1 Standardisering av fradragsreglene for reise mellom hjem og arbeidssted
1.1 Innledning
Stortinget vedtok 31. oktober 1996 på bakgrunn av forslag i Budsjett-innst S nr I (1996-97) følgende:
«Stortinget ber Regjeringen om å vurdere forenklinger og/eller sjablonregler for fradrag for nødvendige utgifter til reise mellom hjem og arbeidssted, og legge dette fram for Stortinget på en egnet måte.»
Departementet fremmer med dette forslag om standardiserte regler for fradrag for nødvendige utgifter til reise mellom hjem og arbeidssted. Det foreslås en reiseavstandsmodell der fradraget bestemmes av reiseavstanden mellom hjem og arbeidssted, uten hensyn til faktisk reisemåte og faktiske reisekostnader. For 1999 foreslås fradraget basert på en sats på kroner 1,40 pr kilometer.
1.2 Behandling i Ot prp 1 (1997-98)
Arbeidet med utformingen av standardiserte regler for fradrag for arbeidsreiser ble omtalt i Ot prp nr 1 (1997-98) kapittel 13. Det ble ikke konkludert i noen bestemt retning, da en forutsatte å komme tilbake med en endelig vurdering på et senere tidspunkt.
I Innst O nr 5 (1997-98) under kapittel 13 fremgår det at komiteen tok orienteringen til etterretning.
I Ot prp nr 1 (1997-98) gjennomgikk departementet gjeldende ordning. Den bygger på det syn at utgifter til reise mellom hjem og arbeidsplass er privatutgifter, men likevel knyttet til inntektsgivende erverv, og dermed fradragsberettigete med visse begrensninger. Det innrømmes fradrag for nødvendige utgifter til reise mellom hjem og arbeidssted i den utstrekning utgiftene i løpet av året overstiger 7 000 kroner, jf skatteloven § 44 første ledd bokstav g nr 4. At fradragsretten er begrenset til utgifter som overstiger 7 000 kroner pr år, er først og fremst begrunnet i forenklingshensyn og i at fradraget er viktigst for skattytere med reiseavstand og reiseutgifter ut over det alminnelige.
Reiseutgifter mellom hjem og arbeidssted er fradragsberettigete når avstanden er minst 2,5 km hver vei. Fradrag kan likevel innrømmes for kortere strekninger når dette er rimelig på grunn av uførhet, alder eller helbredstilstand.
Hvis vilkårene for fradrag er oppfylte, vil det være utgiftene ved bruk av rutegående transportmiddel som anses som nødvendige utgifter. Fradrag beregnes på grunnlag av månedskort eller andre rabattordninger. Dersom det ikke går rutegående transportmiddel på strekningen, og avstanden er minst 2,5 km hver vei, kan det innrømmes fradrag for bruk av egen bil etter standardsatser som fastsettes årlig av Skattedirektoratet.
Det innrømmes videre fradrag for utgifter til bil på hele reisestrekningen når skattyter faktisk bruker bil og minst ett av følgende vilkår er oppfylt:
bruk av egen bil medfører at den daglige reisetiden blir to timer kortere enn ved bruk av rutegående transportmiddel,
avstanden fra siste rutegående transportmiddel fram til arbeidsstedet er minst 2,5 km,
utgifter til bruk av bil på hele strekningen mellom hjem og arbeidssted fører til et lavere fradrag enn kombinert bruk av bil og rutegående transportmiddel.
Det kan dessuten på nærmere vilkår innrømmes fradrag for utgifter til bruk av bil mellom hjemmet og nærmeste stoppested for rutegående transportmiddel, dersom ikke vilkårene for fradrag for utgifter til bruk av bil på hele reisestrekningen er oppfylt.
På bakgrunn av at det store flertall yrkesaktive, om lag 2 mill, har reiseutgifter mellom hjem og arbeidssted er det svært viktig at skattereglene for slike reiseutgifter er enklest mulig, og at manuell saksbehandling under likningen kan begrenses til en svært liten andel av tilfellene. Departementet viser til at ett minutts endring i saksbehandlingstiden for 2 mill skattytere betyr ca 20 årsverk. Bunnbeløpet på 7 000 kroner gjør at en stor andel av skattyterne, drøye 70 pst, ikke skal ha fradrag og ikke belaster saksbehandlingen. Det bør fortsatt være et mål at fradrag bare gis til det mindretall av skattyterne som har forholdsvis lange, og dermed økonomisk belastende, arbeidsreiser utover det vanlige.
For den andelen av skattyterne som har reiseutgifter over bunnbeløpet (om lag 550 000 skattytere), kan de praktiske problemer ved likningen inndeles i et generelt problem i forhold til rapportering, et spesielt problem i forhold til rett til fradrag for bil og et unndragelsesproblem.
