2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Arbeidsgruppens rapport

Justis- og beredskapsdepartementet oppnevnte 16. oktober 2018 en arbeidsgruppe som skulle se på nærmere angitte problemstillinger om inkassoloven. Arbeidsgruppen hadde følgende sammensetning:

• fungerende lovrådgiver Signe Christophersen, Justis- og beredskapsdepartementet (leder for arbeidsgruppen)

• seniorrådgiver Oda Stensrud, Finanstilsynet (sekretær for arbeidsgruppen)

• seniorrådgiver Paal Bjønness, Forbrukerrådet

• advokat Carl Flock, Finans Norge

• leder Hanne Riksheim, Virke Inkassos lovutvalg

Arbeidsgruppen fikk følgende mandat:

«1. Bakgrunnen for oppnevningen av arbeidsgruppen

Lov 13. mai 1988 nr. 26 om inkasso (inkassoloven) trådte i kraft 1. oktober 1989 og regulerer den utenrettslige inkassovirksomheten. Loven omfatter både inndrivning av egne krav (egeninkasso) og inndrivning av krav for andre (fremmedinkasso). Inkassoloven bygger på en vanskelig balansegang mellom hensynet til en effektiv innfordring på den ene siden, og hensynet til rettssikkerhet for skyldneren på den andre siden.

Tiden er nå moden for en gjennomgåelse av enkelte problemstillinger knyttet til inkassoloven. Måten inkassovirksomhet drives på i dag, er annerledes enn da inkassoloven ble til. En forsvarlig utøvelse av inkassovirksomhet krever gode risikostyrings- og internkontrollsystemer. Det er blant annet behov for å se nærmere på reglene om organiseringen av inkassovirksomheten og kravene som stilles til bevillingshaveren. Arbeidsgruppen skal se på nærmere angitte problemstillinger som har betydning for en forsvarlig utøvelse av inkassovirksomhet.

Arbeidsgruppen skal utrede og fremme forslag om de nærmere angitte problemstillingene i punkt 2. Arbeidsgruppen skal foreslå endringer i gjeldende lov og forskrift. Det kan foreslås endringer i andre bestemmelser enn dem arbeidsgruppens mandat direkte gjelder, dersom dette er nødvendig for å sikre god sammenheng i loven.

2. Spørsmål arbeidsgruppen skal utrede og fremme forslag om

Arbeidsgruppen skal se på reglene om organisering av og ansvar for inkassovirksomheten, og eventuelt foreslå endringer i disse. Særlig skal arbeidsgruppen se nærmere på fordelingen av ansvar for risikostyring, internkontroll og faglig ansvar for inkassovirksomheten.

Arbeidsgruppen skal utrede om det bør stilles andre kompetansekrav til innehavere av personlig inkassobevilling enn dagens krav, og eventuelt komme med forslag til slike regler. Særlig skal arbeidsgruppen utrede om det skal stilles krav om utdanning og etterutdanning for inkassobevillingshavere. Arbeidsgruppen kan vurdere om det bør gjelde egne kompetanse- eller egnethetskrav for faktiske ledere, løsrevet fra kravene til innehavere av personlig inkassobevilling.

Arbeidsgruppen skal se nærmere på reglene om dekning av kostnader ved utenrettslig inndriving i inkassoloven og inkassoforskriften, og eventuelt foreslå endringer i disse. Arbeidsgruppen skal blant annet vurdere om maksimalsatsene ved utenrettslig inndrivning fungerer etter sin hensikt, og se nærmere på nødvendighetskravet. Arbeidsgruppen skal også se på om utformingen av reglene kan gjøres enklere.

Arbeidsgruppen skal utrede om grensen mellom egen- og fremmedinkasso bør lov- eller forskriftsreguleres, og eventuelt komme med forslag til slike regler. Arbeidsgruppen skal vurdere hvordan grensedragningen får betydning for inndrivelse av konserninterne krav. Arbeidsgruppen kan vurdere om denne problemstillingen kan løses gjennom et krav om uavhengighet for inkassoforetaket.

Arbeidsgruppen skal se på reglene om klientmiddelbehandling hos inkassoforetak og eventuelt foreslå endringer i disse.

