2 Anskaffelsesforskriftens virkeområde

2.1 Hvem skal følge anskaffelsesforskriften?

Lov og forskrift om offentlige anskaffelser gjelder for følgende oppdragsgivere5:

• Statlige myndigheter6
• Fylkeskommunale og kommunale myndigheter7
• Offentligrettslige organer8
• Sammenslutninger med disse virksomhetene9

De ulike kategoriene oppdragsgivere er nærmere beskrevet nedenfor.

2.1.1 Stat, fylkeskommuner og kommuner

Forskriften gjelder for det første alle etater og organer i staten, fylkeskommunene og kommunene.

Statlige organer er alle organer som utøver lovgivende, utøvende eller dømmende makt.10 Departementer, direktorater, fylkesmenn og domstoler er eksempelvis alle å anse som statlige organer.

Også på fylkeskommunalt og kommunalt nivå vil alle former for enheter innad i fylkeskommunal eller kommunal forvaltning være omfattet. Dette gjelder for eksempel skoler og sykehjem.

2.1.2 Offentligrettslige organer

Forskriften gjelder også offentligrettslige organer.

Offentligrettslige organer er organer eller virksomheter som er organisert som egne rettssubjekter og som står i en nær tilknytning til det offentlige. Begrunnelsen for å inkludere disse er blant annet å hindre at andre hensyn enn rent forretningsmessige kan påvirke virksomhetens valg av leverandører.

Dersom en virksomhet først er å regne som et "offentligrettslig organ", men også delvis driver kommersielle virksomhet, vil regelverket uansett gjelde for alle anskaffelser som denne virksomheten foretar seg.11

Det er tre vilkår som må være oppfylte for at en virksomhet skal anses for å være et offentligrettslig organ:

• Organet må være opprettet for å tjene allmenhetens behov og ikke være av industriell eller forretningsmessig karakter12
• Organet må være organisert som et selvstendig rettssubjekt13
• Organet må ha en tilstrekkelig tilknytning til det offentlige14

2.1.2.1 Organet må være opprettet for å tjene allmenhetens behov og ikke være av industriell eller forretningsmessig karakter

Det første vilkåret som må være oppfylt er at organet må være opprettet for å tjene allmennhetens behov, samt at det ikke må være industriell eller forretningsmessig karakter. I vurderingen må det først avgjøres hvorvidt organet tjener allmenhetens behov. Dersom dette vilkåret er oppfylt, må det også vurderes om organet er av en industriell eller forretningsmessig karakter.15

Det skilles altså mellom organer som tjener allmennhetens behov og ikke er av industriell eller forretningsmessig karakter, og organer som tjener allmenhetens behov og er av industriell eller forretningsmessig karakter. Selv om vilkåret består av disse to leddene vil det være en helhetsvurdering av virksomhetens karakter som er avgjørende for om vilkåret er oppfylt. Rettspraksis skiller ikke konsekvent mellom hvilket vurderingstema som hører inn under hvilken del av vilkåret.16

Eksempler på oppdragsgivere som regnes som offentligrettslige organer er helseforetakene, Innovasjon Norge, NRK, Enova SF og GIEK.

2.1.2.1.1 Allmennhetens behov

Allmennhetens behov er et begrep som skal fortolkes vidt.17 Det må foretas en konkret vurdering der et sentralt moment er om virksomheten skal ivareta samfunnsmessige behov fremfor juridiske personers eller enkeltpersoners interesse.18 Organer som tjener allmennhetens behov vil derfor typisk være organer som utfører oppgaver som man anser for å være samfunnsoppgaver.19 Dette kan gi seg utslag i at virksomheten helt eller delvis er lovregulert slik at virksomheten har visse rettigheter og plikter.20 Dersom virksomheten er gitt eksklusive eller særskilte rettigheter kan dette i seg selv være en indikator på at virksomheten er vurdert som viktig for allmennheten.21 Tilsvarende dersom virksomheten utøver aktiviteter som normalt er lagt til det offentlige.22

2.1.2.1.2 Industriell eller forretningsmessig karakter

Dersom virksomheten tjener allmennhetens behov, må det vurderes om det allmenne behovet som virksomheten skal tjene "er av industriell eller forretningsmessig karakter." I denne sammenheng er det sentralt om virksomheten vil opptre som en privat aktør i markedet eller om den kan komme til å ta hensyn som ikke er rent økonomiske.23 For eksempel der et organ må drive med økonomiske tap som følge av at virksomheten de står i et avhengighetsforhold til fører en bestemt innkjøpspolitikk.

