Forsiden

Prop. 132 L (2021–2022)

Lov om kommunenes ansvar på det boligsosiale feltet

Til innholdsfortegnelse

17 Taushetsbelagte opplysninger i Folkeregisteret og hos skattemyndighetene

17.1 Gjeldende rett

17.1.1 Folkeregisteret

Folkeregisteret er et sentralt personregister for Norge. Folkeregisterlovens formål er å legge til rette for sikker, korrekt og effektiv registrering av grunnleggende personopplysninger om den enkelte, herunder hvilke personer som er bosatt i Norge.

For utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret skiller folkeregisterloven mellom taushetsbelagte og ikke-taushetsbelagte opplysninger.

Kommunene kan få utlevert ikke-taushetsbelagte opplysninger som navn, fødsels- og d-nummer, sivilstand og adresse fra Folkeregisteret med hjemmel i folkeregisterloven § 10-1 første ledd, jf. § 9-1. Det er ikke behov for en særskilt lovhjemmel for utlevering av slike opplysninger. Folkeregisterloven § 10-2 første ledd sier at taushetsbelagte opplysninger kan utleveres til offentlige myndigheter som har hjemmel i lov til å innhente opplysninger fra Folkeregisteret uten hinder av taushetsplikt. Opplysningene kan gjøres elektronisk tilgjengelig gjennom lister basert på fødselsnummer og d-nummer. Det er forutsatt i Prop. 164 L (2015–2016) punkt 18.4.4 til ny folkeregisterlov at hjemmelen må fremgå av den aktuelle særloven. Bakgrunnen for dette var et ønske om bedre notoritet og klarhet i hvem som har tilgang til opplysningene i registeret, samt at hjemmelen på denne måten ligger hos den myndigheten som er nærmest til å begrunne behovet for innhentingen. Folkeregisterforskriften § 10-2-1 stiller krav til bruken av de innhentede opplysningene. I dag har kommunene hjemmel til å innhente opplysninger fra Folkeregisteret etter sosialtjenesteloven § 43 tredje ledd i saker som gjelder tjenester.

17.1.2 Skattemyndighetene

Skatteforvaltningsloven kapittel 3 oppstiller regler om skattemyndighetenes taushetsplikt. Hovedregelen om taushetsplikt er ikke til hinder for at skattemyndighetene kan utlevere taushetsbelagte opplysninger til offentlige myndigheter eller andre på nærmere bestemte vilkår. Etter skatteforvaltningsloven § 3-3, jf. skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1, kan taushetsbelagte opplysninger utleveres til offentlige myndigheter dersom dette er «nødvendig for å utføre mottakerorganets oppgaver etter lov», eller for å «hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte». Hovedregelen er at taushetsbelagte opplysninger kan gis både på skattemyndighetenes eget initiativ og på forespørsel fra mottakerorganet, jf. Prop. 1 LS (2018–2019) side 284.

I skatteforvaltningsloven § 3-3 annet ledd oppstilles i tillegg et krav om forholdsmessighet, noe som innebærer at utleveringen ikke må være uforholdsmessig ut fra de ulempene den medfører i form av inngrep i personvernet og fare for at opplysninger av konkurransemessig betydning kommer på avveie. Skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1 første ledd utdyper vurderingstemaet i forholdsmessighetsvurderingen. Det skal ved vurderingen blant annet legges vekt på om mottakerorganet vil settes i stand til å treffe en riktig avgjørelse, eller utføre en mer effektiv og hensiktsmessig tjeneste enn om det ikke hadde mottatt opplysningene. Vurderingsmomentene er nærmere beskrevet i forskriftsteksten.

Skatteforvaltningsloven § 3-3 tredje ledd gir hjemmel til å fastsette forskrifter om utlevering av opplysninger til andre offentlige myndigheter i deres interesse. Slike bestemmelser er gitt i skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1 annet ledd bokstavene a til o. Når vilkårene i disse bestemmelsene er oppfylt, vil opplysningene kunne utleveres uten at det er nødvendig å foreta en forholdsmessighetsvurdering etter lovens § 3-3 første og annet ledd, se Prop. 1 LS (2018-2019) side 282.

