2 Heimel for å halde tilbake offentlege ytingar og barnebidrag
2.1 Gjeldande rett
2.1.1 Offentlege ytingar
Ytingane frå folketrygda er regulerte i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven). Formålet med folketrygda er å gje økonomisk tryggleik mot tap av inntekt på grunn av sjukdom, arbeidsløyse, svangerskap og fødsel, varig nedsett arbeidsevne, eineomsorg for barn, tap av forsørgjar eller høg alder. Trygda skal også kompensere for særlege utgifter ved sjukdom og skade mv. Trygda gjev rett til ytingane som følgjer av lova når dei fastsette vilkåra er oppfylte. Ved fastsetjinga av ytingane tek ein mellom anna omsyn til den tida ein person har vore med i trygda, den inntekta han eller ho har hatt og den trygdeavgifta som er betalt.
Barnetrygda er regulert i lov 8. mars 2002 nr. 4 om barnetrygd (barnetrygdloven). Formålet med barnetrygda er å bidra til å dekkje utgiftene som følgjer med å ha barn. Barnetrygda er den største og viktigaste ordninga for overføringar til familiane med barn. Hovudregelen er at ein får barnetrygd for alle barn under 18 år som er busette i riket.
Ordninga med kontantstøtte er regulert i lov 26. juni 1998 nr. 41 om kontantstøtte for småbarn (kontantstøtteloven). Formålet med ytinga er å gje foreldra betre høve til å ta omsorga for barna sine sjølve, stille dei friare med omsyn til val av omsorgsform og auka likskap i dei statlege overføringane som familiane får til barneomsorg, uavhengig av korleis tilsynet med barna vert ordna.
Både folketrygdloven, barnetrygdloven og kontantstøtteloven har reglar om at retten til ytingar fell bort ved opphald i utlandet. Nokre av ytingane vert normalt berre gjevne til personar som er busette og oppheld seg i Noreg. Til dømes gjeld dette ytingane til einslege forsørgarar etter folketrygdloven kapittel 15, garantert tilleggspensjon til unge uføre og barnetrygd. Det er likevel slik at mottakarane kan ha korte mellombels opphald i utlandet. Eksempelvis kan einslege forsørgarar få ytingane under opphald i utlandet på opp til seks månader. Dersom meininga er at opphaldet i utlandet skal vare lengre enn dette, eller dersom årsaka til opphaldet er arbeid for utanlandsk arbeidsgjevar, fell retten til ytingane bort straks dei reiser frå Noreg.
I lovforslaget vert det lagt opp til at ein skal få ei vurdering av retten til ytingar så snart råd er etter ei bortføring frå Noreg til utlandet. Sjå punkt 7 om meldingar om slike bortføringar til arbeids- og velferdsforvaltninga og Husbanken og punkt 8 om vurdering av retten til ytingar ved flytting til utlandet. I regelen vil det difor ikkje vere aktuelt å halde tilbake ytingar som er knytte til bustad og opphald i Noreg. Retten til slike ytingar fell bort alt etter gjeldande reglar, men EØS-reglane lempar i ei viss utstrekning på dette.
Pensjonar frå folketrygda som er baserte på tidlegare inntekt og betaling av trygdeavgift, vert utbetalte i utlandet, og det same gjeld pensjonar baserte på butid i Noreg når pensjonisten har lang butid her (minst 20 år) i yrkesaktiv alder.
Ytingane etter dei nemnde lovene vert utbetalte så lenge mottakaren fyller vilkåra for dei, men dei kan bli reduserte eller falle bort dersom utgiftene til livsopphald vert dekte på anna vis, til dømes når mottakaren vert lagd inn på visse institusjonar eller sett i fengsel.
Korkje folketrygda, barnetrygda eller ordninga med kontantstøtte har reglar som gjev høve til å stanse stønadene av di mottakaren er barnebortførar.
2.1.2 Økonomisk stønad
Lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen har som formål mellom anna å gje vanskelegstilte betre levekår og bidra til sosial og økonomisk tryggleik. Ytinga som det kan vere aktuelt å halde tilbake, er økonomisk stønad etter § 18 i lova, som er ytinga som ein kan falle tilbake på når ein ikkje har andre inntekter. Lova gjeld berre for personar som oppheld seg i Noreg, og det vil difor ikkje vere aktuelt å halde tilbake denne ytinga ved bortføring frå Noreg til utlandet.
2.1.3 Bustøtte
Etter lov 24. august 2012 nr. 64 om bustøtte gjev Husbanken støtte til personar som har særleg tyngande utgifter til å bu. Formålet med ordninga er mellom anna å gjere det mogleg for eldre, uføre og barnefamiliar med svak økonomi å skaffe seg eller bli verande i ein tenleg bustad. Det er mellom anna eit vilkår for bustøtte at mottakaren er lovleg busett i Noreg og sjølv bur i bustaden. Det vil difor i regelen ikkje vere aktuelt å halde tilbake bustøtte ved bortføring frå Noreg til utlandet, av di retten til slik støtte fell bort.
2.1.4 Barnebidrag, bidragsforskott og bidragsinnkrevjing
Etter lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barnelova) kapittel 8 har begge foreldra plikt til å bidra til forsørginga og utdanninga til barnet etter si økonomiske evne. Den av foreldra som ikkje bur saman med barnet, skal oppfylle fostringsplikta ved å betale faste pengetilskot (barnebidrag) til barnet, sjå barnelova § 67.
Barnelova har ingen reglar om unntak frå eller bortfall av forsørgingsplikta når foreldra ikkje er samde om kor barnet skal bu eller når ein av foreldra ulovleg tileignar seg omsorga for eit barn ved barnebortføring. Utgangspunktet er at barnet har krav på forsørging frå begge foreldra, utan omsyn til kor barnet bur eller oppheld seg.
Barnebidrag er eit privatrettsleg område, der det står foreldra fritt å avtale seg i mellom storleiken på bidraget og korleis det skal betalast. Dersom dei ikkje vert samde, kan ein av partane eller begge krevje at barnebidraget vert fastsett av det offentlege. Bidraget tek då utgangspunkt i kva underhaldet til barnet kostar, og kostnadene vert delte mellom foreldra etter inntektene deira.
Materielt sett er det barnet som har rett til barnebidraget, og det er barnet som er ”eigar” av pengane, som til vanleg vert disponerte av den av foreldra som barnet bur saman med fast. Barnelova seier at ingen kan gje avkall på den retten barnet har til forsørging.
Ordninga med bidragsforskott er regulert i lov 17. februar 1989 nr. 2 om bidragsforskott (forskotteringsloven). Formålet med bidragsforskott er å sikre barn som er omfatta av lova eit bidrag frå det offentlege kvar månad, etter reglane i lova. Forskottet vert utbetalt til den som har den faktiske omsorga for barnet når den bidragspliktige ikkje betaler barnebidrag, eller betaler for seint.
Høvet til å få forskott i utlandet er svært avgrensa, men lova har ikkje reglar om stans av forskottet ved barnebortføring, slik barnelova heller ikkje har reglar om stans av bidraget i slike tilfelle. Heller ikkje gjev lov 29. april 2005 nr. 20 om innkreving av underholdsbidrag mv. heimel for stans i innkrevjinga av barnebidrag ved barnebortføring.
