40 Endring av kontrakt

40.1 Innledning

I løpet av kontraktsperioden kan det oppstå flere situasjoner hvor det kan være aktuelt for oppdragsgiveren å gjøre endringer i en inngått kontrakt. Det kan for eksempel være at oppdragsgiverens behov har endret seg over tid, at oppdragsgiveren ønsker å øke mengden av varer som skal leveres eller at oppdragsgiveren ønsker å forlenge kontrakten. Det kan også oppstå spørsmål om adgangen til å endre prisen, hvem som er parter i avtalen eller andre kontraktsvilkår. Spørsmål om endring i kontakt vil særlig være aktuelt for langvarige og komplekse kontrakter.

For anskaffelser etter forskriften del III angir § 28-1 hvilke endringer det er tillatt å foreta i en eksisterende kontrakt. § 28-2 angir hva som skal anses som vesentlige endringer og som dermed ikke er tillatt i henhold til anskaffelsesregelverket. For anskaffelser etter del II gjelder § 11-2, som angir at oppdragsgiveren, uten å gjennomføre en ny konkurranse, kan foreta endringer som ikke er vesentlige.  

40.2 Nærmere om endring i kontrakt

40.2.1 Endringer som foretas etter en endringsklausul

Endringer foretatt i henhold til en endringsklausul er i utgangspunktet tillatt.552 En forutsetning er at endringsklausulen er angitt i anskaffelsesdokumentene.

Adgangen til å innta endringsklausuler er regulert i § 19-1 annet ledd. Denne bestemmelsen angir at oppdragsgiveren kan fastsette endringsklausuler på nærmere angitte vilkår. Det skal fremgå klart av endringsklausulen hvilke endringer som kan foretas, i hvilket omfang og på hvilke vilkår.  

Endringsklausuler kan regulere flere forskjellige forhold. Eksempler på endringsklausuler er prisindeksklausuler og opsjoner. Når det gjelder opsjoner har EU-kommisjonen blant annet benyttet et eksempel med en opsjon i en kontrakt hvor levering skal skje i flere faser.553 Det vil således være i tråd med regelverket å innta en klausul om at oppnåelse av forutbestemte resultater i en fase av prosjektet, kan utløse en opsjon på forutbestemte arbeider i neste fase. Et annet eksempel som nevnes er der hvor oppdragsgiveren venter en spesifikk tildeling av midler i løpet av kontraktfasen, og at denne tildelingen kan danne grunnlag for utvidelse av kontrakten dersom midlene faktisk blir tilgjengelige.

Endringsklausulen må ikke gi oppdragsgiveren en tilnærmet ubegrenset mulighet for å endre kontrakten, og klausulen må heller ikke åpne for endring av anskaffelsens overordnede karakter. Dette for å sikre kravene til likebehandling og etterprøvbarhet. Anskaffelsen kan dermed ikke gjennom bruk av endringsklausulen gå over til å bli "noe annet", og på den måten skape potensiale for en annen vurdering av tilbudene eller en videre krets av potensielt interesserte leverandører.

EU-domstolen synes å legge stor vekt på muligheten til å bruke endringsklausuler som verktøy for å gjøre endringer i en kontrakt.554 Domstolen trekker blant annet frem at det for visse anskaffelser er påregnelig at det kan oppstå komplikasjoner i gjennomføringsfasen. Ved slike anskaffelser kan endringsklausuler spille en viktig rolle etter at kontrakt er inngått, og oppdragsgiver bør derfor tenke gjennom muligheten for å innta endringsklausuler for det som er påregnelig i kontrakten.

40.2.2 Endringer som medfører en begrenset prisøkning

Endringer som medfører en begrenset prisøkning kan være tillatt.555 I forskriften angis tersklene for verdimessige mindre endringer (såkalte de-minimisterskler), hvor endringer som medfører en prisøkning lavere enn de angitte tersklene ikke anses å være en vesentlig endring.556 Dette forutsetter nødvendigvis at endringens verdi må kunne beregnes i penger.

