5 Samla politisk rettleiing, 29. november 2006 Godkjend av stats- og regjeringssjefane i NATO
Innleiing
Denne samla politiske rettleiinga utgjer ei ramme og peikar ut ei politisk retning for den vidare NATO-omdanninga, og fastset prioriteringane i alle spørsmål om kapasitetar, planlegging og etterretning i alliansen for dei kommande 10–15 åra. Rettleiinga skal gjennomgåast med visse mellomrom, og tek òg sikte på å styrkje samanhengen i dette arbeidet gjennom ein effektiv styringsmekanisme.
Del 1 – Den strategiske situasjonen
NATOs strategiske konsept frå 1999 skildra det framveksande tryggingsklimaet i ordelag som framleis held stikk. Dette klimaet endrar seg stadig – det er, og kjem til å vere, komplekst og globalt og prisgitt utviklingstrekk som det ikkje er råd å spå om. Den tryggingspolitiske utviklinga på verdsplan har aukande innverknad på livet til innbyggjarane i allianselanda og verda elles. Terrorisme – av stadig meir globalt omfang og med stadig dødelegare resultat – og spreiing av masseøydeleggingsvåpen blir truleg dei fremste truslane mot alliansen dei neste 10–15 åra. Ustabilitet på grunn av fallerte eller fallerande statar, regionale konfliktar og kriser med ulike årsaker og verknader, den aukande tilgangen på avanserte konvensjonelle våpen, misbruken av ny teknologi og stans i tilførslene av livsviktige ressursar kan ventast å bli dei viktigaste risikoane for alliansen i den same perioden. Alle desse faktorane kan stå i samanheng med kvarandre eller opptre i kombinasjon – terroristar væpna med masseøydeleggingsvåpen blir farlegast av alt.
Fred, tryggleik og utvikling heng nærmare saman enn nokon gong før. Dette stiller ekstra krav til tett samarbeid og samordning mellom internasjonale organisasjonar som spelar kvar sine gjensidig avhengige roller innan førebygging og handtering av kriser. Av særleg interesse, på grunn av sine breie spekter av verkemiddel og oppgåver, er FN og Den europeiske unionen. Tryggingsrådet i FN vil framleis ha hovudansvaret for å sikre fred og tryggleik på verdsplan. Den europeiske unionen, som kan mobilisere ei lang rekkje militære og sivile verkemiddel, tek på seg stadig fleire roller til støtte for stabiliteten internasjonalt. Organisasjonen for tryggleik og samarbeid i Europa har òg framleis viktige oppgåver på dette området.
Del 2 – Implikasjonar for alliansen
Alliansen vil framleis følgje den breie tilnærminga i tryggingsspørsmål som det strategiske konseptet frå 1999 legg opp til, og utføre dei grunnleggjande oppgåvene konseptet skisserer, nemleg tryggleik, konsultasjonar, avskrekking og forsvar, krisehandtering og partnarskap.
Det kollektive forsvaret vil framleis vere kjerneformålet til alliansen. Dei potensielle utfordringane etter artikkel 5 endrar stadig karakter. Konvensjonelle storskalaåtak på alliansen vil framleis vere svært lite sannsynleg, men som det viste seg ved terroriståtaka mot USA i 2001 – som førte til at NATO tok i bruk artikkel 5 for første gong, kan framtidige angrep ha sitt opphav utanfor det euroatlantiske området og omfatte ukonvensjonelle former for væpna overfall. Framtidige angrep kan òg innebere auka risiko for bruk av asymmetriske middel, og kan omfatte bruk av masseøydeleggingsvåpen. Forsvar mot terrorisme og evna til å reagere på utfordringar frå alle hald er blitt og kjem til å vere viktigare enn før.
