4 Adgangen til å yte rettslig bistand

4.1 Gjeldende rett

4.1.1 Adgangen til å utøve rettshjelpvirksomhet

Adgangen til å utøve rettshjelpvirksomhet er regulert i domstolloven kapittel 11 del I. Rettshjelpvirksomhet kan bare utøves av den som fyller vilkårene i domstolloven § 218.

Det følger av domstolloven § 218 første ledd at det med rettshjelpvirksomhet menes «ervervsmessig eller stadig yting av rettshjelp». Med rettshjelp menes både rettslig rådgivning utenfor domstolene og sakførsel for domstolene. Hovedregelen i domstolloven § 218 første ledd er at den som vil utøve rettshjelpvirksomhet må ha bevilling som advokat etter domstolloven § 220. Det er gjort unntak fra hovedregelen i domstolloven § 218 første ledd for personer og andre grupper som kan yte rettshjelp når nærmere bestemte vilkår er oppfylt.

Lovreguleringen av hvem som kan utøve rettshjelpvirksomhet i og utenfor rettergang blir gjerne omtalt som rettshjelpsmonopolet. Den tradisjonelle begrunnelsen for retthjelpsmonopolet er å sikre det rettssøkende publikum kvalifisert rettshjelp under betryggende og kontrollerte forhold. Det såkalte rettsrådsmonopolet viser til adgangen til å utøve rettshjelpvirksomhet utenfor rettergang, og er forbeholdt advokater og andre som ved lov gis adgang til det. Adgangen til å utøve rettshjelpvirksomhet under rettergang, omtales som prosessmonopolet. Etter prosesslovgivningen er det som hovedregel advokater som har adgang til å opptre som prosessfullmektig eller forsvarer.

4.1.2 Adgangen til å utøve rettshjelpvirksomhet utenfor rettergang

Utgangspunktet er at den som ervervsmessig eller stadig vil utøve rettshjelpvirksomhet må ha bevilling som advokat, jf. domstolloven § 218 første ledd. Domstolloven § 218 andre, femte og sjette ledd oppstiller unntak fra dette utgangspunktet.

Det følger av domstolloven § 218 andre ledd nr. 1 at den som har juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap, men ikke advokatbevilling, kan utøve rettshjelpvirksomhet. Denne gruppen omtales som rettshjelpere. Bestemmelsen ble tilføyd ved endringene i domstolloven kapittel 11 i 1991, og innebar en utvidelse av adgangen for andre enn advokater til å utøve rettshjelpvirksomhet utenfor rettergang, jf. Ot.prp. nr. 7 (1990–91) Om lov om endringer i domstolloven m.m. (advokatlovgivningen) punkt 3.1.3 side 16. Adgangen følger direkte av loven, og rettshjelpere trenger ingen særskilt tillatelse fra Tilsynsrådet.

Rettshjelpere må imidlertid stille sikkerhet, jf. advokatforskriften § 2-8, og gi skriftlig melding til Tilsynsrådet og fremlegge politiattest før virksomheten settes i gang, jf. advokatforskriften § 1-1. Rettshjelpere har regnskaps- og revisjonsplikt, jf. advokatforskriften § 3a-15, og er underlagt tilsvarende krav som advokater når det gjelder organisering av rettshjelpvirksomheten, jf. domstolloven § 219 a. Rettshjelpere er ikke underlagt reglene for god advokatskikk, men Juristforbundet har vedtatt etiske retningslinjer for jurister.

Etter domstolloven § 218 andre ledd nr. 2 kan den som har bevilling som statsautorisert revisor eller er registrert som revisor, bistå med utferdigelse av skattemeldinger, skatteklager og andre henvendelser til skattemyndighetene. Adgangen følger direkte av loven og forutsetter ikke særskilt tillatelse fra Tilsynsrådet.

Paragrafens andre ledd nr. 3 første punktum åpner for at den som har tilfredsstillende utdanning innen spesielle rettsområder, kan gis særskilt tillatelse til å yte rettshjelp på det aktuelle området. Vedkommende må stille sikkerhet i samsvar med domstolloven § 219 første ledd. Videre åpner paragrafens andre ledd nr. 3 andre punktum for at Tilsynsrådet kan gi tillatelse til spesielle rettshjelptiltak.

Domstolloven § 218 femte ledd åpner for at personer uten juridisk utdanning har adgang til å yte rettshjelp som såkalt integrert rettshjelp, innenfor alle typer bransjer. Dette innebærer at det er adgang til å yte rettshjelp som en del av en annen ytelse, eller som del av en sammensatt ytelse uavhengig av et konkret hovedoppdrag innen virksomheten. Adgangen til å yte integrert rettshjelp har tradisjonelt vært akseptert som en nødvendig forutsetning for å kunne drive den enkelte virksomhet.

Det følger av domstolloven § 218 sjette ledd at rettshjelp kan ytes av stat og kommune.

