15 Utenrettslige gjeldsforhandlinger og gjeldsordninger

15.1 Gjeldende rett

I gjeldsordningsloven og rekonstruksjonsloven er det gitt regler om prosedyrer for forhandlinger med fordringshaverne med sikte på å få på plass en frivillig eller tvungen ordning av gjelden for skyldnere med økonomiske problemer. Søknad om gjeldsforhandling med eventuell gjeldsordning etter gjeldsordningsloven fremsettes for namsmannen, mens søknad om rekonstruksjonsforhandling etter rekonstruksjonsloven fremsettes for tingretten. Gjeldsordningsloven gjelder bare for fysiske personer, og i utgangspunktet gjelder den ikke for skyldnere som har gjeld knyttet til egen næringsvirksomhet. Reglene om rekonstruksjonsforhandling i rekonstruksjonsloven er først og fremst aktuelle for selskaper og personer som driver næringsvirksomhet. (Rekonstruksjonsloven er en midlertidig lov som, så lenge den gjelder, gjelder i stedet for reglene om gjeldsforhandling i konkurslovens første del. Det er forutsatt i forarbeidene at rekonstruksjonsloven og konkurslovens gjeldsforhandlingsregler skal bli erstattet av nye regler om rekonstruksjon i konkursloven.)

Med utenrettslige gjeldsforhandlinger og gjeldsordninger menes gjeldsforhandlinger og gjeldsordninger som ikke reguleres av gjeldsordningsloven eller rekonstruksjonsloven. Slike ordninger er basert på frivillige avtaler med fordringshaverne, og namsmyndighetene og domstolene har ikke noen rolle i forhandlingene. Det er heller ikke noen regulering av hvordan forhandlingene skal gjennomføres.

I arbeidsgruppens rapport er det gitt følgende beskrivelse av slike frivillige, avtalebaserte ordninger med fordringshaverne med sikte på å gjøre skyldneren i stand til å kunne betjene gjelden:

«Utenrettslige gjeldsordninger er frivillige betalingsordninger mellom skyldnere og fordringshavere som innebærer at fordringshavernes krav dekkes forholdsmessig av skyldnerens overskudd i økonomien for en begrenset periode, men som regel ikke fullt ut. Fordringshaverne vil generelt sett likevel komme bedre ut av en avtale om utenrettslig gjeldsordning enn uten denne løsningen. Gjennom gjeldsordningen vil skyldneren på sikt komme ut av en uhåndterlig økonomisk situasjon. Utenrettslig gjeldsordning kan dessuten ses som et kostnadsbesparende og fleksibelt alternativ til rettslig gjeldsordning.»

I Ernst Moe mfl., Inkassoloven: Kommentarutgave, merknadene til inkassoloven § 8, Juridika (bekreftet à jour per 1. oktober 2023) uttales følgende om inkassoforetakets rolle i forbindelse med utenrettslige gjeldsforhandlinger og gjeldsordninger og forholdet til kravet om god inkassoskikk:

«Anmodning om gjeldsreduksjon som ledd i en frivillig gjeldsordning utenom namsmyndighetene er undergitt partenes avtalefrihet. Som det fremgår av uttalelse i Inkassoklagenemnda sak 110-2003, er det ikke i strid med god inkassoskikk å avslå en slik anmodning og iverksette de tiltak som lovgivningen gir anledning til. Jf. også Inkassoklagenemnda sak 042-2006. I sak 110-2009 hadde ikke inkassatoren besvart henvendelser fra skyldnerens gjeldsrådgiver. Under henvisning til at gjeldsreduksjon beror på frivillig avtale og prinsippet om ‘først i tid først i rett’, var ikke inkassatorens opptreden i strid med god inkassoskikk. Inkassoklagenemnda har lagt til grunn samme synspunkt i sak 68-2012. At det arbeides med en privat gjeldsordning, er ikke til hinder for at et krav kan inndrives ved inkasso.»

