1 Samandrag

Førebuingane til toppmøtet i Riga i Latvia 28.–29. november prega samarbeidet i NATO i 2006. Dette møtet var det første i ein serie på tre som skal haldast med korte mellomrom i åra framover. Det neste finn stad i Bucuresti i Romania i første halvår 2008, og det tredje møtet i 2009 vil markere sekstiårsdagen for opprettinga av NATO.

Riga-møtet blei halde med bakgrunn i den omfattande omforminga alliansen gjennomgår. Dei siste fem åra er rolla til NATO blitt vesentleg utvida. Det dreiar seg om eit aukande engasjement i freds- og stabilitetsoperasjonar, med særleg vekt på Afghanistan, trening og andre kapasitetsbyggjande tiltak retta mot partnarland, og om utvida dialog og samarbeid med andre internasjonale organisasjonar som FN, EU og Den afrikanske unionen.

Internt har denne utviklinga skapt ny dynamikk i det politiske samarbeidet. Skiljelinjene går mellom medlemsland som ønskjer seg ein organisasjon med eit breitt globalt engasjement og dei som legg meir vekt på dei tradisjonelle NATO-oppgåvene. Det har gjort det til ei utfordring å skape semje om aktivitetane i alliansen og ført til auka behov for å styrkje den politiske dialogen.

Samtidig er den transatlantiske interesse- og verdifellesskapen limet i NATO. Trass i dei politiske utfordringane munna Riga-toppmøtet difor ut i semje om å trekkje opp rammene for den vidare politiske og militære tilpassinga av organisasjonen.

Dei pågåande NATO-operasjonane stod særleg sentralt. Utfordringane i samband med spreiing av masseøydeleggingsvåpen og terrorisme var viktige spørsmål. Riga-toppmøtet stadfeste at NATO i aukande grad har teke på seg ansvar for å byggje internasjonal fred og stabilitet i tett samarbeid med andre internasjonale organisasjonar, særleg som støttespelar for FN.

Den NATO-leidde stabiliseringsoperasjonen i Afghanistan (ISAF) stod høgst på saklista i NATO i 2006. Målet er at alliansen, i samarbeid med andre organisasjonar, skal setje afghanske styresmakter i stand til å overta ansvaret for utviklinga i landet og skape grunnlag for eit levedyktig og stabilt samfunn. I to omgangar blei ISAF utvida, høvesvis sørover og austover i landet, slik at NATO ved utgangen av 2006 hadde utvida sitt ansvarsområde til å omfatte heile Afghanistan.

Utvidinga stilte dei allierte overfor nye utfordringar. Det medførte eit aukande behov for troppar. Oppfylling av styrkebehova var difor ei konstant utfordring. På same tid fekk spørsmålet om betre balanse mellom sivile og militære verkemiddel tiltakande merksemd, og det var aukande semje om at utfordringane kravde ein breiare strategi med større vekt på oppbygging av sivile institusjonar. På det uformelle utanriksministermøtet i NATO i New York 21.–22. september 2006 tok Noreg til orde for å leggje meir vekt på behovet for utvida og betre samordna utviklingsinnsats, med FN i den koordinerande rolla.

Før toppmøtet i Riga sende utanriksminister Støre ut eit brev til utanriksministrane i landa som stiller mannskap til ISAF og til nokre internasjonale organisasjonar. Frå norsk side blei det teke til orde for ein heilskapleg og betre koordinert innsats i Afghanistan. Det vart understreka at verdssamfunnet ikkje kan lukkast i Afghanistan utan at ein i langt større grad ser tryggingsutfordringane i samanheng med innsatsen for gjenreising og utvikling. Det norske initiativet blei godt motteke, og fungerte som ei rettesnor for konsultasjonane før og etter toppmøtet.

Eit positivt resultat av ISAF-utvidinga var at fleirtalet av dei amerikanske styrkane i Afghanistan vart lagt under NATO-kommando. Desse styrkane opererer no på grunnlag av operasjonsplanen og engasjementsreglane som gjeld for NATO. Det medførte at det internasjonale militære engasjementet i Afghanistan no står fram som vesentleg meir heilskapleg enn tidlegare.