Prisøkningen må være lavere enn terskelverdiene angitt i § 5-3 og må ikke utgjøre mer enn 10 % av den opprinnelige kontraktsverdien for tjeneste- og varekontrakter og 15 % for bygg- og anleggskontrakter. Det vil si at oppdragsgiveren må forholde seg til den minste av enten terskelverdien eller prosentsatsen. Dersom det foretas flere endringer etter hverandre, skal beregningen ta utgangspunkt i den samlede prisøkningen som følge av samtlige foretatte endringer.

Dersom kontrakten inneholder en prisindeksklausul, skal den verdimessige økningen beregnes med utgangspunkt i den justerte prisen og ikke i den opprinnelige verdien på tidspunktet for kontraktsignering.

Bestemmelsen forutsetter, på samme måte som for endringsklausuler, at anskaffelsens overordnede karakter ikke blir endret

40.2.3 Tilleggsleveranser

Oppdragsgiveren har mulighet til, på nærmere angitte vilkår, å endre en kontrakt for å få gjennomført nødvendige tilleggsleveranser som ikke inngikk i den opprinnelige kontrakten.557 Dette gjelder både varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider.  

For at endringen skal være lovlig må samtlige av følgende vilkår være oppfylt:

• skifte av leverandør kan ikke skje av tekniske eller økonomiske grunner;
• skifte av leverandør vil medføre betydelige vanskeligheter eller vesentlige ekstrakostnader for oppdragsgiver  
• prisøkningen overstiger ikke 50 % av den opprinnelige kontraktsverdien.

I vurderingen av hva som kan anses som en nødvendig tilleggsleveranse gjelder et grunnleggende krav om at kontraktens hovedytelse vil fremstå som ufullstendig dersom tilleggsleveransen ikke finner sted. Oppdragsgiveren er således avskåret fra å bestille tilleggsleveranser dersom han for eksempel bare har skiftet mening om den tekniske løsningen som ble beskrevet i den opprinnelige konkurransen.

Tekniske eller økonomiske grunner kan for eksempel være at tillleggsleveransen skal erstatte eller være kompatibel med eksisterende utstyr, software eller tjenester eller installasjoner som ble anskaffet i den opprinnelige kontrakten.

At skifte av leverandør vil medføre betydelige vanskeligheter innebærer at utskiftingen av leverandøren vil føre til uforholdsmessig store omkostninger for oppdragsgiveren. Det legges dermed opp til en forholdsmessighetsvurdering hvor tekniske vanskeligheter eller teknisk uforenlighet må vurderes opp mot omkostninger i tid eller penger som vil påløpe ved skifte av leverandør. Dette kan for eksempel være tilfellet ved manglende kompatibilitet med eksisterende utstyr eller vanskeligheter ved drift og vedlikehold.

Prisøkningen som følge av tilleggsleveransen må ikke overstige 50 % av den opprinnelige kontraktsverdien. I motsetning til vurderingen av prisøkning i bestemmelsens første ledd bokstav b, gjelder begrensningen for hver endring enkeltvis. Det vil si at det i en kontrakt hvor det gjøres flere tilleggsleveranser gjelder grensen på 50 % for hver enkelt endring. Den samlede økningen av samtlige endringer kan således innebære en samlet prisøkning på over 50 %. Endringene er likevel ikke tillatt dersom de foretas for å omgå regelverket.

Dersom kontrakten inneholder en prisindeksklausul, skal den verdimessige økningen som følge av tilleggsleveransen beregnes med utgangspunkt i den justerte prisen og ikke i den opprinnelige verdien på tidspunktet for kontraktsignering.

Bestemmelsen kan ses i sammenheng med bestemmelsene i § 13-4 bokstav c og d om anskaffelse uten konkurranse for tilleggsleveranser fra den opprinnelige leverandøren. Systematikken i de to bestemmelsene er likevel noe forskjellig. Tilleggsleveranser etter bestemmelsen i § 28-1 er å anse som en leveranse under en eksisterende kontrakt, og ikke som en ny separat anskaffelse uten krav til forutgående konkurranse. Bestemmelsen om endring i kontrakt kan derfor naturlig nok kun brukes dersom kontrakten fortsatt er gjeldende. Det vil si at det ikke er mulig å anskaffe tilleggsleveranser som endring i kontrakt etter kontraktens utløp. I så fall kan bestemmelsen i § 13-4 utgjøre et mulig grunnlag for slike leveranser.

