St.meld. nr. 9 (1999-2000)

Svalbard

Til innholdsfortegnelse

14 Utvikling av lokalsamfunnet i Longyearbyen

14.1 Samfunnsutvikling på Svalbard

14.1.1 Bakgrunn

Fast bosetning på Svalbard ble først aktuelt med utviklingen av bergverksindustrien i begynnelsen av dette århundret. I mellomkrigstiden ble det etablert bosetninger av noen størrelse ved de viktigste kullgruvene – i Longyearbyen, Grumant, Barentsburg, Ny-Ålesund og Sveagruva. Gruvedriften i de to siste ble lagt ned i 1930-årene. Etter andre verdenskrig ble det startet ny drift i Pyramiden, mens virksomheten ble gjenopptatt i Ny-Ålesund. Tidlig på 1960-tallet opphørte gruvedriften både i Gru­mant og Ny-Ålesund, mens Pyramiden ble avviklet i 1998.

Gruvebosetningene har tradisjonelt ikke vært samfunn i vanlig forstand, men snarere omfattende industrianlegg. De har vært funksjonelt innrettet, basert på de behovene den lokale bedriften til enhver tid har hatt for personell, infrastruktur og tjenestetilbud. Befolkningssammensetningen har avspeilt dette. Lenge var bosetningene mannsdominerte og det var få kvinner og barn. Oppholdet på Svalbard var knyttet til yrkesutøvelse, og de fleste var ansatt på tidsbegrensede kontrakter. Dette gjaldt såvel de norske som de sovjetiske bosetningene.

14.1.2 «Normaliseringen» på 1970-tallet

I 1970-årene startet en utvikling i retning av å bygge opp et familiesamfunn i Longyearbyen. Dette hadde dels sammenheng med økende krav om at også Svalbard måtte ta del i den allmenne samfunnsutviklingen, dels med bedriftens behov for stabil arbeidskraft og dels med en politisk vilje til å «normalisere» forholdene i Longyearbyen. Denne politikken kom klart til uttrykk i St.meld. nr. 39 (1974–75) Vedrørende Svalbard, som la grunnlaget for en rask og omfattende omstilling. Åpningen av helårs flyplass i 1975 var et tidsskille, og lokal infrastruktur og tjenestetilbud ble utviklet og bedre tilpasset et familiesamfunn på linje med fastlandet. Utviklingen har fortsatt med akselererende tempo på 1980- og 1990-tallet. I dag fremstår Longyearbyen som et moderne og velutrustet samfunn, med tilbud som til dels langt overgår lokalsamfunn av tilsvarende størrelse på fastlandet.

En lignende utvikling fant sted også i de sovjet­iske bosetningene i 1970- og 1980-årene, men med relativt mindre vekt på familier og lengre opphold; systemet med åremålskontrakter er beholdt. Med Sovjetunionens sammenbrudd og økende økonom­iske problemer har denne utviklingen stoppet opp, i hvert fall midlertidig. Det vises for øvrig til kapittel 3 Utviklingen på Svalbard etter 1985.

14.1.3 Samfunnsutviklingen i Longyearbyen

Det er regjeringens oppfatning at norsk suverenitetsutøvelse er tjent med en permanent tilstede­værelse av norske borgere. Å opprettholde norsk bosetning på Svalbard har derfor vært, og er fremdeles, et mål for norske myndigheter. Omfanget av og type bosetning bestemmes i første rekke av den virksomheten som til enhver tid foregår på øygruppen, og hvilke utenrikspolitiske og nasjonale rammebetingelser den skjer under. Det var for eksempel et poeng under den kalde krigen å opprettholde en norsk bosetning som balanserte sovjetisk tilstedeværelse. I dagens situasjon er denne ramme­betingelsen av underordnet betydning.

Hvilken form den norske bosetningen på Svalbard har, er dels et spørsmål om hvilke funksjoner som skal ivaretas, dels et resultat av politiske og økonomiske valg. Fra 1970-årene har norske politiske myndigheter bevisst satset på å utvikle Longyearbyen til et familiesamfunn av høy kvalitet, men uten å gjøre dette til et livsløpssamfunn. Denne satsingen må betraktes som et virkemiddel i norsk svalbardpolitikk, og har inntil de aller siste årene vært direkte styrt av sentrale myndigheter.

På 1990-tallet har den statlige styringen ikke lenger vært like fremtredende. Private aktører har i stigende grad etablert virksomhet i Longyearbyen, og dermed bidratt til en mer variert nærings- og befolkningsstruktur. Lokalsamfunnet har vokst og er blitt mer «selvforsynt» med ressurser og kompetanse. Selv om hele samfunnet fremdeles er avhengig av statlige overføringer, både i direkte og indirekte form, er det verken mulig eller ønskelig å detaljstyre utviklingen i samme grad som tidligere. Det er naturlig at den stedlige befolkningen selv tar et større ansvar for den videre samfunnsutviklingen. Det er dette som ligger til grunn for utviklingen av et mer demokratisk styresett i Longyearbyen.