Etter utvidinga tel ISAF om lag 35 000 soldatar. Ved årsskiftet 2006–2007 var totalt 37 land direkte involverte i operasjonen, deriblant partnarlanda Sverige og Finland og kontaktlanda Australia og New Zealand.

ISAF-utvidinga auka behovet for samordning mellom den NATO-leidde styrken og den amerikansk-leidde koalisjonen («Operation Enduring Freedom»), som heldt fram med sine operasjonar i Afghanistan. Prinsippet om to separate operasjonar, med ulike oppgåver og mandat, stod ved lag.

Med omsyn til kva rolle NATO skal spele, understreka stats- og regjeringssjefane på Riga-møtet at dei allierte står saman om ansvaret for å sikre at NATO har både styrkane, ressursane og fleksibiliteten som skal til for å utføre oppdraget i Afghanistan. Dei framheva òg kampen mot narkotikatrafikken som viktig for å skape grunnlag for eit levedyktig og stabilt samfunn.

NATO-operasjonen i Kosovo (KFOR), treningsmisjonen i Irak (NTM-I), den maritime overvakingsoperasjonen i Middelhavet («Operation Active Endeavor») og støtta til operasjonen som Den afrikanske unionen (AU) utfører i Darfur (AMIS), heldt fram.

Fram mot Riga-møtet fekk vi ein politisk debatt om NATO-nærværet i Kosovo på lengre sikt. Det var semje om at KFOR måtte vidareførast med noverande styrkenivå og oppgåver, slik at styrken kunne sikre stabiliteten og tryggleiken i området etter at sjefsforhandlaren for FN, Martti Ahtisaari, hadde lagt fram sitt forslag til løysing på spørsmålet om framtidig status for Kosovo. Samtidig blei det på norsk initiativ sett i gang ein debatt om det langsiktige NATO- engasjement i området i samarbeid med EU.

Stats- og regjeringssjefane sa seg i Riga samde om at erfaringane frå Balkan og Afghanistan hadde vist at sterkare koordinering må til både i førebuings- og gjennomføringsfasen av operasjonane. Trass i denne semja står utvikling av NATO-samarbeidet med andre aktørar, særleg FN, framleis att som ei utfordring i omforminga og tilpassinga av alliansen. Det har vakse fram eit godt praktisk samarbeid på bakken i dei ulike operasjonsområda, men det er ikkje følgt opp med styrking og formalisering av samarbeidet på hovudkvarternivå. Behovet er særleg tydeleg i samband med operasjonen i Afghanistan, men gjer seg òg gjeldande i arbeidet for å styrkje kontakten med FN og AU i Sudan.

Årsaka til den manglande politiske dialogen er delvis prinsipiell motstand hos enkelte allierte mot å formalisere kontaktane, mest på grunn av skepsis mot at NATO skal ta på seg nye og ikkje-militære oppgåver. Ei underliggjande årsak er nok uro over at ei sterkare NATO-rolle overfor FN og AU vil gje den tryggingspolitiske dimensjonen i EU mindre spelerom. Samtidig er det framleis ein viss skepsis i FN og AU mot å byggje ut kontakten med eit NATO der USA spelar ei leiande rolle.

Samarbeidet mellom NATO og EU var fastlåst også i 2006. Kontakten var i praksis avgrensa til konsultasjonar og samarbeid rundt den EU-leidde operasjonen i Bosnia-Hercegovina, der NATO støttar EU med utgangspunkt i «Berlin pluss»-ordningane (som inneber at NATO kan yte støtte til EU-leidde operasjonar). Motsetnaden mellom Tyrkia og Kypros gjorde sitt til den manglande framgangen, det same gjorde motstanden i enkelte EU-land mot eit samarbeid dei fryktar kan gje EU redusert avgjerdsautonomi. Difor stranda utviklinga av den strategiske partnarskapen som Noreg og eit fleirtal allierte land og EU-land legg så stor vekt på. Det er grunn til å vone at rettsstatsoperasjonane EU skal gjennomføre i Kosovo og Afghanistan, vil verke som katalysator for eit styrka samarbeid, også på strategisk nivå.