I vurderingen av om virksomheten er av en industriell og kommersiell karakter er det mange forhold som har blitt ansett som relevante. For det første må omstendighetene forut for opprettelsen av virksomheten og hvilket formål opprettelsen hadde vurderes.24 I denne sammenheng kan det være nyttig å se på virksomhetens formålsbestemmelser.25

Det vil videre være av betydning hvilke betingelser virksomheten utøver sine aktiviteter under, altså om den opererer under normale markedsformål. Det vil her være sentralt hvorvidt virksomheten har fortjeneste som formål. Dersom organet utøver sin virksomhet under normale markedsvilkår vil det normalt sett foreta innkjøp som er begrunnet i økonomiske hensyn.

I denne sammenheng er det også relevant å se hen til om organet bærer den kommersielle risikoen ved at det opererer på egen regning og risiko.26 Dersom det er etablert ordninger for å dekke eventuelle økonomiske tap vil det tale for at det ikke er et organ av industriell og kommersiell karakter, eksempelvis dersom det offentlige vil gå inn og redde virksomheten ved fare for konkurs eller lignende.27

Et ytterligere moment av betydning er hvordan virksomhetens priser er fastsatt. Dersom prisene er fastsatt av offentlige myndigheter og ikke etter en ordinær markedsprising vil dette tale for at det ikke er et organ av industriell eller kommersielle karakter.

2.1.2.2 Organet må være organisert som et selvstendig rettssubjekt

Det andre vilkåret som må være oppfylt er at organet må være organisert som et selvstendig rettssubjekt. Et rettssubjekt er en juridisk person som kan ha rettigheter og plikter, samt foreta rettsstiftende handlinger. Eksempler er aksjeselskaper, ansvarlige selskaper, stiftelser og interkommunale foretak.28

2.1.2.3 Organet må være tilstrekkelig tilknyttet til det offentlige

Det tredje vilkåret som må være oppfylt er at organet må være tilstrekkelig tilknyttet til det offentlige. For å oppfylle dette vilkåret må et av de følgende alternativene være oppfylt:

• Organet er hovedsakelig finansiert av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer
• Organets forvaltning er underlagt offentlige myndigheters eller andre offentlige organers ledelsesmessige kontroll
• Organet har et administrasjons-, ledelses-, eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er oppnevnt av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer.

Det avgjørende i tolkningen av om disse vilkårene er oppfylt er om virksomheten har en tilknytning til det offentlige som gir det offentlige en mulighet til å utøve innflytelse på virksomhetens beslutninger.29 Vilkårene er alternative, det vil si at kun ett av vilkårene må være oppfylt for at tilknytningen skal anses å være tilstrekkelig. De momentene som inngår i vurderingen av det ene alternativet, kan også ha betydning i vurderingen av et annet alternativ.

2.1.2.3.1 Organet er hovedsakelig finansiert av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer

Alternativet om at organet hovedsakelig må være finansiert av det offentlige må forstås vidt og omfatte mer enn direkte finansiering over det offentliges budsjetter.30 Om det foreligger finansiering må sees i sammenheng med reglenes formål. Ikke alle utbetalinger har den konsekvens at det offentlige får innflytelse over organets beslutninger og vil skape et avhengighetsforhold.31 At det offentlige betaler for innkjøp foretatt fra andre organer vil eksempelvis ikke medføre at det har en avgjørende innflytelse og kontroll. Grensen mellom hva som skal anses som tilskudd til organets virksomhet og hva som er betaling for en motytelse kan være vanskelig å trekke. Et sentralt moment er antagelig hvorvidt oppdragsgiveren har en selvstendig interesse i leveringen av organets ytelse ut over det offentliges interesse i generelt å støtte aktivitetene som organet utøver.32

Dersom det offentlige finansierer organet, må det vurderes hvorvidt denne finansieringen utgjør hoveddelen av organets totale finansiering. Dette må forstås slik at finansieringen må utgjøre mer enn halvparten av virksomhetens inntekter.33 Vurderingen må foretas årlig, regnet fra begynnelsen av regnskapsåret det året som anskaffelsen skal foretas.34 Alle inntektene som organet har skal tas med i beregningen, inkludert de som kommer fra kommersiell aktivitet.35

2.1.2.3.2 Organets forvaltning er underlagt offentlige myndigheters eller andre offentligrettslige organers ledelsesmessige kontroll

Alternativet om at organets forvaltning er underlagt offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organers ledelsesmessige kontroll må vurderes ut fra en helhetsvurdering av den innflytelsen som det offentlige har på organets beslutninger og om dette kan påvirke organets innkjøpsvirksomhet.36 Det kan være tale om både alminnelig administrativ kontroll og instruksjonsmyndighet eller lignende.