4.1.3 Adgangen til å opptre under rettergang

Tvisteloven § 3-3 angir hvem som kan være prosessfullmektig i sivile saker for tingretten, lagmannsretten og Høyesterett. En advokat vil alltid kunne være prosessfullmektig, med de begrensninger som gjelder for adgangen til å møte for Høyesterett, jf. domstolloven § 221. I tillegg kan autorisert advokatfullmektig opptre som prosessfullmektig på advokatens vegne når ikke annet følger av domstolloven § 223. En parts nærmeste, ektefelle, samboer mv. kan være prosessfullmektig, unntatt for Høyesterett eller når retten tilbakeviser vedkommende som uskikket. Det samme gjelder ansatte eller andre i virksomheten dersom tvisten har tilknytning til næringsvirksomhet. Dersom retten tillater det, kan også en annen skikket myndig person opptre som prosessfullmektig.

Etter straffeprosessloven § 95 kan enhver advokat være forsvarer i en straffesak. Advokatfullmektiger kan opptre på vegne av sin prinsipal med unntak for saker for Høyesterett, i saker som behandles muntlig for lagmannsretten eller ved hovedforhandling i tingretten i saker med strafferamme over 6 år, jf. domstolloven § 223.

Partene kan i utgangspunktet være selvprosederende i både sivile saker og straffesaker. For sivile saker følger dette av tvisteloven § 3-3 som forutsetter at parten har anledning til å prosedere saken selv. For straffesaker følger det av straffeprosessloven § 94 når vedkommende er siktet i saken. Adgangen til å prosedere saken selv under hovedforhandling reguleres av straffeprosessloven § 96 femte ledd.

Da rettshjelperordningen ble innført, ble det vurdert å åpne for at rettshjelpere skulle ha en generell adgang til å opptre som prosessfullmektig. Departementet konkluderte imidlertid med at rettshjelpere skulle gis en begrenset mulighet ved at de må søke om særskilt tillatelse fra domstolen til å opptre i hver enkelt sak, jf. tvisteloven § 3-3 og straffeprosessloven § 95 andre ledd andre punktum. Tilsvarende ble konklusjonen i NOU 2002: 18 Rett til Rett der utvalget mente at retten til å opptre i domstolen burde forbeholdes advokater og man foreslo å opprettholde ordningen for rettshjelpere.

4.2 Dansk og svensk rett

I Danmark har enhver adgang til å drive juridisk tjenesteyting. Lov nr. 419 af 9. mai 2006 om juridisk rådgivning gjelder for enhver som, uten advokatbevilling, yter juridisk rådgivning i ervervsmessig øyemed overfor en forbruker. Det stilles ikke krav til kvalifikasjoner eller vilkår om autorisasjon eller registrering. Loven innholder imidlertid andre krav til personer som yter juridisk rådgivning uten å ha advokatbevilling, se nærmere omtale i punkt 5.2.1.

Møterett for domstolene er som hovedregel forbeholdt advokater, jf. lov nr. 1139 af 24. september 2013 om rettens pleje (retsplejeloven) kapittel 12 § 131. Det er også adgang for partene til å prosedere saker selv, eventuelt ved nærstående eller ansatte. Ved lovendring i 2007 ble det såkalte møterettsmonopolet for advokater til en viss grad løst opp, ved at det ble åpnet for at andre enn advokater kunne møte som rettergangsfullmektiger i enkelte sakstyper. Det er ikke krav om egen prøve for å møte for Højesteret, og en advokat kan møte når prøve for landsretten er bestått og advokaten oppfyller krav til praksis- og prosedyreerfaring, se retsplejeloven § 134.

I Sverige har enhver adgang til å drive juridisk tjenesteyting uten at lovgivningen fastsetter kvalifikasjonskrav.

Etter svensk rett er det også en vid adgang til å opptre som prosessfullmektig, både i sivile saker og straffesaker. Som utgangspunkt kan enhver myndig person opptre som prosessfullmektig for domstolene. Partene kan også i utgangspunktet representere seg selv i alle rettsinstanser. Rättegångsbalken kapittel 12 § 2 oppstiller verken krav om advokatbevilling eller juridisk utdanning. Det stilles heller ingen særlige krav til den som skal opptre ved de øverste domstolene, Högsta domstolen og Högsta förvaltningsdomstolen.

Ettersom advokater ikke kan være ansatt i andre typer virksomheter enn advokatforetak, jf. rättegångsbalken kapittel 8 § 2 sjette ledd, drives juridisk tjenesteyting i andre typer virksomheter av jurister eller andre fagpersoner innenfor virksomhetens primærområde, for eksempel revisorer.

Erfaringene fra Danmark og Sverige viser at markedet fortsatt er dominert av jurister og advokater til tross for at det er åpnet for at enhver kan yte rettslig bistand, se «Analyse av endringer i norsk advokatregulering» (Copenhagen Economics 2019) side 49.