2.2 Nordisk rett
2.2.1 Danmark
Etter § 18 stykke 2 i lova om ”børns forsørgelse” har den som har utgifter til forsørging av eit barn rett til å krevje at det vert fastsett og kravd inn barnebidrag. Det er eit vilkår at søkjaren har eller hadde foreldreansvaret for barnet eller har barnet lovleg i pleie. Den som har teke barnet med seg utan samtykke frå den som har foreldreansvaret (aleine eller felles) har til vanleg ikkje rett til barnebidrag.
Dersom det er slege fast at det er tale om ei barnebortføring, vil den som har bortført barnet i utgangspunktet få avslag på ein søknad om å få bidrag frå den andre av foreldra. Har saka vore for retten, og retten kom til at barnet ikkje skal leverast tilbake, kan det likevel vere aktuelt å få barnebidrag.
Korkje etter lova om ”børnetilskud” (barnetrygd) og forskottsvis utbetaling av barnebidrag (bidragsforskott), lova om ret til ”orlov og dagpenge ved barsel” eller lova om ”dag-, fritids- og klubtilbud m.v. til børn og unge” er det heimel for å halde tilbake tilskot eller ytingar av di eit barn er bortført. Dersom den av foreldra som har bortført barnet fyller vilkåra for det etter lova, vert desse økonomiske ytingane utbetalte.
2.2.2 Sverige
Svensk rett har ikkje reglar om stans av offentlege ytingar eller økonomiske overføringar ved barnebortføring. Det hender likevel unntaksvis at Utanriksdepartementet som sentralmakt for barnebortføringssaker i Sverige kontaktar Försäkringskassan eller sosialtenesta med sikte på at den som har bortført eit barn som han eller ho ikkje har foreldreansvaret for aleine, mistar bustøtte og liknande ytingar. Dette vert gjort ved at sentralmakta etter krav frå ein advokat eller den andre av foreldra stadfestar at saka er teken opp etter konvensjonen om barnebortføring og at bortføraren ikkje er i Sverige. Dette er ikkje noka rutine, og vurderinga vert gjort frå sak til sak.
2.2.3 Finland
Finsk lov har ikkje reglar om stans av offentlege ytingar eller økonomiske overføringar ved barnebortføring.
2.3 Høyringa i 2009
2.3.1 Høyringsforslaget
Barne- og likestillingsdepartementet sendte 9. juli 2009 på høyring eit forslag om å halde tilbake offentlege ytingar og barnebidrag ved barnebortføring. Forslaget var utforma i samråd med Arbeids- og inkluderingsdepartementet.
I høyringsnotatet vart det vist til at det av omsyn til barnet er viktig å få ei rask løysing når eit barn vert bortført av ein av foreldra. Det er behov for effektive tiltak som kan fremje tilbakeføringa av barnet og førebyggje barnebortføring. Departementet foreslo på bakgrunn av dette at det vart opna for å halde tilbake offentlege ytingar og barnebidrag så lenge bortføringa varar ved. Pengar som vart haldne tilbake, skulle setjast på ein sperra renteberande konto. Det blei drøfta om ein burde ha ei klår grense for kor lenge ytingar og bidrag kunne haldast tilbake dersom bortføringssituasjonen ikkje vart løyst. Eitt år var vurdert å vere for lite. Ei grense på 3 – 5 år vart nemnd, eventuelt kombinert med høve til å gjere unntak. Høyringsinstansane vart bedne om å kommentere spørsmålet.
Departementet meinte at ordninga burde omfatte så mange ytingar som mogleg for å gjere tiltaket effektivt. Forslaget skulle difor omfatte alle ytingane frå folketrygda, barnetrygd, kontantstøtte, bidragsforskott, barnebidrag, økonomisk sosialhjelp og bustøtte. Alle ytingane som vart utbetalte til bortføraren sjølv eller til bortføraren på vegne av barnet, ville kunne haldast tilbake. Forslaget innebar endringar i folketrygdlova, bidragsinnkrevjingslova, sosialtenestelova og husbanklova. Det vart lagt til grunn at det måtte vurderast om ordninga burde inn i ei ny lov.
Etter forslaget skulle ein halde tilbake ytingar eller barnebidrag så snart som mogleg etter at eit barn var bortført. Unntak skulle gjelde dersom tiltaket ville kunne føre til at den fysiske eller psykiske helsa til barnet vart sett i fare. Etter høyringsnotatet skulle dette vere eit snevert unntak frå regelen om å halde tilbake ytingar og barnebidrag.
Høyringsnotatet drøfta dei prinsipielle sidene ved forslaget, mellom anna tilhøvet til dei internasjonale konvensjonane om menneskerettane og tilhøvet til EØS-avtala og plikta til utbetaling i utlandet. Det vart streka under at forslaget var noko nytt i norsk rett, ettersom utbetalinga av ei yting vart påverka av tilhøve utan sakleg samanhang med formålet for ytinga.
Høyringsnotatet streka også under at ei ordning der ein held tilbake ytingar og barnebidrag tek bort heile eller delar av det økonomiske livsgrunnlaget for den det gjeld. Dette er eit inngripande tiltak, særleg når bortføraren har behov for ytinga på grunn av alder, sjukdom eller nedsett funksjonsevne.
I høyringsnotatet vart det lagt til grunn at Arbeids- og velferdsetaten skulle gjere vedtak om å halde tilbake ytingar og barnebidrag. Det var i hovudsak ytingar som vart administrerte av denne etaten som skulle omfattast av ordninga. Ein vurderte det slik at etaten hadde den kompetansen og dei erfaringane som var naudsynte i denne typen saker, i tillegg til at etaten hadde viktige opplysningar om stønadstakarane og dei aktuelle utbetalingane. I notatet reiste departementet spørsmål om sakene burde leggjast til særleg kvalifiserte einingar i etaten for å sikre ei trygg handsaming av sakene.