14.2 Lokaldemokrati i norske bosetninger

14.2.1 Bakgrunn

Spørsmålet om økt lokaldemokratisk innflytelse for den norske befolkningen på Svalbard har vært reist ved flere anledninger. Allerede ved overtakelsen av suvereniteten i 1925 forkastet Stortinget forslag om å gjøre Svalbard til en egen kommune eller et fylke, og valgte i stedet en særegen administrativ ordning, se kapittel 5 Administrasjon av Svalbard. Ved behandlingen av loven ga imidlertid flere representanter uttrykk for at det kunne bli aktuelt med en kommunalforvaltning beslektet med den som ellers gjelder for Norge, når forutsetningene var til stede.

Under den kalde krigen var norsk svalbardpolitikk preget av de rådende utenriks- og sikkerhetspolitiske forholdene, og av norske myndigheters behov for å styre utviklingen i dette sensitive området. Innføring av lokaldemokrati i de norske bosetningene var derfor ingen aktuell problemstilling, verken på sentralt eller lokalt hold.

Den gryende avspenningen fra slutten av 1960-tallet og samfunnsutviklingen i Longyearbyen i perioden, innebar imidlertid nye og bedre forutsetninger for lokaldemokratisk innflytelse. Etableringen av Det stedlige svalbardråd i 1971 var et uttrykk for dette. Utover på 1970-tallet engasjerte rådet seg sterkt i den lokale samfunnsutviklingen. Se nærmere om dette kap. 14.2.2 Svalbardrådet.

Spørsmålet om lokaldemokrati ble drøftet i St.meld. nr. 39 (1974–75) Vedrørende Svalbard. Regjeringen konkluderte med at tiden fremdeles ikke var moden for å gjøre Svalbard til et eget fylke eller innføre kommunalt selvstyre. Det ble imidlertid pekt på at Svalbard var inne i en sterk utvikling, og at administrative reformer kunne bli aktuelt på lengre sikt. Svalbardrådet anbefalte at det i første omgang burde satses på en utbygging av bestående institusjoner, og foreslo at rådet på enkelte felter burde kunne tillegges utøvende myndighet. Meldingen la også opp til å styrke rådets stilling etter disse linjene. Utviklingen av Svalbardrådet i perioden 1971–85 er for øvrig beskrevet i St.meld. nr. 40 (1985–86) Svalbard.

De sentrale myndighetenes holdning til lokaldemokrati endret seg lite på 1980-tallet. I St.meld. nr. 40 (1985–86) ble det pekt på en rekke politiske, praktiske og økonomiske hindringer for utvikling av lokaldemokrati etter fastlandsmodellen. Regjeringen så et klart behov for å utrede konsekvensene, ikke minst med hensyn til traktatsmessige forpliktelser og forholdet til utenlandske bosetninger. Samtidig ble det åpnet for at de enkelte bosetningene kunne gis en viss innflytelse på sin egen samfunnsutvikling, så vidt mulig etter det tradisjonelle mønster for norsk lokalforvaltning. Ved behandlingen av stortingsmeldingen uttalte den utvidede utenriks- og konstitusjonskomité i Innst. S. nr. 212 (1985–86) at en utvidelse av det lokale selvstyre for de norske samfunn på øygruppen burde vurderes, eventuelt med utvidet myndighet for Svalbardrådet. Prosessen måtte imidlertid ta hensyn til de begrensningene som ligger i Svalbardtraktaten, og ikke føre til en endring i den status sysselmannen har på øygruppen.

Den raske utviklingen på Svalbard fra slutten av 1980-tallet har gjort at spørsmålet om lokaldemokratisk innflytelse i Longyearbyen på sett og vis er «overmodent». I løpet av 1990-årene er det foretatt flere utredninger av spørsmålet. Stortinget ba i 1995 regjeringen om å legge fram en modell for lokaldemokrati i forbindelse med Dokument 8:85 (1994–1995). Som en del av arbeidet med denne stortingsmeldingen er det derfor foretatt et omfattende utredningsarbeid, med lokal og sentral deltakelse. Disse utredningene omtales i kap. 14.3 Lokaldemokratiutredningene.

14.2.2 Svalbardrådet

Svalbardrådet ble opprettet ved kgl.res. av 12. august 1981. Rådet er en videreføring av Det stedlige Svalbardråd som ble opprettet ved kgl.res. av 6. august 1971. Det stedlige Svalbardråd var det første skritt i retning av en demokratisering av samfunnet i Longyearbyen etter at den norske befolkningen i lengre tid hadde krevd større innflytelse over utviklingen på øygruppen. I takt med utviklingen i Longyearbysamfunnet etter 1971 ble sammensetningen av rådet og valgordningen endret, og samtidig ble rådet tillagt nye funksjoner.