15.2 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen foreslår en viss lovregulering av utenrettslige gjeldsforhandlinger og gjeldsordninger. Etter forslaget pålegges inkassoforetaket enkelte plikter når skyldneren er i slike forhandlinger med fordringshaverne. Reglene skal sikre at inkassoforetaket følger opp utenrettslige gjeldsforhandlinger og forslag til utenrettslige gjeldsordninger. Arbeidsgruppen begrunner forslaget slik:

«Gjeldsforhandlinger og gjeldsordninger er ikke en del av inkassoprosessen, og inkassoforetak vil ikke nødvendigvis ha kvalifikasjoner til å håndtere henvendelser om gjeldsforhandlinger og gjeldsordninger. Det vil likevel være lite profesjonelt og lite hensynsfullt overfor skyldneren, skyldnerens representant og andre fordringshavere om ikke henvendelser om gjeldsforhandlinger og gjeldsordninger ble fulgt opp. Ofte vil dessuten fremmedinkassoforetak ha fullmakt til å ta stilling til forslag til gjeldsordninger på fordringshaverens vegne.»

Arbeidsgruppen foreslår at inkassoforetaket skal svare på henvendelser om gjeldsforhandling innen rimelige frister. I stedet for å svare på henvendelsen kan inkassoforetaket oversende den til fordringshaveren og orientere skyldneren eller skyldnerens representant om oversendelsen. Inkassoforetaket trenger derfor ikke å delta i forhandlingene selv.

Arbeidsgruppen foreslår også at inndrivingen skal stilles i bero under utenrettslige forhandlinger med fordringshaverne i en periode på inntil fire måneder dersom skyldneren eller skyldnerens representant har bedt om det. Arbeidsgruppen uttaler:

«En såkalt fredsplikt på inntil fire måneder er allerede anbefalt i Standard for utarbeidelse av utenrettslig gjeldsordning i NAV revidert versjon fra desember 2017 punkt 4.3.1. Fredsplikten bidrar til arbeidsro og likebehandling under gjeldsforhandlingene, se standarden Til 4.3.1. Fredsplikt og betalingsutsettelse. Et hensyn bak fredsplikten er dessuten å skape lojalitet mellom fordringshaverne.»

For tilfeller der inkassoforetaket har fullmakt fra fordringshaveren til å ta stilling til forslag til utenrettslige gjeldsordninger, foreslås det at forslaget skal godtas med mindre det er saklig grunn til å avslå. Avslag skal begrunnes. Arbeidsgruppen uttaler:

«Erfaringer fra bl.a. Nav, som bistår brukere med gjeldsproblemer, tilsier at det er behov for mer forsvarlige vurderinger av forslag til utenrettslige gjeldsordninger. Etter gjeldende rett er det ikke nødvendig å begrunne avslag på forslag til utenrettslige gjeldsordninger, men det er grunn til å tro at mange avslår eller lar være å svare pga. uvitenhet eller generell skepsis. […] Foreligger det saklig grunn, er det ikke noe i veien for å avslå. Men avslag på bakgrunn av uvitenhet eller generell skepsis til utenrettslige gjeldsordninger vil ikke være saklige.»

I tilfeller der inkassoforetaket ikke har fullmakt til å ta stilling til forslag til utenrettslige gjeldsordninger, foreslår arbeidsgruppen at inkassoforetaket skal forelegge forslaget for fordringshaveren så snart som mulig. Arbeidsgruppen ser det ikke som aktuelt å pålegge inkassoforetakene en plikt til å vurdere forslag til utenrettslige gjeldsordninger på vegne av fordringshavere. Arbeidsgruppen viser til at det er fordringshaveren som eier kravet, og at fordringshaveren kan ha gode grunner til å ønske å vurdere forslag til utenrettslige gjeldsordninger selv.

15.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser gir uttrykk for hel eller delvis støtte til forslaget om en viss regulering av utenrettslige gjeldsforhandlinger og gjeldsordninger. Dette gjelder Forbrukerrådet, Øst politidistrikt, Den Norske Advokatforening, Gatejuristnettverket, Jussbuss, Norges politilederlag i Parat, Parat NAV og Økonomiske rådgivere i Follo. Flere av høringsinstansene peker på at en lovregulering kan bidra til at flere saker kan løses utenrettslig. I uttalelsen fra Gatejuristnettverket heter det:

«Gatejuristen støtter arbeidsgruppens forslag […] om å lovfeste en hovedregel om at forslag til utenrettslige gjeldsordninger skal godtas med mindre det er saklig grunn til å avslå.

