy pris på en tjeneste motivere kjøperne til å ta i bruk andre og billigere tjenester. Prising kan derfor være et virkemiddel til å styre brukernes handlemåte i en ønsket retning, f.eks. å redusere eller øke etterspørselen etter bestemte tjenester. Dette benyttes både av det offentlige og det private i mange sammenhenger, f.eks. er bompengeringer rundt større byer primært motivert ut fra ønsket om å redusere personbiltrafikken inn til byen. Dyre parkeringsplasser i sentrum virker i samme retning, likeså subsidiering av kollektivtrafikken. En liknende strategi for bruk av prismekanismer er vanskelig å få øye på når det gjelder prising av offentlig informasjon.

3.3.4.2 Gebyr og avgift

Med gebyr menes tradisjonelt noe annet enn avgift, idet formålet her vil være en ren inndekking av kostnader forbundet med levering av de gebyrbelagte tjenestene. Det er ikke alltid klart når et gebyr eller en avgift faller utenfor eller innenfor prisdiskusjonen. Undertiden brukes begrepet på forhold som for alle praktiske formål må vurderes under synsvinkelen prisingsproblematikk, f.eks.: Bankgebyrer, rettsgebyrer (tidligere sportler), kommunale gebyrer, og private og offentlige avgifter av forskjellig slag. Alle disse er i realiteten betaling for tjenester som man i mangel av positivt holdepunkt for noe annet ville kalle prising av tjenester. Det samme gjelder for en del andre betegnelser, som refusjoner, egenandeler, dekningsbidrag og royalties m.m., som alle naturlig kan trekkes inn i diskusjonen om prising av informasjon.

Også sett fra stats- og kommunekassens og dermed skattebetalernes side, er det et poeng at enten pengene kommer inn som straff, skatt, avgift, gebyr eller ved levering av prisede tjenester, vil det være en del av finansieringen av de samlede offentlige utgiftsbudsjetter. Det er dessuten fullt mulig å legge inn politiske styringsønsker som en del av grunnlaget for fastsettelse av utlikningsprinsipper som vil påvirke de faktiske pengebeløp, uavhengig av hvilken teknisk-juridisk løsning man velger.

På denne bakgrunn er det klart at utvalget forholder seg til de gebyrer, avgifter og andre reelle vederlagsordninger som fins i praksis for offentlig informasjon, selv om dette kanskje ikke umiddelbart oppfattes som en del av prisingsproblematikken. Som ytterligere begrunnelse kan vises til at på de områder der man tidligere hovedsakelig har hatt tilgang til offentlige, gebyrbelagte informasjonstjenester, ser man klart at når området kommersialiseres er statens gebyrsatser en sterkt medvirkende faktor for hvilken prisingspraksis som velges for tilgrensende private og offentlige tjenester.

3.3.4.3 Prising i næringslivet

Næringslivet forholder seg til markedsmekanismer. Men også for næringslivet er det vanskelig å vite hva som er riktig pris, spesielt første gang den skal fastsettes for et nytt produkt. For å kunne sette riktig pris er det nødvendig å kjenne kostnadsstrukturen, konkurransesituasjonen og markedets reaksjoner på pris og prisendringer. På grunn av manglende kunnskap, spesielt markedskunnskap, støtter man seg ofte på skjønnsmessige vurderinger. Utgangspunktet for prisingen kan være:

• kostnader

• etterspørsel

• den pris som konkurrentene tar for tilsvarende produkt

I tillegg må bedrifter i næringslivet bestemme seg for hvor de vil posisjonere sitt produkt når det gjelder pris og kvalitet. Bedriften kan velge ulike kombinasjoner av pris og kvalitet, og den må også bestemme seg for hvilke mål den vil nå med sin prispolitikk, eksempelvis:

• overleve som virksomhet, ved å prise under enhetskostnaden i en periode

• maksimere fortjenesten på kort sikt

• maksimere omsetningen

• maksimere salgsveksten

Det er langt lettere å fastsette prisen på et produkt som er veletablert på markedet enn å fastsette prisen på et helt nytt produkt. Samtidig må man være klar over at prisendringer på et eksisterende produkt kan utløse både forventede og overraskende reaksjoner på markedet. Ofte vil man foreta både kostnadsanalyser og markedsanalyser før priser på eksisterende produkter forandres. Når prisleiet er fastsatt, må man dessuten ta stilling til om prisen skal være den samme for alle kundegrupper eller forskjellig for ulike kundegrupper. Følgende alternativer står åpne:

• samme pris for samtlige kunder

• samme pris for samtlige kunder som kjøper produktet under samme betingelser (f.eks. samme informasjonstype, samme distribusjonskanal, samme volum)

• prisen bestemmes gjennom forhandlinger mellom kjøper og selger

Selv om bedrifter i næringslivet må forholde seg til markedsmekanismer, er markedsforholdene svært varierende. Sjelden finner man markeder med fullkommen konkurranse. I noen markeder finner vi monopol. Markedsformen har en betydelig innflytelse på hvordan bedrifter i næringslivet fastsetter sine priser.