Eit politisk lyspunkt i samarbeidet med EU er dei uformelle møta som blir haldne i margen av utanriksministermøta i NATO. På møte i dette formatet kan ein drøfte heile spekteret av spørsmål som er av interesse for begge organisasjonane og medlemslanda deira. Det er eit viktig mål å vidareutvikle desse arbeidssesjonane som politiske verkstader for eit sterkare transatlantisk samarbeid.

NATO vidareførte i 2006 samarbeidet med EU om støtte til AU i Darfur, eit samarbeid som vart innleidd i juli 2005. Alliansen driv både opplæring av AU-offiserar og lufttransport av styrkar frå ulike afrikanske land til Darfur. Noreg deltok innanfor NATO-ramma med finansiering til transport av både militære og politipersonell til Darfur.

Frå norsk side blei det lagt stor vekt på at NATO måtte yte meir støtte til AU, både for å medverke til ei fredeleg løysing i Darfur og for å gjere AU og dei afrikanske landa betre skikka til å ta hand om sine eigne tryggingsoppgåver.

Vidareføringa av den funksjonen den norske ambassaden i Addis Abeba har hatt som sivilt kontaktpunkt mellom NATO og AU, illustrerer at det frå norsk side blir lagt stor vekt på slik støtte. I alliansen er dette engasjementet høgt verdsett. Ambassaden i Addis Abeba la i 2006 mellom anna til rette for jamleg kontakt og besøksutveksling mellom dei to organisasjonane.

Reform og tilpassing av NATO-partnarskapane var eit anna sentralt spørsmål i drøftingane fram mot toppmøtet. Utgangspunktet var at alliansen ved å støtte reformer i tryggings- og forsvarssektoren i partnarlanda yter viktige bidrag til intern reform og eit sterkare transatlantisk samarbeid, samtidig som bidraga frå partnarane òg er viktige for NATO- operasjonane. Her kan det visast til at 18 partnarland deltok i NATO-operasjonar ved årsskiftet 2006–2007.

Samtidig har det dei siste par åra komme stadig klarare fram at partnarstrukturane er modne for revisjon og treng tettare samordning og tilpassing til nye utfordringar. Mellom anna er det viktig å utvikle partnarbidraga til NATO-operasjonane, parallelt med at partnarskapane må vidareførast som verkemiddel til demokratisk og militær reform.

Vedtaka som blei gjorde i Riga, la eit grunnlag for vidare utvikling av samarbeidet med partnarane i Det euroatlantiske partnerskapsråd (EAPC), landa i Middelhavsdialogen (Algerie, Egypt, Israel, Jordan, Mauritania, Marokko og Tunisia) og Istanbul-initiativet (Kuwait, Dei sameinte arabiske emirata, Qatar og Bahrain) og med dei såkalla kontaktlanda (Australia, Japan, New Zealand og Sør-Korea). Fleire av samarbeidsinstrumenta som har vore reserverte for partnarane i EAPC, blir no opna for ikkje-europeiske partnarar.

Særleg viktig for samarbeidet med partnarane i Middelhavsregionen var avgjerda om å utvikle treningsinitiativet som blei lansert av Noreg, USA og Italia for å bidra til forsvarsreform og opplæring av tryggingsstyrkar. Formålet er å medverke til militær reform i deltakarlanda og å setje dei betre i stand til å vareta sine eigne tryggingsoppgåver. Men samtidig er det frå ein NATO-ståstad viktig å styrkje kunnskapen i dei allierte landa om dei særlege utfordringane og behova Alliansen møter i denne regionen. Målet er difor at treningsinitiativet skal vere til gjensidig nytte for alle deltakande land, NATO-landa medrekna.

Toppmøtet gjekk òg inn for at partnarland og kontaktland som er med på eller støttar NATO-operasjonar politisk, i større grad må få tilgang til relevante drøftingar i alliansen og kan påverke avgjerder som får følgjer for deltakinga deira i operasjonane. Det vart opna for at partnarland skal kunne delta i hurtigreaksjonsstyrken (NRF). Derimot blir det framleis eit alliert ansvar å fylle det ordinære styrkebehovet i utrykkingsstyrken.