Alliansen vil vere parat, frå sak til sak og ved konsensus, til å medverke til effektiv konfliktførebygging og å gripe aktivt inn i krisehandtering, mellom anna gjennom krisereaksjonsoperasjonar utanom artikkel 5, slik det går fram av det strategiske konseptet. Alliansen har teke på seg ei rekkje slike operasjonar sidan slutten på den kalde krigen. Erfaringa har vist at stabiliseringsoperasjonar og militær støtte til gjenreisingsinnsats etter konfliktar blir stadig viktigare. Rolla som FN og EU og andre organisasjonar, eventuelt også ikkje-statlege organisasjonar, spelar i pågåande operasjonar og framtidige kriser, vil stille store krav til tett praktisk samarbeid og samordning mellom alle element i den internasjonale reaksjonen.
På bakgrunn av dette må NATO behalde evna til å utføre alle sine oppdrag, frå høg til låg intensitet, med spesielt fokus på dei mest sannsynlege operasjonane og med evne til å reagere på noverande og framtidige operasjonelle krav, og må framleis vere i stand til å utføre dei mest krevjande operasjonane. Det kjem framleis til å vere behov for ei blanding av konvensjonelle og kjernefysiske styrkar i samsvar med eksisterande retningslinjer. Særleg må alliansen fokusere på:
å styrkje evna til å møte utfordringane, same kvar dei kjem frå, mot tryggleiken til befolkningane, territoria og styrkane til alliansen;
å styrkje evna til å føresjå og evaluere dei truslane, risikoane og utfordringane som skriv seg frå terrorisme og spreiing av masseøydeleggingsvåpen;
å stille styrkar som er stand til å utføre alle typar militære operasjonar og oppdrag;
å vere i stand til å reagere fort på uføresedde omstende;
å sikre at NATOs eigne krisehandteringsmiddel er effektivt samordna. Sjølv om NATO ikkje har krav på seg til å utvikle kapasitetar til strengt sivile formål, må organisasjonen, på bakgrunn av eksisterande ordningar, forbetre det praktiske samarbeidet med partnarar, aktuelle internasjonale organisasjonar, eventuelt også ikkje-statlege, for at planlegginga og gjennomføringa av operasjonar skal bli meir effektiv;
å halde fram med å tilpasse planleggingsprosessane i takt med nye utfordringar.
Sjølv om nasjonale politiske vedtak har forrang, krev endringane i det tryggingspolitiske klimaet at tilsegnene frå nasjonane til NATO-operasjonar blir omsette i konkret handling gjennom oppbygging og mønstring av fleksible og berekraftige bidrag, og også gjennom ei rimeleg byrdefordeling. Det er òg viktig å ha ei tidleg formeining om kva militære behov som vil gjere seg gjeldande og kva styrkar og ressursar som vil vere tilgjengelege når det blir teke avgjerd i alliansen om å setje i verk ein operasjon.
Alt dette krev at allianselanda held fram med omdanningsprosessen, mellom anna med sikte på smidige konsept og organiseringsformer og på å utvikle robuste kapasitetar som er deployerbare og uthaldande, har samvirkeevne og er innsatsklare.
Del 3 – Retningslinjer for kapasitetskrav i alliansen
Slik den framtidige tryggingssituasjonen kjem til å arte seg, og med dei krava han kjem til å stille, må alliansen vere fleksibel og smidig nok til å reagere på samansette og uventa utfordringar, som kan ha utspring langt utanom landegrensene til medlemsstatane og oppstå på kort varsel. Alliansen må òg ha effektive ordningar for etterretning og informasjonsdeling. Som før vil etterretning og lærdommar frå operasjonar også vere retningsgjevande for kapasitetsutviklinga.
For å kunne utføre alle operasjonar må alliansen ha evne til å setje i gang og vidareføre større fellesoperasjonar samtidig med mindre operasjonar til kollektivt forsvar og krisereaksjon på og utanfor allianseterritorium, i utkanten av det og på strategisk avstand; det er sannsynleg at NATO må utføre fleire mindre operasjonar som er ueinsarta og krevjande, og alliansen må framleis kunne utføre høgintensive storskalaoperasjonar.