Arbeidsgruppen skal utrede om kravet til god inkassoskikk bør presiseres nærmere, og eventuelt komme med forslag til slik regulering. Arbeidsgruppen kan se på mulighetene for å presisere kravet i forskrift.

Arbeidsgruppen skal se på adgangen til utkontraktering av arbeidsoppgaver fra inkassoforetak og vurdere om det bør gis nærmere regler om dette.

Arbeidsgruppen skal vurdere om det er behov for regler om behandling av personopplysninger i inkassovirksomhet, og eventuelt komme med forslag til slik regulering.»

Arbeidsgruppen ble gitt frist til 1. januar 2020 til å levere sin rapport.

3. januar 2019 utvidet Justis- og beredskapsdepartementet arbeidsgruppens mandat. Utvidelsen lød som følger:

«Arbeidsgruppen skal se på inkassoselskapenes adgang til å kreve gebyrmessig kostnadsdekning ved rettslig inndriving, jf. tvisteloven § 6-13 og forskrift om saksøktes sakskostnadsansvar ved tvangsfullbyrdelse.

Arbeidsgruppen skal vurdere om det bør gis hjemmel i inkassoloven for å ilegge andre typer administrative sanksjoner enn i dag, og eventuelt utforme forslag til slike bestemmelser. Bestemmelsene bør utformes i tråd med anbefalingene i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.). Videre skal arbeidsgruppen vurdere om de gjeldende bestemmelsene i inkassoloven om administrative sanksjoner bør endres i tråd med anbefalingene i Prop. 62 L (2015–2016), og eventuelt foreslå endringer.»

Arbeidsgruppen leverte sin rapport «Gjennomgåelse av nærmere angitte problemstillinger om inkassoloven» 27. januar 2020.

2.2 Høring av arbeidsgruppens rapport

Arbeidsgrupperapporten ble sendt på høring 9. mars 2020, med høringsfrist 9. juni 2020. Høringen ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Barneombudet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Digitaliseringsdirektoratet

• Direktoratet for e-helse

• Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

• Domstoladministrasjonen

• Finanstilsynet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Fylkesmennene (nå: statsforvalterne)

• Helfo

• Husbanken

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Konkurransetilsynet

• Konkursrådet

• Kontoret for voldsoffererstatning

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Namsfogden i Oslo, Asker og Bærum

• Nasjonal kompetansetjeneste for aldring og helse

• NAV Innkreving

• Oslo byfogdembete

• Personvernnemnda

• Politidirektoratet

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Skattedirektoratet

• Språkrådet

• Statens innkrevingssentral

• Statens institutt for forbruksforskning

• Statens kartverk

• Statens lånekasse for utdanning

• Statens pensjonskasse

• Statens sivilrettsforvaltning

• Statistisk sentralbyrå

• Tolletaten

• Økokrim

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Riksrevisjonen

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen (nå: Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen)

• Forliksrådene i Bergen, Kristiansand, Oslo, Stavanger, Tromsø og Trondheim

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Fredrikstad kemnerkontor

• Kemneren i Bergen

• Oslo kemnerkontor

• Eksportkreditt Norge

• Helse Midt-Norge RHF

• Helse Nord RHF

• Helse Sør-Øst RHF

• Helse Vest RHF

• Innovasjon Norge

• Kommunalbanken AS

• Norges Bank

• Handelshøyskolen BI

• Norges Handelshøyskole

• Universitetet i Bergen, Det juridiske fakultet

• Universitetet i Oslo, Det juridiske fakultet

• Universitetet i Tromsø, Det juridiske fakultet

• ADHD Norge

• Akademikerne

• AksjeNorge

• Aksjonærforeningen

• Ambita

• Angstringen Norge

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Barnas jurist

• Bipolarforeningen

• Blå Kors

• Bompengeselskap Nord AS

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Aktuarforening

• Den norske dataforening

• Den norske Dommerforening

• Den norske legeforening

• Den norske Revisorforening

• Den norske tannlegeforening

• DNB

• Econa

• Eiendom Norge

• Eksportfinans ASA

• Fattignettverket Norge

• Ferde AS

• Finans Norge

• Finansforbundet

• Finansieringsselskapenes Forening

• Finansklagenemnda

• Fjellinjen

• For Fangers Pårørende

• Fransiskushjelpen

• Frelsesarmeen

• Frivillighet Norge

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Gatas økonom

• Gatejuristen

• Gjeldsoffer-Alliansen

• Gode Betalere

• Hovedorganisasjonen Virke

• Huseiernes Landsforbund

• IKT-Norge

• Inka Management AS

• Juridisk rådgivning for kvinner

• Juristforbundet

• Jussbuss

• Jussformidlingen i Bergen

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• KapitalKontroll AS

• Kirkens Bymisjon

• Kreftforeningen

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Landsforeningen for barnevernsbarn

