5 Partnarsamarbeidet

NATO samarbeider i dag med ei rekkje ikkje-medlemsland, også utanfor det transatlantiske området. Målet for samarbeidet er å gjere både alliansen og partnarlanda betre skikka til å møte aktuelle felles tryggingsutfordringar. Partnarane spelar etter kvart ei uunnverleg rolle i NATO-operasjonane. Ved årsskiftet 2006–2007 deltok 18 partnarland med rundt 10 % av dei samla styrkane i desse operasjonane.

Støtte til tryggingssektor- og forsvarsreform i partnarlanda er òg eit viktig alliansebidrag til transatlantisk tryggleik og stabilitet. Framfor alt inneber krava og forventningane frå NATO at demokratisering og reformer blir sette på dagsordenen og gjennomførte i partnarlanda. Det gjer at det gradvis er bygd opp ein felles transatlantisk verdifellesskap som no utgjer grunnlaget for samarbeidet mellom NATO og dei ulike partnargrupperingane. Å styrkje denne fellesskapen er ei av dei langsiktige utfordringane i den vidare utviklinga av NATO-partnarskapane, og det same er behovet for å setje partnarane betre i stand til å delta i allianseoperasjonar.

NATO-utvidingane og den ulike reformtakta i dei aktuelle landa har ført til at dei attverande partnargrupperingane er blitt meir ueinsarta. Fram mot Riga-toppmøtet var det difor alt i alt brei semje om behovet for å samkøyre og rasjonalisere partnarstrukturane og samtidig gjere samarbeidet meir fleksibelt og tilpassa behova i dei ulike partnarlanda. Gjennomgangen av ordningane som blei innleidd i 2005, vart difor vidareført fram mot toppmøtet i Riga.

På dette møtet fatta stats- og regjeringssjefane sentrale vedtak som er retningsgjevande for den vidare utviklinga av partnarskapane og opnar for meir fleksible konsultasjonar mellom NATO og enkeltland eller grupper av partnarar. Dei ulike praktiske samarbeidsverktøya som til no for ein stor del har vore tilgjengelege berre for partnarane i det euroatlantiske området, blir no opna også for andre partnarar, som dermed kan halde fram med sine eigne militære reformer med auka styrke. Samla sett inneber desse endringane ei nødvendig rasjonalisering og samordning av partnarsamarbeidet, samtidig som dei mest verdifulle elementa når det gjeld bistand til reform og auka evne til å støtte NATO-operasjonar blir vidareførte med fornya kraft.

5.1 Euroatlantisk partnarskapsråd (EAPC)

EAPC er eit politisk dialogforum med 49 medlemmer som møtest for å diskutere felles tryggingspolitiske utfordringar i ein NATO–partnarskapskontekst. I tillegg til dei allierte omfattar EAPC i hovudsak fem grupper land. Det er dei tre kandi­datlanda på det vestlege Balkan (Albania, Kroatia og Makedonia) som deltek i NATO-medlemskapsprogrammet «Membership Action Plan» (MAP), dei tre nye deltakarane i Partnarskap for fred (PFP) (Serbia, Bosnia-Hercegovina og Montenegro), dei tre landa i Sør-Kaukasus (Armenia, Aserbajdsjan og Georgia) som har individuelle samarbeidsprogram med NATO, partnarlanda i Sentral-Asia (Kasakhstan, Kirgisistan, Tadsjikistan, Turkmenistan og Usbekistan) og dei alliansefrie vesteuropeiske partnarane (Austerrike, Finland, Irland, Sveits og Sverige). Medlemmene i EAPC utgjer såleis ei svært ueinsarta gruppe. Difor er det vanskeleg å finne eit minste felles multiplum i samarbeidet, og ei stor utfordring å tilføre det den politiske substansen det treng. Det er gjort ei rekkje forsøk på å rette på desse manglane, blant anna gjennom ei større vektlegging av den regionale dimensjonen i samarbeidet med dei ulike partnarlanda.