Det er ikke avgjørende hvorvidt det offentlige faktisk benytter seg av muligheten til å kontrollere organet, så lenge de har en formell innflytelse.37 Kontroll som eksisterer fordi det offentlige utsteder tillatelser og konsesjoner er ikke tilstrekkelig. Tilsvarende er det ikke nok at organet er underlagt en kontroll gjennom generell lovgivning.

I vurderingen av om interkommunale selskaper er offentligrettslige organer er det et spørsmål om graden av innflytelse skal vurderes i forhold til hver enkelte kommune som deltar i samarbeidet, eller det offentlige sett under ett. Her taler formålet bak bestemmelsen for at det ikke er noe krav om at et organ alene har den nødvendige innflytelsen, og for at de ulike kommunene som deltar i et interkommunalt selskap kan identifiseres med hverandre.

2.1.2.3.3 Organet har et administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er oppnevnt av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer

Et alternativ er at organet har et administrasjons, ledelses- eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er oppnevnt av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer.

Administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan er selskapsorganer hvor medlemmene kan ha en reell innflytelse på virksomhetsdriften, herunder de anskaffelsene som organet foretar seg. Dette er typisk styret og generalforsamlingen i et selskap.38 Representantskapet vil også være et ledelsesorgan dersom det har en reell innflytelse på organets drift.39

Flertallet av medlemmene må være oppnevnt av det offentlige. Vilkåret vil være oppfylt selv om det er ulike offentlige organer som utpeker de enkelte medlemmene. Vilkåret vil som regel være oppfylt der det er snakk om et organ som er eid av det offentlige, fordi eierskap normalt innebærer at man har en rett til å oppnevne selskapets styremedlemmer. Dette utgangspunktet kan imidlertid være begrenset av at aksjonæravtaler eller vedtekter begrenser innflytelsen.

2.1.3 Sammenslutninger med statlige myndigheter, fylkeskommunale og kommunale myndigheter eller offentligrettslige organer

Reglene omfatter også sammenslutninger med statlige myndigheter, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og/eller offentligrettslige organer.40 Bestemmelsen må sees på som et utrykk for at anskaffelsesregelverket også skal gjelde der det offentlige går inn i virksomheter som på den ene siden ikke er selvstendige juridiske personer og som på den annen side ikke alene kan sees på som en lokal eller regional myndighet, eller som et offentligrettslig organ. Bestemmelsen er altså ment å omfatte samarbeids- eller organisasjonsformer som er etablert med offentlige oppdragsgiveres deltakelse, uten at det er etablert en selvstendig juridisk person. Dersom disse har gått sammen i en selvstendig juridisk person, skal organet vurderes opp mot definisjonen av offentligrettslig organ.41

Ordlyden i bestemmelsen fastsetter at reglene gjelder for "sammenslutninger med en eller flere oppdragsgivere".42 Det er ikke noe krav at sammenslutningen må bestå kun av virksomheter som blir regnet som offentlige oppdragsgivere. En sammenslutning hvor også private virksomheter inngår vil også kunne være omfattet.43

2.2 Hvilke anskaffelser er omfattet av anskaffelsesforskriften?

2.2.1 Hvilke type anskaffelser er omfattet av anskaffelsesforskriften?

Lov og forskrift om offentlige anskaffelser gjelder når oppdragsgivere inngår vare-, tjeneste- eller bygge- og anleggskontrakter eller gjennomfører plan- og designkonkurranser, med en anslått verdi som er lik eller overstiger 100.000 kroner ekskl. mva.44

Forskriften definerer hva som utgjør henholdsvis en varekontrakt, en tjenestekontrakt eller en bygge- og anleggskontrakt i § 4-1.

Varekontrakter er kontrakter om kjøp, avbetalingskjøp, leasing eller leie, med eller uten rett til kjøp, av varer. En varekontrakt kan inkludere monterings- og installasjonsarbeid.45

Tjenestekontrakter er kontrakter om utførelsen av tjenester med unntak av kontrakter som faller inn under definisjonen av en bygge- og anleggskontrakt.46

Bygge- og anleggskontrakter omfatter tre type kontrakter. Dette gjelder kontrakter om:

• utførelsen eller både utførelsen og planleggingen av bygge- og anleggsarbeider i forbindelse med aktiviteter som angitt i forskriften vedlegg 1.47
• utførelsen eller både utførelsen og planleggingen av et bygge- og anleggsarbeid.48
• utførelsen på en hvilken som helst måte av et bygge- og anleggsarbeid som oppfyller kravene som er satt av en oppdragsgiver som har avgjørende innflytelse på arbeidets art eller planlegging49.

Et bygge- og anleggsarbeid er definert i forskriften som "resultatet av et sett av bygge- og anleggsaktiviteter som i sin helhet er tilstrekkelig til å oppfylle en økonomisk eller teknisk funksjon"50.