17.2 Departementets høringsforslag

17.2.1 Folkeregisteret

Departementet foreslo en egen bestemmelse som gir kommunene nødvendig hjemmel til å hente taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret når de utfører oppgaver etter loven, jf. folkeregisterloven § 10-2 første ledd. Forslaget var etter mønster fra lignende lovhjemler i annen lovgivning, jf. blant annet sosialtjenesteloven § 43 tredje ledd første punktum, barnehageloven § 47 og barnevernloven § 6-4 b. Forslaget var ment å sikre at innhenting og behandling av taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret er tilstrekkelig forankret i lov, jf. også lovkravet om dette i folkeregisterloven § 10-2. Med hensyn til hvilke opplysninger fra Folkeregisteret kommunen kan innhente, er det sentrale hvilke taushetsbelagte opplysninger kommunen har behov for i den enkelte sak. Departementet bemerket at bestemmelsen ikke ville være til hinder for at taushetsbelagte opplysninger kan gjøres digitalt tilgjengelig der dette er hensiktsmessig.

17.2.2 Skattemyndighetene

Departementet foreslo et særskilt rettsgrunnlag som uttrykkelig presiserte at kommunene kan få tilgang til taushetsbelagte opplysninger fra skattemyndighetene når de utfører oppgaver etter loven. Departementet foreslo ikke konkret å spesifisere hvilke oppgaver som kunne begrunne tilgang til taushetsbelagte opplysninger fra skattemyndighetene. Etter departementets vurdering ville en slik spesifisering ikke være nødvendig, da tilgangen uansett skal være konkret begrunnet i kommunens lovpålagte oppgaver. Departementet bemerket at bestemmelsen ville hjemle digital tilgang til taushetsbelagte opplysninger der dette er hensiktsmessig.

17.3 Høringsinstansenes syn

Bergen kommune understreker kommunenes behov for tilgang til «taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret og skattemyndighetene» for å kunne oppfylle forpliktelser etter forslaget. Kommunen legger til grunn at hjemmelen også kan benyttes til å behandle søknader om kommunal bostøtte.

Skatteetaten foreslår at hjemmelen for innhenting av opplysninger fra Folkeregisteret og fra skattemyndighetene deles opp, slik at det blir tydelig at dette er to ulike myndighetsområder. Skatteetaten peker på at det er viktig at kommunenes hjemmelsgrunnlag for å innhente opplysningene, samt beskrivelse av hvorfor disse opplysningene er relevante, fremkommer i dialogen med Skatteetaten. Skatteetaten mener at det bør fremkomme av bestemmelsen at det kan innhentes nødvendige opplysninger om andre enn personen som søker, for eksempel angitt ved kretsen som vil omfattes. Skatteetaten bemerker at det er uklart hvorvidt forskriftshjemmelen gjelder opplysninger fra Folkeregisteret og skattemyndighetene. Skatteetaten peker også på at kravet til nødvendighet og forutberegnelighet vanskelig kan reguleres i detalj i forskrift, men må vurderes for hver enkelt behandling.

17.4 Departementets vurderinger

17.4.1 Folkeregisteret

Ingen av høringsinstansene har motsatt seg forslaget om at kommunene får tilgang til taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret. Departementet legger til grunn at Folkeregisteret har en rekke opplysninger som kan være nødvendige for å utføre oppgavene etter lovforslaget. Mange av opplysningene kommunene trenger, slik som navn og fødselsnummer, er allerede tilgjengelige for kommunene som ikke-taushetsbelagte opplysninger etter folkeregisterloven § 9-1 annet ledd. Kommunenes behov omfatter imidlertid også taushetsbelagte opplysninger registrert i Folkeregisteret. Det vil eksempelvis være behov for opplysninger om barn, foreldreansvar og ektefelle/samboer for å kartlegge og vurdere bistandsbehov.