5.2 Regional tilnærming til Balkan

For å hindre at utvidingsprosessen med dei tre kandidatlanda på Balkan (Kroatia, Makedonia og Albania) skulle skape nye skiljelinjer på Balkan, heldt Noreg i 2006 fram med å arbeide for at NATO skulle leggje eit regionalt, overordna perspektiv til grunn overfor alle landa på Vest-Balkan.

Frå norsk side blir det lagt stor vekt på å ansvarleggjere Serbia og Bosnia-Hercegovina når det gjeld å etterkomme krava frå FNs internasjonale krigsforbrytardomstol for det tidlegare Jugoslavia. Men Noreg hevda at det i eit strategisk perspektiv var behov for å integrere Serbia og dei andre landa i regionen som ikkje var medlemmer av «Membership Action Plan» (MAP) i dei euroatlantiske samarbeidsstrukturane. Med dette ville ein etter norsk syn unngå at enkelte land blei isolerte mens regionen elles blei trekt nærmare NATO og EU. Etter norsk syn ville ein slik isolasjon også styrkje dei radikale nasjonalistiske kreftene i Serbia framfor valet i januar 2007, og dermed gjere statusforhandlingane om Kosovo endå vanskelegare.

Fram mot toppmøtet arbeidde difor Noreg, saman med likesinna allierte og på andre arenaer, for at Serbia, Bosnia-Hercegovina og Montenegro skulle få høve til å bli med i EAPC og PFP. På toppmøtet i Riga fekk denne linja fullt gjennomslag. Men samtidig understreka stats- og regjeringssjefane at kravet om fullt samarbeid med krigsforbrytardomstolen i Haag stod ved lag, og at NATO ville følgje nøye med på samarbeidet framover.

Bilateralt støtta Noreg Serbia (Serbia og Montenegro fram til juli 2006) på ei rekkje område. Etter norsk forslag vart det i februar 2006 oppretta ei formell ramme for samarbeidet mellom NATO og Serbia på området forsvarsreform. Med Noreg som pådrivar blei ein langtidsplan for forsvaret i Serbia sett i verk. Dette arbeidet var kontinuerleg samordna med NATO-sekretariatet. Vidare var Noreg aktivt involvert i dialogen mellom NATO og lokale styresmakter, spesielt gjennom ansvaret for kontaktambassaden for NATO i Beograd.

Noreg heldt òg fram i si leiarrolle i NATO-støttefondet for hjelp til serbisk militært personell som blir overflødig på grunn av omlegging og nedbemanning i forsvaret. Noreg er det landet som gjev mest til dette fondet, som ei rekkje allierte land er bidragsytarar til.

Den 1. januar 2007 overtok Noreg kontaktambassadevervet for NATO i Sarajevo. I den rolla blir det ei viktig oppgåve å medverke til at Bosnia-Hercegovina blir best mogeleg integrert i partnarskapsmekanismane i PFP og får mest mogeleg ut av dei. Ei anna prioritert oppgåve blir å gjere det klart for styresmaktene i Sarajevo at NATO-krava om vidare forsvarsreformer, konsolidering av statsstrukturane og samarbeid med ICTY står ved lag.

5.3 Partnarane i Kaukasus og Sentral-Asia

Dei tre partnarlanda i Sør-Kaukasus (Aserbajdsjan, Armenia og Georgia) uttrykte også i 2006 klar politisk vilje til å knyte seg tettare til dei europeiske og transatlantiske strukturane. Ein svært viktig kanal for samarbeidet med desse landa er dei individuelle handlingsplanane NATO har med dei. For Georgia blei denne planen utvida med den såkalla intensiverte dialogen som landet fekk etablert med NATO i 2006. Gjennom desse handlingsplanane blir det sett klare krav og tidslinjer for reformarbeidet, også utover tryggingssektoren.