En plan- og designkonkurranse er definert som en anskaffelsesprosedyre som gjør det mulig for oppdragsgiveren å få utarbeidet et planleggings- eller prosjekteringsarbeid, inkludert en design, gjennom en konkurranse der juryen kårer en eller flere vinnere. Hvordan plan- og designkonkurranser skal gjennomføres er regulert i forskriften del V.

2.2.2 Hva er en kontrakt?

2.2.2.1 Innledning

Med kontrakt menes en gjensidig bebyrdende avtale som en eller flere oppdragsgivere inngår skriftlig med en eller flere oppdragsgivere med en eller flere leverandører.51 Hvis det er inngått en gjensidig bebyrdende kontrakt, vil utgangspunktet være at anskaffelsesreglene skal følges.

For at en kontrakt skal være gjensidig bebyrdende må begge parter ha forpliktelser etter avtalen. Disse forpliktelsene må være gjensidig avhengige av hverandre. For at ytelsen skal være omfattet av anskaffelsesreglene, må den innebære en direkte økonomisk fordel for oppdragsgiveren.52 Oppdragsgiveren må også gi leverandøren en motytelse, i form av et vederlag. I praksis vil ofte oppdragsgiverens vederlag bestå i å betale en sum penger, men det kan også være andre former for økonomisk motytelser, for eksempel å gi avkall på noen en ellers ville fått. Det kan være tale om en kontrakt selv om det er misforhold mellom ytelsene.53

2.2.2.2 Kravet om skriftlighet

Det følger av forskriftens definisjon av kontrakt at kontrakten skal være skriftlig. Formålet med regelverket og alminnelige omgåelsesbetraktninger tilsier imidlertid at kravene til skriftlighet ikke skal tolkes strengt. I praksis har ikke skriftlighetskravet blitt tolket som en reell begrensning når det gjelder spørsmålet om hvilke kontrakter som er omfattet av forskriften. Dette er delvis fordi det normalt ikke vil forekomme anskaffelser som er omfattet av forskriften uten at de er nedtegnet skriftlig. Det er også fordi omgåelsesbetraktninger tilsier at dersom en oppdragsgiver skulle inngå en slik avtale muntlig, så gjelder anskaffelsesreglene likevel.54

2.2.2.3 Avgrensning mot ensidig støtte

Gjensidig bebyrdende kontrakter må avgrenses mot ensidig tilskudd fra oppdragsgivere. Ensidige tilskudd omfattes ikke av anskaffelsesreglene.

Når grensen mellom gjensidig bebyrdende kontrakter og tilskudd skal trekkes er det ikke avgjørende hva den konkrete transaksjonen er omtalt som, men hvorvidt det reelt foreligger en gjensidig bebyrdende avtale. Det er flere momenter som kan være relevante i grensedragningen, og oppdragsgiveren må foreta en konkret helhetsvurdering hvor disse vurderes i sammenheng.

EU-kommisjonen har i en veileder for tjenester av allmenn økonomisk interesse55 angitt enkelte momenter som det kan tas hensyn til i en helhetsvurdering. Det uttales i veilederen at følgende særtrekk taler for at man har å gjøre med en gjensidig bebyrdende kontrakt:

• Formålet med kontrakten er å dekke de behovene den offentlige oppdragsgiveren har definert innenfor sitt kompetanseområde.
• Tjenestens karakter og måten den skal utføres på er spesifisert i detalj av den offentlige oppdragsgiveren.
• Det er kontraktsfestet et vederlag for tjenesten.
• Den offentlige oppdragsgiveren tar initiativet til å finne en leverandør som kan yte tjenesten.
• Kontrakten inneholder misligholdsbeføyelser ved kontraktsbrudd, for eksempel erstatning.

2.2.2.4 Avgrensning mot gaver

Rene gaver til oppdragsgiveren faller utenfor kontraktsbegrepet, da oppdragsgiveren ikke yter vederlag. Hvis avtalen derimot inneholder både et gaveelement og en form for vederlag, vil det foreligge en gjensidig bebyrdende kontrakt.

Et eksempel på en gave er et fond som gir et beløp til et helseforetak til innkjøp av teknisk utstyr til sykehuset. Hvis giveren har bestemt hva som skal anskaffes og fra hvem, anses dette som en gave til sykehuset, selv om sykehuset selv skal foreta anskaffelsen. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det må gjennomføres en konkurranse der giveren for eksempel har bestemt hvilket merke som skal anskaffes for donasjonen, dersom det ikke er angitt hvilken leverandør det skal kjøpes fra og det finnes flere leverandører av dette merket. Hvis giveren har latt det være opp til oppdragsgiveren å bestemme hva som skal anskaffes og fra hvem, må det gjennomføres en konkurranse i henhold til anskaffelsesreglene.