Svalbardrådet har 15 medlemmer med varamedlemmer. Ifølge instruks for Svalbardrådet av 12. august 1981 §  14 kan rådet fritt oppnevne de underutvalg det til enhver tid finner hensiktsmessig. Rådet har for tiden et administrasjonsutvalg, teknisk utvalg, samfunns- og kulturutvalg og et vilt- og naturvernutvalg. Svalbardrådet kan engasjere en fast sekretær eller inngå avtale med Svalbard Samfunnsdrift AS om at selskapet skal forestå sekretariatsfunksjonene. Inntil i dag har sekretariatsfunksjonen vært lagt til Svalbard Samfunnsdrift. Sysselmannen, Svalbard Samfunnsdrift og Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS (Store Norske) har møte- og talerett i Svalbardrådet.

Etter instruksen for Svalbardrådet §  2 skal rådet være et rådgivende organ for den sentrale og lokale offentlige administrasjon i spørsmål som disse forelegger rådet. Rådet kan overfor den sentrale og lokale administrasjon ta opp spørsmål som måtte være av betydning for befolkningen på Svalbard, og treffe vedtak i saker hvor avgjørelsesmyndighet er lagt til rådet.

Som rådgivende organ kan Svalbardrådet uttale seg om de arealplaner som skal utarbeides av Svalbard Samfunnsdrift for Longyearbyen. Svalbardrådet har videre representanter i styret for Longyearbyen sykehus, Svalbard Museum, Svalbard Samfunnsdrift, stiftelsen Svalbardposten, Kirkerådet, Svalbard Science Forum, Stiftelsen Svalbardsamlingen og Universitetsstudiene på Svalbard.

Svalbardrådet treffer også avgjørelser i enkeltsaker. Rådet tildeler drosjebevillinger og fra 1999 har det fått delegert myndighet fra Sysselmannen på Svalbard i saker om skjenkebevillinger og skjenkekontroll. I forbindelse med omleggingen av alkoholordningen for Svalbard i 1998 er ansvaret for å fordele nettooverskuddet fra alkoholomsetning til velferdsformål delegert til Svalbardrådet. Svalbardrådet har også hatt en aktiv rolle i det utredningsarbeid som er foretatt i lokaldemokratiprosessen.

Svalbardrådet får sine bevilgninger over svalbard­budsjettet, og for 1999 er det bevilget 1 625 000 kroner. Av disse var 785 000 kroner øremerket til velferdsformål i Longyearbyen og Svea. De resterende 840 000 kroner er avsatt til å dekke lønns- og driftsutgifter. Under behandlingen av svalbardbudsjettet for 1999, ble tilskuddet til lønns- og driftsutgifter økt sammenlignet med tidligere år, blant annet for å gi mulighet til delvis avlønning av leder i Svalbardrådet. Bevilgningen er foreslått videreført for 2000.

Reglene om valg til Svalbardrådet har vært endret flere ganger, senest i 1993. Inntil da var ordningen at valg ble foretatt i tre kretser der innde­lingen gikk på om man hadde tilknytning til Store Norske, staten eller andre. I 1993 ble det innført politiske valg i én valgkrets. Dette innebærer at man kan organisere seg fritt og stille til valg ut fra spesielle interesser, slik som ordningen er i landet for øvrig. For å være valgbar må man ha fylt 18 år i valgåret, fylle vilkårene for å avgi stemme ved kommunestyre- og fylkestingsvalg i Norge, og være bosatt enten i Longyearbyen eller Svea. De samme kravene gjelder for stemmerett, bortsett fra at denne er uavhengig av hvor man er bosatt på Svalbard.

Aktiviteten i Svalbardrådet og underutvalgene har økt jevnt siden fremleggelsen av forrige generelle stortingsmelding om Svalbard. I Svalbard­rådets årsmelding for 1987 ble det rapportert at Svalbardrådet hadde hatt 5 møter og 38 saker. Til sammenligning hadde rådet 11 ordinære og 9 ekstraordinære møter i 1998 og antallet saker var økt til 89 saker. Den gradvise økning i overføringer av midler til Svalbardrådet over svalbardbudsjettet i perioden, og da særlig etter 1995, synliggjør denne utviklingen.

Økningen i antall saker har sammenheng med den trinnvise utvidelsen av oppgaver rådet har fått i perioden. Antallet saker og sakstyper fremlagt til behandling i Svalbardrådet understreker at Svalbardrådet er en sentral og betydningsfull aktør i lokalsamfunnet, både som talerør for den norske befolkningen og overfor myndighetene. Selv om Svalbardrådet formelt sett i mange saker bare er et rådgivende organ, har rådets reelle innflytelse de siste årene vært stadig økende. I særlig grad gjelder dette i saker hvor enigheten i rådet har vært stor.