4.3 Utvalgets forslag

4.3.1 Begrepene rettshjelp, rettshjelpvirksomhet og rettslig bistand

Utvalget foreslår å endre begrepsbruken fra «rettshjelp» og «rettshjelpvirksomhet» til «rettslig bistand». Etter utvalgets forslag omfatter «rettslig bistand» både å gi råd om rettslige spørsmål og sakførsel for domstolen.

4.3.2 Adgangen til å yte rettslig bistand utenfor rettergang

Utvalget foreslår å oppheve rettsrådsmonopolet som innebærer at enhver skal kunne yte rettslig bistand, det vil si å gi råd og annen bistand om rettslige spørsmål til andre. Dette innebærer både en utvidelse av hvem som kan yte rettslig bistand og hva bistanden kan bestå av. Utvalget begrunner forslaget med at det i dag er en rekke personer som i kraft av sin utdannelse eller arbeidserfaring har særlige forutsetninger for å gi kvalifiserte rettslige råd, selv om de ikke er advokater. Opphevelse av rettsrådsmonopolet kan etter utvalgets vurdering gi større konkurranse og dermed tilgang til billigere rettslig bistand for det rettssøkende publikum. Utvalget peker blant annet på at dette kan danne grunnlag for fremvekst av en ny bransje med jurister som tilbyr rettslig bistand. De viser blant annet til mulighet for etablering av mulitidisiplinære foretak der juridisk bistand kan ytes fra foretak som i utgangspunktet driver annen virksomhet som for eksempel revisjonsforetak, eiendomsmegling, inkassobyråer, forsikringsselskaper, banker og begravelsesbyråer.

Etter forslaget skal det ikke lenger føres kontroll og tilsyn med de som yter rettslig bistand og som ikke er advokater. Utvalget viser til at det i dag er vanskelig å trekke grenser for adgangen til å yte rettslig bistand, noe som gjør det vanskelig for tilsynsmyndighetene å føre tilsyn. Det pekes særlig på adgangen til å yte såkalt integrert rettshjelp som del av annen virksomhet. Utvalget mener bakgrunnsretten i stor grad vil ivareta det rettssøkende publikums interesser og at det uansett vil være svært krevende å utarbeide regler for alle som yter rettslig bistand. Utvalget vektlegger også at forslaget gir en rettsteknisk enkel regel.

4.3.3 Adgangen til å opptre under rettergang

4.3.3.1 Adgangen til å opptre som forsvarer

Utvalget har ikke funnet grunn til å foreslå endringer i straffeprosesslovens regler om hvem som kan være forsvarer, og foreslår å videreføre dagens regelverk. Utvalget presiserer imidlertid at advokatfullmektiger alltid skal opptre under prinsipalens navn, og at de dermed ikke skal kunne opptre under rettergang etter straffeprosessloven § 95 andre ledd som advokatfullmektig.

4.3.3.2 Juristers adgang til å opptre som prosessfullmektig i sivile saker

I forlengelse av utvalgets forslag om å gjøre adgangen til å yte rettslig bistand generell har utvalget vurdert om adgangen til å være prosessfullmektig i sivile saker bør åpnes for enhver. Utvalget har kommet til at tvistelovens regler om hvem som kan være prosessfullmektig i hovedsak bør videreføres. Utvalget peker på at tvisteloven § 3-3 åpner for at domstolen kan gi annen skikket myndig person tillatelse til å opptre som prosessfullmektig. Det innebærer at andre enn advokater kan gis tillatelse til å være prosessfullmektig, men at domstolen skal vurdere dette fra sak til sak.

For jurister som ikke er advokater foreslår utvalget at det bør åpnes for at denne gruppen på generelt grunnlag kan være prosessfullmektig i sivile saker. Utvalget peker på at jurister må anses å ha faglige forutsetninger og kvalifikasjoner til å bidra til at en rettssak gjennomføres på en god måte. Utvalget foreslår at det for jurister stilles et tilleggsvilkår om at de skal ha gjennomført det obligatoriske prosedyrekurset de har foreslått at skal inngå i den nye advokatutdanningen, for å være prosessfullmektig.

Videre bør jurister som ikke er advokater ha adgang til å representere sine klienter for forliksrådet, på samme måte som det er anledning til etter dagens domstollov § 218 andre ledd nr. 1 til 3. Utvalget foreslår imidlertid ikke å videreføre dagens adgang til å opptre som partsrepresentant for forliksrådene for andre enn jurister.