2.3.2 Høyringsinstansar
Høyringsnotatet vart sendt til desse instansane, med høyringsfrist 1. november 2009:
Departementa
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Barneombudet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Datatilsynet
Domstoladministrasjonen
Forbrukerombudet
Helsedirektoratet
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Politidirektoratet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Sivilombudsmannen
Skattedirektoratet
Statens helsetilsyn
Statens sivilrettsforvaltning
Statistisk sentralbyrå
Sysselmannen på Svalbard
Utdanningsdirektoratet
Fylkesmennene
Fylkesnemnda for sosiale saker i Agder
Fylkesnemnda for sosiale saker, Buskerud og Vestfold
Fylkesnemnda for sosiale saker, Hordaland/ Sogn og Fjordane
Fylkesnemnda for sosiale saker i Rogaland
Fylkesnemnda for sosiale saker, Møre og Romsdal
Fylkesnemnda for sosiale saker, Nordland
Fylkesnemnda for sosiale saker, Oppland og Hedmark
Fylkesnemnda for sosiale saker, Oslo og Akershus
Fylkesnemnda for sosiale saker, Sør- og Nord-Trøndelag
Fylkesnemnda for sosiale saker, Troms og Finnmark
Akademikerne
Aksjonsgruppen for barns rett til samvær med foreldre og besteforeldre v/Borghild Berning
Aleneforeldreforeningen
Alternativ til Vold
Alternativ til Vold, Drammen
Alternativ til Vold, Telemark
Amnesty International Norge
Antirasistisk senter
Arbeidsmiljøsenteret
Den norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Familiestiftelsen
Fellesorganisasjonen
Forbrukerrådet
Foreningen 2 foreldre
Forum for Menn og Omsorg
Fredrikkes hage
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Humanetisk forbund
Innvandrernes Landsorganisasjon
Institutt for samfunnsforskning
Islamsk Råd Norge
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Midt-Norge
Jusshjelpa i Nord-Norge UITØ
KILDEN
Kirkens Bymisjon
Kirkens Familievern
Kommunenes Sentralforbund (KS)
Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene
Kontoret for fri rettshjelp
Kreditorforeningen
Krisesenterforbundet
Krisesentersekretariatet
Kvinnegruppa Ottar
Kvinneuniversitetet Nord
Kvinneuniversitetet på Løten
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
MiRA - ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
NOAS
Norges forskningsråd
Norges juristforbund
Norges Røde Kors
Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)
Norsk Psykologforening
Norske Inkassobyråers Forening
Norsk senter for menneskerettigheter
Organisasjonen mot offentlig diskriminering
Oslo Overformynderi
Politiembetsmennenes Landsforening
Politiets fellesforbund
Redd Barna
Reform ressurssenter for menn
Rettshjelpskontoret i Indre Finnmark
Rettspolitisk forening
Samisk høgskole
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger
Senter for tverrfaglig kjønnsforskning
SOS Rasisme
Støttesenter mot Incest
Unio
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Tromsø
Universitetet i Trondheim, NTNU
Yrkesorganisasjonens Sentralforbund (YS)
2.3.3 Merknader frå høyringsinstansane
Desse instansane hadde merknader til høyringsnotatet:
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Kunnskapsdepartementet
Utenriksdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Barneombudet
Datatilsynet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Politidirektoratet
Skattedirektoratet
Statens Sivilrettsforvaltning
Statistisk sentralbyrå
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Fylkesmannen i Vestfold
Advokatforeningen
Foreningen 2 Foreldre
MIRA ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
Norsk Psykologforening
Norges Kvinne- og familieforbund
Norsk senter for menneskerettigheter
Ved høyringa uttalte desse instansane at dei ikkje hadde merknader:
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Forsvarsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Domstoladministrasjonen
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Den norske Dommerforening
Redd Barna
Skattedirektoratet, Helse- og omsorgsdepartementet og Statistisk Sentralbyrå hadde ingen kommentarar til sjølve forslaget, men Skattedirektoratet reiste spørsmål om dei skattemessige sidene ved pengar som vert haldne tilbake, og Helse- og omsorgsdepartementet reiste spørsmål om dei offentleg finansierte helsetenestene var omfatta av forslaget.
Advokatforeningen, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Mira Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner og Statens sivilrettsforvaltning gjev uttrykk for støtte til forslaget i høyringsnotatet utan spesielle merknader.
Barneombudet, Fylkesmannen i Vestfold, Justis- og politidepartementet, Kunnskapsdepartementet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Norges kvinne- og familieforbund, Politidirektoratet og Utanriksdepartementet støtta forslaget, men hadde enkelte kommentarar, mellom anna knytte til kva som er det beste for barnet. Kunnskapsdepartementet streka under behovet for evaluering av ordninga. Likestillings- og diskrimineringsombudet peika på at forslaget såg ut til å ta vare på omsynet til likebehandling av kjønna. Ombodet var glad for forslaget om unntak frå mellombels stans av ytingar og barnebidrag når dette ville kunne setje den fysiske eller psykiske helsa til barnet i fare.
Justis- og politidepartementet meinte at det ville vere uheldig med ei tidsavgrensing av stansen i ytingar og barnebidrag, slik at pengane ville bli utbetalte til bortføraren etter ei viss tid. Saker som varar over fleire år er svært vanskelege, og det er spesielt i desse sakene at ein har behov for fleire åtgjerder som kan fremje retur av barnet. Justis- og politidepartementet uttalte:
”Dersom pengene frigis til bortfører etter en bestemt frist, vil dette kunne oppfattes som en legitimering fra norske myndigheter av den ulovlege handlingen, og det vil kunne ytterligere vanskeliggjøre prosessen om tilbakelevering av barnet. Det vil også kunne gi bortfører et incitament til å holde ut til den nevnte fristen utløper, i visshet om at vedkommende da vil få etterbetalt et betydelig beløp, noe som vil være i strid med formålet med ordningen. Det vil oppfattes som svært urimelig for gjenværende forelder dersom bortfører skal få tilgang på pengene i slike tilfeller. Det stilles også spørsmål ved behovet for en slik tidsavgrensning, når man har unntaksbestemmelsen i utkastet til ny folketrygdlov § 22- 20 fjerde ledd, hvor tilbakeholdelse av ytelser i gitte situasjoner ikke gjøres gjeldende.”
Justis- og politidepartementet viste til at norske styresmakter av prinsipielle årsaker ikkje burde vurdere om det er til beste for barnet å bli i opphaldsstaten så lenge barnebortføringa vert handsama av sentralmakta i dette landet. Justis- og politidepartementet meinte også at det var viktig med ei snever praktisering av unntaket om ikkje å setje den fysiske eller psykiske helsa til barnet i fare, slik at ein ikkje reduserte effekten med omsyn til tilbakeføring av barnet.
Foreningen 2 Foreldre støtta forslaget, men var kritisk til ulike sider av det.
Arbeids- og velferdsdirektoratet kunne også slutte seg til intensjonane med forslaget, men meinte at sett i samanhang med alvoret i inngrepet for dei som vart ramma, kunne ein stille spørsmål ved om forslaget i tilstrekkeleg grad sikra rettstryggleiken for desse personane. Målet om at ulovleg bortførte barn skulle tilbake var viktig, men åtgjerdene må stå i høve til alvoret i handlinga dei rettar seg mot. Det er ikkje alltid slik at bortføringa er eit stort problem for barnet, til dømes ikkje når bortføraren også før bortføringa har den daglege omsorga for barnet. Direktoratet uttalte:
”Det skal i utgangspunktet ikke foretas konkrete individuelle vurderinger i den enkelte sak. Ytelsene skal stanses på et tilnærmet objektivt grunnlag; at barnet er brakt ut av landet i strid med foreldreansvaret. Slik forslaget […] er utformet, skal ytelsene stanses når sentralmyndigheten for Haag-konvensjonen (dvs. Justisdepartementet) eller Utenriksdepartementet sender melding til Arbeids- og velferdsetaten om bortføring. Ved slik melding skal ytelsene stanses umiddelbart ved at det fattes et midlertidig vedtak uten at parten får si sin mening. Alle saksbehandlingsregler som normalt følges før det fattes vedtak, og som skal ivareta rettsikkerheten til den enkelte, er således tilsidesatt.”