3.3.4.4 Prising i det offentlige

For det offentlige vil det knytte seg andre problemstillinger til prising. For det offentlige vil prisingen ofte være et virkemiddel til å oppnå politiske og andre offentlige målsettinger, og ikke være et mål i seg selv. Både spørsmålet om informasjon skal prises og i tilfelle hvilken pris som skal tas, er knyttet til virkemiddelbruk for å oppnå målsettinger i det offentlige. Prisingen kan eksempelvis benyttes til å påvirke etterspørselen etter informasjonen, både i den ene og den andre retningen. Derved brukes prisen som et middel til å styre offentlig ressursbruk og ressursfordeling. Ideelt sett betyr det at ressursene brukes der de gjør mest nytte i samfunnet (effektiv ressursallokering).

Offentlig sektor kan påvirke ressursbruken når det gjelder pris på informasjon på to måter:

• offentlig sektors virksomhet og finansieringen av denne hvor det offentlige har direkte styring med ressursbruken

• privat sektors virksomhet og fiansieringen av denne hvor offentlige inngrep påvirker ressursbruken.

For prising av offentlig informasjon kan det være aktuelt å gå inn på begge områder. Men trolig vil de viktigste virkemidlene relatere seg til det offentliges egen ressursbruk ved produksjon, formidling og distribusjon av informasjon. Når det gjelder eventuelle inngrep i private markeder, vil dette relatere seg til bruk av offentlig informasjon i private foretak, som f.eks. massemedier, elektroniske databaser og -tjenester av forskjellig slag, og forskjellige utgivelser basert på offentlig informasjonsmateriale. Som regel vil det her være snakk om inngrep for å stimulere til økt bruk av offentlig informasjon snarere enn å pålegge restriksjoner.

3.3.4.5 Priser på informasjon

Det som skiller informasjon fra de fleste andre varer og tjenester, og som gjør prissetting av informasjon til et spesielt komplisert område, er at informasjon av natur er immateriell. Men informasjon i form av bøker, artikler, informasjonstjenester etc., er klart å betrakte som produkter som omsettes på vanlig måte. I så henseende er ikke informasjonsprodukter annerledes enn hvilke som helst andre produkter. Til grunn for utviklingen av produktet ligger en basis av informasjon, kunnskap, viten, kompetanse osv. som på en eller annen måte innkalkuleres i prisen på det ferdige produktet.

Det vil imidlertid i de fleste tilfeller være mulig å kjøpe eller overta visse rettigheter også i forbindelse med selve informasjonsinnholdet, f.eks. rettigheter til videre bearbeiding og kommersiell utnyttelse. For en bok vil dette typisk dreie seg om retten til å lage en film eller et skuespill på basis av boka. For offentlig informasjon gjelder imidlertid at det meste av informasjonen er unntatt beskyttelse, dvs. det er fritt å utnytte informasjonen videre, f.eks. i kommersiell bruk. Dette gjøres da også innenfor mange områder, f.eks. innen skattelovgivningen. Den informasjonen som kan benyttes til videreforedling i slike tilfelle, må imidlertid snarere karakteriseres som rådata enn som ferdig informasjon. Regelverket gir neppe anledning til å kopiere et informasjonsprodukt og videreselge det som sitt eget, selv om informasjonen i og for seg er ubeskyttet. Katalogvernet hindrer en slik framgangsmåte. EUs Databasedirektiv peker i samme retning. Det er også slik at mange informasjonstjenester må vedlikeholdes og ajourføres regelmessig for at kvaliteten skal bli god. Derfor er det mye som taler for at det inngås et avtaleregulert samarbeid mellom informasjonsleverandør og distributør, hvor prisen kan knyttes til avlevering, bearbeiding og tilrettelegging – men sjelden til selve informasjonen.