Nevnte problemstillinger er gitt en nærmere vurdering i Ot prp nr 1 (1997-98) der det blant annet er uttalt:
«Med rapporteringsproblemet menes at konkret utgiftsnivå må innrapporteres årlig av hver enkelt skattyter, registreres og eventuelt overprøves ved påfallende rapportering. Det er bare skattyteren selv som kjenner kostnadene og som derfor må rapportere dem.»
Vedrørende problemene i forhold til vurderingen av retten til fradrag for bruk av bil ble det uttalt:
«Det spesielle bilproblemet gjelder det forhold at en del av de reisende har krav på fradrag for bruk av bil, fordi reisetilbudet med offentlige transportmidler ikke er tilpasset deres bopels- og arbeidsforhold. Bilfradrag betyr normalt et atskillig høyere fradrag enn billettfradrag, fordi stipulerte kostnader ved bilkjøring er høyere. Dette stimulerer til krav om bilfradrag og press på grensedragningen mellom rett til slikt fradrag og bare rett til billettfradrag. Det stimulerer også til faktisk bilbruk selv om slik transport ikke var strengt nødvendig, for å kunne underbygge en påstand om rett til bilfradrag.»
Felles for de to nevnte problemer er at likningsmyndighetene må bruke til dels store ressurser på saksbehandling både ved vurderingen av rapporteringen fra den enkelte skattyter og ved avgjørelsen av krav om bilfradrag.
Dersom skattyter har rett til fradrag for bruk av egen bil, kan han trekke fra kroner 1,95 pr kilometer i 1998. Nivået på denne kilometersatsen ble i Ot prp nr 1 (1997-98) påpekt som et viktig moment, og det ble blant annet uttalt følgende:
«En viktig side ved bilfradraget gjelder nivået for kilometersatsen, som ventelig blir 1,95 kroner for 1997. Satsen gjelder uansett biltype, og innebærer i praksis et sjablonfradrag etter reiseavstand. Satsen må anses som romslig (19,50 kroner pr mil) når utgangspunktet for fradragsrett er at det bare skal gis fradrag for de variable merutgifter ved selve arbeidsreisene, i første rekke drivstoffutgifter og økt vedlikehold. Utgifter til det faste bilholdet skal ikke tas i betraktning når det gjelder arbeidsreisefradrag. Dette kan illustreres ved at departementet på bakgrunn av statistikk fra Opplysningsrådet for veitrafikk anslår de variable kostnader ved bilbruk i 1997 til 1,05-1,59 kroner pr km (10,50-15,90 kroner pr mil) avhengig av bilens størrelse og årlig kjørelengde. Som variable utgifter er da ansett bensin, olje, dekk, service, vedlikehold og reparasjoner. I tillegg kan det være enkelte andre variable kostnader, f eks økt forsikringspremie ved økt kjørelengde.
Dagens fradragsnivå på 1,95 kroner pr km for bilfradrag skaper et spenn i forhold til det ofte langt lavere kostnadsnivå ved bruk av offentlig transportmiddel. Inndelingen av de reisende i en stor gruppe med bare billettfradrag og en mindre dagpendlergruppe med bilfradrag er i praksis alt i alt lite tilfredsstillende etter departementets syn.»
Vedrørende problemer knyttet til faren for unndragelse uttalte departementet følgende:
« ......det er fristende å føre opp et forventet standard utgiftsnivå til fradrag selv om skattyteren i det konkrete tilfelle ikke har hatt utgiften. Skattyteren kan ha lavere arbeidsreisekostnader enn forventet på grunn av sykefravær, tjenestereiser, sykling over lengre avstander, kameratkjøring, gratis bruk av arbeidsgivers transportmiddel osv. Ligningsmyndighetenes begrensede kontrollmuligheter gjør at rapportering av forventet standard utgiftsnivå i forhold til reiseavstanden vil ha svært lett for å bli godtatt også i slike tilfeller. Dermed blir det de ærlige skattytere som får sitt fradrag redusert tilsvarende reduksjonen i faktiske kostnader, mens andre skattytere med like lave kostnader nyter godt av standard fradragsnivå etter reiseavstanden ved å misbruke systemet på en ukontrollerbar måte.»
1.3 Departementets generelle vurderinger og forslag
Det gjeldende systemet er blitt for tungvint, og bør reformeres. Et system med standardiserte regler for fastsetting av det faktiske og nødvendige kostnadsnivå i forhold til de kostnader forskjellige grupper av skattytere har, er etter departementets syn ikke noen realistisk reformløsning. Et slikt system kunne kanskje vært aktuelt for den gruppen pendlere som reiser innenfor områder med godt utbygde kollektivnett, der nettet er inndelt i billettprissoner. Systemet vil imidlertid ikke virke godt i forhold til langpendlere som reiser utenfor disse godt utbygde by- og forstadssoner.
