2 Transatlantiske band og samarbeid med andre organisasjonar

2.1 USA og dei europeiske allierte

Det amerikanske vedtaket etter 11. september 2001 om å gå utanom NATO i kampen mot internasjonal terrorisme, og usemja i Irak-spørsmålet i 2003, svekte lenge dei transatlantiske banda. Men utfordringane alliansen står overfor, spesielt i Afghanistan og Kosovo, har ført til ei aukande erkjenning på begge sider av Atlanterhavet av at det trengst eit sterkt NATO forankra i ein transatlantisk verdi- og interessefellesskap. Toppmøtet i Riga blei ei klar stadfesting på dette fellesskapet.

Riga-møtet stadfeste òg amerikansk vilje til å bruke NATO som dialogforum og som ramme for internasjonale operasjonar og tryggingspolitisk samarbeid, i samsvar med erklæringa frå president Bush på det uformelle toppmøtet i Brussel 22. februar 2005. Dette engasjementet bind amerikanarane og dei 25 andre medlemslanda til ein konsensusprosess som gjev alle allierte innverknad. Dette er ikkje minst til beste for dei små- og mellomstore medlemslanda.

USA var framleis pådrivar for å utvide NATO-engasjementet på globalt plan. Det kom til uttrykk gjennom amerikanske initiativ for å setje sentrale utanriks- og tryggingspolitiske spørsmål på dagsordenen, mellom anna Darfur og energitryggleik. Alliansen er i dag etter amerikansk syn eit naturleg forum for slik brei strategisk dialog. Dette skapte òg rom for USA til å øve press på allierte om å bidra meir, både i form av høgare forsvarsbudsjett og meir omfattande militære bidrag til operasjonane i alliansen.

Med sine auka ambisjonar på vegne av NATO stilte USA dei allierte overfor nye utfordringar. Det amerikanske ønsket om å utvide spekteret av operasjonar og oppgåver som alliansen skal ta på seg i ulike delar av verda, dels til støtte for eigne utanrikspolitiske prioriteringar, var ikkje ukontroversielt. Det såg ein blant anna i den amerikansk-initierte debatten om å styrkje dialogen og det operative samarbeidet mellom NATO og ikkje-medlemsland gjennom eit nytt globalt partnarskapsforum. Kriteriet for å delta i dette særlege samarbeidet skulle vere vilje og evne til å delta i NATO-operasjonane. Frå amerikansk side blei det difor lagt spesiell vekt på å utvikle NATO-innsatsen innan trening og opplæring av andre lands militære styrkar og å styrkje samarbeidet med kontaktlanda.

Dei amerikanske ambisjonane vekte ulike reaksjonar på europeisk side. Storbritannia og enkelte andre medlemsland støtta dei. Dei fleste allierte, deriblant Noreg, helsa òg ein breiare politisk dialog mellom NATO og partnarane velkommen. Men samtidig var det skepsis hos mange europeiske allierte mot breidda i det politiske og operative engasjementet amerikanarane tok til orde for. Desse allierte var opptekne av å behalde og styrkje NATO og partnarskapane med utgangspunkt i dagens samarbeid. Dei uttrykte uro for at eit meir globalt anslag kunne føre til konflikt med andre organisasjonar og danne grunnlag for motsetningar mellom allierte som kunne gå ut over verdifellesskapen og alliansesolidariteten og svekkje NATO i evna til å fokusere på kjerneoppgåvene over tid.

Dei var òg urolege for at ein ved å leggje for stor vekt på evna hos partnarane til å bidra til NATO-operasjonane kunne forsømme andre delar av samarbeidet. Sterkare tilknyting til såkalla likesinna land over heile verda kunne lett føre til ytterlegare global polarisering. Vekta på operasjonar kunne lett medføre at partnarskapsrolla som verkemiddel til vidfemnande reform og ramme for ein transatlantisk verdifellesskap blei svekt. Også dei potensielle deltakarane i eit slikt globalt samarbeidsforum, som ikkje såg seg tente med nye formelle samarbeidsorgan, stilte seg avventande til forslaget.

Motstanden i alliansen mot dei amerikanske ambisjonane var òg forankra i eit ønske hos enkelte land om å styrkje den internasjonale rolla til EU, mellom anna i handteringa av tryggingspolitiske utfordringar utanfor Europa. Dette var basert på ei oppleving av eit konkurranseforhold mellom NATO og EU. Frankrike var den fremste talsmannen for dette, støtta i ulik grad av land som Belgia, Spania, Hellas og Tyskland.

Vedtaka på Riga-møtet viste at USA var mottakeleg for innvendingar frå sine allierte. Denne kompromissviljen stadfeste at det no blir lagt overordna vekt på å styrkje NATO som transatlantisk politisk og militært samarbeidsorgan.

