Forsiden

Prop. 132 L (2021–2022)

Lov om kommunenes ansvar på det boligsosiale feltet

Til innholdsfortegnelse

13 Klage

13.1 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo å presisere i loven at enkeltvedtak om individuell bistand til vanskeligstilte kan påklages. Departementet foreslo videre at statsforvalteren skal være klageinstans, og kunne prøve alle sider av vedtaket. Adgangen til å prøve kommunens frie skjønn skulle etter forslaget – og i tråd med ulovfestet alminnelig forvaltningsrett – være begrenset til en vurdering av om vedtaket er klart urimelig, om det er tatt utenforliggende hensyn, om vedtaket innebærer en usaklig forskjellsbehandling eller om det er uforholdsmessig tyngende. Departementet foreslo også å presisere at statsforvalteren skal vektlegge hensynet til kommunalt selvstyre ved prøvingen av det frie skjønn.

13.2 Høringsinstansenes syn

44 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget.

19 av disse støtter forslaget ubetinget. Disse er Askøy kommune, Barneombudet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Dagfinn Våge og Stian Dale, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Gatejuristnettverket, Helse Bergen, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Juristforbundet, Jussbuss, Kommunale Boligadministrasjoners Landsråd, Larvik kommune, Pasient- og brukerombudet i Oslo og Viken, Pensjonistforbundet, Rettspolitisk forening, Sarpsborg kommune, Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Nordland og Ålesund kommune.

Helse Bergen skriver:

«Per i dag oppleves det krevende å få fram klager, så det er bra at det foreslås at det gjøres enkeltvedtak på alle avgjørelser, og at det er tydelig hvem som er klageinstans (fylkesmannen). Det blir mer å gjøre for saksbehandlerne, men det er bra for brukerne.»

Sarpsborg kommune mener at det er positivt at lovforslaget rydder i saksbehandlingsreglene og klageprosessen, siden dette kan bety økt forutsigbarhet, helhet og forenkling til gode både for kommunene og innbyggerne.

Statsforvalteren i Nordland mener:

«Bestemmelsen vil medføre økte administrative kostander for statsforvalteren ved at man får en økt saksmengde i forhold til dagens situasjon. Imidlertid er gevinsten økt rettssikkerhet for brukere, på bakgrunn av dette stiller Statsforvalteren i Nordland seg positiv til at myndighet som klageinstans blir tillagt statsforvalteren. Sammenhengen mellom det boligsosiale arbeidet og andre tjenester som kommunen yter, tilsier at det er naturlig at statsforvalteren er overordnet klageinstans. En slik rolle muliggjør statsforvalterens samordningsoppgaver.»

Ålesund kommune skriver:

«Det å styrke den enkelte sin rettstryggleik, og sikre likebehandling på tvers av kommunane er positivt. Vi tenker at det er viktig at det då sikrast at saksbehandlingstida på klagesakene ikkje blir for lang, for dei fleste vil ha stort behov for rask avklaring.»

De resterende har ulike innspill til enkeltelementer i forslaget.

Statsforvalteren som klageinstans

Ti høringsinstanser har innspill til forslaget om at statsforvalteren skal være klageinstans.

Bergen kommune skriver:

«I dag er det bystyret i Bergen som vedtar retningslinjer for ordninger som for eksempel kommunal bostøtte, kommunale utleieboliger, startlån og tilskudd. Klager på enkeltvedtak etter disse ordningene behandles i Bergen kommunes egen klagenemd. Paragrafen legger opp til betydelig merarbeid for kommunen og for Statsforvalteren, forslaget hensyntar ikke at det finnes ordninger som fungerer adekvat i dag. Vi ønsker å fortsette ordningen slik den er i dag, med klagebehandling i kommunens klagenemd for vedtak etter loven. Vi mener derfor at paragrafen heller bør være at kommuner som ikke selv har ordning for klagebehandling kan velge å benytte Statsforvalteren som klageinstans.»