Departementet vurderer at kommunenes behov for tilgang til taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret er forholdsmessig sammenlignet med den ulempen slik tilgang eventuelt medfører for den enkelte vanskeligstilte. At kommunen får tilgang, vil oftest være i den vanskeligstiltes interesse. Dersom kommunen har tilgang til taushetsbelagte opplysninger, vil beslutningen om bistand skal gis, og eventuelt hvilken bistand som skal gis, være basert på en grundig og fullstendig opplysning av saken, jf. forvaltningsloven § 17. I tillegg kan tilgangen bidra til å utfylle opplysninger som er sendt inn av den vanskeligstilte selv. I enkelte tilfeller kan det også være utfordrende for den vanskeligstilte å innhente riktige og relevante opplysninger.

Departementet mener på denne bakgrunn at det er behov for en uttrykkelig hjemmel for kommunene til å innhente taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret. Tilgangen er etter departementets syn både nødvendig og forholdsmessig.

Forslaget er etter mønster fra lignende lovhjemler i annen lovgivning, jf. blant annet sosialtjenesteloven § 43 tredje ledd første punktum, barnehageloven § 47 og barnevernloven § 6-4 b. Departementets forslag skal sikre at innhenting og behandling av taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret er tilstrekkelig forankret i lov, jf. også lovkravet om dette i folkeregisterloven § 10-2. Med hensyn til hvilke opplysninger fra Folkeregisteret kommunen kan innhente, er det sentrale hvilke taushetsbelagte opplysninger kommunen har behov for i den enkelte sak. Departementet bemerker at forslaget ikke er til hinder for at taushetsbelagte opplysninger kan gjøres digitalt tilgjengelig der dette er hensiktsmessig.

17.4.2 Skattemyndighetene

Ingen av høringsinstansene har motsatt seg forslaget om at kommunene får tilgang til taushetsbelagte opplysninger fra skattemyndighetene. Utlevering av opplysninger med hjemmel i skatteforvaltningsloven § 3-3, jf. skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1 første ledd, forutsetter at det foretas en forholdsmessighetsvurdering i hvert utleveringstilfelle. Ved vurderingen av om kravet til forholdsmessighet etter skatteforvaltningsloven § 3-3 annet ledd er oppfylt, skal det blant annet legges vekt på om mottakerorganet vil settes i bedre stand til å treffe en riktig avgjørelse eller utføre en mer effektiv og hensiktsmessig tjeneste, enn om det ikke hadde mottatt opplysningene, jf. skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1 første ledd. Videre skal det legges vekt på formålet med behandlingen av opplysninger hos mottakerorganet, om mottaker er underlagt taushetsplikt, hvilke opplysninger som skal utleveres og antallet personer som får tilgang til opplysningene. Momentene understreker at de generelle personvernprinsippene som kommer til uttrykk i personvernforordningen, skal tas med i betraktning når utleveringsspørsmålet vurderes.

Dersom utleveringen skjer i medhold av skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1 annet ledd, kan opplysningene utleveres uten at det er nødvendig å foreta en konkret forholdsmessighetsvurdering i hvert utleveringstilfelle, se Prop. 1 LS (2018–2019) side 282.

Etter departementets vurdering vil opplysninger til bruk for kommunenes oppgaver etter lovforslaget, kunne utleveres i medhold av skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1 annet ledd.

Etter departementets vurdering må kommunene anses for å ha et sterkt behov for opplysninger fra skattemyndighetene, for eksempel om inntekt, formue og skatteberegning, blant annet for å kunne gi råd og veiledning om økonomi. Tilgang til slike opplysninger setter kommunene i stand til å oppfylle sine oppgaver etter lovforslaget. Opplysninger om husstandens inntekt vil ofte være det viktigste elementet når kommunene skal vurdere hvem som er vanskeligstilt på boligmarkedet, og hva som i så fall er passende boligsosial bistand. At kommunen får tilgang til inntektsopplysninger vil bidra til at beslutningen om bistand skal gis, og eventuelt hvilken bistand som skal gis, vil være basert på en grundig og fullstendig opplysning av saken, jf. kravet i forvaltningsloven § 17.