Prisingen av kommersielle informasjonstjenester vil følge tradisjonell pristeori, slik den presenteres i lærebøker, og dermed bli et resultat av kostnader, etterspørsel og/eller konkurranseforhold. På flere områder har vi allerede en slik situasjon, og utviklingen fortsetter å gå i den retning. Det gjelder f.eks. produkter fra Statens kartverk, Tinglysingsdata og Lovdata. Selv om offentlig informasjon sjelden har noen beskyttelse iht. Åndsverkloven, blir informasjon stadig oftere betraktet som en vare som kan omsettes for en pris. Prising forutsetter etterspørsel, som enten er til stede eller skapes gjennom markedsføring. Etterspørselen etter offentlig informasjon er avhengig av informasjonstilbud, informasjonbehov, informasjonstilgjengelighet og informasjonspriser.

3.3.4.6 Informasjonsøkonomi

Formålet med all økonomisk virksomhet er å tilfredsstille menneskelige behov. Jo bedre våre behov blir tilfredsstilt, desto høyere velferd har vi. Mange av våre behov blir tilfredsstilt gjennom forbruk av varer og tjenester. Den behovstilfredsstillelse som er mulig å oppnå i et samfunn, vil derfor avhenge av den tilgang til varer og tjenester man kan få. Jo større denne tilgangen er, desto høyere kan levestandarden bli. Likevel vil ethvert land ha begrensede ressurser i forhold til det samlede behov.

Allokering av ressurser står derfor sentralt i ethvert økonomisk system. Allokering foregår i en blanding av:

• samspill mellom etterspørsel og tilbud i markedet

• offentlig virksomhet og beslutninger av politiske myndigheter

Det er mange gode grunner til at offentlig informasjon bør være gratis. Samtidig er det viktig å være klar over at det fins minst tre hovedargumenter for direkte prising av informasjon:

• rettferdighetsprinsippet, som tilsier at kostnader som oppstår ved informasjonsbruk dekkes av den som bruker

• ressursanvendelsen, som tilsier at det er en viss sammenheng mellom den pris brukeren betaler og faktisk ressursbruk

• konkurransesituasjonen, som tilsier at man unngår konkurransevridning dersom alle oppnår kostnadsdekning i informasjonsformidlingen

Prising forutsetter at det foreligger etterspørsel etter informasjon. Informasjon kan dekke et behov, som f.eks.:

• redusere egne kostnader

• øke egne inntekter

• gi en opplevelse

• gi trygghet

• gi innflytelse

Det er en rekke ubesvarte spørsmål knyttet til begrepet informasjonsøkonomi, et fagområde som er i ferd med å se dagens lys. God informasjonsøkonomi kan innebære at offentlig informasjon gjøres tilgjengelig i elektronisk form for å redusere kostnader. God informasjonsøkonomi kan innebære å styre inntekten fra store brukere av en informasjonstjeneste til å gjøre den samme tjenesten lettere tilgjengelig også for små brukere. God informasjonsøkonomi kan innebære å la private aktører ta utgiftene og inntektene ved å foredle offentlig informasjon.

3.4 Perspektiver på offentlig informasjon

Informasjon kan bety mange ting: Utdanning og kunnskap, opplevelse og underholdning. Det kan knyttes ulike perspektiver til tilrettelegging og formidling av offentlig informasjon:

• Informasjon er et redskap for styring og kontroll. Dette er gjerne informasjon som det offentlige samler inn (med hjemmel i lov), om enkeltindivider, organisasjoner, virksomheter, gjenstander osv., og som benyttes av sentrale og lokale myndigheter, for myndighetsutøvelse og forvaltningsformål. Slik informasjon benevnes ofte nasjonale grunndata.

• Informasjon er basiskunnskap for enkeltmenneskets forhold til samfunnet. Dette er informasjon om de grunnleggende rettigheter, plikter og muligheter som enkeltindividene har i samfunnet.

• Informasjon er et fellesgode og bærer av kulturarv. Dette kan være statistikk og oversikter, informasjon om ressurs- og miljø, økonomiske og politiske forhold osv., som det er viktig at publikum får lett tilgang til.

• Informasjon er grunnlag for forskning og kunnskapstilegnelse. Dette er informasjon om informasjon, om pågående forskning og utvikling, om litteratur osv.

• Informasjon er en basis for samarbeid og samspill. Dette er informasjon som framkommer gjennom saksbehandling, felles oppgaveløsning og ressursbruk.

