4 Menneskerettslige forpliktelser
4.1 Innledning
Internasjonale menneskerettigheter er som utgangspunkt statlige forpliktelser overfor enkeltpersoner og i noen sammenhenger juridiske personer. Pliktene påligger staten, og rettighetene ligger til enkeltpersoner. I et slikt bilde kan kommunenes rolle fremstå som sekundær. Norges menneskerettslige ansvar for handlinger og unnlatelser som kan tilskrives norske offentlige myndigheter, gjelder imidlertid uten hensyn til vårt internrettslige skille mellom ulike statsmakter og forvaltningsnivåer. Kommunene har også en helt sentral rolle i den praktiske gjennomføringen av sentrale menneskerettigheter.
Grunnloven § 92 fastslår at «[s]tatens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter». Plikten til å «respektere og sikre» menneskerettighetene kan medføre en plikt for staten til å tilpasse lovgivningen også til bestemmelser som ikke allerede gjelder som norsk lov. «Statens myndigheter» skal forstås i vid forstand, som innebærer at også kommunale og fylkeskommunale myndigheter er omfattet.
Praksis etter flere menneskerettslige konvensjonsbestemmelser understreker at det skal sikres koordinering mellom de ulike nivåene av offentlig myndighet for å sikre at de menneskerettslige forpliktelsene ivaretas.
I NOU 2016: 4 Ny kommunelov side 38 legger kommunelovutvalget til grunn at «[n]asjonale myndigheter må sørge for at kommunene er i stand til å ta det ansvaret som pliktene medfører, samtidig som kommunene er forpliktet til å kanalisere sine midler til de lovpålagte oppgavene før andre formål prioriteres». Kommunene har dermed også et selvstendig ansvar for å sikre og realisere menneskerettighetene.
Staten er folkerettslig forpliktet til å følge konvensjoner som Norge har ratifisert. Selv om en konvensjon ikke er inkorporert i norsk rett, må lover og regler utformes i samsvar med ratifiserte konvensjoner. Videre følger det av presumsjonsprinsippet at norske rettsregler så vidt mulig skal tolkes slik at de ikke kommer i konflikt med Norges folkerettslige forpliktelser. Dette gjelder også på boligområdet.
4.2 Internasjonale konvensjoner om retten til bolig
4.2.1 FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter
FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) er den internasjonale konvensjonen som har størst betydning for Norges internasjonale forpliktelser på boligfeltet. ØSK gjelder som norsk lov etter menneskerettsloven § 2, og skal etter § 3 gå foran bestemmelser i nasjonal lovgivning ved eventuell motstrid.
ØSK artikkel 11 nr. 1 slår fast at alle har rett til en «tilfredsstillende levestandard for seg selv og sin familie», herunder «bolig, samt til stadig bedring av sine leveforhold». Bestemmelsen gir anvisning både på en rett til tilfredsstillende levestandard, herunder bolig, og den gir anvisning på en forpliktelse for statene til kontinuerlig å arbeide for å bedre leveforholdene. Denne siste forpliktelsen kan også forankres i ØSK artikkel 2 nr. 1. Artikkel 2 pålegger konvensjonspartene å sette alt inn på at de rettigheter som anerkjennes i konvensjonen, gradvis blir gjennomført uten forskjellsbehandling av noe slag (se General Comment No. 3:The Nature of States Parties’ Obligations (Art. 2, Para. 1, of the Covenant) punkt 9, vedtatt på komiteens femte sesjon (1990)). Dette innebærer at det forventes en viss progresjon og bedring av den boligsosiale situasjonen over tid.
Praksis fra ØSK-komiteen indikerer at retten til bolig mv. etter artikkel 11 er en sentral rettighet og at personer som trenger bistand fra det offentlige for å klare å skaffe seg og beholde bolig, også i betydelig grad må vernes i perioder hvor offentlige finanser mv. ellers kunne tilsi nedskjæringer.
4.2.2 FN-konvensjonen om rettigheter til mennesker med nedsatt funksjonsevne
FN-konvensjonen om rettigheter til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) skal bidra til å motvirke diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne.