4.3.3.3 Møterett for Høyesterett

Utvalget har, blant annet på bakgrunn av et notat fra Advokatforeningen av 8. november 2013, vurdert om dagens ordning med krav om tillatelse for å være advokat ved Høyesterett bør oppheves. Utvalget har imidlertid kommet til at, selv om det er flere svakheter ved dagens ordning, bør den i hovedsak videreføres med visse justeringer. Det foreslås å endre praksiskravet ved at det innføres et krav om at advokaten må ha ført et visst antall saker for tingretten eller lagmannsretten før vedkommende fremstiller seg til prøve for Høyesterett. Utvalget mener at advokaten som et minimum bør ha gjennomført fem muntlige hovedforhandlinger for tingretten eller ankeforhandlinger for lagmannsretten, og sakene må være ført frem til en realitetsavgjørelse av retten. Forslaget henger sammen med utvalgets forslag om å endre prosedyrekravet som vilkår for å få advokatbevilling, ved at det ikke lenger skal stilles krav til prosedyreerfaring. Hvis praksiskravet for å kunne fremstilles til prøve for Høyesterett blir stående uendret, vil utvalgets forslag medføre at en advokat som aldri har prosedert for domstolene, vil kunne møte for Høyesterett.

Videre foreslår utvalget at kravet til hvor lenge advokaten har praktisert før vedkommende kan fremstille seg til prøve for Høyesterett, bør skjerpes fra ett til to år. Dette forslaget må ses i sammenheng med utvalgets forslag om å endre kravet til juridisk praksis for å få advokatbevilling til en mer omfattende advokatutdanning. Etter forslaget er ikke hovedregelen lenger at søkeren må ha hatt praksis som advokatfullmektig for å få advokatbevilling.

Utvalget foreslår også at det nedfelles i ordlyden i domstolloven § 221 andre ledd at prøvesakene må være av en slik karakter at de er egnet til å vise at advokaten er skikket til prosedyre for Høyesterett. Videre foreslås det at dagens krav om at minst en av prøvesakene må være en sivil sak for den ankende part sløyfes.

4.4 Høringsinstansenes syn

4.4.1 Adgangen til å yte rettslig bistand utenfor rettergang

Flere høringsinstanser støtter utvalgets forslag om å åpne for at andre enn advokater skal kunne tilby rettslig bistand. Høringsinstansene trekker blant annet frem at dette kan gi større konkurranse og billigere tjenester, og at en rekke personer som ikke er advokater har gode forutsetninger for å gi kvalifisert juridisk bistand i kraft av sin stilling, erfaring og utdanning. Disse er Den norske Revisorforening (Revisorforeningen), Forbrukerrådet, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Kommunesektorens organisasjon (KS), Landsorganisasjonen i Norge (LO), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Dr. K. Olsen Global Tax Consultants.

Forbrukerrådet er i hovedsak positiv til at adgangen til å yte rettslig bistand utvides, men uttaler:

«Forbrukerrådet har imidlertid bekymringer knyttet til forbrukers mulighet for å orientere seg i et slikt marked.»

Revisorforeningen mener det er flere grunner til at gjeldende regulering i domstolloven som innebærer begrensninger for hvem som kan yte rettslig bistand bør endres, og uttaler i den forbindelse:

«Revisorforeningen støtter forslaget om å oppheve rettsrådsmonopolet. Vi anser at de gjeldende begrensningene i domstolloven gir liten faktisk beskyttelse for personer og virksomheter som har behov for rettsråd. Selv om de gjeldende grensene åpner for å gi rettsråd innenfor hovedvirksomheten for revisorer, regnskapsførere og andre fagfolk, kan det være vanskelig i praksis å avgjøre hvor grensen går for hva de lovlig kan rådgi sine kunder om. Advokatlovgivningen bør ikke sette grenser som hindrer at verdifull fagkompetanse innenfor andre yrkesgrupper kan utnyttes til å skape verdi i næringslivet og samfunnet for øvrig.»

Flertallet av høringsinstansene er imidlertid negative til å fjerne alle dagens skranker for rettsrådsmonopolet, og peker på flere prinsipielle betenkeligheter ved forslaget som de mener kan bidra til å svekke folks rettssikkerhet. Det uttrykkes bekymring for at dette vil ramme de svakeste gruppene i samfunnet mest, og at forslaget i for stor grad forutsetter at klientene er ressurssterke. Disse er Akademikerne, Borgarting lagmannsrett, på vegne av lagmannsrettene (Borgarting og lagmannsrettene), Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen), Eiendom Norge, Finans Norge, Gatejuristen, på vegne av gatejuristnettverket (Gatejuristen),HELP forsikring, Hovedorganisasjonen Virke (Virke), Industri Energi, Norges Juristforbund (Juristforbundet), Juss-Buss, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, Norsk transportarbeiderforbund, Rettspolitisk forening og Statens sivilrettsforvaltning. Enkelte høringsinstanser er bekymret for at forslaget vil føre til et juridisk A-lag av advokater som er underlagt strenge og nødvendige reguleringer, og et B-lag av andre tjenestetilbydere uten noen form for regulering. Flere av disse trekker frem som særlig problematisk at det ikke foreslås noen forsikringsplikt eller krav til sikkerhetsstillelse for andre enn advokater som gir rettsråd.