Arbeids- og velferdsdirektoratet peika vidare på at det ikkje utan vidare var klårt at ein mellombels stans i ytingar ville vere avgjerande for ein barnebortførar, særleg ikkje dersom dei likevel har ein god nok økonomi. Direktoratet meinte også at ein berre burde halde tilbake ytingar og barnebidrag dersom den attverande av foreldra ber om dette. Åtgjerda var inngripande og ville kunne ramme barnet, og det måtte då vere riktig at den som har foreldreansvaret kunne påverke avgjerda. I tillegg var det retten til den attverande av foreldra i høve til barnet som var krenka ved barnebortføringa. Direktoratet meinte at behovet for ei ordning med stans av trygdeytingar er vesentlig mindre for nasjonale saker enn for saker med internasjonal barnebortføring. Innanfor Noreg har norske styresmakter jurisdiksjon og kan nytte lokalt politi, barnevern og dei alminnelege domstolane til å gripe inn i barnebortføringssaker, slik at stans av ytingar vert eit uforholdsmessig sterkt tiltak i nasjonale saker.
Norsk Psykologforening var samd i at det er viktig med tiltak mot barnebortføring, og var også samd i at det er uheldig at utbetalinga av ytingar og barnebidrag kunne bli opplevd som at det offentlege finansierer bortføringa. Psykologforeningen stilte likevel spørsmål om tilbakehald av offentlege ytingar og barnebidrag i det heile var eit riktig insentiv i bortføringssaker:
”Logikken i høringsnotatet er at bortfører vil besinne seg dersom det ikke er noen økonomisk gevinst å hente, eller føler et økonomisk press til å avslutte bortføringen. Det kan imidlertid slik vi ser det reises tvil om denne premissen for å innføre ordningen holder. Erfaring fra psykologfaglig arbeid tilsier at barnefordelingssaker kan være svært følelsesladde og dreier seg om situasjoner der både identitet, ære, tilknytning til barnet og kulturelt betinget forståelse av hva som er barns beste, står på spill.”
Psykologforeningen peika på det dilemmaet som låg i at tiltaket skulle vere til beste for barnet og gje ei rask løysing av bortføringssaka, men mellombels stans av ytingar ville kunne vere eit problem for barnet. Dette kunne ein ikkje forsvare. Unntaket for tilfella der stans av ytingar ville kunne setje den fysiske eller psykiske helsa til barnet i fare, meinte Psykologforeningen var svært viktig, men dei kunne ikkje sjå nokon grunn til at unntaket skulle praktiserast snevert, slik høyringsnotatet la opp til. Foreininga meinte at ei vid tolking av unntaket ville vere i tråd med FN-konvensjonen om rettane til barnet.
Norsk senter for menneskerettigheter reiste sentrale spørsmål om tilhøvet til dei internasjonale konvensjonane om menneskerettane, og meinte mellom anna at manglande reglar om sakshandsaming og garantiar for rettstryggleik ville kunne gjere at ordninga som var foreslått måtte reknast for vilkårleg og i strid med ØSK artikkel 9. Senteret stilte også spørsmål om ordninga kunne vere i konflikt med retten til rettferdig rettargang etter EMK artikkel 6. Senteret oppsummerte desse problema slik:
”Norsk senter for menneskerettigheter ber om at forholdet til sentrale menneskerettigheter utredes nærmere før man eventuelt går videre med forslaget. Vurderingen særlig av rettighetene i FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter tar utgangspunkt i en uriktig forståelse av konvensjonens innhald og stilling i norsk rett. Drøftelsen av de materielle rettighetene er videre ufullstendig og synes også å bygge på en feilaktig tolkning av de relevante konvensjonsbestemmelsene. Forslaget slik det går fram av høringsnotatet vil etter SMRs syn kunne være i strid med Norges forpliktelser etter ØSK, barnekonvensjonen og EMK ved at det fremstår som både urimelig og vilkårlig.”
Når det gjeld forslaget om at Arbeids- og velferdsetaten skulle handsame sakene, var det det berre Justis- og politidepartementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet som hadde merknader.
Justis- og politidepartementet støtta at sakene vart handsama av Arbeids- og velferdsetaten.
Arbeids- og velferdsdirektoratet kunne ikkje tilrå at denne typen vurderingar vart lagde til Arbeids- og velferdsetaten:
”NAV har verken kompetanse eller kapasitetsmessig mulighet til å bygge et godt fagmiljø innenfor det barnerettslige fagområdet som kan sikre en forsvarlig utredning og vurdering av et slikt viktig vilkår for de få, men viktige sakene dette gjelder. Det foreslåtte unntaket må derfor av rettssikkerhetshensyn og av hensynet til rett kompetanse på rett sted vurderes av en myndighet med kompetanse innenfor det barnerettslige fagområdet. Deretter kan det gis melding til NAV når man, etter en vurdering av barnets beste, er kommet til at det er forsvarlig at stans iverksettes. NAV fatter deretter vedtak basert på objektive vilkår om konstatert barnebortføring. Alternativt kan man unnlate denne form for vurdering før stans iverksettes.”
Kommentarar frå høyringsinstansane som ikkje gjeld sjølve innføringa av ei ordning med å halde tilbake ytingar og barnebidrag ved barnebortføring, til dømes kommentarar til spørsmålet om kva for saker som bør vere omfatta av ei slik ordning, er det gjort greie for på dei relevante punkta i proposisjonen.
2.4 Utgreiingane frå Lovavdelinga og ESA
2.4.1 Innleiing
Forslaget om å halde tilbake ytingar og barnebidrag ved barnebortføring fekk som det går fram i stor grad støtte frå høyringsinstansane, men høyringsrunden, og særleg fråsegna frå Norsk senter for menneskerettigheter, synte at det var behov for utgreiing med omsyn til menneskerettane etter FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar (ØSK), FN-konvensjonen om rettane til barnet (BK) og Den europeiske konvensjonen om menneskerettar (EMK). Spørsmålet om ei ordning som skissert i høyringsnotatet var i tråd med pliktene til Noreg etter dei internasjonale konvensjonane vart difor lagt fram for Lovavdelinga i Justis- og politidepartementet. Ein fann også grunn til å be EFTA sitt overvakingsorgan ESA om ei vurdering, særleg av plikta til utbetaling av ytingar i utlandet etter EØS-avtala.
2.4.2 Lovavdelinga
I brev 17. desember 2010 gjer Lovavdelinga greie for spørsmålet om retten til sosial tryggleik etter FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar (ØSK) og kravet på forsørging og ytingar som barnet har etter FN-konvensjonen om rettane til barnet (BK) hindrar innføringa av reglar om å halde tilbake offentlege ytingar og barnebidrag ved barnebortføring. Utgreiinga kan samanfattast slik:
Konvensjonane gjev eit visst vern mot vilkårlege og urimelege inngrep i rettar som alt er etablerte i nasjonal rett, inkludert retten til sosiale ytingar. Restriksjonar eller inngrep som rammar ytingane til enkelte grupper av personar må
ha grunnlag i lov,
ha eit legitimt formål,
ikkje framstå som eit inngrep som ikkje står i høve til situasjonen (proporsjonalitetsprinsippet).
I vilkåret om at eit inngrep skal stå i høve til situasjonen ligg også at tiltaket må vere naudsynt, at formålet ikkje kan bli oppnådd på mindre inngripande måte og at tiltaket ikkje er urimeleg, diskriminerande eller vilkårleg.