Ei underliggjande usemje mellom USA og mange av dei allierte om FN og folkeretten som obligatorisk grunnlag for militær maktbruk, gjorde seg gjeldande i diskusjonane i alliansen også i 2006. Det kom òg fram ulike syn på det tenlege i og grunnlaget for å bruke militær makt for å løyse nye tryggingsutfordringar.

Det er positivt at USA vil arbeide gjennom multilaterale organisasjonar, FN medrekna. Men samtidig synest det klart at ein ikkje aktar å la dette gå ut over grunnleggjande amerikanske interesser eller NATO som det sentrale instrumentet for utøving av amerikanske strategiske interesser. USA støttar eit sterkt samarbeid mellom NATO og FN, men presiserer at det må skje på likeverdig grunnlag.

For at NATO skal vere truverdig, må organisasjonen stå fram som relevant for dei allierte på begge sider av Atlanterhavet. Dette stiller krav til vidare politisk og militær omstilling. Noreg la difor også i 2006 stor vekt på eit godt transatlantisk samarbeid, eit sterkt amerikansk engasjement og på at dei allierte må unngå å søkje løysingar utanfor ­allianserammene.

2.2 Samarbeidet med internasjonale organisasjonar og lokale aktørar

Behovet for å vidareutvikle samarbeid mellom NATO og andre internasjonale organisasjonar byggjer direkte på erfaringar frå dei operasjonane alliansen har teke på seg, spesielt i Kosovo og Afghanistan. Desse erfaringane viser tydeleg at stabilitet og utvikling i post-konflikt situasjonar krev samordna innsats frå det internasjonale samfunnet.

Stats- og regjeringssjefane i alliansen kom på toppmøtet i Riga fram til ei felles erkjenning av at utfordringane i dag tilseier ei brei tilnærming, som må omfatte både sivile og militære verkemiddel på alle nivå i planlegginga og gjennomføringa av ulike typar fredsoperasjonar.

Frå norsk side blei det lagt til grunn at auka samarbeid, særleg med FN og EU, er nødvendig for å sikre koordinering og effektiv arbeidsdeling. Noreg ønskjer ikkje at NATO skal utvikle eigne kapasitetar, til dømes på det humanitære området, som dupliserer den innsatsen andre gjer, men dersom behovet melder seg bør alliansen kunne understøtte andre organisasjonars innsats, slik NATO gjorde saman med FN etter jordskjelvet i Pakistan.

I 2006 var Noreg difor ein pådrivar i NATO-arbeidet med å vidareutvikle forholdet til FN og EU. Det mest nærliggjande målet var å skape grunnlag for samordna internasjonal innsats i Afghanistan og Kosovo. Samarbeid med nasjonale styresmakter var òg tillagt stor vekt, både i debatten i alliansen og i sjølve utføringa av oppgåvene på bakken i Afghanistan. Ut frå det same synspunktet blei det frå norsk side arbeidd for å invitere deltakarar frå FN, EU og Verdsbanken, i tillegg til den afghanske utanriksministeren, til det uformelle utanriksministermøtet i NATO 26. januar 2007 i Brussel, der utviklinga i Afghanistan skulle drøftast. Semja blant dei allierte om å invitere desse eksterne deltakarane viste at det no er brei konsensus i NATO om den tilnærminga til Afghanistan som er forfekta frå norsk side.

2.2.1 Samarbeidet mellom NATO og EU

Behovet for å styrkje samarbeidet mellom NATO og EU var tiltakande i 2006. Særleg gjeld dette reelle politiske konsultasjonar om felles innsats i konfliktområde og kriser der begge organisasjonane har ei rolle, slik det er i Afghanistan og Kosovo. Både NATO og EU støttar dessutan AU-operasjonen i Darfur (AMIS). Med Romania og Bulgaria som nye EU-land frå årsskiftet 2006–2007, er 21 av 26 allierte EU-medlemmer. Dette aktualiserte behovet for samarbeid, mellom anna for å unngå dobbeltarbeid og konkurranse mellom organisasjonane.

FN-sjefsforhandlar Martti Ahtisaari har ved fleire høve teke til orde for samarbeid og arbeidsdeling mellom NATO og EU i oppbygginga av nye multietniske tryggingsstrukturar i Kosovo. Trass i dei opplagde behova og den felles interessa av å utforme effektive krisehandterings- og fredsoperasjonar, var dialogen mellom NATO og EU i 2006 paradoksalt nok framleis avgrensa til informasjonsutveksling om samarbeid rundt den EU-leidde stabiliseringsoperasjonen i Bosnia-Hercegovina og tekniske konsultasjonar om utviklinga av militære kapasitetar. Samstundes er det teikn til at situasjonen i Kosovo tvingar frem meir samarbeid mellom NATO og EU, no som EU blir ny hovudaktør når FN trekkjer seg ut.

Det er fleire årsaker til mangelen på openheit og samarbeid. Mindretalet av EU-landa vil redusere den amerikanske innverknaden på europeisk tryggingspolitikk, og søkjer å avgrense samarbeidet av omsyn til EUs eigne tryggingspolitiske ambisjonar.