Utan omsyn til den samla storleiken kjem kvar operasjon truleg til å vere avhengig av ein kommando- og styringsstruktur med evne til å planleggje og utføre eit felttog for å nå eit strategisk eller operativt mål, med den rette kombinasjonen av luft-, bakke- og sjøkomponentar. Det trengst òg styrkar med eigna struktur, utstyr, bemanning og opplæring til å utføre ekspedisjonsoppdrag for å svare på kriser under utvikling – der reaksjonsstyrken (NRF) vil vere eit nøkkelelement – og for å forsterke førstestyrkane effektivt og understøtte allianseengasjementet så lenge operasjonen varer.
På dette grunnlaget treng alliansen tilstrekkelege fullt deployerbare og berekraftige bakkestyrkar og eigna luft- og sjøkomponentar. Dette kravet har støtte i dei politiske måla som forsvarsministrane har fastsett for kor stor del av dei nasjonale bakkestyrkane deira som skal vere strukturerte, førebudde og utstyrte for deployerte operasjonar (40 %), og kor stor del som til kvar tid skal vere engasjert i eller planlagd for vedvarande operasjonar (8 %), og i tilsegner frå allianselanda om å forsterke innsatsen i denne lei med utgangspunkt i nasjonale prioriteringar og plikter.
NATO og EU, med kvar sine medlemsstatar, har alt avtala prosedyrar for å sikre samanhengande, gjennomsiktig og gjensidig forsterkande utarbeiding av dei kapasitetskrava dei to organisasjonane har felles. Planleggingsdisiplinane i NATO bør halde fram med å ta fullt omsyn til desse prinsippa, måla og prosedyrane.
Det kan ikkje utviklast kapasitetar utan at det blir sett av tilstrekkelege ressursar. Vidare vil det framleis vere avgjerande at dei ressursane allianselanda stiller til disposisjon for forsvarsoppgåver, anten nasjonalt, via fleirnasjonale prosjekt eller gjennom NATO-mekanismar, blir best mogeleg utnytta og fokuserte på prioriterte satsingsområde. Auka satsing på nøkkelkapasitetar vil medføre at nasjonane må vurdere omprioriteringar og meir effektiv ressursbruk, mellom anna gjennom samanslåing og andre former for bilateralt eller multilateralt samarbeid. Forsvarsplanlegginga i NATO bør støtte slike aktivitetar.
Dei neste 10–15 åra kjem utviklinga i tryggingssituasjonen og behovet for å handtere konvensjonelle, og særleg asymmetriske truslar og risikoar, same kvar dei oppstår, til å gjere det ekstra nødvendig å oppnå auka oppfylling av desse kapasitetskrava:
evna til å utføre og støtte fleirnasjonale felles ekspedisjonsoppdrag langt frå heimeterritorium med lita eller inga støtte frå vertsnasjonen, og å halde dei gåande over lengre tid. Dette krev styrkar med full deployeringsevne, berekraft og samvirkeevne, og tilstrekkelege middel til å deployere dei. Det krev òg ei fullt koordinert og eventuelt fleirnasjonal tilnærming til logistikkstøtte;
evna til å tilpasse styrkeoppsett og militære reaksjonar fort og effektivt til uføresedde omstende. Dette krev mellom anna ei effektiv evne til å analysere miljøet og føresjå potensielle behov, eit høgt beredskapsnivå for styrkane våre og den fleksibiliteten som skal til for å reagere på eventuelle brå endringar i behova;
evna til å avskrekke, stanse, forsvare og verne mot terrorisme, nærmare bestemt å medverke til å tryggje befolkningane, territoriet, dei livsviktige infrastrukturane og styrkane til alliansen, og å støtte konsekvenshandtering;
evna til å verne informasjonssystem som er livsviktige for alliansen, mot dataåtak;
evna til å utføre operasjonar der det må takast omsyn til truslane som masseøydeleggingsvåpen og kjemiske, biologiske, radiologiske og kjernefysiske risikoar representerer, mellom anna evna til å forsvare utplasserte NATO-styrkar mot kortdistanserakettar;
evna til å utføre operasjonar under krevjande geografiske og klimatiske forhold;