Gatejuristen stiller seg bak forslaget om å legge til rette for at saker i større grad søkes avklart i en utenomrettslig prosess. Rettslig behandling har en kostnadsmessig side, men vi ser også at for våre klienter virker det rettslige apparatet ofte språklig og faktisk fremmed.

For skyldnere med lav betjeningsevne, men med høy betalingsvilje vil en mulighet til å håndtere gjelden som en samlet og gjenkjennelig størrelse ofte være den beste muligheten for å komme seg ut av problemene. I gjeldsforhandlinger er det nødvendig med konstruktiv dialog med alle involverte for å kunne inngå hensiktsmessige avtaler. Gatejuristen mener en plikt for kreditor til å gå med på denne typen ordninger hvis det ikke er saklig grunn til å avslå, vil være viktig for å bistå våre klienter til å finne en vei ut av gjeldsproblemene. Arbeidsgruppens forslag om en plikt til å stanse inndrivingen i en periode på inntil fire måneder under utenrettslige gjeldsforhandlinger er et forslag som Gatejuristen mener vil tilgodese våre klienter.»

Enkelte av høringsinstansene som uttaler seg om forslaget, har også innspill til justeringer av eller tilføyelser til arbeidsgruppens lovforslag.

Forbrukerrådet ønsker blant annet en bedre regulering av gjeldsrådgivere. Jussbuss mener at perioden på inntil fire måneder der inndrivingen skal stilles i bero, bør inntre automatisk når det er åpnet forhandlinger med fordringshaverne. Videre gir Jussbuss uttrykk for at inkassoforetaket bør pålegges en plikt til å forhandle med skyldneren, og uttaler at «[f]lere saker kan dermed løses på et tidligere tidspunkt, og det vil bli lettere for mindre ressurssterke skyldnere å forhandle fremfor å skulle legge frem et ferdig forslag til gjeldsordning». Også Gode Betalere ønsker en forhandlingsplikt i gjeldssaker. Norges politilederlag i Parat har erfaring med at mange skyldnere tar kontakt med en økonomirådgiver først etter at den første saken har havnet hos namsmannen. Denne høringsinstansen mener derfor at det bør «presiseres en plikt for fordringshaveren til å kontakte namsmannen og be om at saker som er innkommet til namsmannen, men ikke behandlet ennå, stilles i bero inntil resultatet av de frivillige forhandlingene foreligger». Videre mener Norges politilederlag i Parat at det bør vurderes om det skal kunne være en saklig grunn til å avslå en utenrettslig betalingsavtale at det allerede løper et lønnstrekk. Det siste er også Parat NAV inne på i sin høringsuttalelse.

Fylkesmannen i Oslo og Viken (nå: Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus) er «positiv til at det legges opp til en større kobling mellom lovverket om enkeltkravsinnfordring og regler for gjeldsforhandlinger/helhetlige løsninger», og mener at et bedre og tydeligere lovverk kan bidra til at flere skyldnere tidligere får en løsning på sine gjeldsproblemer. I høringsuttalelsen gis det samtidig uttrykk for at arbeidsgruppens forslag fremstår som uferdig og trenger ytterligere beskrivelser og tydeliggjøring. Blant annet trengs det ifølge denne høringsinstansen regler for «når en utenrettslig gjeldsordning starter, hvem som kan iverksette den, og andre materielle og prosessuelle regler for denne type løsninger». Videre uttales det:

«Inkassovirksomhetene bør ha en plikt til å velge alternativet som gir best dekning til kreditor. I mange tilfeller vil skyldner ikke kunne betale hele kravet. Dersom skyldner kan tilby en avtale som er bedre enn gjennom en utenrettslig og eventuell rettslig innkreving, skal det være en plikt for inkassovirksomheten å velge dette. Fylkesmannen har fått mange eksempel fra kommunale rådgivere på at kreditor/inkassovirksomheter takker nei til bedre dividendebetaling gjennom en utenrettslig gjeldsordning, og heller velger en innkrevingsprosess.»