Konvensjonens artikkel 19 fastsetter at personer med funksjonsnedsettelser skal ha den samme retten som alle andre til å leve et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet. Det følger av artikkelens bokstav a at statene er forpliktet til å sikre «at mennesker med nedsatt funksjonsevne har anledning til å velge bosted, og hvor og med hvem de vil bo, på lik linje med andre, og ikke må bo i en bestemt boform». Staten er forpliktet til å treffe effektive og hensiktsmessige tiltak for å legge til rette for at alle personer med funksjonsnedsettelser skal kunne gjøre bruk av denne retten, blant annet ved å sikre at personer med funksjonsnedsettelser har tilgang til den personlige bistanden som er nødvendig for å kunne bo og være inkludert i samfunnet, samt å hindre isolasjon og segregering.
Konvensjonen er ikke inkorporert i norsk rett, men den er ratifisert av Norge uten reservasjoner. CRPD er dermed bindende i sin helhet for Norge, og staten er forpliktet til å sikre rettighetene som er nedfelt i konvensjonen. Kravene som følger av konvensjonens artikkel 19 ble ansett å være oppfylt i norsk rett ved ratifikasjonen, jf. Prop. 106 S (2011–2012) side 17. Selv om konvensjonen ikke er inkorporert, medfører presumsjonsprinsippet at norsk lovgivning på det boligsosiale feltet så langt som mulig skal tolkes i overensstemmelse med CRPD.
Norge har likevel fått kritikk fra FNs komité for rettigheter til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD-komiteen) på grunn av kommunale ulikheter i tjenestetilbudet, jf. punkt 5 bokstav e i merknader til Norges første rapportering, datert 7. mai 2019. Komiteen har gitt råd om at Norge bør sette i verk tiltak for å redusere forskjellene i tjenestetilbudet mellom kommuner.
4.2.3 FNs barnekonvensjon
FNs konvensjon om barns rettigheter av 20. november 1989 (barnekonvensjonen) slår fast at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn, jf. artikkel 3 nr. 1. Bestemmelsen har fått en parallell i Grunnloven § 104 annet ledd: «Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn». Grunnloven § 104 pålegger også staten å sikre barn en tilstrekkelig levestandard.
Barnekonvensjonen har en lignende bestemmelse som ØSK artikkel 11. Barnekonvensjonen artikkel 27 nr. 1 gir barn rett til en levestandard som er tilstrekkelig for barnets fysiske, psykiske åndelige, moralske og sosiale utvikling. Det er foreldrene som etter barnekonvensjonen artikkel 27 nr. 2 har det grunnleggende ansvaret for å sikre de levevilkår som er nødvendige for barnets utvikling. Etter artikkel 27 nr. 3 er det likevel staten som skal treffe egnede tiltak for å hjelpe foreldre til å oppfylle denne rettigheten, og staten skal ved behov sørge for materiell hjelp og støttetiltak, blant annet med hensyn til bolig.
4.2.4 Den reviderte europeiske sosialpakt
Sosialpakten artikkel 31 gjelder direkte rett til bolig. I norsk oversettelse lyder bestemmelsen:
«Artikkel 31 Rett til bolig
For å sikre en effektiv gjennomføring av retten til bolig forplikter partene seg til å treffe tiltak utformet for
1 å fremme adgang til bolig med en tilstrekkelig standard,
2 å hindre og redusere hjemløshet med sikte på å fjerne den gradvis,
3 å gjøre prisen på bolig tilgjengelig for dem som mangler tilstrekkelige ressurser.»
I tillegg vil artikkel 16 og artikkel 30 kunne være relevante. Artikkel 16 gjelder familiens rett til sosial, rettslig og økonomisk beskyttelse, og omfatter også bolig. Artikkel 30 gjelder rett til beskyttelse mot fattigdom og sosial utestengning, og bolig er også nevnt i bestemmelsen.
Statenes etterlevelse av sosialpakten overvåkes av Den europeiske sosialkomité. Sosialkomiteen har i sin praksis understreket at alle har rett til bolig. I forlengelsen av dette har komiteen fremholdt at statene som er parter til sosialpakten har påtatt seg å gjennomføre tiltak for å sørge for bolig av tilfredsstillende standard, som kan motvirke og redusere hjemløshet, og tiltak for å gjøre prisen på boliger tilgjengelig også for personer uten tilstrekkelige egne ressurser. Av Digest of the Case Law of the European Committee of Social Rights side 225 (sist ajourført desember 2018) fremgår det at artikkel 31 er mer en innsatsforpliktelse enn en resultatforpliktelse.
Bestemmelsene i sosialpakten er ikke inkorporert i norsk rett, men den er bindende for Norge.