Som en av høringsinstansene som er negative til forslaget, uttaler HELP forsikring imidlertid:

«Vi understreker at kritikken mot et uregulert marked ikke retter seg mot at ingeniører, arkitekter og andre yrkesgrupper som er underlagt et selvstendig profesjonsansvar, kan tilby enkel juridisk rådgivning innen sine fagfelt. Deres profesjonsansvar ivaretar kundens sikkerhet.»

Juristforbundet er bekymret for konsekvensene av å oppheve rettsrådsmonopolet, men peker på positive effekter for juristene ved åpning av rettsrådsmonopolet:

«En positiv effekt av å oppheve rettsrådsmonopolet er at det åpnes for at jurister kan etablere juristforetak og juristbyråer som kan yte rettslig bistand og rådgivning dog ikke sakførsel for domstolene, med mindre et foreslått prosedyrekrav er bestått. Det kan øke tilbudet av såkalte «rimelige» lavterskeltilbud. En oppheving av monopolet vil også kunne gi jurister som ikke ønsker å praktisere som advokat et nytt næringsgrunnlag.

Det er likevel med stor bekymring Juristforbundet ser at utvalget foreslår å oppheve rettsrådsmonopolet. Begrunnelsen synes å være at det allerede finnes en del yrkesgrupper som yter rettshjelp innenfor sine fagområder, som revisorer, regnskapsførere, arkitekter mv.

Det er meget risikabelt å åpne for at ikke-jurister skal få gi rettsråd til grupper i samfunnet som kan lide tap, både personlig og økonomisk på grunn av uprofesjonelle og gale rettsråd.

Lovforslaget legger opp til et skille mellom advokater og jurister, som plasserer jurister i samme kategori «som alle andre som yter rettshjelp». Dette er en uheldig kategorisering. Det blir stor diskrepans mellom advokater og ikke-advokater som yter rettslig bistand, når det gjelder krav til virksomheten. Advokater har blant annet forsikringsplikt og er underlagt etiske regler og et disiplinær- og sanksjoneringssystem. Andre rettshjelpere, herunder jurister med prosedyrekurs, vil i hovedsak være underlagt bakgrunnsretten, i form av generelle krav til tjenesteytelse.»

Enkelte høringsinstanser synes ikke å uttrykke noe helt klart standpunkt til å åpne opp rettsrådsmonopolet, men peker på fordeler og ulemper ved forslaget. Disse er Den norske dommerforening (Dommerforeningen), Finanstilsynet, Fylkesmannen i Hordaland, Namsfogden i Oslo og Tilsynsrådet for advokatvirksomhet (Tilsynsrådet).

Finanstilsynet uttaler at de er negative til utvalgets forslag om å utvide kretsen av rettshjelpere som kan drive eiendomsmegling. De uttaler:

«Basert på tilsynserfaring de senere årene er det er Finanstilsynets vurdering at mange av advokatene som driver eiendomsmegling har blitt hengende etter når det gjelder de stadig skjerpede kravene, samt kvalitets- forbedringen som har funnet sted blant eiendomsmeglerne etter at det bl.a. ble innført krav til faglig kompetanse og internkontrollsystemer i eiendomsmeglingsforetakene. Dette tilsier at kretsen av rettshjelpere som kan drive eiendomsmegling ikke utvides.

Dersom utvalgets forslag om å oppheve rettsrådsmonopolet vedtas, bør ikke utvalgets forslag til endringer i eiendomsmeglingsloven følges opp. I tillegg må eiendomsmeglingsloven § 2-1 tredje ledd og eiendoms- meglingsforskriften § 2-1 oppheves.»

Namsfogden i Oslo mener det er positivt om opphevelse av rettsrådsmonopolet vil medføre en mer tilgjengelig juridisk kompetanse for de involverte. De peker imidlertid på mulige uheldige konsekvenser, og uttaler:

«Det er imidlertid avgjørende at kvaliteten på rettshjelpen er god og at publikum kan ha tillit til at de som tilbyr slike tjenester holder god faglig standard. Det er svært uheldig om det åpnes for «vinkelskrivere» som utnytter mennesker i en vanskelig situasjon. Det er derfor viktig at de kvalitetskrav som er oppstilt i forslaget, blir håndhevet, og at det foreslåtte kontrollsystemet blir tilstrekkelig effektivt.»

Tilsynsrådet mener ut fra et rent tilsynsperspektiv at opphevelse av rettsrådsmonopolet vil innebære en forenkling av regelverket som i dag gjør det vanskelig i praksis å trekke grenser mellom lovlig og ulovlig rettshjelpsvirksomhet. De viser imidlertid til at forslaget reiser noen spørsmål, blant annet:

«Endringsforslaget kan ha betydning for konkurransemessige forhold mellom advokater og ikke- advokater, og kan også ha betydning for yrkesutøvernes faglige kvalifikasjoner og for det rettssøkende publikum. Ikke-advokater vil med utvalgets forslag for eksempel ikke være underlagt de samme formelle kravene som advokater som typisk taushetsplikt, forsikringsplikt, regnskapsplikt mv. Ikke-advokater vil heller ikke være underlagt noe tilsyns- eller disiplinærklageorgan.