• Landsforeningen for pårørende innen psykisk helse

• Landsorganisasjonen i Norge

• Luksusfellen, Rubicon TV AS

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Mental Helse

• Norges Bondelag

• Norges Eiendomsmeglerforbund

• Norges Fiskarlag

• Norges Huseierforbund

• Norges Hytteforbund

• Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund

• Norges Kreditorforbund

• Norges Lastebileier-Forbund

• Norges Parkeringsforening

• Norges Politilederlag

• Norges Rederiforbund

• Norsk Bergindustri

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norsk Forbund for Utviklingshemmede

• Norsk Industri

• Norsk olje og gass

• Norsk psykologforening

• Norsk senter for informasjonssikring

• Norske Boligbyggelags Landsforbund

• Norske Finansanalytikeres Forening

• Norske Kredittopplysningsbyråers forening

• NTL Skatt

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Parat NAV

• Parat politiet

• Parkeringsklagenemnda

• Pensjonistforbundet

• Pensjonskasseforeningen

• Private Barnehagers Landsforbund

• Profesjonelle vergers interesseorganisasjon

• Pårørendesenteret

• Redd Barna

• Regnskap Norge

• Rettspolitisk forening

• Rusmisbrukernes Interesseorganisasjon

• Røde Kors

• Rådet for psykisk helse

• Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner

• Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn

• Samfunnsviterne

• Samfunnsøkonomene

• Senior Norge

• Skatterevisorenes forening

• SMB Norge

• Sparebankforeningen

• Spillavhengighet Norge

• Standard Norge

• Stiftelsen Barnas rettigheter

• Stiftelsen SOR

• Stiftelsen Stopp diskrimineringen

• Straffedes Organisasjon i Norge

• Tekna Samfunnsutviklerne

• TietoEvry

• Unio

• Vegamot

• Vegfinans AS

• Verdipapirfondenes forening

• Verdipapirforetakenes Forbund

• Verdipapirsentralen ASA

• Virke Inkasso

• Voksne for barn

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Wayback

Følgende høringsinstanser har gitt realitetsmerknader til høringen:

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Brønnøysundregistrene

• Finanstilsynet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Fylkesmannen i Oslo og Viken (nå: Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus)

• Konkurransetilsynet

• Konkursrådet

• Oslo politidistrikt

• Politidirektoratet

• Regelrådet

• Skattedirektoratet

• Statens lånekasse for utdanning

• Statens sivilrettsforvaltning

• Sysselmannen på Svalbard (nå: Sysselmesteren på Svalbard)

• Sør-Øst politidistrikt

• Tilsynsrådet for advokatvirksomhet (nå: Advokattilsynet)

• Vest politidistrikt

• Øst politidistrikt

• Bamble kommune

• Bergen kommune

• Fredrikstad kommune

• Færder kommune

• Oslo kommune

• Ringebu kommune

• Skien kommune

• Sør-Fron kommune

• Abelia

• ADHD Norge

• Brocon Cash Management AS

• Den Norske Advokatforening

• Fagforbundet

• Fair Group AS

• Felleskjøpet Agri SA

• Finans Norge

• Finansforbundet

• Gatejuristnettverket

• Gjeldsoffer-Alliansen

• Gode Betalere

• Hovedorganisasjonen Virke

• Jussbuss

• KapitalKontroll AS

• Landsorganisasjonen i Norge

• Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund

• Norges politilederlag i Parat

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Parat NAV

• Rettspolitisk forening

• Roy Michelsen (privatperson)

• Runar Holter (privatperson)

• Økonomiske rådgivere i Follo

• Syv privatpersoner som ikke har oppgitt navn

Følgende høringsinstanser har uttalt at de ikke har merknader:

• Finansdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Domstoladministrasjonen

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Statistisk sentralbyrå

• Den Norske Aktuarforening

• Norges Bondelag

2.3 Overordnede synspunkter fra høringsinstansene på arbeidsgruppens rapport

I høringen har Finanstilsynet, Forbrukertilsynet, Fylkesmannen i Oslo og Viken (nå: Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus), Konkursrådet, Politidirektoratet, Sør-Øst politidistrikt, Vest politidistrikt, Abelia, ADHD Norge, Den Norske Advokatforening, Fagforbundet, Finans Norge, Landsorganisasjonen i Norge, Norges politilederlag i Parat, Parat NAV og Rettspolitisk forening uttrykt generell støtte til arbeidsgrupperapporten.