I høringsuttalelsen fra Oslo politidistrikt uttales følgende:

«Namsfogden i Oslo, Asker og Bærum er positiv til at det i forslag til ny inkassolov fokuseres på de utenrettslige gjeldsordningene, og at det innføres regler som bidrar til å sikre at slike forslag følges opp fra inkassoselskapenes side. En søknad om offentlig gjeldsordning til namsmyndigheten etter gjeldsordningsloven er en resurskrevende prosess. Vi ser det derfor som svært positivt at mange av sakene finner sin løsning, uten å måtte involvere namsmyndighetene.

Det finnes ingen statistikk over hvor mange saker som løses utenrettslig i dag, men vårt inntrykk er at det er vanskelig å få til slike ordninger, og at dette først og fremst er mulig å få til i de mer enkle og oversiktlige sakene, med få kreditorer. Det er nok enklere å oppnå en utenrettslig avtale der kreditorene vil få dekket store deler av sine krav, enn i saker med liten eller ingen dividende. Vi er også kjent med at en del kreditorer foretrekker en gjeldsordning etter gjeldsordningsloven, fordi dette registreres i Løsøreregisteret og bidrar til at skyldner ikke i særlig grad kan pådra seg ny gjeld i løpet av gjeldsordningsperioden.

Selv om intensjonen med forslaget er bra, har forslaget noen svakheter, og vi er usikre på om det i praksis vil medføre at det inngås særlig flere utenrettslige avtaler, enn det det gjør i dag.»

Oslo politidistrikt viser blant annet til at den foreslåtte lovbestemmelsen ikke sier noe om hvordan uteglemte krav skal behandles. Oslo politidistrikt mener også at regelen om en periode på inntil fire måneder hvor inndrivingen stilles i bero, reiser flere spørsmål, blant annet fra hvilket tidspunkt fredningsperioden skal regnes, hva som skal skje med økonomisk overskudd som skyldneren har opparbeidet i denne perioden, hva som skal skje med etablerte utleggstrekk, hva konsekvensen skal være hvis enkelte av fordringshaverne ikke forholder seg til at inndrivingen skal stilles i bero, og om fredningsperioden vil opphøre dersom en av flere kreditorer avslår forslaget til utenrettslig gjeldsordning. Når det gjelder forslaget om at avslag må ha saklig grunn, og en forutsetning fra arbeidsgruppen om at et avslag uten saklig grunn kan klages inn for Finansklagenemnda Inkasso eller at skyldneren kan henvende seg til Finanstilsynet, uttales det:

«Hvilken funksjon skal disse instansene ha, og hvor lang saksbehandlingstid vil en slik klagebehandling medføre? Skal de kunne avgjøre at et avslag ikke er saklig begrunnet, og dermed ‘tvinge’ fordringshaver inn i en utenrettslig gjeldsordning med skyldner slik at domstolen kan avsi kjennelse om tvungen offentligrettslig gjeldsordning?»

Hovedorganisasjonen Virke gir også uttrykk for skepsis og uttaler:

«Virkes syn er at lovforslaget ikke er tilstrekkelig gjennomarbeidet og konsekvensutredet. Med manglende angivelse av vilkår for når en skyldner kvalifiserer for gjeldsordning, hvilke krav som kan stilles til skyldners beskjed om stans av alle innfordringstiltak, dokumentasjonskrav, referanse til livsoppholdssatser og krav til innhold i et forslag om gjeldsordning, herunder et prinsipp om likebehandling og forholdsmessighet for fordringshavere, fremstår forslaget som svært løst fundert. Særlig frykter Virke at en rett for skyldner til å kreve stansing av inkassopågang i fire måneder, bare under henvisning til innledning av utenrettslige gjeldsforhandlinger, kan bli misbrukt.