I Riga vedtok stats- og regjeringssjefane at alliansen på toppmøtet i 2008 skal drøfte ei ytterlegare utviding av NATO. Dei tre kandidatane på Balkan – Albania, Kroatia og Makedonia – fekk dermed eit perspektiv på utsiktene til medlemskap, men må oppfylle reformkrava som er fastsette for å sikre at nye medlemsland kan medverke til å fremje NATO-samarbeidet.

Bosnia-Hercegovina, Montenegro og Serbia blei ved same høvet inviterte til å slutte seg til Euroatlantisk samarbeidsråd (EAPC) og Partnarskap for fred (PFP). Dermed tok alle dei seks landa på det vestlege Balkan vesentlege skritt nærmare alliansen og full integrasjon i dei euroatlantiske institusjonane.

Etter norsk syn er vedtaket om å tilby Serbia, Montenegro og Bosnia-Hercegovina deltaking i EAPC og PFP, saman med vidareføring av NATO-utvidinga, konkrete handslag til dei demokratiske reformkreftene i landa på det vestlege Balkan. Det vil leggje grunnlaget for dialog og samarbeid i staden for isolasjon og nye konfliktar. Vedtaket viser at NATO framleis er ei av drivkreftene for å byggje varig fred og stabilitet i denne delen av Europa.

NATO-toppmøtet i Riga sende òg ut eit viktig signal framfor det serbiske valet i desember. Det blei gjort klart at døra til ytterlegare integrasjon står open viss Serbia vel ein europeisk og transatlantisk kurs og vidarefører reformene. Samtidig blei det understreka at tilbodet om partnarskap ikkje er utan vilkår. Samarbeid med den internasjonale krigsforbrytardomstolen for det tidlegare Jugoslavia (ICTY) er særleg viktig.

PFP-medlemskapet til Serbia og Bosnia-Hercegovina kan etter norsk vurdering føre til ein politisk situasjon som styrkjer utsiktene for å få stilt dei ettersøkte krigsforbrytarane Ratko Mladic og Radovan Karadzic for retten. PFP-medlemskapen legg eit særleg ansvar på desse landa når det gjeld å oppfylle alle plikter overfor domstolen og er såleis ei plattform som kan brukast til å understreke at Serbia og Bosnia-Hercegovina må samarbeide med ICTY.

Samarbeidet i NATO–Russland-rådet (NRC) var i 2006 prega av ein viss mangel på engasjement og substans. Den politiske dialogen var framleis vanskeleg, mykje på grunn av spørsmålet om georgisk og ukrainsk tilnærming til NATO og gasskontroversane med Ukraina og Georgia. Samtidig auka mistrua mot Russland, dels på grunn av den innanrikspolitiske utviklinga. Somme allierte var lite interesserte i gå inn i ein politisk dialog med Russland. Difor utvikla NRC seg heller ikkje i 2006 til eit konsultasjonsforum med felles synspunkt og initiativ i botnen.

I det praktiske samarbeidet var det derimot viktige lyspunkt. Pilotprosjektet for kamp mot narkotika i Sentral-Asia og Afghanistan blei sett ut i livet, det same blei fleire av forslaga i NRC-handlingsplanen mot terror. Noreg er ein av dei største bidragsytarane til narkotikaprosjektet.

Også på det praktiske militære området var det viktige framsteg. Eit russisk marinefartøy opererte i ein periode saman med NATO-fartøy i den NATO-leidde antiterroroperasjonen «Active Endeavor» (OAE) i Middelhavet. Det var første gongen sidan den russiske tilbaketrekkinga frå SFOR i Bosnia-Hercegovina og KFOR i Kosovo at russiske militæreiningar opererte saman med NATO-einingar. Deltakinga i OAE bar bod om at det er potensial for å utvikle eit operativt militært samarbeid innanfor rammene av NRC.

Også i 2006 vart det frå norsk side arbeidd aktivt for at dei allierte på toppmøtet skulle stå samla om betydninga av å byggje ut tilhøvet til Russland. Med vedtaka i Riga var dette målet nådd. Det er mellom anna brei semje om behovet for å vidareføre og styrkje den politiske dialogen og å styrkje det praktiske militære og sivile samarbeidet.