Finanstilsynet, Forbrukertilsynet, Fylkesmannen i Oslo og Viken (nå: Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus), Sør-Øst politidistrikt og Vest politidistrikt uttaler at de enten støtter eller i hovedsak støtter flertallet, der arbeidsgruppen har delt seg i et flertall og et mindretall.

Forbrukertilsynet bemerker at et sentralt formål er å beskytte skyldnerne – som i det vesentligste er forbrukere – mot urimelig og urettmessig inkassopågang gjennom god inkassoskikk-normen, regler om varsling, regler som begrenser skyldnerens ansvar for inndrivingskostnadene, og regler om klageadgang og tilsyn.

Fylkesmannen i Oslo og Viken (nå: Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus) tar til orde for at lovverket må innrettes på en måte som bidrar til at pengekrav raskest mulig blir gjort opp, men at inndrivingen overfor skyldnere uten betalingsevne må gjøres på en måte som bidrar til at de ikke får ytterligere økonomiske problemer:

«Fylkesmannen mener at lovverket om innkreving av pengekrav må innrettes på en måte som bidrar til at pengekrav raskest mulig blir gjort opp. Dette av hensyn til skyldnerne som kan få ytterligere problemer av økonomisk art, men også andre problemer knyttet til helse, sosiale forhold og livsmestring. Hensynet til kreditor og deres rett til betaling må også hensyntas.

Pengekrav en skyldner har pådradd seg, skal som utgangspunkt betales. Samtidig viser vår kontakt med de kommunale tjenestene som skal bistå personer med økonomiske problemer, at mange pengekrav skyldes at usikrede lån, tjenester og varer er gitt fra kreditor til skyldnere som ikke har mulighet til å betale for seg. Vi ser dermed at mange skyldnere som får økonomiske problemer, ikke har en objektiv økonomisk evne til å betale for seg, til forskjell fra skyldnere som har en manglende subjektiv betalingsvilje.

Fylkesmannen er derfor opptatt av at når reglene for inkasso nå gjennomgås og et nytt regelverk skal vedtas, så må det i større grad bidra til at innkrevingen av pengekrav mot skyldnere uten betalingsevne gjøres på en måte som bidrar til at de ikke får ytterligere økonomiske problemer.»

Vest politidistrikt viser til at deler av de foreslåtte endringene kodifiserer gjeldende praksis, og bemerker at dette er tiltrengt og vil gi større forutberegnelighet og bedre forståelse.

Politidirektoratet har følgende generelle merknader til merknadene fra Oslo, Sør-Øst, Vest og Øst politidistrikter:

«Politidirektoratet tiltrer i all hovedsak de framsatte endringsforslag i likhet med politidistriktene Oslo, Vest og Sør-Øst. Øst politidistrikt tiltrer i all hovedsak de delene av forslagene som de har kommentert.

I tråd med høringssvarene fra politidistriktene Oslo og Øst bemerkes særlig at Politidirektoratet fullt ut støtter de overordnede målene med høringene som å redusere inkassokostnadene for skyldnerne, redusere presset på namsfogdene og ved lovfesting klargjøre regler som i dag følger av ulovfestet rett, hvilket trolig vil føre til bedre og mer ensartet etterlevelse av regelverket. […]

Oslo politidistrikt og i noen grad Øst politidistrikt bemerker at en rekke av de konkrete forslagene ikke går langt nok eller ikke oppfyller målene. Etter Politidirektoratets vurdering antas de framsatte forslagene å være balanserte og tilstrekkelige.»