Den foreslåtte endringen reiser også problemstillinger knyttet til organisering av advokatvirksomhet med tanke på at advokatforetakene kan «outsource» deler av sin juridiske tjenesteyting til «juristforetak» eller andre.»

4.4.2 Adgangen til å opptre under rettergang

Høringsinstansene er delt i sitt syn på utvalgets forslag om å åpne for at jurister skal gis generell adgang til å opptre som prosessfullmektig i sivile saker. Advokatforeningen, Gatejuristen, Juristforbundet og Revisorforeningen er positive til utvalgets forslag. Bergen tingrett, Borgarting og lagmannsrettene, Dommerforeningen og Domstoladministrasjonen er negative til utvalgets forslag, og mener at kvalitet og kompetanse best sikres ved at det fortsatt stilles krav om advokatbevilling eller autorisasjon som advokatfullmektig for å kunne opptre for domstolene. De uttrykker bekymring for at det kan utvikles to ulike standarder for prosesshjelp, med ulike krav til kvalitet, sikkerhet og tilsyn. De er også bekymret for konsekvensene av utvalgets forslag om å tillate jurister å opptre som prosessfullmektig uten av det stilles krav om sikkerhet for mulig erstatningsansvar som vedkommende pådrar seg under utøvelsen av oppdraget.

Advokatforeningen, Høyesterett og Riksadvokaten har uttalt seg om forslagene til endringer i ordningen med møterett for Høyesterett. Advokatforeningen og Høyesterett er positive til utvalgets forslag. Høyesterett mener det er svært viktig at ordningen videreføres og er enig i utvalgets forslag til mindre justeringer i ordningen. De ønsker i tillegg at det innføres en ordning hvor en advokat som hovedregel ikke kan møte til prøve når Høyesterett er satt med forsterket rett – plenum eller storkammer, men at det etter søknad kan gis samtykke til dette. Riksadvokaten er uenig i utvalgets forslag til prosedyrekrav og mener dette kan få uheldige konsekvenser for statsadvokater og riksadvokatfullmektiger som på grunn av manglende prosedyreerfaring fra underinstansene ikke vil kunne fremstille seg til prøve for Høyesterett.

4.5 Departementets vurdering

4.5.1 Begrepet rettslig bistand

Departementet støtter utvalgets forslag om å endre begrepsbruken fra «rettshjelp» og «rettshjelpvirksomhet», til «rettslig bistand» i ny advokatlov. Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger til dette. Forslaget til endret begrepsbruk vil gjøre det tydeligere at begrepet «rettshjelp» handler om ytelser etter lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp (rettshjelploven), jf. NOU 2020: 5 Likhet for loven punkt 3.6.

Departementet foreslår at begrepet «rettslig bistand» defineres i lovforslaget § 2 bokstav d. Begrepet skal omfatte både å gi råd og annen bistand om rettslige spørsmål, samt sakførsel for domstolene. Departementet viser til merknaden til lovforslaget § 2 bokstav d for nærmere redegjørelse av hva som ligger i begrepet.

4.5.2 Adgangen til å yte rettslig bistand utenfor rettergang

I likhet med utvalget, legger departementet til grunn at også andre enn advokater i kraft av sin utdannelse, stilling eller arbeidserfaring, har gode forutsetninger for å gi kvalifiserte rettslige råd utenfor rettergang. Advokatforeningen, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Juristforbundet, KS, LO, NHO og Revisorforeningen har gitt uttrykk for samme syn.

Det er allerede i dag en vid adgang, også for personer som ikke er advokater, til å yte rettslig bistand utenfor rettergang, se punkt 4.1.2. Departementet mener adgangen til å yte rettslig bistand for andre enn advokater utgjør et viktig supplement til advokattjenester, særlig når det gjelder de mindre komplekse sakene, og at denne adgangen bør videreføres. Det er imidlertid departementets oppfatning at dagens regulering har flere svakheter som tilsier at regelverket bør justeres.

Dagens regelverk tar utgangspunkt i at det foreligger et personlig kundeforhold mellom den som yter rettslig bistand og kunden. Den teknologiske utviklingen har gitt nye muligheter på markedet for rettslig bistand. Etter departementets vurdering bør regelverket bidra til å legge til rette for bruk av teknologiske løsninger for å tilby rettslig bistand til det rettssøkende publikum. Regelverket fremstår også som unødvendig komplisert. Reguleringen inneholder mange unntak og i praksis er det vanskelig å trekke grenser for når det ytes rettshjelp. Tilsynsrådet viser i sin høringsuttalelse til at vanskelige grensedragninger særlig gjør seg gjeldende for de som yter integrert rettshjelp.