Oppdragsgiveren har kunngjøringsplikt for endringer som foretas etter § 28-1 første ledd bokstav c.558 Endringene skal kunngjøres ved bruk av kunngjøringsskjemaet "Endring i inngått kontrakt". Se oversikt over kunngjøringsskjema i punkt 32.7.

40.2.4 Endringer som følge av omstendigheter som oppdragsgiveren ikke kunne forutse

Uforutsette omstendigheter, som en aktsom oppdragsgiver ikke kunne forutse, kan danne grunnlag for endring av kontrakten dersom:559

• anskaffelsens overordnede karakter ikke blir endret, og
• prisøkningen ikke overstiger 50% av verdien på den opprinnelige kontrakten.

I begrepet "uforutsette omstendigheter" ligger det at omstendighetene ikke kunne forventes av oppdragsgiveren ved en aktsom forberedelse av anskaffelsen. Det skal her tas hensyn til oppdragsgiverens tilgjengelige midler; herunder organisasjon og faglige ressurser, den spesifikke anskaffelsens karakter, bransjepraksis på området og behovet for å sikre et passende forhold mellom ressursene som er benyttet på forberedelse av anskaffelsen og dens anslåtte verdi.560

Bestemmelsen vil særlig være aktuell ved langvarige kontrakter. I langvarige kontrakter er sjansen større for at uforutsette omstendigheter inntreffer og oppdragsgiveren vil kunne ha behov for en viss grad av fleksibilitet til å tilpasse kontrakten i løpet av kontraktsperioden uten at det utlyses en ny konkurranse.

Endringen kan kun foretas dersom anskaffelsens overordnede karakter ikke blir endret. Dette vil for eksempel være tilfellet dersom arten av leveransen blir endret ved at det som skal anskaffes blir skiftet ut med noe annet, eller at typen anskaffelse grunnleggende endres.561 Eksempelvis ved at anskaffelsen går fra å være en vareanskaffelse til å bli en tjenesteanskaffelse.

På samme måte som for tilleggsleveranser i første ledd bokstav c, gjelder det et krav om at den enkelte endringen ikke skal medføre en prisøkning som overstiger 50 %. Flere endringer etter hverandre kan dermed til sammen medføre en prisøkning som overstiger 50 % uten at det er i strid med bestemmelsen. Også her gjelder det et krav om at endringer ikke må gjøres i den hensikt å omgå regelverket. På samme måte skal den verdimessige økningen, dersom kontrakten inneholder en prisindeksklausul, beregnes med utgangspunkt i den justerte prisen og ikke i den opprinnelige verdien på tidspunktet for kontraktsignering.

Oppdragsgiveren har kunngjøringsplikt for endringer som foretas etter § 28-1 første ledd bokstav d.562 Endringene skal kunngjøres ved bruk av kunngjøringsskjemaet  "Endring i inngått kontrakt". Se veiledning om kunngjøringer i kapittel 32. 

40.2.5 Endring av leverandør

Skifte av leverandør vil normalt anses som en vesentlig endring.563 I enkelte tilfeller åpnes det likevel for et slikt skifte. Dette kan skje ved at en ny leverandør helt eller delvis trer inn i den eksisterende leverandørens rettigheter og plikter som følge av en omstrukturering, for eksempel ved overtakelse, fusjon, oppkjøp eller konkurs. Oppdragsgiveren kan eksempelvis akseptere at et konkursbo, på vegne av en leverandør som har gått konkurs, overdrar kontrakten til en tredjepart. Skifte av leverandør forutsetter at den nye leverandøren oppfyller de opprinnelige kvalifikasjonskravene, at det ikke foretas andre vesentlige endringer i kontrakten og at skifte av leverandør ikke skjer med den hensikt å omgå forskriften.