Tilhøvet til Ukraina og Georgia var ikkje sentrale tema på toppmøtet. Georgia fekk i september 2006 såkalla intensivert dialog (ID) med NATO. Det var òg semje i NATO om at den intensiverte dialogen med Ukraina skulle halde fram, også etter at statsminister Janukovitsj i september 2006 gjorde det klart at Ukraina hadde lagt ambisjonane om medlemskap på is. Føresetnaden for ei utvikling av samarbeidet med NATO er både endringar i målsetjinga til den ukrainske regjeringa og vidare reformer innanfor dei eksisterande samarbeidsrammene.

Fram mot toppmøtet heldt den omfattande militære omforminga av NATO fram. Formålet var å setje alliansen i stand til å møte dei tryggingspolitiske utfordringane no og i framtida. Denne omforminga er ein kontinuerleg prosess der erfaringar frå pågåande operasjonar er ei viktig drivkraft.

Avgjerda om å erklære NRF fullt operativ var eitt av dei viktigaste vedtaka i Riga. Styrken symboliserer og gjev substans til det militære alliansesamarbeidet. Utover vedtaket om NRF var arbeidet med å sikre tilstrekkelege styrkebidrag til NRF og NATO-operasjonane ei stor utfordring også i 2006. Merksemda blei retta mot kapasitetsmanglar som verkar inn på det militære truverdet og operasjonsevna til NATO, spesielt når det gjeld strategisk lufttransport og luftboren overvakingskapasitet, ambisjonsnivået på plan- og operasjonssida, revisjon av kommandostrukturen og utvikling av eit territorialt missilforsvar. Saman med ei rekkje sentrale allierte stilte Noreg seg kritisk til utviklinga av eit slikt missilforsvar.

Den humanitære operasjonen etter jordskjelvskatastrofen i Pakistan vart avslutta i mars 2006 i samråd med pakistanske styresmakter. Denne operasjonen illustrerer breidda i dei nye oppgåvene dei allierte må vere førebudde på å ta på seg. Slike operasjonar stiller krav til samordning og samarbeid med organisasjonar som FN og EU og med styresmaktene i landa der aktivitetane går føre seg. Det er semje om at NATO må stille seg positiv til oppmodingar om humanitær assistanse, men samtidig er det viktig at alliansen avgrensar seg til tilleggsbidrag i ein krisesituasjon. Noreg ser prinsipielt positivt på ei slik rolle for NATO, så sant innsatsen skaper meirverdi og kan koordinerast med hjelpearbeidet elles.

Fram mot Riga-møtet fekk vi òg ein debatt om energitryggleik og korleis alliansen kan vere med på å verne kritisk infrastruktur. Stats- og regjeringssjefane slo fast at energitilgang er viktig for allierte tryggingsinteresser, og bad NATO-rådet vurdere kva rolle alliansen kunne spele i denne samanhengen. For å skape meirverdi måtte ei slik rolle tilpassast innsatsen og ansvarsområda til andre aktørar og nasjonale styresmakter.

Alt i alt stadfeste toppmøtet viljen til å vidareføre den politiske og militære omstillinga av NATO. Gjennom konkrete vedtak staka stats- og regjeringssjefane ut kursen for den vidare omstillinga. Medlemslanda viste vilje og evne til å handtere dei store utfordringane alliansen står overfor, særleg i samband med operasjonane i Afghanistan og Kosovo. Stats- og regjeringssjefane understreka igjen verdien av felles innsats for å møte dei nye utfordringane, og minte om at dette måtte tuftast på verdifellesskapen i alliansen og transatlantisk solidaritet.

For Noreg var det overordna målet å bevare NATO som den sentrale samarbeidsorganisasjonen i transatlantiske tryggingspolitiske spørsmål. Relevansen og handlekrafta til organisasjonen måtte sikrast gjennom den djuptgripande politiske og militære omforminga og tilpassing til dei nye utfordringane. Det var i norsk interesse å arbeide for utdjuping av dei politiske konsultasjonane og eit sterkare samarbeid mellom Europa og USA. Eit anna viktig mål var etter norsk vurdering å gjere NATO betre skikka til å støtte FN i arbeidet for global fred og tryggleik.