Hå kommune er inne på det samme, og mener klage til kommunalt organ er å foretrekke. KS mener også at det er uklart hvordan klagereglene skal forholde seg til tilstøtende regelverk og at kommunen selv bør være klageinstans. Kristiansand kommune mener at klageadgang til statsforvalteren er en styrking av rettssikkerheten, men at forslaget vil endre saksbehandlingen i kommunen ettersom «Klagenemnda for ikke lovpålagte oppgaver» i dag er klageinstans for tildeling av kommunale boligtilbud, lån og tilskudd. Lier kommune mener forholdet til kommunens klagenemnd som klageinstans for tildeling av kommunale boliger må klargjøres. Oslo kommune viser til at Oslo kommunes klagenemnd (OKK) er klageinstans for saker om boligsosiale virkemidler. Oslo kommune mener at OKK bør opprettholde sin funksjon som klageinstans for de boligsosiale virkemidlene, ettersom «en samlet kompetanse på bruken av de boligøkonomiske virkemidlene er en viktig forutsetning for effektiv og nødvendig tjenesteutvikling», og «OKK kan prøve alle sider av saken, herunder forvaltningsskjønnet». Sandnes kommune støtter at klagesaksbehandling «overføres til Statsforvalteren», men viser samtidig til at det er viktig at saksbehandlingstiden holdes kort, «særlig i tilfeller der klagen gjelder tildeling av kommunal bolig – da den tildelte boligen vil bli stående tom i tidsrommet for klagesaksbehandling». Stavanger kommune mener at det er positivt at klagesaksbehandlingen «overføres fra en politisk behandling» til statsforvalteren. Ullensaker kommune har følgende innspill:

«Ullensaker kommune er fornøyde med dagens ordning. Det fungerer godt, siden kommunens politikere har kjennskap til våre lokale forhold, saksbehandlingen går raskere med tanke på akutte og hastesaker som må behandles i boligkontoret. Dagens orden tilfredsstiller kravene om nærhet i kommuneloven.»

Trondheim kommune ber om en avklaring av rollefordelingen mellom statsforvalteren og Husleietvistutvalget.

Klageinstansens kompetanse

Arbeids- og velferdsdirektoratet stiller spørsmål ved hva som kan vurderes og besluttes i en klagebehandling. Direktoratet spør om statsforvalterne skal vurdere om kommunen har medvirket til å skaffe bolig, og viser til at et mulig utfall vil være at en person ikke har fått tilstrekkelig bistand fra kommunen. Direktoratet synes dette er uklart, da loven oppstiller flere forslag til hva bistanden «kan» bestå av, og mye overlates til en konkret vurdering.

Statens helsetilsyn har følgende innspill:

«I lovforslaget framgår at statsforvalteren skal prøve alle sider av vedtaket, samtidig som det skal legges stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved utøvelsen av det frie skjønn. Vi vil påpeke at det må utdypes hvilken bistand vedtaket skal inneholde dersom klageadgangen skal være reell. Slik forslaget er utformet nå kan klageadgangen fremstå som en symbolordning. Helsetilsynet mener det bør innføres en bestemmelse om krav til forsvarlighet i den nye loven. Dette vil gi statsforvalteren bedre muligheter til å prøve påklagete vedtak etter boligsosial lov opp mot et forsvarlighetskrav.»

Klageinstansens vektlegging av kommunalt selvstyre ved prøving av det frie skjønn

Statsforvaltaren i Vestland peker på at forvaltningslovutvalget i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov har foreslått endringer i hvordan regionale statsorganer skal prøve skjønnet til kommunene. Hvis forslaget vedtas, kan det lede til at det blir et avvik mellom loven her og den kommende forvaltningsloven.

Kriminalomsorgsdirektoratet skriver:

«I forslaget til lovtekst fremkommer det at statsforvalteren som klageinstans skal prøve alle sider av vedtaket, samtidig som det skal legges stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved utøvelsen av det frie skjønn. Selv om dette fremkommer av forvaltningsloven § 34 mener vi ordlyden i bestemmelsen blir for uklar. Vi foreslår at samme ordlyd som i sosialtjenesteloven § 48 benyttes: «Statsforvalteren kan prøve alle sider av vedtaket. Når det gjelder prøving av det frie skjønn, kan statsforvalteren likevel bare endre vedtaket når skjønnet er åpenbart urimelig.»

Ettersom klageinstansen skal legge stor vekt på hensynet til kommunalt selvstyre ved prøving av det frie skjønn, mener Statsforvalteren i Oslo og Viken at loven må definere hva som er fritt skjønn. Manglende presisering av dette, vil etter statsforvalterens syn medføre at klageadgangen ikke blir reell.

Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende mener klagefunksjonen kan bli vanskelig hvis statsforvalteren skal være tilbakeholden med å overprøve kommunens skjønnsutøvelse. Forbundet foreslår at loven bestemmer at den vanskeligstiltes situasjon «skal hensyntas før hensynet til det kommunale selvstyret». Norges Handikapforbund mener at forslaget om at statsforvalteren kan prøve alle sider av vedtaket må strykes fordi det er «i direkte motstrid til innbyggeres rett til å leve og bo selvstendig». Forbundet har erfart at kommunalt selvstyre, med svake forpliktelser og stor frihet til å prioritere hvordan de frie midlene skal brukes, er til hinder for likestilling. Forbundet mener derfor at statsforvalteren må vektlegge lovens formål, og forpliktelsene det krever av kommunen, for å sikre bolig og likestilling av innbyggerne. Norsk forbund for utviklingshemmede og Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner mener at dagens praksis viser at mange kommuner ikke evner å oppfylle medvirkningsansvaret, og at kommunene ikke har vist seg tilliten verdig i håndteringen av boligsosiale virkemidler. Det kan, etter deres mening, derfor ikke legges vekt på det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønnet. Uloba Independent Living Norge SA mener at det kommunale selvstyret skaper store forskjeller, og kan føre til «velferdsflyktninger».

13.3 Departementets vurderinger

13.3.1 Innledning

Departementet merker seg at høringsinstansene i all hovedsak er positive til forslaget, selv om en del har innspill til enkeltelementer. Herunder støtter et klart flertall at statsforvalteren skal være klageinstans. Det er også stor støtte til forslagene om klageinstansens kompetanse. Noen mener imidlertid at forslaget ikke var tydelig nok med tanke på hvor langt kompetansen til å prøve vedtaket var ment å gå, blant annet når det gjelder intensiteten i vektleggingen av hensynet til det kommunale selvstyret.

13.3.2 Statsforvalteren som klageinstans

Hovedregelen i forvaltningsloven § 28 er at for enkeltvedtak truffet av kommuner eller fylkeskommuner, er klageinstansen kommunestyret eller fylkestinget. Dersom det skal være et statlig klageorgan, må det fremgå av loven. Avvik fra hovedregelen må begrunnes særskilt. De nasjonale hensynene som kan begrunne avvik fra retningslinjene for statlig styring vil også være relevante hensyn ved avvik fra hovedregelen om kommunalt klageorgan. Innenfor velferdstjenestene er de fleste klageordninger lagt til statsforvalteren begrunnet i hensynet til rettssikkerhet og hensynet til sammenheng mellom tilgrensende velferdstjenester.

Departementet mener at en statlig klageinstans lettere vil kunne skape en ensartet praksis enn en kommunal klageinstans for den enkelte kommune. Statsforvalteren er klageinstans for tilgrensende velferdsområder, som for eksempel sosialtjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven. Forslaget om statsforvalteren som klageinstans har fått stor støtte. Departementet er følgelig ikke enig med høringsinstansene som mener at kommunene selv bør være klageinstans. Departementet oppfatter imidlertid at noen av instansene som sier de foretrekker kommunale klageorganer, har basert sine innspill på en misforståelse av forslaget.

Departementet presiserer at kommunale klageorganer til boligsosiale virkemidler, som blant annet Oslokommune er inne på, ikke berøres av forslaget. For eksempel skal vedtak om å tildele eller avslå en søknad om kommunal bolig fortsatt påklages til det organet kommunen har i dag. Hvis det ikke er etablert et kommunalt klageorgan, vil klageinstans for kommunens enkeltvedtak i utgangspunktet være kommunestyret, jf. forvaltningsloven § 28 annet ledd første punktum. Dette betyr at det kun er vedtak om å avslå – eller innvilge – en anmodning om individuelt tilpasset bistand etter loven her som skal påklages til statsforvalteren. Klagebehandling etter loven her vil altså ikke erstatte kommunale klageordninger. Departementet viser for øvrig til punkt 6.3.

På bakgrunn av innspillet fra Trondheim kommune, understreker departementet at tvister om boligleieforhold skal behandles i Husleietvistutvalget, jf. husleieloven § 12-5 og forskrift om Husleietvistutvalget. Husleietvistutvalget har også en alminnelig veiledningsplikt om rettigheter og plikter ved leie av bolig.

13.3.3 Klageinstansens kompetanse

Departementet bemerker at forslaget om at statsforvalteren kan prøve alle sider av vedtaket, er i tråd med forvaltningsloven § 34 annet ledd første punktum.