40.2.6 Endringer som ikke er vesentlige

I tillegg til de tilfellene som følger av § 28-1 første ledd bokstav a til e, er det mulig å foreta endringer i en eksisterende kontrakt som ikke er vesentlige, uavhengig av endringenes verdi.564 Hva som forstås som vesentlige endringer er regulert i § 28-2 og beskrives nærmere i punkt 40.3.

Bestemmelsen legger opp til en konkret vurdering av hva endringen innebærer og medfører blant annet at en endring kan være tillatt, altså at den ikke anses som vesentlig, selv om den for eksempel overstiger tersklene for verdimessig mindre endringer som angitt i § 28-1 første ledd bokstav b.

40.3 Vesentlige endringer

Bestemmelsen i § 28-2 angir at en endring ikke er tillatt etter § 28-1 første ledd bokstav f dersom innholdet i kontrakten blir vesentlig forskjellig fra den opprinnelige avtalen.565

Bestemmelsen lister opp følgende endringer som alltid skal anses som vesentlige:

• Endringer som gjelder nye betingelser som, dersom de hadde vært en del av den opprinnelige konkurransen, ville ha ført til at andre leverandører potensielt kunne ha deltatt, eller at oppdragsgiveren kunne tildelt kontrakten til en annen leverandør.
• Endringer som endrer kontraktens økonomiske balanse til fordel for leverandøren.
• Endring som utvider kontraktens omfang betydelig.
• Endring som gjelder skifte av leverandør.

Hvilke andre endringer som vil være vesentlige vil bero på en konkret helhetsvurdering av avtaleforholdet slik det fremstår før og etter den aktuelle endringen. Det avgjørende er dermed om den endrede kontrakten er vesentlig forskjellig fra den opprinnelig kunngjøringen, og om det derfor i realiteten er inngått en ny anskaffelse som skulle vært kunngjort i henhold til forskriften.

I vesentlighetsvurderingen kan flere momenter spille inn. For eksempel kan det være at behovet for endring skyldes eksterne forhold som partene ikke har innflytelse på, som lovpålagte endringer som partene er forpliktet til å etterfølge. At endringen er begrunnet i slike eksterne forhold kan trekke i retning av at endringen ikke er vesentlig.

Tidspunktet for gjennomføringen av endringen kan også tillegges betydning. Det er større rom for å endre kontrakter som har løpt over lengre tid, enn kontrakter som nettopp er signert.

Det kan også ha betydning om kontrakten har høy kompleksitet. Adgangen til å foreta endringer må anses større i for eksempel komplekse IT-kontrakter enn for enkle vareleveranser. Dette må likevel vurderes i lys av EU-domstolens avgjørelse i Finn Frogne-saken.566 Her la domstolen vekt på at det i enkelte risikofylte kontrakter er mulig å forutse risikoen for at det kan oppstå vanskeligheter på gjennomføringsstadiet. I så tilfelle må oppdragsgiveren innta endringsklausuler som regulerer spørsmålet. 

40.3.1 Endring som kan ha begrenset deltakelsen eller ha forrykket konkurranseresultatet

En endring vil være vesentlig dersom den fører til nye betingelser som, hvis de hadde vært en del av den opprinnelige kontraktsinngåelsen, ville ha forrykket konkurranseresultatet. Det er tilstrekkelig at andre leverandører enn de som faktisk deltok, ville ha hatt mulighet til å delta i konkurransen om de hadde kjent til de nye betingelsene. Her kreves det ikke at andre leverandører faktisk var avskåret fra å delta i konkurransen. Det er nok at andre leverandører ikke fant det ønskelig eller hensiktsmessig å delta uten en slik endring. Det er på samme måte tilstrekkelig at øvrige leverandører ville kunne ha utformet sine tilbud annerledes, slik at et annet tilbud kunne ha blitt valgt.

