6 Internprising i offentlig sektor
6.1 Innledning
Med internprising i det offentlige forstår vi prising av informasjon mellom ulike deler av statsforvaltningen (mellom departementer, mellom underliggende etater og departementer, og mellom etater) og mellom forvaltningsnivåene (stat – kommune). Prising internt i kommunesektoren faller utenfor utvalgets mandat. Internprising av informasjon er nært knyttet til prinsipper for, og bruk av internprising i offentlig sektor generelt og prising av offentlig informasjon generelt. Det er derfor problematisk å gjøre noe klart skille mellom problemstillinger som gjelder internprising av offentlig informasjon spesielt og mer generelle problemstillinger. Flere av de forhold som tas opp i dette kapitlet har relevans for internprisings-problematikken generelt og vil ikke bare gjelde offentlig informasjon.
For det offentlige styringsverket er informasjon både råvare og produkt. Oversikter som tidligere er referert i utredningen viser at det offentlige selv er den største brukeren av offentlig informasjon. En etats basisregistre er ofte utgangspunkt for en annen etats saksbehandling. Det kan derfor synes rimelig å skille mellom intern pris mellom etater, og prispolitikk mot private entreprenører som vil kjøpe offentlig informasjon som en råvare for bearbeiding og videresalg.
Etatene har også relativt vide fullmakter når det gjelder å rekvirere informasjon (ofte gratis) fra andre etater, for bruk i oppgaveløsningen.
6.2 Statlig sektor
Statlig sektor har ingen uttalt politikk for bruk av internprising. For internprising av offentlig informasjon spesielt, må en anta at den teknologiske utviklingen bidrar til å forsterke en tendens til å ønske å ta seg betalt. Utvalget mener også å kunne se en sammenheng mellom økt bruk av eksternprising og økt bruk av internprising. Dvs. der hvor man begynner å prise tjenester eksternt, vil det bli etablert et system som gjør det naturlig og lite arbeidskrevende å ta betalt også internt.
6.2.1 Eksempel på internprising mellom statsetater:
Statistisk sentralbyrå (SSB) krever samme pris fra alle mottakere av sine publikasjoner. Det gjøres imidlertid visse unntak:
Overordnet departement (Finansdepartementet) betaler ikke.
Øvrige fagdepartementer betaler ikke for publikasjoner som gjelder deres egne fagområder. For øvrig kan de få ett eksemplar gratis av alle publikasjoner.
SSB krever betaling for spesialoppdrag både fra Finansdepartementet og andre kunder, eksterne som interne.
For noen departementer er det inngått samarbeidsavtaler som omfatter en rekke forskjellige oppgaver som SSB utfører for vedkommende departement, herunder oppgaver av mer ordinær forvaltningskarakter. Oppgaver som kommer inn under slike samarbeidsavtaler vil kunne utføres til redusert pris.
Byrået vurderer for tiden prispolitikken overfor departementene, for å hindre unødig ressursbruk.
6.3 Prising mellom forvaltningsnivåene
Prising av statlige varer og tjenester til kommuner og fylkeskommuner, herunder offentlig informasjon, må ses i sammenheng med det samlede økonomiske opplegg for kommunesektoren. Det etablerte kommuneøkonomisystemet med de tilhørende overføringene fra staten, forutsetter ikke at kommuner og fylkeskommuner har rett til gratis tjenester eller særskilte priser ved kjøp av varer og tjenester fra staten. Systemet forutsetter i utgangspunktet at de betaler for slike varer og tjenester. I tilfeller der staten gjennom vedtak foretar endringer som medfører større reduksjoner eller økninger av kommunesektorens utgifter, skal dette som hovedregel kompenseres gjennom inntektssystemet eller på andre måter.