• Informasjon er en vare i et kommersielt marked. Dette omfatter informasjon fra offentlig virksomhet, som også har verdi som handelsvare. Særlig aktuelt er informasjon som framkommer på bakgrunn av data som sammenstilles fra flere ulike offentlige sektorer. Eksempler er informasjon om ressurser, eierforhold, verdifastsettelse, økonomi.

Ingen av ovennevnte perspektiver utelukker de andre. Informasjon som har stor verdi ut fra ett synspunkt, kan også være av interesse ut fra andre perspektiver. Det har til nå vært slik at det offentlige – på ingen av de ovennevnte områdene – har sett det som sin primære oppgave å selge informasjon.

3.4.1 Kommunikasjonsprinsippet

I NOU 1992:21 er det lagt stor vekt på å få fram kommunikasjonsprinsippet i offentlig forvaltning. Prinsippet inngår som et viktig element i den statlige informasjonspolitikken. Kommunikasjonsprinsippet legger til grunn at et budskap skal formidles fra sender til mottaker på en slik måte at det forstås av og virker på mottakeren. Det ligger også implisitt i kommunikasjonsprinsippet at forvaltningen har ønske om en større grad av toveis-kommunikasjon mellom det offentlige og innbyggerne.

Kommunikasjonsprinsippet setter forvaltningen istand til å møte:

• utfordringer knyttet til samspill mellom forvaltningen og innbyggerne

• utfordringer knyttet til kontakten med ulike brukergrupper med forskjellige behov og forskjellige kommunikasjonsressurser

• utfordringer knyttet til samspillet internt i forvaltningen.

I praksis oppstår det ofte konflikter mellom et faglig perspektiv og kommunikasjonsprinsippet, f.eks. når en fagekspert og en informasjonsmedarbeider skal samarbeide om å produsere informasjon til publikum. Her blir det informasjonsmedarbeiderens oppgave å formidle budskapet (det faglige innholdet) på en slik måte at det kan forstås av målgruppen. Kommunikasjonsprinsippet har selvsagt samme gyldighet uansett hvilke informasjonskanaler som benyttes (trykt, muntlig, elektronisk).

Prinsippet om kommunikasjon mellom likeverdige parter åpner for mange krevende perspektiver også når det gjelder prisspørsmål. Prinsippet kjennetegnes ved at myndigheter og innbyggere kan veksle i rollene som sender og mottaker av informasjon. Men rimer dette f.eks. med det som mange hevder, at det offentlige pålegger innbyggerne å levere opplysninger til offentlige registre (av og til tar det offentlige betalt for jobben), og siden selger opplysningene tilbake til brukerne (publikum og næringslivet)? Det kan også stilles spørsmål ved om det eksisterer en nødvendig infrastruktur for toveis kommunikasjon mellom brukerne og forvaltningen.

Enhver bruker med tilgang til elektronisk postsystem kan nå sende en elektronisk melding direkte til Bill Clinton, Carl Bildt, eller for å bruke et norsk eksempel, Gudmund Hernes. Formodentlig er opprettelsen av slike postkasser ment å være et ledd i arbeidet for å gjøre forvaltningen mer tilgjengelig for publikum og for den øvrige forvaltning. Nedenstående gjengivelse av et automatisk standardsvar på en henvendelse til Gudmund Hernes tyder imidlertid på at tilgjengeligheten ikke bedres på grunnlag av ny teknologi alene. Organisasjonsmessig må forvaltningen følge opp de utfordringer som ligger i en økt grad av toveis kommunikasjon med brukerne på en helt annen måte enn eksemplet viser.

Med ovennevnte forbehold vil Prisingsutvalget følge opp kommunikasjonsprinsippet, slik det er skissert i NOU 1992:21.

3.4.2 Brukerorientert forvaltning

En av målsettingene i omstillingsarbeidet innenfor offentlig sektor går ut på at den offentlige tjenesteytingen må bli mer innrettet mot brukernes behov. Forvaltningen skal bli mer fleksibel og omstillingsdyktig i forhold til skiftende behov, og dette innebærer bl.a. krav om bedre brukerinnsyn i det offentliges virksomhet og en bedre tilgjengelighet til offentlige tjenester. Samspill, medvirkning og medbestemmelse er andre stikkord som benyttes for å beskrive det ønskede forholdet mellom forvaltning og brukere.