Valgperioden for Svalbardrådet er i dag to år. Dette henger sammen med den relativt korte gjennomsnittlige botiden i Longyearbyen.

14.2.3 Juridiske utredninger

På initiativ fra Svalbardrådet ba Justisdepartementet i 1989 daværende førsteamanuensis Geir Ulfstein om å utrede spørsmålet om innføring av økt lokaldemokrati på Svalbard. I utredning fra 1990 blir det blant annet pekt på at Svalbardtraktaten ikke har noen bestemmelser om på hvilket nivå i statsapparatet beslutninger skal treffes og hvilke saksbehandlingsregler som skal følges. Dette innebærer at Norge, i kraft av sin suverenitet, i utgangspunktet står fritt i forhold til økt lokaldemokrati. Norge har imidlertid både rett og plikt til å utøve suverenitet, slik at fullt selvstyrte bosetninger ikke kan opprettes uten å komme i strid med traktaten. Det legges til grunn at den norske stat både formelt og reelt må ha kontroll over myndighetsutøvelse av betydning for andre staters traktatrettigheter. Svalbardrådet kan ha begrenset avgjørelsesmyndighet i saker som angår den norske befolkningen, men bare uttalerett i saker som angår andre stater, eller som ellers er av særlig viktighet. I utredningen er det flere konkrete forslag til hvordan et lokaldemokrati kan utvikles med utgangspunkt i eksisterende institusjoner. Som eksempel nevnes muligheten for økt innflytelse for Svalbardrådet over Svalbard Samfunnsdrift.

Da utredningen ble skrevet var valg til Svalbardrådet avhengig av arbeidstilknytning. I utredningen ble det foreslått en ordning med politiske valg til Svalbardrådet, tilsvarende ordningen ved kommunevalg på fastlandet. Blant annet på bakgrunn av dette ble det i 1993 innført politiske valg med én krets. Etter gjeldende valgordning kan derfor folk organisere seg fritt og stille til valg ut fra spesielle interesser, slik ordningen er i landet for øvrig. Se kap. 14.2.2 Svalbardrådet.

I 1996 ba Svalbardrådet professor Carl August Fleischer utrede spørsmålet om kommunestyre på Svalbard og forholdet til Svalbardtraktaten. Fleischer uttaler seg i sin utredning fra samme år ikke om det bør innføres et lokaldemokrati på Svalbard, men vurderer spørsmålets folkerettslige sider. Som Ulfstein peker han på at det ikke står noe i traktaten om hva slags organer Norge skal benytte for å utøve ulike styringsfunksjoner på Svalbard. Norges suverenitet kommer derfor til anvendelse på vanlig måte. I den grad styringsfunksjoner måtte bli overlatt fra de sentrale myndigheter til lokale organer innenfor visse rammer, slik det er skjedd på fastlandet, må selvfølgelig så vel de lokale som de sentrale styringsorganer respektere de folkerettslige forpliktelsene Norge har påtatt seg. Med disse begrensningene mener Fleischer at kommunestyre på Svalbard er mulig.

14.3 Lokaldemokratiutredningene

14.3.1 Mandat og organisering

På bakgrunn av Stortingets forslag til regjeringen gjennom Dokument 8:85 (1994–1995), ble det høsten 1996 igangsatt et arbeid med å utvikle en ­styringsmodell for Longyearbyen, som gir befolkningen muligheter til demokratisk innflytelse i lokalsamfunnet. Utredningsarbeidet har vært ­organisert i to arbeidsgrupper. En lokal arbeidsgruppe har bestått av representanter for lokale aktører i Longyearbyen, bl.a. har Svalbardrådet hatt tre representanter i denne gruppen. En sentral arbeidsgruppe har vært sammensatt av representanter fra styret i Svalbard Samfunnsdrift AS, Justisdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet, og ledet av en ekstern rådgiver.

Lokal arbeidsgruppe fikk følgende mandat:

«En arbeidsgruppe skal utrede spørsmålet om økt innflytelse for lokalbefolkningen ved å vurdere sakstyper hvor Svalbardrådet kan komme inn i beslutningsprosessen, og hvordan dette bør organiseres. En oversikt over arbeidsoppgavene til Sysselmannen på Svalbard og Svalbard Samfunnsdrift AS skal ligge til grunn for utredningsarbeidet. Arbeidsgruppen skal også vurdere spørsmålet om opplæring av Svalbardrådets medlemmer i lokale styringsmodeller.»