Frå norsk side blei det lagt vekt på at eit godt samarbeid mellom NATO og EU er viktig både for tryggleiken i Europa og for evna hos dei allierte til å støtte opp om fred og stabilitet utanfor det europeiske kontinentet. Samtidig var Noreg knytt tett opp til det tryggings- og forsvarspolitiske samarbeidet (ESDP) i EU. Den militære deltakinga i den EU-leidde styrken i Bosnia-Hercegovina blei vidareført i 2006. Noreg fekk òg ytterlegare tilknytingspunkt til ESDP gjennom deltakinga i den nordiske innsatsstyrken på inntil 1500 soldatar som skal vere klar til innsats frå første halvår 2008, og gjennom den bilaterale avtalen med EU-organet for samarbeid om forsvarsmateriell, European Defence Agency (EDA).

2.2.2 Samarbeidet med FN

Samarbeidet mellom NATO og FN fungerte godt på bakken i 2006. Operasjonane under FN-mandat i Afghanistan og Kosovo er eksempel på dette. I tillegg skapte NATO-støtta i Darfur og hjelpeinnsatsen etter jordskjelvkatastrofen i Pakistan nye berøringspunkt mellom dei to organisasjonane. Denne bistanden frå NATO blei høgt verdsett i FN systemet.

I 2006 arbeidde Noreg og enkelte andre allierte aktivt for å få til eit tettare samarbeid mellom dei to organisasjonane. Det var likevel tydeleg at dei prinsipielle motførestillingane mot eit for tett forhold til NATO framleis var levande i vide krinsar i FN. Også enkelte allierte land såg seg av ulike grunnar best tente med eit avgrensa samarbeid. Som tidlegare år utvikla den politiske dialogen mellom hovudkvartera seg difor lite i 2006.

Møtet mellom den nye generalsekretæren i FN, Ban Ki-moon, og NATO-rådet 24. januar 2007 kan bere bod om ein vilje til å styrkje kontakten. Sett frå norsk side er slike gjestingar gledelege, men det står att å sjå kva som kan komme ut av det i form av konkret samarbeid mellom dei to organisasjonane.

2.2.3 Samarbeidet mellom NATO og Den afrikanske unionen (AU)

Våren 2005 innleidde NATO eit samarbeid med Den afrikanske unionen (AU), som blei vidareført i 2006. Møtet mellom president Konaré i AU-kommisjonen og NATO-rådet 4. mai 2005 markerte innleiinga til det første NATO-engasjementet på det afrikanske kontinentet. Utgangspunktet for støtta til AU var ei oppmoding frå april 2005 om bistand til å transportere styrkar frå afrikanske land til AU-operasjonen «African Union Mission in Sudan» (AMIS) i Darfur. Seinare vart det òg innleidd eit avgrensa samarbeid om opplæring og andre kapasitetsbyggjande tiltak for afrikanske offiserar som deltek i Darfur-operasjonen.

Støtta til AU-operasjonen i Darfur blei vidareført i 2006 med ytterlegare flytransport av AMIS-styrkar til Darfur og opplæring av AU-offiserar ved operasjonssentralen i Addis Abeba og ved hovudkvarteret for AMIS i El Fasher i Darfur. NATO og EU koordinerte sine respektive støttebidrag. På førespurnad frå AU i november 2006 blei det vedteke at alliansen skulle vidareføre rolla si i Darfur til ut juni 2007.

NATO-samarbeidet med AU var heile tida koordinert med EU. På overflata var det brei semje i NATO om behovet for å yte støtte til AU. Men samarbeidet vart i praksis prega av at somme allierte ville gje NATO ei meir avgrensa rolle i Afrika, til fordel for eit breiare EU-engasjement.

Gjennom NATO medverka Noreg i 2006 til transport av militære styrkar og politipersonell til AMIS. Den norske ambassaden i Addis Abeba heldt fram som sivilt NATO-kontaktpunkt for AU. I denne funksjonen arbeidde ambassaden side om side med det militære sambandselementet i NATO, og medverka dermed til den daglege kontakten mellom NATO og AU. At Noreg i ei årrekkje har støtta AU i arbeidet for fred og tryggleik, har skapt kontaktar og eit truverde som har vist seg å komme til nytte i denne rolla.

2.2.4 Samarbeidet med OSSE

Samarbeidet mellom NATO og OSSE blei vidareført på det politiske og praktiske planet i 2006. Kontakten var spesielt tett på Vest-Balkan, med vekt på Kosovo, og i Bosnia-Hercegovina. Dialogen på andre område der dei to organisasjonane er engasjerte, blei vidareutvikla. Dette omfatta land i Sentral-Asia og Sør-Kaukasus, og Moldova, der begge organisasjonane har konkrete og ofte tilstøytande prosjekt.