Det er i dag ingen felles politikk eller prinsipper for prissetting mellom staten og kommunesektoren. I hovedsak må en legge til grunn at kommuner og fylkeskommuner gis samme vilkår som privat sektor med hensyn til pris på offentlig informasjon. Unntak vil særlig være til stede på områder der staten selv har en klar interesse av at kommunesektoren får den nødvendige informasjon, f.eks. fordeler Kommunal- og arbeidsdepartementet informasjon om beregningsgrunnlaget for kommueøkonomien gratis til alle kommuner og fylker. Prising kan også brukes som et virkemiddel til å styre kommunesektorens etterspørsel etter ulik informasjon fra staten.
Det som har betydning for kommunesektoren er først og fremst de samlede økonomiske rammer, herunder prising av varer og tjenester. Det nye kommuneøkonomisystemet er bygd opp slik at kommunene på en rekke områder må utføre pålagte oppgaver fra staten uten at de får direkte betalt for det. Avgivelse av offentlig informasjon er bare én av mange slike oppgaver. Lokalforvaltningen innrapporterer f.eks. store mengder data til staten innenfor områder som miljøsektoren, helse- og sosialsektoren, utbygging og landbruk, kommunal økonomi. En eventuell betaling for å utføre slike oppgaver måtte ses i sammenheng med hele kommuneøkonomisystemet, og det vil neppe være formålstjenlig å innføre separate ordninger, f.eks. for utveksling av offentlig informasjon, som kan bidra til å forrykke balansen i økonomisystemet.
6.3.1 Eksempel på internprising mellom stat og kommune:
Fylkeskommunene og kommunene må kjøpe informasjon tilbake fra staten, eksempelvis fra GAB-registeret hos Statens kartverk.
6.4 Nærmere om bruk av internprisingssystemer i privat sektor
Oppdeling i ansvarsenheter, divisjoner m.v. og desentralisering av resultatansvar har vært viktige elementer i en strategi for økt lønnsomhet i mange foretak i privat sektor. Målsettingen har vært å stimulere til økt lønnsomhet i hele organisasjonen og samtidig gi foretaksledelsen bedre mulighet til å identifisere hvilke deler av foretakets virksomhet som bidrar positivt og negativt til det samlede økonomiske resultat.
Oppdeling av en organisasjon f.eks. i divisjoner vil bidra til å få entydig plassert ansvaret for det økonomiske resultat for hvert virksomhetsområde. Organisasjonsformen medfører en betydelig overføring av beslutningsmyndighet til ledelsen for den enkelte divisjon eller ansvarsenhet. Den grunnleggende forutsetning bak en slik desentralisering er at beslutningsmyndighet og lønnsomhetsansvar føres ned på det nivå i organisasjonen som har best forutsetninger og muligheter for å påvirke kostnader og inntekter, og dermed lønnsomheten. Ledelsen for den enkelte enhet skal på denne måten kunne måles på de resultater divisjonen oppnår.
Det er vanlig å dele inn i flere typer ansvarsenheter, f.eks.:
Overskuddssenter (maksimerer overskuddet, dvs. differansen mellom inntekter og utgifter).
Kostnadssenter (minimerer kostnadene i forhold til produksjonskvantum, dvs. sammenhengen mellom kostnader og produksjonskvantum må kunne kvantifiseres).
Servicesenter (et program skal gjennomføres innenfor et vedtatt budsjett. Kvalitativ vurdering fordi produksjonen ikke kan kvantifiseres på en meningsfylt måte).
I slike virksomheter er det nødvendig å prise interne leveranser av varer og tjenester, for å kunne fastsette den enkelte ansvarsenhets kostnader og inntekter, og dermed dens økonomiske resultat. Prisene vil påvirke ansvarsenhetens økonomiske resultat. I et resultatorientert foretak vil derfor internprising inngå som en del av det samlede styringssystemet.
Formålet med prising av interne leveranser er å få et riktig bilde av lønnsomheten for det enkelte resultatområde, for det enkelte produkt og av den enkelte investering, samt å motivere til større kostnadsbevissthet og totallønnsomhet i foretaket.