Den andre arbeidsgruppen fikk følgende mandat:

«En annen arbeidsgruppe skal i lys av arbeidet i den første gruppen utrede spørsmålet om økt lokal medinnflytelse kan ivaretas innen rammen av nåværende organisering av Svalbard Samfunnsdrift AS ved nye samarbeidsordninger mellom bedriften og Svalbardrådet, eller om endret organisering av Svalbard Samfunnsdrift AS er nødvendig for å ivareta hensynet til medinnflytelse på en mest mulig hensiktsmessig måte. Ved behov for endret organisering av Svalbard Samfunnsdrift AS skal arbeidsgruppen foreslå alternative løsninger, herunder finansiering.»

Arbeidet i de to gruppene har delvis overlappet hverandre, slik at samordning og samarbeid har vært nødvendig. Den sentrale arbeidsgruppen innledet tidlig i prosessen et samarbeid med Svalbardrådet. Hovedhensikten med dette var å koble de lokale folkevalgte inn i arbeidet, slik at de selv kunne være med på å legge premissene for den innflytelse de skal ha i fremtiden. Utredningsarbeidet har vært organisert i arbeidsseminarer mellom representanter fra arbeidsgruppen, Svalbardrådet, sysselmannen og Svalbard Samfunnsdrift.

14.3.2 Lokal arbeidsgruppes rapport

Lokal arbeidsgruppe har i sin rapport konsentrert seg om å drøfte innenfor hvilke områder det kan være aktuelt å overføre beslutningsmyndighet til Svalbardrådet eller et tilsvarende organ. Det er her tatt utgangspunkt i oppgaver som i dag tilligger Sysselmannen på Svalbard og Svalbard Samfunnsdrift. Arbeidsgruppen lister opp oppgaver innenfor teknisk infrastruktur, samferdsel, boliger, nær­ings­utvikling, konkurranseovervåking, vilt- og naturvern, kultur- og idrett, oppvekst, undervisning og kirke, helse- og sosialtjenester.

14.3.3 Sentral arbeidsgruppes rapport

Den andre arbeidsgruppen fant det nødvendig å foreta enkelte presiseringer i forhold til ordlyden i Dokument 8:85 (1994–1995). Blant annet bes det i Dokument 8:85 om en styringsmodell for «Longyearbyen» som gir befolkningen muligheter for innflytelse i «lokalsamfunnet». Arbeidsgruppen fant det naturlig å ta utgangspunkt i avgrensingen i forskrift av 24. januar 1997 om arealplanlegging for bosetningene på Svalbard. Det trekkes her en grense rundt Longyearbyen, som omfatter det som er naturlig å regne som «lokalsamfunnet». Etter arbeidsgruppens mening bør forvaltningen av verneområdene og villmarksområdene for øvrig være statens ansvar. Det gjelder også villmarksområdene på Nordenskiöld Land. Det er derfor naturlig at lokalsamfunnets interesser i disse områdene er sekundære i forhold til de nasjonale interessene.

Arbeidsgruppen har tolket «demokratisk innflytelse i lokalsamfunnet» som innflytelse i relasjon til beslutningsmyndighet. I dag er Svalbardrådet organisert etter en innflytelsesmodell, i den forstand at det ikke har reell beslutningsmyndighet, men utøver innflytelse gjennom representasjon i styrer og råd, høringsuttalelser osv.

I samråd med Svalbardrådet har arbeidsgruppen tatt utgangspunkt i rammebetingelsene for en fastlandskommune, og deretter vurdert forhold i og rundt lokalsamfunnet i Longyearbyen som skiller dette samfunnet fra andre lokalsamfunn på fastlandet. Ett forhold er at et stabilt norsk nærvær på Svalbard tradisjonelt har vært ansett som viktig for å oppfylle målene om fast suverenitetshåndhevelse, samt for å opprettholde ro og stabilitet. Norsk suverenitetshåndhevelse har endret seg til å bli langt mer markert og omfattende enn tidligere. Videre pekes det på at Norge som suverenitetsinnehaver på Svalbard har rett og plikt til å forvalte området i tråd med traktaten, blant annet med hensyn til bevaring av plante- og dyrelivet. Ved vurderingen av valg av lokal styringsmodell for Longyearbyen, vil utenrikspolitiske og administrative hensyn gjøre seg gjeldende i en annen grad enn for en kommune på fastlandet.

Arbeidsgruppen peker også på andre særtrekk som tilsier at det lokaldemokratiet som skal bygges opp i Longyearbyen, ikke kan bli likt det som er kjent fra fastlandet. Longyearbyen faller ikke inn under den forvaltningsstruktur som eksisterer på fastlandet. For det første er stedet ikke en del av et fylke. For det andre vil dets fysiske grenser ikke gå mot en annen kommune, men mot statens forvaltningsområde. For det tredje vil Norges ansvar og plikter etter Svalbardtraktaten ligge som en premiss for mulige løsninger. Dette innebærer at den lovgivning som gjelder for en norsk kommune, ikke gjelder og heller ikke uten videre kan gjøres gjeldende for Longyearbyen.