I rapporten «Analyse av endringer i norsk advokatregulering» (Copenhagen Economics 2019) pekes det nettopp på at vanskelige grensedragninger mellom lovlig og ulovlig rettshjelpvirksomhet har ført til at tjenesteytere begrenser hvilke tjenester som tilbys til publikum, og at flere aktører som har gode forutsetninger for å yte rettslig bistand, ikke etablerer seg på markedet. Departementet mener en generell adgang til å yte rettslig bistand vil kunne bidra til at flere kvalifiserte aktører etablerer seg på markedet for juridiske tjenester. Det rettssøkende publikum kan dermed få tilgang til rimeligere juridiske tjenester, og det legges i større grad til rette for innovasjon og konkurranse. Departementet foreslår på denne bakgrunn at rettsrådsmonopolet oppheves.

Opphevelse av rettsrådsmonopolet vil blant annet innebære at rettshjelperordningen ikke videreføres. Da ordningen med rettshjelpere ble innført var formålet å øke dekningen av rettshjelpsbehovet, både geografisk og sosialt, og gi befolkningen tilgang til enklere og rimeligere juridiske tjenester, jf. Ot.prp. nr. 7 (1990–91) Om lov om endringer i domstolloven m.m (advokatlovgivningen m.m.) punkt 3.1.3 side 16. Rettshjelpere har langt på vei tilsvarende krav og plikter som advokater, men uten de samme rettighetene. Departementet antar at den omfattende reguleringen har medført at det er svært få aktive rettshjelpere på markedet i dag, se oversikt over utviklingen av antall rettshjelpere i rapporten «Analyse av endringer i norsk advokatregulering» (Copenhagen Economics 2019) side 9. Etter departementets syn vil forslaget føre til at det blir enklere for jurister å yte rettslig bistand. Dette vil kunne medføre at jurister i større grad blir relevante aktører på markedet for juridiske tjenester enn rettshjelpere er i dag.

Enkelte høringsinstanser har gitt uttrykk for at det er uheldig at tjenesteytere som ikke er advokater, ikke underlegges tilsyn. Departementet viser i denne forbindelse til at det rettssøkende publikum vil være vernet av en rekke regler som gjelder som del av bakgrunnsretten, for eksempel erstatningsrettslige regler og kontraktsrettslige regler. Departementet mener i tillegg at det bør innføres noen særregler for å styrke vernet ytterligere, herunder lovregulere bruk av juristtittelen og adgang til å nedlegge forbud mot å yte rettslig bistand. Det vises til nærmere drøftelser i kapittel 5.

4.5.3 Adgangen til å opptre under rettergang

4.5.3.1 Innledning

Selv om departementet foreslår å åpne for at enhver kan yte rettslig bistand utenfor rettergang, foreslår ikke departementet tilsvarende utvidelse av adgangen til å yte rettslig bistand under rettergang.

I likhet med utvalget foreslår departementet at reguleringen av adgangen til å opptre under rettergang for advokater, advokatfullmektiger og andre som yter rettslig bistand fortsatt skal fremgå av straffeprosessloven, tvisteloven og domstolloven.

4.5.3.2 Adgangen til å opptre under rettergang i straffesaker for advokater, advokatfullmektiger og andre som yter rettslig bistand

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre gjeldende rett om hvem som kan opptre som forsvarer i straffesaker, jf. straffeprosessloven § 95. Dette innebærer at utgangspunktet fortsatt vil være at det er advokater som kan være forsvarer og opptre under rettergang. Etter departementets syn er det av hensyn til et velfungerende rettssystem særlig viktig at forsvarere har den nødvendige kompetansen og er bundet av det etiske regelverket for advokater.

Departementet foreslår også å videreføre dagens adgang for en advokat til å opptre ved en advokatfullmektig under rettergang i straffesaker innenfor nærmere angitte rammer, se punkt 11.4.4. Departementet presiserer at advokatfullmektiger alltid skal opptre i prinsipalens navn, og at en advokatfullmektig dermed ikke kan oppnevnes som bistandsadvokat i eget navn eller som forsvarer etter straffeprosessloven § 95 andre ledd. Dersom andre enn advokater skal oppnevnes som forsvarer må det fremdeles skje med hjemmel i straffeprosessloven § 95 andre ledd andre punktum, jf. «annen skikket person».

Tilsvarende regulering som skissert over, er foreslått av Straffeprosessutvalget i NOU 2016: 24 Ny Straffeprosesslov.

4.5.3.3 Adgangen til å opptre under rettergang i sivile saker for advokater, advokatfullmektiger og andre som yter rettslig bistand

Hensynet til et velfungerende rettssystem tilsier at det stilles krav til hvem som gis adgang til å representere parter som prosessfullmektig i sivile saker. Departementet er enig med utvalget i at tvistelovens regler om hvem som kan være prosessfullmektig i sivile saker i hovedsak bør videreføres, jf. tvisteloven § 3-3.