Statsforvalteren kan, for det første, prøve kommunens vurdering om den som har bedt kommunen om bistand er «vanskeligstilt på boligmarkedet», jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd første punktum. Dette er et såkalt «rettsanvendelsesskjønn». Statsforvalteren vil, for det andre, ha full adgang til prøve om de faktiske forholdene kommunen har lagt til grunn for sin vurdering er riktige. For det tredje kan statsforvalteren prøve de skjønnsmessige valgene kommunen har gjort mellom lovlige alternativer. Et eksempel på det siste er hvilken type bistand kommunen har vedtatt å innvilge (opplysning, råd, veiledning, praktisk bistand mv.) Ved prøving av kommunens skjønnsutøvelse, skal statsforvalteren legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret, jf. punkt 13.3.4. For det fjerde kan statsforvalteren fullt ut prøve kommunens saksbehandling. Statsforvalteren kan både prøve om kommunen har behandlet en anmodning om bistand i tråd med alminnelige forvaltningsrettslige regler, og om kommunen har fulgt de særlige saksbehandlingsreglene som foreslås i loven her. Det siste innebærer prøving av om kommunen underveis har samarbeidet med brukeren, slik bestemmelsen om brukermedvirkning bestemmer, og om hovedinnholdet i bistanden er angitt i vedtaket.

13.3.4 Vektlegging av hensynet til det kommunale selvstyret

Forslaget om at statsforvalteren skal legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn, er i tråd med forvaltningsloven § 34 annet ledd tredje punktum. Formålet med forslaget var å synliggjøre hensynet til det kommunale selvstyret ved klagesaksbehandlingen.

Forvaltningslovens regel om vektlegging av hensynet til det kommunale selvstyret utgjør ingen rettslig avgrensing i klageinstansens kompetanse, men gir føringer for hvordan klageinstansen skal vektlegge hensynet til det kommunale selvstyret ved overprøving av det frie skjønnet, jf. Prop. 64 L (2016–2017) side 41. Terskelen for overprøving ble hevet ved en lovendring som trådte i kraft 1. januar 2018, slik at det nå skal legges «stor vekt» på hensynet til det kommunale selvstyret ved overprøving av skjønnsmessige valg kommunen har gjort mellom lovlige alternativer når den utformet vedtaket.

I NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov kapittel 24.13 deler utvalget seg i fire når det kommer til ny utforming av bestemmelsen om statlig klageorgans overprøving av kommunale vedtak. Flertallet ønsker en «modifikasjon» av någjeldende § 34 annet ledd tredje punktum, hvoretter statlig klageorgan kan endre kommunens forvaltningsskjønn hvis «nasjonale eller vesentlige regionale hensyn taler for det», eller hvis vedtaket er «klart urimelig for en part». Ett mindretall ønsker en regel som tilsvarer forvaltningsloven § 34 annet ledd tredje punktum før lovendringen i 2017 (da ordet «stor» ble tilføyd), mens et annet mindretall vil bevare någjeldende ordlyd. Et tredje mindretall vil begrense klageinstansens prøvingskompetanse til å vurdere om vedtaket er innholdsmessig lovlig, truffet av rette organ og blitt til på lovlig måte.

Departementet er enig med Statsforvaltaren i Vestland som påpeker at det vil være uheldig hvis statsforvalteren etter loven får en annen kompetanse enn det statlige klageorganer vil ha når ny forvaltningslov trer i kraft. Gitt forslagene til utvalgsflertallet og de ulike utvalgsmindretallene i NOU 2019: 5, vil en særregel i loven her kunne lede til at statsforvalterens overprøvingskompetanse blir både videre og snevrere enn det som vil følge av fremtidens forvaltningslov. Departementet går derfor ikke videre med høringsforslaget på dette punktet. Som en direkte konsekvens av dette, går departementet også bort fra forslaget om å presisere at statsforvalteren kan prøve alle sider av vedtaket. I motsatt fall ville det fremstått som at statsforvalteren kunne prøve alle sidene av vedtaket, uten den overprøvingsterskelen ved prøving av kommunens frie skjønn som følger av forvaltningsloven § 34 annet ledd tredje punktum. Departementet foreslår i stedet at loven får en generell henvisning til at forvaltningslovens regler gjelder ved klagebehandling etter loven.

Departementet er følgelig heller ikke enig med Kriminalomsorgsdirektoratet i at statsforvalterens kompetanse ved prøving av kommunens frie skjønn bør være begrenset til å endre vedtaket når skjønnet er «åpenbart urimelig», slik regelen er i sosialtjenesteloven § 48 første ledd annet punktum. En slik regel ville ha innsnevret statsforvalterens prøvingsadgang betydelig.

Til dokumentets forside