Arbeidsgruppen viser likevel til at Longyearbyen i løpet av de siste tiår har utviklet seg til et allsidig familiesamfunn, med klare likhetstrekk med lokalsamfunn på fastlandet. Longyearbyen er imidlertid ikke lagt opp som et livsløpssamfunn, og det finnes heller ikke et utbygd sosialapparat. Det er større gjennomtrekk blant innbyggerne her enn andre steder. Et siste forhold arbeidsgruppen trekker fram, er at Svalbard er et eget område for toll og avgifter. Det betales statsskatt, men ikke skatt til drift av lokalsamfunnet eller skatt til hjemkommuner.

Med utgangspunkt i disse forhold har arbeidsgruppen utredet fire mulige modeller for et lokaldemokrati. Tre av modellene beskriver varianter av et fullt utviklet lokaldemokratisk system. Den fjerde beskriver en prosess for gradvis innføring av lokaldemokrati, uten at det tas stilling til hvordan den endelige modellen skal se ut. Arbeidsgruppen anbefaler selv denne.

De alternative modellene er beskrevet i detalj i arbeidsgruppens rapport.

Arbeidsgruppen foreslår Longyearbyen lokalstyre som navn på de modeller som utredes. Dette markerer at ansvarsområdet er Longyearbyen, og at den organisasjon som foreslås bygd opp, er et forvaltningsorgan tillagt myndighet.

14.4 Svalbardrådets anbefalinger

Med utgangspunkt i de utredningene som foreligger, ble det nyvalgte Svalbardrådet våren 1998 bedt om å uttale seg om hvordan man ønsket at lokaldemokratiet skal utvikles. Svalbardrådet traff 18. mai 1998 et enstemmig vedtak om at rådets målsetning i demokratisaken er at rådet i løpet av overskuelig fremtid skal få avgjørende innflytelse i saker som naturlig faller inn under et lokaldemokratisk styresett. Samtidig traff Svalbardrådet et vedtak med to tredjedels flertall (8 av 12 stemmer) der man sluttet seg til et forslag som innebærer en prosessmodell med gradvis utvikling av lokaldemokrati, men med et ønske om et noe større omfang av og tempo i overføringen av myndighet til Longyearbyen lokalstyre enn det den sentrale arbeidsgruppen har lagt opp til.

14.5 Regjeringens anbefalinger

14.5.1 Samfunnsutviklingen i Longyearbyen

Regjeringen har som mål å sikre et livskraftig norsk samfunn av høy kvalitet på Svalbard. Dette betyr blant annet at lokalsamfunnet bør ha en sosial og økonomisk struktur som gjør det motstandsdyktig mot sterke svingninger i folketallet. Longyearbyen har i dag et folketall på drøyt 1300 personer, med et relativt stort innslag av familier. Næringsvirksomheten er variert og tjenestetilbudet godt utbygd. Generelt oppfattes Longyearbyen som et attraktivt og godt sted å bo både for familier og enslige, noe søknader til ledige stillinger og levekårsundersøkelser viser.

Regjeringen ønsker ikke at folketallet i Longyearbyen skal øke ut over dagens nivå. Den siste rapporten vedrørende næringsutvikling på Svalbard, fra Svalbard Næringsutvikling august 1999, tyder på at de senere års vekst nå har flatet ut. Regjeringen vil tilpasse virkemidlene i norsk svalbardpolitikk slik at folketallet holder seg på et akseptabelt nivå.

Regjeringen mener at et lokalsamfunn godt tilpasset familier er den beste måten å sikre en positiv samfunnsutvikling på. Tilbud og tiltak som gjør det attraktivt for familier å etablere seg og bo i Longyearbyen vil derfor bli prioritert. Dette gjelder ikke minst tilgang på egnede boliger og tilbud for barn og unge. Dersom det blir aktuelt å avvikle gruvedriften, vil også tiltak for å beholde en variert næringsstruktur bli vurdert. Longyearbyen vil i overskuelig fremtid ha et stort innslag av enslige arbeidstakere og studenter, som vil bo på stedet i kortere eller lengre tid. Samfunnet må derfor også ha gode tilbud for disse gruppene, kanskje i større grad enn på steder av tilsvarende størrelse på fastlandet.

Regjeringen vil likevel ikke legge til rette for at Longyearbyen skal bli et livsløpssamfunn. I dag er etterspørselen etter helse- og sosialtjenester for eldre og kronisk syke liten, mens kostnadene ved å bygge ut slike tjenester vil være uforholdsmessig høye. Lokalsamfunnet vil neppe være i stand til å bære slike kostnader selv. Dette ville bety økte statlige overføringer, noe regjeringen ikke ønsker. Innbyggernes tilknytning til hjemkommunen på fastlandet må derfor opprettholdes. Regjeringen legger til grunn at ansvaret for helse- og sosialtjenester utover det man har i Longyearbyen i dag, fremdeles vil være fastlandskommunenes.