Det kan gjerast inngrep i rettane dersom det alt i alt har eit legitimt formål. Retten det vert gjort inngrep i må balanserast mot andre rettar i ØSK og plikter etter andre instrument om menneskerettar. Omsynet til nasjonal tryggleik ("national security"), offentleg helse ("public health"), og behovet for å førebyggje uro eller kriminalitet ("preservation of public order") er nemnd som moglege grunnar for inngrep i ØSK-rettane.
Om eit inngrep står i høve til situasjonen, meiner Lovavdelinga må vurderast konkret, der ein må sjå på kor inngripande tiltaket er for den som vert råka. Å halde tilbake ytingar til livsopphald vil såleis lettare vere i strid med menneskerettane enn for eksempel å halde tilbake barnetrygd. Dersom det kan få alvorlege konsekvensar for bortføraren og barnet å halde tilbake ytingar og barnebidrag, vil inngrepet kunne bli rekna som uforholdsmessig, og krava vert strengare med omsyn til at inngrepet må vere naudsynt og tenleg for å oppnå tilbakeføring av barnet. Lovavdelinga viser her mellom anna til barnebortføringskonvensjonen, som fastset at det unntaksvis er legitimt av mottakarlandet ikkje å returnere barnet, for eksempel der ei tilbakelevering vil setje barnet i ein situasjon som ein ikkje kan godta.
Lovavdelinga meiner at det er ein mangel ved høyringsforslaget at ordninga med å halde tilbake ytingar ikkje var konkret avgrensa i tid. Det vert då mogleg å halde tilbake ytingar lenge etter at bortføringa skjedde, og lenge etter at det i realiteten er von om at barnet vert returnert. Lovavdelinga meiner at tiltaket i slike tilfelle neppe vil vere til beste for barnet, og det reiser seg spørsmål om det må reknast som uforholdsmessig å halde fram med ikkje-utbetaling av ytingar og barnebidrag.
Lovavdelinga oppmodar til å vurdere om ein kan etablere praktikable unntak frå regelen om at ytingar og barnebidrag skal haldast tilbake og gjere synleg vurderinga av om tiltaket er forholdsmessig. For å kunne reknast som forholdsmessig, må inngrepet vere naudsynt og tene det aktuelle formålet, og det kan ikkje vere mogleg å oppnå formålet med mindre inngripande tiltak.
Lovavdelinga meiner at det i større grad enn etter høyringsforslaget må vurderast kva for alternativ ein har til å halde tilbake ytingar og barnebidrag. I tilfella der barnet er i Noreg, legg Lovavdelinga til grunn at styresmaktene rår over meir effektive åtgjerder gjennom politiet og barnevernet, og at det difor er tvil om krava til at inngrepet må vere naudsynt og stå i høve til situasjonen, i slike tilfelle er oppfylt.
2.4.3 ESA
I brev 7. januar 2010 gjer ESA greie for sitt syn på om ei ordning med å halde tilbake ytingar og barnebidrag ved barnebortføring kan sameinast med pliktene etter EØS-avtala.
ESA konstaterer at så lenge dei aktuelle ytingane ikkje vert haldne tilbake av di mottakaren er busett og oppheld seg utanfor Noreg, men av di mottakaren har gjort den ulovlege handlinga som barnebortføringa er, er dette ikkje i strid med plikten til eksport av ytingar etter rådsforordning 1408/71 artikkel 10. Vilkåret om ikkje å gjere seg skuldig i barnebortføring må ein sjå som eit vilkår under nasjonal lov for å kunne ta i mot ytingar, og dette må eit medlemsland stå fritt til å regulere.
ESA presiserer at det i denne samanhangen er essensielt at bortføraren ikkje mistar retten til ytingane, men at dei berre vert haldne tilbake til situasjonen er løyst. ESA seier også:
”Such non exportation could be justified under the public policy exception under Article 28(3) EEA, if it complies with the principle of proportionality.”
Ei ordning med å halde tilbake ytingar og barnebidrag kan etter dette sameinast med EØS-avtala, men det er eit vilkår at tiltaket kan reknast som forholdsmessig.
2.5 Departementet si vurdering
2.5.1 Utgangspunktet for nye reglar
Ei ordning med stans av offentlege ytingar og barnebidrag ved barnebortføring vil bli noko nytt i norsk rett og reiser mange prinsipielle spørsmål. Høyringa i 2009 ga brei støtte til å gå vidare med ei slik ordning, men det har vore avgjerande å få klårlagt tilhøvet til pliktene for Noreg etter konvensjonane om menneskerettane og andre internasjonale avtaler. Noreg vil også bli det første landet som etablerer ei ordning med å halde tilbake ytingar og barnebidrag i barnebortføringssaker, og ei må rekne med at innføringa av reglar om dette vil bli møtt med interesse internasjonalt. Det er då viktig at innføringa skjer etter ei grundig vurdering.
Dei internasjonale konvensjonane grip inn i spørsmålet om å halde tilbake ytingar og barnebidrag på følgjande vis:
ØSK artikkel 9 og artikkel 11 nr. 1 etablerer eit visst vern for den retten den einskilde har til sosial tryggleik og ein tilfredsstillande levestandard. Artikkel 4, sett i samband med dei to nemnde artiklane, inneber at innføringa av nye restriksjonar eller inngrep som råkar etablerte ytingar til enkelte grupper av personar, må ha grunnlag i lov, ha eit legitimt formål og ikkje stå fram som eit uforholdsmessig inngrep.
BK artikkel 3 er eit pålegg til styresmakter og institusjonar om å ha det beste for barnet som rettesnor for handlingane sine og treffe dei tiltaka som er naudsynte for å fremje trivselen til barnet. Reglane i artikkel 9, særleg nr. 1 i artikkelen, gjev støtte for åtgjerder med sikte på tilbakeføring av barnet i bortføringssaker. Artiklane 26 og 27 gjev om lag det same vernet for retten til sosial tryggleik og ein tilfredsstillande levestandard som ØSK artiklane 9 og 11 nr. 1.
I ØSK artikkel 9 er det tolka inn eit krav til handsaminga av saker om rettar eller plikter. Mellom anna etablerer artikkelen eit krav om at den som ei avgjerd rettar seg mot, skal få høve til å seie si meining.
Lovavdelinga samanfattar dette slik at reglar om å halde tilbake offentlege ytingar og barnebidrag ved barnebortføring ikkje nødvendigvis vil stride mot menneskerettane og pliktene til Noreg etter konvensjonane. Det er eit vilkår at ei ordning i større grad enn høyringsforslaget opnar for unntak som tek omsyn til den einskilde og hindrar at barnet kjem i ein vanskeleg situasjon. I tillegg må sakshandsaminga vere forsvarleg og byggje på vanlege forvaltningsrettslege prinsipp.
Departementet legg til grunn at ein vil kunne innføre ei ordning der ein held tilbake ytingar og barnebidrag ved barnebortføring med sikte på å fremje tilbakeføring av barnet. Formålet er legitimt, og erfaringane i praksis viser at det internasjonale samarbeidet på området ikkje er nok til å sikre tilbakeføring i alle saker. Ein bør framleis satse på det internasjonale samarbeidet, men å halde tilbake ytingar eller barnebidrag vil kunne fungere som eit viktig supplement, ikkje minst når det gjeld land som ikkje har slutta seg til samarbeidet.