6.4.1 Generelle krav til internprissystemer:
bør reflektere kostnaden for foretaket ved den aktuelle interne leveransen. Dette vil sikre at leverende og mottakende enhet får et riktig bilde av sin lønnsomhet og gi riktige incitamenter for ressursbruk i organisasjonen
bør oppfattes som objektivt både for leverende og mottakende ansvarsenhet. Markedsbaserte priser vil derfor være en fordel i forhold til kostnadsbaserte priser
skal sikre at foretaket samlet sett unngår suboptimale beslutninger
Ved drøfting av internprising i privat sektor framholdes følgende prinsipper for fastsetting av intern pris:
hvis alternativet er å selge på det eksterne marked, er den alternative markedsprisen som kunne vært oppnådd den riktige prisen. I prinsippet bør kjøper kunne dekke sine behov eksternt dersom dette er rimeligere, ut fra den tankegang at plikt til å kjøpe internt vil kunne undergrave lønnsomhetsbevisstheten i organisasjonen
hvis det ikke eksisterer et marked, vil riktig pris tilsvare kostnaden for foretaket ved den aktuelle leveransen
i enkelte tilfelle er det aktuelt med forhandlingsbaserte priser. Slike forhandlinger tar normalt utgangspunkt i enten en markeds- eller kostnadsprisrelatert vurdering
6.5 Internprising som virkemiddel for å nå mål for offentlig forvaltning
Det er viktig å understreke at internprising i offentlig sektor aldri vil bli et mål i seg selv, men må vurderes som et mulig virkemiddel for å bidra til realisering av målsettinger for offentlig sektor.
Offentlig sektor er svært mangfoldig og har en rekke uensartede oppgaver som skiller seg til dels sterkt fra private foretak. For deler av offentlig sektor, særlig produksjonsvirksomhet, er det imidlertid klare paralleller. En rekke prinsipper om virksomhetsplanlegging, resultat- og målstyring er etter hvert tatt i bruk for deler av offentlig sektor.
Dette er også fastslått i Stortingsmelding nr. 35 (91/92) som ett av hovedsatsingsområdene for forvaltningsutviklingen i årene framover.
6.5.1 Ressursutnyttelse og omstilling
Ved en løpende tilpassing av ressursbruken og nødvendig omstilling med sikte på å oppnå prioriterte politiske mål, vil følgende faktorer være av betydning:
økt kunnskap om effekten av ulike virkemidler og langsiktige strategier der denne kunnskapen utnyttes
bedre utnyttelse av de ressursene som forvaltningen har til rådighet
bruk av de muligheter som ligger i statens størrelse og egenart til å gjennomføre store og planmessige omstillinger for å bedre ressursutnyttelsen
Bruk av internprising vil både kunne øke kunnskapene ved at de reelle kostnadene blir synlige, og bedre utnyttelsen av ressursene ved at interne brukere får riktige incentiver.
6.5.2 Styring og resultatorientering
Utviklingen av styringssystemene for forvaltningen på 80-tallet har vært preget av målstyringstanken. Følgende prinsipper er tillagt vekt:
mulighet for politisk og administrativ overordnet og strategisk styring fra sentralt hold
desentralisering og økt bruk av rammestyring
økt vekt på formulering av etterprøvbare mål
Styring etter mål og resultat, kombinert med økt selvstendighet for den enkelte institusjon, skal gjøre det mulig for forvaltningen å tilpasse seg raskt til nye og endrede brukerbehov og endringer i samfunnsforhold.
En effektiv forvaltning må ha styrings- og kontrollrutiner som fokuserer på resultater. Virksomheten må legitimeres, både ved at de målene som er satt virkelig blir nådd, og ved at de nås ved en effektiv bruk av de tildelte ressursene. Formålet med disse styringsprinsippene er bl.a. å:
bedre den politiske styringen med offentlige ressurser
oppnå bedre strategisk overblikk og helhet i ledelsen og hos overordnet myndighet
redusere detaljstyringen av underordnede nivåer
sikre at statlig virksomhet yter tjenester som dekker brukernes behov på en mer kostnadseffektiv måte
systematisk effektvurdering og tilbakemelding fra brukerne
I denne sammenheng er et system for fastsetting av bruk av interne ressurser viktig, bl.a. for å unngå suboptimalisering.