Ved siden av de overordnede intensjonene, vet vi at det er igangsatt interne rasjonaliseringstiltak i mange store statsetater (f.eks. Skatteetaten, Postverket, Televerket, Lensmannsetaten, Forsvaret, o.fl.), som kan ha negative konsekvenser for brukerne av statlig publikumsservice i små lokalsamfunn. Brukerne kan også ha problemer som følge av at forvaltningen er fragmentert og sektorisert. Publikum må oppsøke flere offentlige kontorer, kanskje på forskjellig forvaltningsnivå, for å få sin sak behandlet. Det foreligger nå flere initiativ i forvaltningen for å øke kvaliteten i offentlig tjenesteyting og gi brukerne bedre service. Ett av tiltakene som tar sikte på å overvinne sektoriseringen og veie opp for eventuelle uheldige bieffekter av sektorvis rasjonalisering, kalles Offentlig servicekontor. Servicekontorene skal være forvaltningens felles ansikt utad mot publikum. Her skal brukerne få utført det meste av sine offentlige anliggender, uansett hvilket kontor og forvaltningsnivå sakene hører hjemme i. De første offentlige servicekontorer er allerede åpnet (1994). Teknologien benyttes i servicekontorene dels som støttesystemer for saksbehandlingen, dels for å gi saksbehandlerne tilgang til fagsystemene i etatene, og dels for selvbetjente terminaler med enkel publikumsinformasjon. Det er ikke lagt opp til noen spesiell prisingspolitikk for tjenester som ytes ved servicekontorene, i forhold til tjenester som ytes direkte fra fagetatene.

3.5 Informasjonsformidlingens rammebetingelser

3.5.1 Lovverket

Mange lover og forskrifter omtaler offentlig informasjon og informasjonsformidling. Det er alminnelig antatt at for at det offentlige skal kunne kreve vederlag, gebyr, avgift eller annen form for betaling, må dette hjemles i angjeldende lovverk. Prising av offentlig informasjon er et tema som knapt er omtalt i lovverket, og det er rimelig å tro at lovgiverne ikke har sett på salg av informasjon som noe aktuelt område for offentlig virksomhet. I kapittel 5 er det gitt en mer utførlig omtale av hvilke føringer dagens lovverk kan gi når det gjelder prising eller ikke prising. Vi skal her bare nevne ganske kort de viktigste lover og forskrifter det kan være aktuelt å støtte seg på.

• Åndsverkloven som unntar offentlige saksdokumenter m.m. fra opphavsrettslig beskyttelse i forhold til kopiering og tilgjengeliggjøring for allmennheten.

• Offentlighetsloven som sikrer publikum gratis innsynsrett i det offentliges myndighetsutøvelse.

• Personregisterloven som sikrer publikum gratis adgang til å få opplyst hvilke opplysninger om dem selv som lagres eller bearbeides med elektroniske hjelpemidler.

• Forvaltningslovens veiledningsplikt som pålegger forvaltningsorganer en ganske omfattende gratis opplysningsplikt overfor sine brukere.

• Bibliotekloven som pålegger folkebibliotekene å stille bøker og annet egnet materiale gratis til disposisjon for innbyggerne.

• Kommunelovens § 4 som pålegger kommuner og fylkeskommuner å drive aktiv informasjon om sin virksomhet.

Temaet er mer utførlig behandlet i kapittel 5.

3.5.2 Økonomiske rammebetingelser

Ved siden av lovverket er det budsjettsystemet i det offentlige som utgjør den viktigste rammebetingelsen for hvordan prisingen av offentlig informasjon og tjenester kan foregå. Ved en vurdering av budsjettsystemets betydning for bruk av prising i offentlig sektor, må det skilles mellom staten og kommunesektoren.

3.5.2.1 Staten

I statlig sektor går det et viktig skille mellom ordinær forvaltningsvirksomhet som er bruttobudsjettert, og forretningsvirksomhet som er nettobudsjettert.

Forvaltningsvirksomheten er ordinært bruttobudsjettert. Det innebærer at Stortinget vedtar bevilgninger både på utgifts- og inntektsposter. Vedtak på utgiftsposter er ikke knyttet til bevilgningsnivået på tilhørende inntektspost. Økte inntekter gir derfor ikke automatisk grunnlag for en økning av utgiftene for vedkommende institusjon.

Som eksempel kan vises til Statistisk sentralbyrå som i 1994 har en samlet utgiftsbevilgning på 328 mill. kroner, mens inntektsbevilgningen er 73,7 mill. kroner. Av inntektsbevilgningen er 9,2 millioner knyttet til salgsinntekter og 52,5 millioner til såkalte spesialoppdrag.