En vesentlig endring kan for eksempel være endringer av særlige byrdefulle vilkår i kontrakten. Dersom kontraktens krav om ubegrenset ansvar for leverandøren endres i en kontrakt med betydelig økonomisk risiko, kan dette medføre at flere leverandører ville ha inngitt tilbud. Det samme kan være tilfellet dersom oppdragsgiveren sier seg villig til å endre et vilkår om bankgaranti til et vilkår om morselskapsgaranti.

I tilfeller hvor det skal vurderes om den foretatte endringen kunne ha ført til at en annen leverandør ble vinner av konkurransen, må det tas hensyn til de andre tilbudene. Dersom det vinnende tilbudet var vesentlig bedre enn de øvrige tilbudene, eller hvis det kun forelå ett akseptabelt tilbud, skal det mer til for å fastslå at endringen har forrykket konkurranseresultatet enn dersom det var tett mellom de inngitte tilbudene.

40.3.2 Endringer i kontraktens økonomiske balanse til fordel for leverandøren

En endring vil også være vesentlig hvis den innebærer at kontraktens økonomiske balanse endres til fordel for den eksisterende leverandøren. Den økonomiske balansen må da endres utover det som var forutsatt i den opprinnelige kontrakten. Det vil således være av betydning om det opprinnelige forholdet mellom pris og leveringsbetingelser er opprettholdt.

Dersom kontrakten endres til å omfatte ytterligere leveranser utgjør det ikke nødvendigvis en vesentlig endring at leverandøren får betalt for tilleggsleveransen, så fremt dette ikke utvider kontraktens omfang betydelig. Tilsvarende vil det anses som en endring av den økonomiske balansen dersom omfanget av leveransen reduseres uten at det blir gjort en tilsvarende reduksjon i prisen.  Dersom endringen innebærer både fordeler og ulemper for den eksisterende leverandøren, vil det bli en vurdering av om den helhetlige økonomiske balansen er endret til fordel for leverandøren.   

40.3.3 Endringer som utvider kontraktens omfang betydelig

Det er en vesentlig endring hvis endringen medfører en betydelig utvidelse av omfanget av kontrakten i forhold til det som opprinnelig var avtalt. Hva som må forstås som "betydelig" vil avhenge av den konkrete kontrakten, herunder den opprinnelige avtalte kontraktsverdien og verdien av selve utvidelsen.567568

Dersom det er tale om en liten endring sett i forhold til kontraktens opprinnelige verdi, taler dette for at endringen ikke er vesentlig. Bestemmelsen oppstiller således ingen absolutt grense for hvor stor endringen kan være. Det vises også til bestemmelsen i § 28-1 første ledd bokstav f som forutsetter at endringer uavhengig av verdi, kan anses som ikke-vesentlige. Hvor store endringer som kan tillates må derfor avgjøres basert på en konkret vurdering.

KOFA har tidligere uttalt at reforhandlinger som har rimelig kommersiell og funksjonsmessig sammenheng med den opprinnelige inngåtte avtalen, i utgangspunktet må godtas.569 Motsetningsvis vil innlemmelsen av nye prosjekter i en eksisterende kontrakt fort anses som en ny kontrakt som må kunngjøres.570 Dette gjelder særlig dersom utvidelsen ligger utenfor formålet og virkeområdet til den opprinnelige kontrakten. KOFA har tidligere også lagt vekt på utvidelse av kontraktens geografiske virkeområde som et moment som trekker i retning av vesentlig endring, eksempelvis ved utvidelse av en kontrakt til å gjelde en bydel som ikke var omfattet av den opprinnelige kunngjøringen.571

40.3.4 Endring som gjelder skifte av leverandør

En endring av leverandør fra den opprinnelig valgte leverandøren, vil som klar hovedregel utgjøre en vesentlig endring. Visse tilfeller av leverandørskifte er likevel eksplisitt tillatt etter forskriften.572 Det er da tale om skifte av leverandør ved at en ny leverandør, under visse forutsetninger, helt eller delvis trer inn i den opprinnelige leverandørens rettigheter og plikter som følge av en omstrukturering. Denne bestemmelsen er nærmere beskrevet i punkt 40.2.5. Utover dette vil skifte av leverandør utgjøre en vesentlig endring.