6.5.3 Samspill mellom etater, nivåer og sektorer
Det legges vekt på behovet for et bedre samarbeid mellom forvaltningen og privat sektor, frivillige organisasjoner og enkeltmennesker. Forvaltningen påvirker i betydelig grad næringslivets rammebetingelser og derigjennom næringslivets grunnlag for verdiskaping og sysselsetting, på samme måte som næringslivet i høy grad påvirker realiseringen av forvaltningens mål.
Videre legges vekt på godt samarbeid mellom forvaltningsnivåene. De enkelte virksomheter i forvaltningen risikerer å opptre for isolert. Det innebærer at de ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til at virksomhetene gjensidig påvirker hverandres formål, og at de derfor bør samarbeide.
Bruk av internprising vil også her kunne bidra til bedre ressursutnyttelse ved at privat sektor og kommunesektoren stilles overfor kostnadsrelaterte priser.
6.5.4 Fordeler ved bruk av internprising i offentlig sektor
Som det framgår av gjennomgangen foran kan bruk av internprising i offentlig sektor bidra til oppnåelse av mål for den offentlige forvaltning. De fordeler som kan følge av et internprisingssystem for offentlig forvaltning er bl.a..:
mer rasjonell ressursbruk internt i forvaltningen. For å legitimere en stor og aktiv offentlig sektor, slik vi har i Norge i dag, er det særlig viktig å kunne sikre og dokumentere god ressursbruk
muliggjøre styring etter målprinsipper, unngå suboptimalisering. Økt bruk av målstyring med tilhørende delegering av myndighet og ansvar gjør det viktigere å unngå suboptimalisering
mer rasjonell bruk av offentlige ressurser fra private aktører og fra kommunesektoren. Dersom prising av offentlige varer og tjenester skal være kostnadsrelatert for å hindre overforbruk av offentlige ressurser, må alle kostnader, også for andre deler av statsforvaltningen, som inngår i produksjon av varer og tjenester prissettes, og tas inn i priskalkylene, også offentlig informasjon
sikre like konkurranseforhold der offentlig sektor selger varer og tjenester i konkurranse med private. Flere offentlige etater og forvaltningsbedrifter selger tjenester eller utfører oppdrag i konkurranse med private. Disse må dekke alle kostnader ved produksjonen, for å unngå at staten subsidierer egen virksomhet og på den måten utkonkurrerer private aktører
synliggjøring av kostnader. Det vil i en rekke tilfeller være av betydning å få fram de reelle kostnadene ved ulike offentlige tiltak, f.eks. med sikte på en politisk prioritering mellom ulike satsingsområder. I denne sammenheng kunne det være av interesse å sikre en mest mulig fullstendig oversikt over de reelle kostnadene ved ulike offentlige tiltak
Det videre arbeidet med resultat- og målstyring i offentlig sektor, jf. omtale i Gul bok 1994, vil kunne nødvendiggjøre en videre utbygging av internprisingssystemer
6.5.5 Problemer ved bruk av internprising i offentlig sektor
Selv om det ovenfor er anført mange gode argumenter for økt bruk av internprising, fins det også en del problemer ved internprising i offentlig sektor i sin alminnelighet. Mange av problemene er heller ikke spesielle for det offentlige, men gjelder internprising generelt. Følgende problemstillinger må vurderes i denne sammenheng:
Ved internprising må det klarlegges nøye hvilke kostnader som skal dekkes av en eventuell intern pris. Hva bør f.eks. medregnes av infrastrukturkostnader?
Internprisingssystemet vil kunne bli kostnadskrevende og byråkratisk. For at internprising skal kunne forsvares må gevinstene samlet sett være større enn kostnadene ved systemet.