Sett i høve til desse overordna måla var Riga-møtet vellukka. Det styrkte dei transatlantiske banda og solidariteten mellom dei allierte, og medverka såleis til å bevare NATO som eit forum for dei felles tryggingspolitiske interessene til medlemslanda. Vedtaka på møtet inneber at alliansen kan medverke sterkare til global fred og tryggleik. Møtet viste at samarbeidet mellom USA og Europa blir utdjupa gjennom utbygging av dei politiske konsultasjonane.

Sett i eit norsk perspektiv var det særleg gledeleg at toppmøtet slutta opp om Afghanistan-strategien, mellom anna at det trengst ei samla internasjonal tilnærming til dei politiske, økonomiske, militære og humanitære utfordringane det internasjonale samfunnet og den afghanske regjeringa står overfor. Det var brei semje mellom stats- og regjeringssjefane om at den internasjonale innsatsen må bli betre samordna, og at NATO-bidraget til større tryggleik og stabilitet må vere eitt element i ein omfattande innsats med auka vekt på gjenreising. Det var òg brei aksept for at FN må ha leiarrolla i koordineringa av den internasjonale innsatsen.

Sett frå ein norsk synsvinkel var det positivt at toppmøtet munna ut i semje om at NATO må vidareføre innsatsen for å fjerne skiljelinjene i Europa og integrere partnarane i eit forpliktande tryggingspolitisk samarbeid. Dette omfattar NATO-samarbeidet med Russland, Ukraina og Georgia i tillegg til ytterlegare tiltak for å integrere landa på Vest-Balkan.

På toppmøtet var det brei oppslutnad om den norske argumentasjon for ei samla NATO-tilnærming til det vestlege Balkan. Støtta til dei tre medlemskandidatane (Kroatia, Albania og Makedonia) blei vidareført, likeins innsatsen for å trekkje Serbia, Montenegro og Bosnia-Hercegovina inn i det forpliktande euroatlantiske tryggingspolitiske samarbeidet. Vidare vart det lagt vekt på at eit langsiktig NATO-nærvær i Kosovo måtte tilpassast utfordringane som gjer seg gjeldande etter framlegget frå FNs sjefsforhandlar Martti Ahtisaari til ei permanent løysing på statusspørsmålet.

Viljen til å ta ansvar som kontaktambassade for NATO, i Beograd frå 2004 og i Sarajevo frå 2007, illustrerer at vi på norsk side legg stor vekt på å utvide kontakten mellom alliansen og landa på det vestlege Balkan. Dette initiativet har fått brei tilslutnad på alliert hald og i regionen.

Måten USA opptredde på, var ei viktig årsak til at Riga-møtet blei vellukka. USA stadfeste viljen til å bruke alliansen som forum for dialog og ramme for internasjonale operasjonar og tryggingspolitisk samarbeid. Men samtidig kom det klart fram at USA hadde ambisjonar om å gjere NATO til ein meir global aktør. Både ønsket om å utvide spekteret av oppgåver som alliansen tek på seg, og argumentasjonen for å styrkje og formalisere partnar­samarbeidet utanfor Europa, kontaktlanda medrekna, spegla desse ambisjonane.

Dei fleste allierte, også Noreg, var i varierande grad skeptiske til at USA sikta mot å gje NATO ein global tryggingspolitisk posisjon som kunne føre til konflikt mellom alliansen og FN. Mot den bakgrunnen var det positivt at USA viste seg lydhøyre for argumenta frå dei allierte. Kompromissa som til slutt blei utforma, innfridde ønska frå mellom anna norsk side om å leggje dei eksisterande partnarstrukturane til grunn for den vidare utforminga av forholdet til partnarane.

Kompromisset i dette spørsmålet reflekterer at dei allierte har overvunne vanskane som oppstod i kjølvantet av den amerikanske invasjonen i Irak. Det overordna ønsket hos alle allierte er å bevare NATO som det sentrale transatlantiske tryggingspolitiske forumet.