I tillegg til å sikre at spørsmålet om å halde tilbake ytingar og barnebidrag vert avgjort etter ei vurdering av alle sidene av den konkrete saka, må sakshandsaminga ta vare på rettstryggleiken for personane det gjeld. Høyringsforslaget i 2009 hadde svært få eigne reglar om dette, slik at ein kunne reise spørsmål om tilhøvet til krava etter ØSK. Eit justert lovframlegg bør difor sikre ei handsaming av sakene som gjev eit så godt grunnlag for avgjerdene som mogleg. Ein bør også ha klåre reglar om overprøving av vedtak.
Med utgangspunkt i dette har departementet utarbeidd forslag til ei ordning der ein kan halde tilbake offentlege ytingar og barnebidrag for å fremje tilbakeføring av barnet i barnebortføringssaker. Utarbeidinga har skjedd i samråd med Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Utanriksdepartementet.
Det er lagt til grunn at den beste løysinga vil vere å gje ei ny lov om offentlege ytingar og barnebidrag etter at eit barn er bortført, slikt det også vart reist spørsmål om i høyringsnotatet i 2009. Justeringa av forslaget frå høyringsnotatet inneber mellom anna fleire reglar som rettar seg særskilt mot barnebortføring, og det vert då mindre tenleg med ei innarbeiding i det eksisterande lovverket. Ei ny lov vil også gjere reglane meir tilgjengelege, ved at ein finn reglane om barnebortføring og økonomiske ytingar og barnebidrag på ein stad i lovverket.
Ut frå erfaringane i praksis, bør den nye lova også omfatte reglar som gjer det klårt korleis barnebortføring generelt verkar inn på retten til ytingar og plikta til å betale barnebidrag. Sjølv om løysingane i regelen er klåre også etter gjeldande rett, kan ei utfylling i lova vere ein fordel ved handsaminga av desse vanskelege sakene.
Ei ny lov bør etter dette gje heimel for å halde tilbake offentlege ytingar og barnebidrag ved barnebortføring, men i tillegg gje reglar om korleis barnebortføring generelt verkar inn på retten til ytingar og plikta til å betale barnebidrag.
2.5.2 Konkret vurdering – proporsjonalitetsprinsippet
Dersom ein skal unngå at ei ordning med å halde tilbake offentlege ytingar og barnebidrag kjem i konflikt med menneskerettane, må sakene bli avgjorte etter ei vurdering som omfattar alle sider av den konkrete saka. Verknaden av tiltaket med omsyn til tilbakeføring av barnet må vurderast opp mot den moglege skaden for barnet og bortføraren. Det avgjerande må vere om åtgjerda grip inn i situasjonen på ein urimeleg eller vilkårleg måte, slik at tiltaket må reknast som uforholdsmessig i denne saka og på dette tidspunktet. Ytingar som er meint å dekkje grunnleggjande behov for livsopphald, vil ein måtte stille strengare krav til at inngrepet er naudsynt og eigna enn dersom det dreier seg om mindre vesentlege ytingar.
Viktige moment ved vurderinga vil vere
i kva for grad åtgjerda vil fremje tilbakeføring av barnet
utsiktene til å oppnå tilbakeføring av barnet på anna vis
kor lang tid som er gått etter bortføringa
kor inngripande tiltaket er i den aktuelle saka
personlege tilhøve hos barnet og bortføraren
den faktiske situasjonen som barnet og bortføraren er i.
Formålet med å halde tilbake offentlege ytingar og barnebidrag skal vere å fremje tilbakeføring av barnet. I høyringsfråsegnene frå Arbeids- og velferdsdirektoratet og Norsk Psykologforening vart det peika på at å halde tilbake ytingar og barnebidrag ikkje alltid vil virke som eit incentiv til tilbakeføring av barnet. Direktoratet tenkte særleg på foreldre som har god råd, og meinte at det var ei urettvis side ved ordninga at ho ville ha størst effekt i høve til personar med mindre god økonomi.
Dersom ein ut frå den faktiske situasjonen må rekne med at åtgjerda ikkje vil ha nokon effekt, er det ingen grunn til å gå vidare med saka. Det er likevel eit spørsmål om det i praksis vil vere enkelt utan vidare å slå dette fast. Sjølv personar med god råd vil kunne leggje vekt på at delar av inntekta fell bort eller at dei må tære på oppsparte pengar. Departementet er elles samd med Norsk Psykologforening i at det er ulike og komplekse årsaker til at ein av foreldra bortfører barnet sitt. Tiltak frå styresmaktene kan ha liten eller ingen innverknad. Om saka ligg slik an, må ein likevel gå djupare inn i dei konkrete tilhøva for å kunne slå fast. Departementet reknar med at det i regelen vil vere naudsynt med ei full vurdering av saka.
Det vil ikkje vere mogleg å få inn i lova alle dei momenta ein vil kunne ta omsyn til ved vurderinga av om ein bør halde tilbake ytingar og barnebidrag. Departementet foreslår at den totalvurderinga av saka som det er spørsmål om, kjem til uttrykk i lova ved denne formuleringa:
”I vurderinga av om ytingar og barnebidrag skal haldast tilbake, skal det mellom anna leggjast vekt på kva dette har å seie for at barnet kan bli ført tilbake, og på risikoen for at barnet og bortføraren vert påført skade. Det skal ikkje treffast avgjerd om å halde tilbake ytingar eller barnebidrag dersom dette må reknast å vere eit uforholdsmessig inngrep ut frå den konkrete situasjonen.”
Spørsmålet om å halde tilbake ytingar og barnebidrag er berre aktuelt dersom det faktisk vert utbetalt barnebidrag til bortføraren (saker der bortføraren var bidragsmottakar før bortføringa) eller faktisk vert utbetalt ytingar som ikkje skal stansast etter dei vanlege reglane for ytingane (sjå punkt 6). Dersom det er bidragspliktige som har bortført barnet sitt, vil det i praksis berre vere aktuelt å halde tilbake ytingar som han eller ho sjølv har rett til, til dømes uførepensjon.
I utgreiinga frå Lovavdelinga vart det lagt til grunn at vurderinga mot menneskerettane vanskeleg ville kunne konkludere med at det er ei forholdsmessig åtgjerd å halde tilbake ytingar eller barnebidrag når barnet og bortføraren er i Noreg. Tiltak via barnevernet og/eller politiet vil i regelen vere tilstrekkelege og meir effektive enn ein mellombels stans i ytingar og barnebidrag. Departementet er samd i denne vurderinga og foreslår difor at reglane om å halde tilbake ytingar eller barnebidrag ikkje skal gjelde tilfella når barnet og bortføraren er i Noreg, sjå punkt 3.