14.5.2 Innføring av lokaldemokrati i Longyearbyen

Regjeringen går inn for at det innføres lokaldemokrati i Longyearbyen.

Regjeringen mener det er viktig at Longyear­byens innbyggere får innflytelse over og ansvar for lokalsamfunnets utvikling. Et lokaldemokrati i Longyearbyen må baseres på de grunnverdier og de overordnede nasjonale rammer som også gjelder for det kommunale selvstyre på fastlandet.

Selv om Svalbardtraktaten ikke legger folkerettslige bindinger på valg av lokal styringsform, gjør det seg særlige forhold gjeldende på Svalbard. Man må ta hensyn til de utenrikspolitiske forhold og statens særlige behov for kontroll med utvik­lingen på øygruppen, blant annet av hensyn til de høye miljømål som er satt for Svalbard. Samtidig er de samfunnsmessige særtrekkene ved Longyearbyen av betydning. Samlet sett gir dette et annet rammeverk for utvikling av lokaldemokratiet i Longyearbyen enn på fastlandet.

De særlige forhold som gjelder for Svalbard gjør det også lite treffende å bruke begrepet kommune. Regjeringen mener at man i Longyearbyen må utvikle et lokaldemokrati som er særskilt tilpasset forholdene der.

Dagens folkevalgte organ, Svalbardrådet, vil skifte navn til Longyearbyen lokalstyre.

De oppgaver som Longyearbyen lokalstyre vil få ansvaret for, vil i hovedsak omfatte oppgaver som på fastlandet er kommunale. Det vil ikke være aktuelt å overføre oppgaver som gjelder statlige funksjoner og som også på fastlandet tilligger staten, eller oppgaver knyttet til rettigheter og plikter etter Svalbardtraktaten.

Regjeringen legger opp til at Longyearbyen lokalstyre så raskt det er praktisk mulig skal overta som eier av statsaksjeselskapet Svalbard Samfunnsdrift AS. Selskapet har i dag ansvaret for en rekke oppgaver som på fastlandet er tillagt kommunen. Longyearbyen lokalstyre vil da få ansvaret for selskapets budsjett, økonomi og ansatte, samt de tjenester selskapet yter. Disse tjenestene om-fatter produksjon og distribusjon av elektrisk kraft og fjernvarme, vannforsyning, avløpshåndtering, renovasjon, arealplanlegging, oppmålingstjenester, avfallshåndtering, brannvern, samt drift av barnehager, ungdomsklubb, kino, bibliotek, galleri og Svalbardhallen. Videre omfattes ansvar for vedlikehold av veinettet i Longyearbyen og drift av bykaia, samt boliger som leies ut til egne ansatte og andre prioriterte grupper i Longyearbyen.

I tillegg er det aktuelt å overføre barneverns- og helserådsmyndighet, sammen med eventuelle andre «kommunale» oppgaver fra Sysselmannen på Svalbard. Det samme gjelder ansvaret for skolen og kirken – som i dag er direkte statlig styrt. Disse oppgaveoverføringene vil bl.a. kreve regelendringer.

I det kommunale selvstyret er ansvaret for primærhelsetjenesten en viktig oppgave. I Longyearbyen er dette integrert i et lite beredskapssykehus som også har ansvaret for den øvrige norske befolkning på øygruppen. Ordningen gir en effektiv utnyttelse av helseressursene på Svalbard. Regjeringen ser det derfor ikke som hensiktsmessig å endre organiseringen av helsetjenesten på Svalbard ved å skille ut primærhelsetjenesten i Longyearbyen.

Regjeringen legger opp til at Sysselmannen på Svalbard i hovedsak får samme tilsynsfunksjon som fylkesmannen har overfor kommunene på fastlandet.

Den nærmere fremgangsmåten for overføringen av selskapet fra staten til Longyearbyen lokalstyre må skje i en prosess der både lokale og sentrale myndigheter deltar.

Overføring av ansvaret for Svalbard Samfunnsdrift til Longyearbyen lokalstyre vil som nevnt involvere selskapets ansatte. Regjeringen legger vekt på at regelverket rundt en slik omstillings­prosess følges.

De geografiske grensene for Longyearbyen lokalstyres myndighet bør på grunn av utenriks­politiske og miljømessige forhold begrenses til Longyearbyen arealplanområde. Det bør likevel være mulighet til å utvide grensene i visse sakstyper der det vurderes som hensiktsmessig av de sentrale myndighetene.

Når det gjelder valgperioden til Longyearbyen lokalstyre, må det etter regjeringens oppfatning legges vekt på at den gjennomsnittlige botiden i Longyearbyen er kortere enn den er i sammenlignbare samfunn på fastlandet. Regjeringen vil derfor opprettholde en valgperiode for Longyearbyen lokalstyre på to år.