evna til, ved hjelp av eigna utstyr og prosedyrar, å oppdage fiendtlege element, også i byområde, for å utføre operasjonar på ein måte som minimerer utilsikta skade og risiko for våre eigne styrkar;
evna og fleksibiliteten til å utføre operasjonar under tilhøve der innsatsen til dei ulike styresmaktene, institusjonane og nasjonane må samordnast på ein overordna måte for å nå dei ønskte resultata, og der desse ulike aktørane kan komme til å utføre kamp-, stabiliserings-, gjenreisings-, forsonings- og humanitære aktivitetar på same tid;
evna til å få fram militær støtte til stabiliseringsoperasjonar og gjenreisingsinnsats i alle fasar av ei krise, mellom anna for å etablere eit trygt og sikkert miljø, innanfor alle aktuelle oppdrag; militær støtte til gjenreisingsinnsats vil bli ytt i den utstrekning forholda på operasjonsstaden hindrar andre aktørar med hovudansvar på området i å utføre sine oppgåver. Dette bør omfatte evna til å støtte reformer i tryggingssektoren, mellom anna demobilisering, nedrusting og reintegrering, og til å yte militær støtte til humanitære hjelpeoperasjonar så langt midlane og kapasitetane tillèt;
evna til å mønstre styrkar med størst mogeleg samvirkeevne og standardisering mellom allianselanda, og fleksibiliteten til å samarbeide med styrkane til partnarar, om mogeleg også gjennom frigjeving av aktuelle standardar.
For å kunne mønstre desse kapasitetane er det nødvendig å vere open for ny teknologi, nye konsept, doktrinar og prosedyrar som særleg støttar ei tilnærming til operasjonar som, i lys av føresegnene i nr. 7e ovanfor, siktar mot ein samanhengande og heilskapleg bruk av dei ulike verkemidla i alliansen for å skape samla effektar som kan føre fram til det ønskte målet. Ei slik effektbasert tilnærming bør vidareutviklast, og kan omfatte betra situasjonsmedvit, rettidig operativ planlegging og avgjerdstaking, forbetra kontakt mellom kommandohavarar, sensorar og våpen og utplassering og bruk av felles ekspedisjonsstyrkar på ein stringent måte og med størst mogeleg effekt.
Av desse kvalitative krava er følgjande dei NATO prioriterer høgast: felles ekspedisjonsstyrkar og evna til å utplassere og etterforsyne dei, høgberedskapsstyrkar, evne til å handtere asymmetriske risikoar, informasjonsovertak, evne til å samkøyre dei ulike verkemidla alliansen tek i bruk i ei krise og til å løyse krisa med best mogeleg effekt, og evna til samordning med andre aktørar. NATO-reaksjonsstyrken er eit grunnleggjande militært verktøy til støtte for alliansen og ein katalysator for vidare omforming, og har høgast prioritet saman med operasjonelle krav.
Del 4 – Prinsipp for ein styringsmekanisme
Komiteane og organa i NATO med ansvar for dei aktuelle planleggingsdisiplinane, også operativ planlegging og etterretning, skal gjennomføre den samla politiske rettleiinga i arbeidet sitt ved å utarbeide utfyllande prinsipp, pålegg og rettleiingar, som dei i sin tur fastset for sine respektive disiplinar etter behov.
Ein effektiv styringsmekanisme er ein integrert del av gjennomføringa av den samla politiske rettleiinga. Styringsmekanismen vil bli etablert av Det permanente rådet for å gje rom for utvikling av ytterlegare detaljerte rettleiingar, og for å overvake og sikre at desse planleggingsdisiplinane er i samsvar med føresegnene i den samla politiske rettleiinga og å sikre samanheng og harmonisering mellom dei 1 . Styringsmekanismen vil omfatte eit system av effektive ordningar, også formelle pålegg der det trengst, med sikte på å oppnå samkøyrde planleggingsprosedyrar, konsekvent rettleiing og harmoniserte krav og støttestrukturar.
Iverksetjinga av denne samla politiske rettleiinga bør føre til utvikling av meir tenlege kapasitetar for framtidige operasjonar og oppdrag.
Fotnotar
Styringsmekanismen vart etablert i februar 2006