Av dei sentralasiatiske landa har NATO dei siste åra hatt størst framgang i samarbeidet med Kasakhstan, noko som m.a. har ført til viktige forsvarsreformer. Med unntak av Usbekistan deltok alle landa i ulike partnarskapsaktivitetar i 2006. NATO reagerte sterkt på den brutale måten usbekiske styresmakter gjekk fram på under demonstrasjonane i Andijan i mai 2005, og vedtok å nedjustere det praktiske samarbeidet. Usbekistan valde då å la vere å delta på fleire EAPC-møte. I januar 2007 møtte Usbekistan likevel i EAPC på nytt. NATO tok då opp til vurdering kva praktiske aktivitetar det er tenleg å tilby landet i tida framover.

Hendingane i Andijan aktualiserte debatten om partnarskapen som instrument for demokratisk reform og forum for utbygging av ein transatlantisk verdifellesskap. Det var brei alliert semje om at NATO må reagere mot land som bryt grunnleggjande demokratiske prinsipp og menneskerettar. I samband med dette vart det òg ein debatt, utan endeleg konklusjon, om kor vidt partnarar skulle kunne suspenderast frå samarbeidet.

På toppmøtet i Riga understreka stats- og regjeringssjefane verdigrunnlaget for partnarskapen som viktig, og uttrykte ei forventning frå alliansehald om at partnarar etterlever dette. Men samtidig er det liten tvil om at mange allierte ser desse spørsmåla i eit breiare strategisk perspektiv, der mogelege konsekvensar for andre høgt prioriterte interesser spelar inn. I tilfellet Usbekistan var nok den mogelege effekten på operasjonane i Afghanistan viktig.

På norsk side følgde ein ei konsekvent linje i denne debatten. Det vart understreka at partnar­samarbeidet først og fremst var grunnlagt på forventninga om ein demokratisk interessefellesskap, og at den kanskje viktigaste effekten av samarbeidet var nettopp presset i retning av demokratisk reform. Difor kunne alliansen heller ikkje la vere å reagere på tydelege brot på dei grunnleggjande verdiane. Slike hendingar som i Andijan måtte difor påtalast.

5.4 Dei vesteuropeiske partnarane

Dei vesteuropeiske landa, og då særleg Sverige, Finland, Sveits og Austerrike, står i ei særstilling i partnarsamarbeidet. Dei har i lengre tid medverka vesentleg til NATO-operasjonane både på Balkan og i Afghanistan.

Noreg arbeidde også i 2006 for at NATO skulle styrkje samarbeidet med nettobidragsytarane blant partnarane, og var spesielt merksame på svenske og finske synspunkt i debatten om utviklinga av partnarskapen. Etter norsk syn var det nødvendig at NATO gav slike partnarar større tilgang til å delta i relevante politiske diskusjonar om den militære transformasjonsprosessen og korleis dei kan påverke NATO-leidde operasjonar som dei medverkar til. Samtidig var Noreg opptekne av at det var landa sjølve som måtte definere i kva omfang dei ønskte samarbeid med NATO. Vedtaka som blei fatta på toppmøtet i Riga, varetok for ein stor del desse omsyna.

5.5 Tilhøvet til Middelhavslanda og Midtausten

Med utgangspunkt i vedtaka frå toppmøtet i Istanbul i 2004 vart samarbeidet med partnarlanda i Middelhavsregionen og Midtausten vidareført i 2006. NATO har til mål å støtte reformprosessar i desse landa, spesielt i tryggingssektoren. Samtidig har samarbeidet sin bakgrunn i eit gjensidig ønske frå NATO- og partnarhald om å samarbeide i kampen mot terrorisme. Middelhavsdialogen (MD), som omfattar Algerie, Egypt, Israel, Jordan, Marokko, Mauritania og Tunisia, har hatt ei spesielt positiv utvikling dei siste åra. Særleg det praktiske samarbeidet er blitt utvikla og styrkt ved at dei sju landa i stadig aukande grad gjer seg nytte av ulike samarbeidsverktøy. Fleire av landa stilte styrkar til NATO-operasjonane i Kosovo og i Middelhavet i 2006.