Når det gjelder de økonomiske og administrative konsekvenser ved å innføre lokaldemokrati i Longyearbyen, henvises det til kapittel 15 Administrative og økonomiske konsekvenser.

14.6 Enkelte særlige spørsmål

14.6.1 Forliksråd på Svalbard

Det er i dag ikke forliksråd på Svalbard. Alle saker med verneting på Svalbard må reises med stevning til Nord-Troms herredsrett i Tromsø. Dette medfører at det ikke er mulig med den enklere saksgangen som forliksrådsbehandling innebærer for disse sakene.

Sysselmannen på Svalbard har i forbindelse med høring av utredningen om «Fremtidig organisering av den sivile rettspleie på grunnplanet» fra 1997 gitt uttrykk for at man bør vurdere å innføre forliksrådsordningen også for Svalbard. Det er vist til at han med bakgrunn i de senere års utvikling av det lokale næringsliv på Svalbard, stadig hyppigere får henvendelse hvorved det etterlyses den enklere saksgang som forliksrådene representerer. Sysselmannen har erfaring med at en del kreditorer til mindre krav oppgir videre forfølgning av sine krav nettopp som følge av dette.

Etter regjeringens oppfatning bør det innføres forliksråd for Svalbard. Den økende «normalisering» av samfunnet på Svalbard har også medført at man har fått et økt antall utestående krav. Men forliksrådet vil også ha en rolle ut over det å skaffe tvangskraft til ubetalte fordringer; det vil være et lokalt tilbud om mekling i tvister mellom beboerne på Svalbard. Opprettelsen av et forliksråd vil innebære en økt demokratisering av samfunnet ved at man får mulighet til å behandle sivile rettstvister på Svalbard og ikke utelukkende må henvise dem til behandling i domstolen i Tromsø.

Forliksrådet bør omfatte hele Svalbard, slik at alle saker som har verneting på Svalbard kommer inn under ordningen. De aller fleste sakene vil imidlertid i praksis gjelde selskaper eller personer i Longyearbyen.

På fastlandet har man ett forliksråd i hver kommune. Forliksrådet består av tre medlemmer og like mange varamedlemmer, som velges av kommunestyret. Valget gjelder for fire år. Kommunen dekker utgiftene til forliksrådet og mottar de inntekter man får fra rettsgebyret. Fylkesmannen fører tilsyn med forliksrådets virksomhet.

Etter regjeringens oppfatning bør forliksråds­medlemmene velges av det fremtidige Longyearbyen lokalstyre.

14.6.2 Valg av meddommere

Etter svalbardloven § 11 oppnevner sysselmannen bl.a. skjønnsmenn og meddommere på Svalbard. I praksis skjer dette i dag ved at Svalbardrådet kommer med forslag til kandidater som deretter blir oppnevnt. Av de oppnevnte blir det foretatt loddtrekning ved hver enkelt rettssak. Av prinsipielle grunner bør det innføres en ordning som er mer lik den på fastlandet, der meddommere velges av kommunestyret etter hvert kommunevalg. I hvert fylke oppnevnes det et utvalg av skjønnsmenn av fylkestinget.

Regjeringen foreslår derfor en ordning der Longyearbyen lokalstyre velger et utvalg av meddommere og skjønnsmenn på samme måte som på fastlandet. I den enkelte rettssak vil domstolen foreta loddtrekning av meddommere. For skjønnsmenn kan oppnevning foretas av retten i den enkelte sak.

14.6.3 Konfliktråd

Lov om mekling i konfliktråd er ikke satt i kraft på Svalbard. Konfliktrådets oppgave er å megle i tvister som oppstår pga. at en eller flere personer har påført andre skade, tap eller annen krenkelse. Forutsetningen for konfliktrådsbehandling er at både gjerningspersonen og fornærmede er kjent. Partene må være enige om at saken tas opp i konfliktrådet. Konfliktrådet kan behandle både sivile saker og straffesaker. Partene møtes med en nøytral megler og målet er å bli enige om en avtale som forutsetter en ytelse til den skadelidte.

Etter regjeringens oppfatning bør Svalbard omfattes av konfliktrådsordningen. Det antas at det i likhet med på fastlandet er behov for et forum som kan løse konflikter utenfor det formelle rettsapparatet. Særlig gjelder dette konflikter der barn og ungdom er innblandet.

På fastlandet oppnevnes konfliktrådsmeglere av en representant for kommunestyret, en re­presentant fra politiet og konfliktrådslederen som er ansatt i kommunen. På Svalbard kan dette organiseres ved at en ansatt i administrasjonen til Longyearbyen lokalstyre fungerer som konflikt­råd­leder. Vedkommende vil sammen med en representant fra Longyearbyen lokalstyre og en representant fra sysselmannen kunne oppnevne konfliktrådsmeglere.

Til dokumentets forside