Departementet er kommet til at det fra 1999 bør innføres en fradragsmodell basert på reiseavstand (reiseavstandsmodellen). Modellen tenkes bygget på registrering av reiseavstanden en gang for alle (så lenge bopelen og arbeidsforholdet består) og automatisk fradragsberegning etter satser pr km eller kilometerintervaller, uavhengig av reisemåte. Ved fastsetting av kilometersatsene forutsettes en tilnærming til et alminnelig kostnadsnivå over ulike avstander. Det ikke-fradragsberettigede bunnbeløpet på 7 000 kroner fører til at det ikke gis fradrag for de korteste avstandene.
Fradragsnivået pr km bør fastsettes slik at det dekker de variable kostnadene ved bruk av middels stor bil. En tilpasning til antatte variable kostnader for bilbruk synes passende fordi det både gir et romslig fradrag for de aller fleste som nytter offentlig transportmiddel, og fordi de egentlig variable bilkostnader ved nødvendig bilbruk da også blir dekket. Ut fra dette foreslås at fradragssatsen settes til 1,40 kroner pr km for 1999.
Fradrag for utgifter til arbeidsreiser etter reiseavstandsmodellen vil innebære klare forbedringer i forhold til problemene i tilknytning til dagens regler, jf ovenfor under kapittel 1.2. Standardiserte regler for fradrag for arbeidsreiser etter en reiseavstandsmodell reduserer både problemet med rapportering, spørsmålene om fradrag for bruk av bil og faren for unndragelse i forhold til dagens regler. Rapporteringen forenkles betraktelig ved at likningen ikke vil være avhengig av skattyterens opplysninger om reiseutgifter. En vil kunne komme fram til korrekt fradrag ved bruk av mindre omtvistelige forhold som skattyterens bosted, arbeidsstedet og arbeidsforholdets varighet. Behovet for å etterprøve skattyterens opplysninger vil reduseres tilsvarende. Spørsmålet om skattyteren har rett til fradrag for bruk av egen bil forsvinner når fradragets størrelse ikke lenger vil være avhengig av reisemåte. Faren for unndragelse reduseres ved at skattyteren ikke får noen fordel ved å gi feil opplysninger med hensyn til hvordan transporten foregår.
I tillegg vil departementet fremheve miljøgevinsten som oppstår ved at reglene gir mindre motiver til bruk av bil og større motiver til å velge kollektive transportløsninger.
Det kan anses som en innvending mot en reiseavstandsmodell at den vil innebære en skatteskjerpelse for visse grupper med særlig høye fradrag i dag. I hovedsak vil dette imidlertid gjelde dem som i dag har rett til bilfradrag, der det med dagens satser skjer en overkompensasjon. Innstramningen overfor dem som har rett til bilfradrag, innebærer derfor en overgang fra et system med overkompensasjon til et system med kostnadsdekning, ut fra en gjennomsnittsbetraktning av reelle variable kostnader ved bruk av bil.
Reiseavstandsmodellen reiser noen praktiske spørsmål om beregning av reiseavstand og håndtering av reisemønstre som avviker fra de vanlige ca 230 reiser tur retur på årsbasis. Dette må løses konkret i det forskriftsarbeid som en legger opp til etter behandlingen av lovsaken. Departementet legger til grunn at reiselengden må fastsettes uavhengig av faktisk reisemåte, ved at det tas utgangspunkt i den korteste strekning av vei og eventuelt tog, ferge eller annet rutegående transportmiddel. Ved særlig lange eller atypiske reisemønstre kan særregulering bli aktuelt, slik at ikke overdrevne fradrag oppnås. Forskriftene må også regulere hvordan fradraget skal beregnes når skattyteren har flere arbeidsforhold på ulike steder.
Den foreslåtte modell tar i likhet med gjeldende ordning bare sikte på å kompensere nødvendig reising mellom hjem og arbeidssted. Både ved utformingen av forskrifter og ved likningsmyndighetenes skjønnsutøvelse vil dette måtte tillegges vekt.
Fradragsreformen med omlegging til en reiseavstandsmodell bør også gjelde pendleres besøksreiser i hjemmet (ukependling mv). Det er sterkt ønskelig å ha likeartete fradragsregler for disse to gruppene skattytere.
1.4 Ikrafttreden
Det vises til de foreslåtte endringer i skatteloven § 44 første ledd bokstav g nr 2 og nr 4. Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 1999.