Lovavdelinga reiste også spørsmål om korleis ein skulle handtere saker der det er tvil om det er ei ulovleg barnebortføring ein har for seg.Ulovleg vil i denne samanhangen seie at bortføringa er i strid med dei norske reglane om foreldreansvaret, og dette er gjort klårt i lovforslaget. Organet som skal treffe avgjerda om å halde tilbake ytingar og barnebidrag skal ikkje vurdere dette, men leggje til grunn vurderingane i dei organa som er ansvarlege for saka som barnebortføringssak, dvs. Justis- og beredskapsdepartementet i saker etter Haag-konvensjonen og Europarådskonvensjonen og politiet i andre bortføringssaker. Det vert difor viktig med gode rutinar for meldingar mellom instansane (sjå punkt 2.7.4 om innhenting av opplysningar og punkt 5 om meldingar om barnebortføring).
Høyringsforslaget i 2009 hadde ikkje noka konkret tidsgrense for kor lenge ein skulle halde tilbake ytingar og barnebidrag. Lovavdelinga meinte at dette svekka forslaget i høve til menneskerettane. Ordninga opna då for å halde tilbake ytingar lenge etter at bortføringa skjedde og utan at det i realiteten var von om at barnet vart returnert. Lovavdelinga meinte at det i slike tilfelle vanskeleg kan reknast å vere til beste for barnet å halde tilbake ytingar og barnebidrag, slik at inngrepet i desse tilfella kan vere uforholdsmessig i høve til pliktene etter konvensjonane.
Departementet har ikkje funne grunn til å setje ei fast tidsgrense for kor lenge ein kan halde tilbake ytingar og barnebidrag. Ein er likevel samd i at grunnlaget for å øve økonomisk press for å oppnå tilbakeføring av barnet, vert redusert med tida som går. Lang tid etter bortføringa inneber at det er etablert ein ny situasjon, og det vil ikkje utan vidare vere til beste for barnet å bryte opp denne nye situasjonen. Dette kjem mellom anna klårt til uttrykk i Haag-konvensjonen frå 1980. På den andre sida kan situasjonen likevel vere slik at det er rom for, og grunn til, å halde fram med å øve press for tilbakeføringa av barnet. Det synest likevel prinsipielt riktig å ta omsyn til tidsmomentet, mellom anna ved at ein må ta saka opp til ny vurdering når det er gått ei viss tid.
Departementet forslår difor at den nye lova legg opp til at sakene vert vurderte på nytt dersom det skjer vesentlege endringar i tilhøva som vart lagt til grunn ved den første behandlinga av saka eller det kjem nye opplysningar som talar for ei ny vurdering. Venteleg vil ei slik ny vurdering særleg kunne vere aktuell dersom det første vedtaket gjekk ut på å halde tilbake ytingar og barnebidrag. Sakene bør i alle tilfelle bli vurderte på nytt dersom det er gått to år utan at saka er løyst.
2.5.3 Kven som skal treffe avgjerd i saker om å halde tilbake ytingar og barnebidrag
Ytingane som det er aktuelt å halde tilbake, vert i alt vesentleg administrerte av Arbeids- og velferdsetaten, og det same gjeld innkrevjinga av barnebidrag. Dette fører også med seg at etaten i mange saker alt har informasjon som må inngå i grunnlaget for avgjerda. Det er vanskeleg å finne andre etatar som kan handtere desse sakene på ein betre måte, og det er ingen som har den same direkte tilgangen til vesentlege delar av sakene. Departementet meiner difor at avgjerda bør leggjast til Arbeids- og velferdsdirektoratet eller eit særskilt utpeika organ i etaten.
Departementet har merka seg innvendingane frå Arbeids- og velferdsdirektoratet med omsyn til å leggje avgjerda av spørsmålet om å halde tilbake ytingar og barnebidrag til Arbeids- og velferdsetaten. Ein legg likevel til grunn at etaten – slik Arbeids- og velferdsdirektoratet peika på – vil kunne ha behov for tilførsel av kompetanse for å handtere spørsmåla som enkelte bortføringssaker kan reise. Departementet finn difor at ein bør leggje til rette for dette ved at etaten – dersom opplysningane i saka gjev grunn til det – skal kunne be om at ein sakkunnig vurderer om det er forsvarleg å halde tilbake ytingar og barnebidrag. I utgangspunktet bør ein kunne nytte sakkunnige med same slag kompetanse som sakkunnige i tvistar om foreldreansvaret, sjå til dømes punkt 9.3 i Prop. 85 L (2012–2013). Eit anna utgangspunkt er sakkunnige i barnevernssaker.
2.5.4 Handsaminga av sakene – lovforslaget § 14
Departementet legg til grunn at handsaminga av dei aktuelle sakene bør skje etter reglane i forvaltningslova. Det vil likevel vere behov for enkelte presiseringar og unntak.
Departementet meiner såleis at ein bør presisere at både bortføraren og den attverande av foreldra skal reknast som partar i saker om å halde tilbake ytingar og barnebidrag, slik at det ikkje skal vere nokon tvil om dette. Dei vil då kunne utøve alle rettar som er tillagte ein part etter forvaltningslova. Tilsvarande bør det presiserast at også vedtak om ikkje å halde tilbake ytingar og barnebidrag skal reknast som enkeltvedtak.
Forvaltningslova § 35 set grenser for når eit organ kan gjere om sitt eige vedtak utan at partane har sett fram klage. Desse grensene bør ikkje gjelde når eit vedtak om å halde tilbake eller ikkje halde tilbake ytingar og barnebidrag vert teke opp til ny vurdering på grunnlag av nye opplysningar eller endringar i tilhøva eller av di det er gått to år utan at bortføringssaka er løyst. Det bør då skje ei full vurdering av saka, og den nye lova bør slå fast at forvaltningslova § 35 ikkje skal gjelde.
Arbeids- og velferdsetaten har teieplikt etter reglane i arbeids- og velferdsforvaltningslova § 7, men denne teieplikta vil ikkje omfatte opplysningane i saker om å halde tilbake ytingar og barnebidrag. Departementet meiner difor at den nye lova bør slå fast at arbeids- og velferdsforvaltningslova § 7 skal gjelde også her. Denne teieplikta er noko strengare enn teieplikta etter forvaltningslova. Også sakkunnige bør ha teieplikt om desse sakene etter dei same reglane.
Ved at forvaltningslova skal gjelde, og ved at begge foreldra skal få status som part, vil både barnebortføraren og den attverande av foreldra så langt mogleg må få varsel om saka og få høve til å uttale seg, sjå forvaltningslova § 16. Når alderen og utviklinga til barnet gjer det naturleg, bør også han eller ho få høve til å uttale seg, og meininga til barnet bør ha vekt, sjå forvaltningslova § 17 første leddet. Dette vil vere i tråd med artikkel 13 nr. 2 i Haag-konvensjonen frå 1980 om dei sivile sidene ved internasjonal barnebortføring, som opnar for at instansane i landet der det bortførte barnet oppheld seg, kan nekte å påleggje tilbakelevering av barnet dersom barnet ikkje vil dette og vert rekna å kunne ta eit slikt standpunkt.
Varsling kan skje på ulike vis. Det kan i praksis likevel vere eit problem å varsle bortføraren og barnet. Dersom ein har adressa, kan ein varsle skriftleg per brev. Det kan også vere aktuelt med e-post eller telefon, eller at ambassadepersonell oppsøkjer dei. På bakgrunn av at det kan vere vanskeleg å få varsla bortføraren, bør ein kunne avgjere saka utan at han eller ho har sagt si meining. Derimot bør ein normalt ikkje treffe vedtak utan at den attverande av foreldra har ytra seg eller har sagt frå at det ikkje kjem noka fråsegn.