Virke mener det er gode grunner for at gjeldsordningsloven har fått et visst omfang. Det er mange forhold som skal reguleres. Tilsvarende gjelder standard for utarbeidelse av utenrettslig gjeldsordning i NAV. Etter Virkes syn er det ut over dette liten grunn til særregulering av gjeldsforhandling og gjeldsordning i inkassoloven. Virke minner også om at det er iverksatt et arbeid med gjennomgang av gjeldsordningsloven, og mener en bestemmelse som foreslått bør inngå som en del av dette arbeidet.»

15.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til synspunktet som det er gitt uttrykk for av flere av høringsinstansene, om fordelene ved at skyldneren kan finne løsninger på sine gjeldsproblemer ved avtaler med fordringshaverne i en utenrettslig prosess. Departementet har også forståelse for ønsket om en lovregulering som legger til rette for at slike løsninger kan komme i stand på en enklere måte for skyldneren, og at fordringshaverne og inkassoforetakene pålegges plikter for å medvirke til dette.

Departementet er samtidig enig med de høringsinstansene som gir uttrykk for at lovforslaget i arbeidsgruppens rapport ikke gir tilstrekkelige løsninger på de spørsmålene som vil reise seg hvis man skal gi lovregler om forholdet mellom en skyldner og skyldnerens fordringshavere, og forholdet fordringshaverne imellom i forbindelse med forhandlinger om og ordninger for skyldnerens gjeld. Som Hovedorganisasjonen Virke peker på i sin høringsuttalelse, er det en grunn til at gjeldsordningsloven har et visst omfang. Utenrettslige forhandlinger og ordninger med fordringshaverne er basert på frivillighet og avtalefrihet. Griper lovgiverne inn med regler som pålegger fordringshaverne plikter, og herunder plikt til å tåle en reduksjon av kravet eller en utsettelse av adgangen til å inndrive kravet, oppstår det samtidig et behov for regler om likebehandling mellom fordringshaverne, forsvarlige saksbehandlingsregler, regler om hva som skal være konsekvensen ved brudd på pliktene, osv. Departementet viser her også til høringsinstansenes eksempler på spørsmål som lovforslaget reiser. I og med at det ikke er noen formell ramme for hvordan forhandlingene skal gjennomføres, og heller ikke er noe presist inngangsvilkår for når reglene skal få anvendelse, vil det være problematisk at det skal ha rettslige konsekvenser for fordringshaverne at det er tatt initiativ til utenrettslige forhandlinger om gjelden.

Etter departementets syn gir ikke inkassoloven en hensiktsmessig innfallsvinkel for vurderingen av om det bør gis regler om utenrettslige gjeldsforhandlinger og gjeldsordninger. Spørsmålet bør eventuelt vurderes i en bredere sammenheng og ligger slik sett utenfor temaet for denne proposisjonen. Departementet viser her til at utenrettslige gjeldsforhandlinger og gjeldsordninger er et annet tema enn inndriving, og at eventuelle regler vil kunne gjelde krav som ikke inndrives etter inkassoloven. Departementet vil også vise til at kravet til egenforsøk er bortfalt ved endringer i gjeldsordningsloven ved lov 25. juni 2024 nr. 56. Departementet antar at bortfallet av kravet til egenforsøk til en viss grad vil redusere behovet for reglene arbeidsgruppen foreslår, og dessuten trolig vil redusere antallet tunge utenrettslige saker og gjøre det enklere for inkassoforetakene å følge opp midlertidige avtaler med skyldnerne.

Når det er sagt, vil ikke departementet utelukke at det kan være regler i inkassoregelverket som har relevans for de problemstillingene arbeidsgruppen har vært opptatt av, og som også har vært pekt på som utfordringer i forbindelse med utenrettslige forhandlinger av enkelte av høringsinstansene. Det gjelder for eksempel foreslåtte krav til svartid i lovforslaget § 17. Departementet viser i den forbindelsen til punkt 10 om god inkassoskikk og punkt 11 om kommunikasjon med skyldnerne.