Departementet vurderer videre at kommunenes behov for tilgang til opplysninger fra skattemyndighetene er forholdsmessig sammenlignet med den ulempen slik tilgang eventuelt medfører for den enkelte brukeren. At kommunen får tilgang betyr ikke at brukeren fratas muligheten til selv å innhente eller legge frem opplysningene, i tråd med prinsippet om brukermedvirkning. At kommunen får tilgang vil også kunne være i brukerens interesse, siden det for noen kan være utfordrende å innhente riktige og relevante opplysninger. Tilgangen kan også bidra til å utfylle opplysninger som brukeren selv har sendt inn. Videre har kommunen taushetsplikt etter de alminnelige reglene i forvaltningsloven, noe som sikrer at opplysningene ikke spres videre.

På denne bakgrunn er departementets konklusjon at kommunen har et sterkt behov for tilgang til taushetsbelagte opplysninger fra skattemyndighetene, og at tilgangen er nødvendig og forholdsmessig.

Etter skatteforvaltningsforskriften 3-3-1 annet ledd bokstav h, vil opplysninger alltid kunne utleveres til offentlige myndigheter ifølge lovbestemmelser som fastsetter eller klart forutsetter at taushetsplikten ikke skal være til hinder for å gi opplysningene.

Departementet viser til at lovforslagets § 9, jf. § 6, forutsetter at taushetsplikten ikke skal være til hinder for at skattemyndighetene gir opplysninger til kommunen. Opplysningene kan derfor utleveres med hjemmel i skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1 annet ledd bokstav h. En særskilt hjemmel i lov for innhenting av opplysninger fra skattemyndighetene bidrar også til å sikre åpenhet, tydelighet og forutsigbarhet rundt hvilke personopplysninger som innhentes når kommuner skal oppfylle sine oppgaver etter lovforslaget.

I noen tilfeller trenger kommunen opplysningene i forbindelse med tilskudd eller andre eventuelle bidrag av offentlige midler til den vanskeligstilte. I disse tilfellene vil utleveringsadgangen også følge av skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1 annet ledd bokstav a om at opplysninger alltid skal kunne utleveres til offentlige myndigheter som har bruk for dem i sitt arbeid med blant annet «tilskudd eller bidrag av offentlige midler».

Det fremgår av lovforslagets § 9 at kommunene skal ha tilgang til nødvendige opplysninger. Hensynet til dataminimering vil måtte vurderes i forbindelse med sammensetningen av opplysninger som skal tilgjengeliggjøres for deling.

Utlevering i medhold av skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1 annet ledd legger til rette for digital utveksling av opplysninger. Departementet mener at digital tilgang til opplysninger er en løsning som er best i tråd med målsetningen om digitalisering og digital transformasjon i offentlig sektor, og det nasjonale målet om å få brukerne til å oppleve én digital offentlig sektor, gitt at hensynet til personvern og informasjonssikkerhet ivaretas tilstrekkelig.

Departementet er enig med Skatteetaten i at lovteksten bør justeres for å sikre at det i større grad skilles mellom myndighetsområdene Folkeregisteret og Skatteetaten, og at forslaget var uklart med tanke på om forskriftshjemmelen var mente å omfatte disse to kildene. På bakgrunn av høringsinnspillene om forutberegnelighet, finner departementet det naturlig å presisere at skattemyndighetene omfattes av forskriftshjemmelen, men ikke Folkeregisteret, jf. omtalen i punkt 16.4. Departementet foreslår en omformulering av bestemmelsen for å ivareta dette.

Departementet viser til at en nærmere detaljering i forskrift av hvilke opplysninger som skal utleveres, legger bedre til rette for digital og effektiv deling av opplysninger fra skattemyndighetene til kommunene. Den foreslåtte forskriftshjemmelen er derfor egnet til å fastsette nærmere bestemmelser om hvilke opplysninger som alltid skal kunne innhentes fra skattemyndighetene i medhold av skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1 annet ledd.

Bergen kommune forutsetter at hjemmelen også kan benyttes til å behandle søknader om kommunal bostøtte. Departementet er enig i dette, og viser til nærmere drøftelse av denne problemstillingen i punkt 15.4.5.

Til dokumentets forside