Om den attverande av foreldra er imot at ytingar og barnebidrag vert haldne tilbake, skal det mykje til for at ein likevel sett i verk tiltaket. Det er ofte den attverande som er nærast til å vite korleis bortføraren vil reagere, og om barnet kjem i ein situasjon som ein ikkje kan akseptere. I høyringsfråsegna frå Arbeids- og velferdsdirektoratet vart det peika på det ansvaret som den attverande av foreldra har for barnet, som gjer at han eller ho også bør få høve til å påverke avgjerda om eit så inngripande tiltak som å halde tilbake ytingar og barnebidrag. Direktoratet meinte til og med at ein berre bør halde tilbake ytingar og barnebidrag dersom den attverande forelderen ber om dette.
Departementet finn for sin del at ein bør halde fast ved standpunktet i høyringsnotatet om at det primært bør vere ei offentleg oppgåve å vurdere om ein skal setje i verk den aktuelle åtgjerda. Det står likevel fast at utsegner frå den attverande av foreldra bør ha stor vekt i saka, og eventuelt i realiteten kan bli avgjerande. Ein legg elles til grunn at reglane i forvaltningslova kapittel IV ikkje vil vere til hinder for ein fleksibel praksis med omsyn til varsling og høve for foreldra og barnet til å ytre seg.
Som nemnd foreslår departementet presisert at også vedtak om ikkje halde tilbake ytingar og barnebidrag skal reknast som enkeltvedtak etter forvaltningslova. Utgangspunktet er då at partane har klagerett etter forvaltningslova § 28. Departementet meiner at det er gode grunnar for å gjere unntak frå klageretten i slike saker. Mykje talar for å leggje førstegangshandsaminga i desse sakene til eit eige organ i etaten med særleg kompetanse, og det vil ikkje vere enkelt å også etablere ei fornuftig klageordning i etaten. Anke direkte til Trygderetten vil sikre rettstryggleiken på ein god måte. Ein vil også få ei raskare avgjerd i sakene på administrativt nivå enn om ein skulle ha ein mellomrunde med klage i etaten.
Ein bør leggje stor vekt på rask informasjon til bortføraren om vedtaket og om retten til å anke saka til Trygderetten, både for å sikre at bortføraren tek den mellombels stansen i utbetalingane med i sine vurderingar på eit så tidleg tidspunkt som mogleg og for å sikre at bortføraren kan nytte retten til å anke saka til Trygderetten. Tilsvarande bør den attverande av foreldra få varsel og orientering som nemnd. Fristen for anke til Trygderetten er seks veker, sjå lov 16. desember 1966 nr. 9 om anke til Trygderetten.
2.5.5 Særleg om innhenting av opplysningar
Plasseringa av reglane i ei ny lov gjer det naudsynt å ta med reglar om innhenting av opplysningar. Ein kan ikkje utan vidare bruke reglane om dette i andre lover, til dømes folketrygdlova. Departementet foreslår difor å ta inn i den nye lova at ein kan hente inn opplysningar frå dei same instansane og personane som har plikt til å gje opplysningar etter folketrygdlova § 21-4 første leddet. Dersom ein sakkunnig som er beden om å vurdere saka har behov for opplysningar, må han eller ho kunne hente inn desse opplysningane etter dei same reglane som organet som skal gjere vedtak i saka. Dei som gjev opplysningar, må kunne gjere dette utan hinder av teieplikt og utan betaling.
Opplysningane som vert henta, må kunne kaste lys over grunnlaget for å halde tilbake ytingar og barnebidrag. Til vanleg skal ein berre kunne hente inn opplysningar som gjeld
namn, adresse, alder, slektskap og sivilstatus
staden der barnet og bortføraren oppheld seg og tilhøva som dei lever under
den fysiske og psykiske helsa til barnet og bortføraren og særlege behov og utgifter knytte til helsetilstanden deira
bortføraren si inntekt og økonomi medan bortføringa varar
tilhøva mellom foreldra og barnet.
Før det vert henta inn opplysningar om personar, bør ein vurdere om dei aktuelle opplysningane er naudsynte for avgjerda og om ein kan skaffe opplysningane på anna vis.
Instansane som er involverte i handsaminga av sakene om barnebortføring, bør ha eit spesielt ansvar for at grunnlaget for avgjerder om å halde tilbake ytingar og barnebidrag er så godt som mogleg. Dette bør gå fram av lova i form av eit pålegg om å gje relevante opplysningar av eige initiativ. Dette vil særleg gjelde Justis- og beredskapsdepartementet som sentralmakt for bortføringskonvensjonane frå 1980, Utanriksdepartementet, som gjev konsulær bistand i bortføringssaker, og politiet, som er ansvarleg for etterlysninga av bortførte barn som sakna og for eventuelle straffesaker. Det kan vere aktuelt å regulere denne sjølvstendige opplysningsplikta nærare i forskrift.
2.5.6 Forslag til lovreglar
Arbeidsdepartementet foreslår etter dette følgjande reglar om å halde tilbake ytingar og barnebidrag ved barnebortføring:
Arbeids- og velferdsdirektoratet eller eit særskilt utpeika organ i Arbeids- og velferdsetaten kan fatte vedtak om å halde tilbake ytingar og barnebidrag i saker der ein av foreldra har teke med seg eit barn til utlandet eller held tilbake eit barn i utlandet i strid med foreldreansvaret.
I vurderinga av om ytingar og barnebidrag skal haldast tilbake skal det mellom anna leggjast vekt på kva dette har å seie for at barnet kan bli ført tilbake, og på risikoen for at barnet og bortføraren vert påført skade. Det skal ikkje treffast avgjerd om å halde tilbake ytingar eller barnebidrag dersom dette må reknast å vere for inngripande ut frå den konkrete situasjonen.
Reglane i forvaltningslova skal gjelde ved handsaminga av desse sakene, og foreldra til barnet og barnet sjølv (dersom dette er naturleg) skal då varslast og få høve til å ytre seg før vedtaket. Organet som skal treffe avgjerda, kan også be om ei vurdering frå ein sakkunnig dersom opplysningane i saka gjev grunn til det.
Ved handsaminga av sakene skal ein – utan hinder av teieplikt – kunne hente inn opplysningar frå dei instansane og personane som har plikt til å gje opplysningar etter folketrygdlova § 21-4 første leddet. Også ein sakkunnig som er beden om å gje ei vurdering av saka, bør kunne hente inn opplysningane han eller ho har bruk for.
Organa som er involverte i handsaminga av barnebortføringssaker, skal av eige tiltak gje opplysningar som kan verke inn på avgjerda av spørsmålet om å halde tilbake ytingar og barnebidrag.
Ei sak skal vurderast på nytt dersom det kjem nye opplysningar eller skjer endringar i dei faktiske tilhøva som talar for ei ny vurdering. Saka skal i alle tilfelle vurderast på nytt når det er gått minst to år etter bortføringa.
Departementet foreslår at desse reglane vert tekne inn i §§ 7 til 10 og § 14 i den nye lova. Ein viser til lovforslaget og til merknadene til desse paragrafane.