Det er vanskelig å fastsette riktige avregningspriser for internt bruk, bl.a. på grunn av manglende alternative markedspriser. Mange opererer som monopolister, og dette gjelder ikke minst offentlig informasjonsvirksomhet.
Utstrakt bruk av internprising med tilhørende ekstra utgifts- og inntektsføring vil kunne innebære en betydelig oppblåsing av budsjettet, som ikke nødvendigvis gir et riktigere bilde av den samlede statlige ressursbruk.
Behovet for informasjon står ikke alltid i forhold til virksomhetens størrelse. Noen vil i hovedsak kun være mottakere av informasjon. Virksomheter med et lite budsjett, kan bli skadelidende hvis internprising innføres uten forutgående behovsanalyser og budsjettjusteringer.
Krav om særbehandling av kontrolletater vil utvilsomt komme, og vil kunne nødvendiggjøre et differensiert system for internprising.
For offentlig forvaltning som er i direkte konkurranse med private, vil bruk av offentlig informasjon isolert sett være så vidt begrenset at dette har liten praktisk interesse.
6.5.6 Særskilte forhold ved internprising av offentlig informasjon
Det er vanskelig å foreta et systematisk skille mellom forhold som gjelder internprising generelt og internprising av offentlig informasjon spesielt.
6.5.6.1 Særtrekk knyttet til offentlig informasjon og internprising:
Offentlig informasjon er en meget viktig innsatsfaktor i offentlig sektor. Dette gjelder både ulike forvaltningsoppgaver (kontrollvirksomhet og enkeltvedtak) og sekretariatsoppgaver for politisk ledelse. Internprising som en del av et styringssystem eller for å hindre unødig ressursbruk i offentlig sektor, vil derfor også måtte omfatte offentlig informasjon.
Offentlig informasjon er ofte tilgjengelig via databaser og edb-baserte løsninger. Dette kan gjøre kostnadene ved gjennomføring av et internprisingssystem lavere enn på andre områder.
Offentlig informasjon kan distribueres via ulike kanaler. Et differensiert internprisingssystem kan stimulere til bruk av den billigste distribusjonsformen, og derved bidra til bedre ressursutnyttelse.
Internprising av offentlig informasjon kan gi finansielt grunnlag for investeringer som er nødvendig for etablering av databaserte informasjonssystemer. Dette kan gi gevinster i form av økt nøyaktighet, raskere datalevering osv., som vil kunne være av stor verdi for etater og departementer. Uten et internprisingssystem vil en ikke kunne utnytte denne betalingsvilligheten til å få etablert slike systemer, og derved gå glipp av samfunnsøkonomiske gevinster.
Offentlig informasjon er nødvendig for gjennomføring av en rekke kontrolloppgaver og andre forvaltningsoppgaver. En rekke etater og departementer vil kunne framsette krav om særbehandling ut fra det de selv opplever som helt særskilte behov. En god avgrensning mellom ulike typer tjenester/produkter og betaling for disse vil kunne være vanskelig.
6.6 Konklusjon
Gjennomføring av et omfattende internprisingssystem for offentlig sektor må i første rekke knyttes til et overordnet resultat- og målstyringssystem. Gjennomføring av internprising bare for offentlig informasjon vil i denne sammenheng gi liten mening og neppe gi tilstrekkelig gevinst til å forsvare etablering og drift av et slikt system.
Bruk av internprising kan imidlertid, selv uten et gjennomgående system, bidra til bedre ressursbruk og hindre misbruk av ressurser som ellers ville blitt stilt til disposisjon uten kostnad for mottakeren. Internprising av offentlig informasjon må på dette grunnlag kunne tas i bruk etter en konkret vurdering i det enkelte tilfelle, bl.a. mot en vurdering av kostnaden ved å etablere rutiner for internprising.
Spørsmålet om internprising av offentlig informasjon bør eventuelt drøftes i forbindelse med en mer omfattende vurdering av internprisingssystem for offentlig forvaltning generelt sett.