For en del institusjoner er det imidlertid gjennom eksplisitte forutsetninger i budsjettdokumenter til Stortinget, lagt inn klare bindinger mellom utgifts- og inntektsbevilgning, f.eks. krav om full inntektsfinansiering. Dette innebærer at manglende oppfyllelse av inntektskravene, automatisk fører til krav om å redusere utgiftsnivået, samt at økte inntekter vil gi grunnlag for økning av utgiftene. Eksempler på slike institusjoner er Patentstyret og Justérvesenet.

Kun én av bestemmelsene i Stortingets Bevilgningsreglement åpner for en kopling av bevilgningene på utgifts- og inntektsposter, den såkalte Merinntektsfullmakten. Denne bestemmelsen innebærer at det i løpende budsjett-termin kan gis adgang til å overskride utgiftsbevilgningen dersom inntektsbevilgningen økes tilsvarende. Det er fastsatt visse forutsetninger for bruk av fullmakten, bl.a. at virksomheten selv må kunne påvirke inntektene og at merinntektene må være et resultat av økt innsats/aktivitet i forhold til budsjettforutsetningen for vedkommende år. Videre forutsettes at fullmakten ikke skal begrense Stortingets innflytelse over pris- og takstpolitikk eller forutsetninger om tilgjengelighet, omfang og servicenivå for statlige tjenester.

Statlig forretningsvirksomhet drives som hovedregel som forvaltningsbedrift, statsforetak eller aksjeselskap. Forvaltningsbedrifter nettobudsjetteres på statsbudsjettet, mens statsforetak og aksjeselskaper ikke budsjetteres på statsbudsjettet (med unntak for utbytte til staten eller aksjekapital). Disse virksomhetene beholder således sine økte inntekter, noe som vil kunne gi grunnlag for økning av driftsbudsjett, investeringer eller økte reserver. De har dermed klare incitamenter til å øke inntektene sine.

Politiske målsettinger for statsbudsjettets utvikling:

I tillegg til de rent budsjett-tekniske forhold som er omtalt ovenfor, vil politiske målsettinger for utviklingen av budsjettets balanse kunne gi incitamenter og medføre krav om generering av inntekter. For statsbudsjettet kan dette skje ved politiske målsettinger om uendret eller bedret budsjettbalanse.

Med sterkt fokus på budsjettbalansens utvikling, vil inntektsøkninger bli sett som et middel til eller krav om å få gjennomslag for forslag om økte utgifter. Reduksjon av utgiftene, f.eks. ved rasjonaliseringstiltak eller ved å kvitte seg med kostbare oppgaver og tjenester, vil være en annen måte å bedre budsjettbalansen på. Hvordan dette løses, vil være en funksjon av de økonomiske målsettingene.

3.5.2.2 Kommunesektoren

Kommunesektorens økonomiforvaltning er regulert etter bestemmelsene i Kommuneloven m/forskrifter. De viktigste inntektskildene for kommunene er:

• skatter

• konsesjonsavgifter o.l.

• overføringer fra staten

• inntekter knyttet til brukerbetaling for bestemte tjenester

Kommunesektoren har mulighet for, rent budsjettmessig, å dekke inn noe av det som informasjonsproduksjonen koster, ved å selge informasjon. Det kan imidlertid ligge en rekke andre begrensninger gjennom lovverk m.m. på de ulike sektorer som kommunesektoren har ansvar for. I forarbeidene til ny lov om kommuner og fylkeskommuner har et utvalg bl.a. vurdert om det vil være hensiktsmessig å lovfeste selvkostprinsippet som en generell norm i kommuneloven (NOU 1990:13). I noen tilfeller er selvkostprinsippet allerede lovfestet, f.eks. for avfallsgebyr, vann- og kloakkavgifter. Man har imidlertid kommet fram til at før det ev. kan bli tale om å lovfeste et selvkostprinsipp i sin alminnelighet, må dette utredes nærmere, og ses i sammenheng med en generell vurdering av prissetting av kommunale og fylkeskommunale tjenester. Det eksisterer også forskjellige oppfatninger av hvordan selvkost skal beregnes, og det synes på det rene at prinsippet praktiseres i ulik grad for ulike typer av kommunale/fylkeskommunale tjenester, og at prinsippets anvendelse varierer i de enkelte kommuner/fylkeskommuner. (Op.cit.)