Noreg har saman med Spania vore pådrivar i Middelhavsdialogen. Frå norsk side er det lagt vekt på å styrkje den politiske dimensjonen i samarbeidet, mellom anna med hyppigare møte på ministernivå.

Samarbeidet innanfor «Istanbul Cooperation Initiative» (ICI) vart etablert på toppmøtet i 2004. Kuwait, Dei sameinte arabiske emirata, Qatar og Bahrain deltek i initiativet. Samarbeidet er hovudsakleg av praktisk natur, og er basert på årlege samarbeidsprogram som omfattar aktivitetar innanfor m.a. kamp mot terrorisme, forsvarsreform, ikkje-spreiing, sivil beredskap og militært samarbeid. I løpet av 2006 blei samarbeidsprogrammet utvida med fleire aktivitetar. Toppmøtet i Riga opna for at fleire av dei såkalla partnarverktøya for reform av forsvars- og tryggingssektoren som tidlegare var øyremerkte for land som deltek i PFP, òg kan gjerast tilgjengelege for MD- og ICI-land.

Saman med Italia og USA var Noreg initiativtakar for å styrkje NATOs treningsrolle i Middelhavs- og Midtaustenregionen framfor toppmøtet i Riga. Toppmøtet vedtok såleis å skreddarsy eit treningsopplegg tilpassa samarbeidet innanfor MD og ICI, basert på ønska og behova i dei ulike landa. Målet er å medverke til forsvarsreform og trening av tryggingsstyrkar i dei deltakande landa. På sikt kan det bli aktuelt å etablere eit permanent treningssenter i Midtausten dersom partnarlanda vil det. Intensjonen er at både NATO-personell og personell frå ICI og MD skal delta i dei ulike aktivitetane.

Frå norsk side vart det lagt spesiell vekt på nettopp lokal eigarskap og gjensidige relasjonar i opplæringa. Treningsinitiativet må sjåast på som eit tilbod frå NATO, ikkje som eit forsøk på å skaffe alliansen større innverknad i regionen.

5.6 Tilhøvet til kontaktlanda

NATO har i nokre år hatt ein uformell dialog med dei såkalla kontaktlanda, dvs. land utanfor Europa som ikkje deltek i dei formelle partnarstrukturane (særleg Australia, New Zealand, Japan og Sør-Korea). Dialogen med desse landa blei vidareført og intensivert i 2006, både gjennom møte i NATO-hovudkvarter og ved at generalsekretæren gjesta fleire av desse landa. I tillegg har NATO i ulik grad kontakt med ei rekkje andre land, mellom andre Mongolia, Kina, Pakistan, Argentina, Brasil, Colombia og Mexico. Nokre av desse yter endåtil bidrag til NATO-operasjonar.

Formålet med dialogen var opphavleg konsultasjonar om felles globale tryggingsutfordringar, men kontakten har gradvis fått ein meir operasjonell karakter, ikkje minst på bakgrunn av at alle dei aktuelle landa er engasjerte i Afghanistan i ei eller anna form. Kontakten er særleg tett med Australia og New Zealand, som no deltek med styrkar i ISAF.

På toppmøtet i Riga var det semje om å vidareutvikle samarbeidet også med kontaktlanda. Dei kan no få tilgang til partnarskapsverktøy og høve til auka politisk dialog med alliansen. Kontakten vil bli vidareført på dagens uformelle grunnlag og på basis av gjensidige politiske og praktiske behov.

Noreg støtta denne tilnærminga. Det blei frå norsk side særleg lagt vekt på at ein måtte unngå at NATO blei oppfatta som ein konkurrent til FN, samtidig som det var viktig at alliansen utvikla seg i ei retning som sette han betre i stand til å ta på seg krevjande oppdrag, til dømes på oppmoding frå FN.