En advokat vil alltid kunne være prosessfullmektig, med de begrensninger som gjelder for adgangen til å møte for Høyesterett, se nedenfor i punkt 4.5.3.4.

For advokatfullmektiger foreslår departementet at de fortsatt kan opptre under rettergang etter tvisteloven § 3-3 andre ledd innenfor de rammer som foreslås videreført i domstolloven § 219, se punkt 11.4.4. Departementet presiserer at advokatfullmektiger også i sivile saker skal opptre i prinsipalens navn.

Departementet har vurdert om jurister uten advokatbevilling bør gis generell adgang til å representere parter som prosessfullmektig i sivile saker, slik utvalget har foreslått. Utvalgets forslag må ses i sammenheng med forslaget om å stille et tilleggsvilkår om gjennomført obligatorisk prosedyrekurs for å ta oppdrag som prosessfullmektig. Bergen tingrett, Borgarting og lagmannsrettene, Dommerforeningen og Domstoladministrasjonen støtter utvalgets forslag, men trekker frem viktigheten av å sikre at den som har anledning til å ta prosessoppdrag som jurist, har kjennskap til prosessreglene og rutinene, og har kompetanse i temaer som blant annet mekling, forliksforhandlinger og prosessrisiko. Departementet er i utgangspunktet enig i disse synspunktene. Departementet følger imidlertid ikke opp forslaget om en utvidet advokatutdanning, som det obligatoriske prosedyrekurset ville ha vært en del av, se punkt 8.4.1.5. En grunnleggende forutsetning for utvalgets forslag om å gi jurister generell adgang til å representere parter som prosessfullmektig i sivile saker, faller dermed bort. På denne bakgrunn mener departementet at det ikke er grunnlag for å gi jurister en videre adgang til å opptre som prosessfullmektig enn det de har i dag. Dette innebærer at jurister må søke domstolen om særskilt tillatelse fra sak til sak, jf. tvisteloven § 3-3 fjerde ledd.

Som følge av departementets forslag om å innføre krav til sikkerhetsstillelse for jurister som yter rettslig bistand som ledd i næringsvirksomhet, foreslår departementet et nytt andre punktum i tvisteloven § 3-3 fjerde ledd. Forslaget innebærer at jurister som har plikt til å stille sikkerhet, bare kan være prosessfullmektig dersom krav til sikkerhetsstillelse er oppfylt, se punkt 5.5.4.2.

Departementet mener i likhet med utvalget, at det ikke bør åpnes for å gi andre som yter rettslig bistand utvidet adgang til å opptre som prosessfullmektig. Andre tjenesteytere skal dermed vurderes fra sak til sak, jf. tvisteloven § 3-3 fjerde ledd.

Adgangen til å opptre som prosessfullmektig for forliksrådet er videre enn i rettergang for øvrig, jf. tvisteloven § 6-7. Departementet mener at jurister har gode forutsetninger for å bistå parter i forliksrådsbehandlingen. Departementet foreslår derfor, i tråd med utvalgets forslag, at jurister generelt gis adgang til å opptre som prosessfullmektig for forliksrådet. For jurister innebærer dette en utvidelse sammenliknet med i dag, da denne adgangen er begrenset til rettshjelpere, jf. tvisteloven § 6-7 første ledd bokstav b.

For personer som i dag har rett til å utøve rettshjelpvirksomhet etter domstolloven § 218 andre ledd nr. 2 og personer som har fått særskilt tillatelse til å utøve rettshjelp etter domstolloven § 218 andre ledd nr. 3, videreføres ikke adgangen til å oppnevnes som prosessfullmektig for forliksrådet etter tvisteloven § 6-7 første ledd bokstav b. Disse må i stedet vurderes etter tvisteloven § 6-7 første ledd bokstav f, som åpner for at en skikket myndig person etter tillatelse fra forliksrådet i den enkelte sak, kan opptre som prosessfullmektig.

4.5.3.4 Adgangen til å møte for Høyesterett

Hensynet til Høyesteretts funksjon som landets øverste domstol, tilsier at det stilles krav til hvem som gis adgang til å møte for Høyesterett. Departementet mener, i likhet med utvalget, at dagens ordning med møterett for Høyesterett bør videreføres.

Departementet følger ikke opp utvalgets forslag til en mer omfattende advokatutdanning, herunder forslagene om endringer av prosedyrekravet og kravet til juridisk praksis for å få advokatbevilling, men legger i stedet opp til å videreføre dagens ordning, se punkt 8.4.1. Departementet ser derfor ikke behov for å foreta de endringer i praksiskravet for advokater som utvalget foreslår for å få adgang til å møte for Høyesterett, og foreslår å videreføre dagens ordning.