Fagforbundet uttaler overordnet at det støtter forslag til endringer som gir skyldnerne bedre støtte, reduserte gebyrer, økt trygghet og vern, og at forslagene er gode forbedringer. Forbundet mener dette aktualiseres i perioder som er økonomisk urolige, og hvor mange enkeltpersoner får en økt økonomisk belastning. Også Parat NAV støtter forslag som gir skyldnerne økt vern:

«Parat NAV ser at dette lovendringsforslaget representerer et større vern og flere muligheter som kommer skyldner til gode. Gjeldsrådgivning er en del av NAV sin tjeneste, og brukerne/skyldnerne har behov for et vern, bistand og en inkassobransje som er sunn. Mange av endringene som her foreslås, fremstår som gode med henblikk på å få en sunn inkassobransje og et bedre vern for skyldner.»

Finans Norge uttaler følgende om lovgivningsprosessen:

«Finans Norge deltok i departementets arbeidsgruppe som har utarbeidet forslaget til revidert inkassolov som nå er på høring. Arbeidsgruppen har alt vesentlig levert en grundig og balansert utredning, hvor også ulike hensyn og konsekvenser av forslagene er vurdert og veiet opp mot hverandre. Utredningsformen muliggjorde et godt samspill og sparring mellom ulike interesser underveis i utredningsarbeidet.

Forslagene som arbeidsgruppen har utredet, innebærer en direkte eller indirekte regulering av markeder og markedsmekanismer, og påvirkes av både etterspørsel- og tilbudssiden. Det er ikke mulig å bygge opp et felles fundament og forståelse som en plattform for videre drøftelser – uten at relevante interessenter har den samme grunnleggende kjennskap til både regelverk og marked. Uten at man gjennom en god prosess legger til rette for dette, vil sentrale aktører lett snakke forbi hverandre.

Selv om Finans Norge mener at utredningen i større grad skulle analysert markedet og effekten av forslagene, vil vi likevel fremheve det positive i at departementet initierte en bred og grundig prosess med et eget sekretariat.»

Om behov for god og effektiv inkasso og om lov-struktur skriver organisasjonen:

«Det norske innfordringsregelverket er ett av Europas mest effektive. Norge troner på toppen av listen over land med kortest gjennomsnittlig betalingstid, og dette har stor verdi for norsk næringsliv. Regelverket sikrer næringslivet likviditet og betalingsevne, noe som igjen gjør det mulig å finansiere virksomheten. Det gjør det også mindre usikkert å gi kreditt til kunder uten sikkerhet (også for andre enn banker).

Som Finans Norge også tidligere har påpekt, er det verdt å minne om at det ikke alltid har vært slik. Etter bankkrisen satte Justis- og Finansdepartementet ned et hurtigarbeidende utvalg for å utrede endringer i tvangsfullbyrdelse og inkassoloven for å sikre næringslivet en mer effektiv betalingsinnfordring og begrense omfanget av betalingsunnlatelser. I tillegg til de viktige endringer i tvangsfullbyrdelsesloven, ble det bl.a. innført bestemmelser om erstatning for nødvendige kostnader ved egeninkasso.

For næringslivet – både store og små bedrifter – er det helt avgjørende at det finnes effektive og gode metoder som sikrer innkreving av ubetalt gjeld. Dette gjelder også retten til å overdra fordringer, som er godt regulert i norsk obligasjonsrett. Det samlede regelverket utgjør en sentral ramme for at krav betales i tide, og at forsinket betaling får konsekvenser for skyldner. Dette er grunnleggende for å sikre en høy betalingsmoral i alle deler av samfunnet og har også betydning for tilliten til det norske kapitalmarkedet. Mens EU arbeider med en regulering som skal sikre bedre innfordring av misligholdte krav, i særdeleshet banklån, har ikke norsk næringsliv tilsvarende utfordringer. I EU har det gjennom flere tiår dessuten vært et utstrakt problem at betalingsmislighold ikke får tilstrekkelige følger for skyldner, og man har vedtatt flere tiltak for å sikre at næringslivet får drevet inn sine utestående fordringer.

Finans Norge støtter derfor at den strukturelle innretningen i inkassoloven videreføres. Loven bør i minst mulig grad regulere det underliggende kravet mellom fordringshaver og skyldner, utover å sikre at inkassoforetaket ikke skal ha adgang til å inndrive urettmessige krav. Inkassoloven regulerer bruk av inkasso (varsler mv.) som et verktøy for å drive inn krav som er forfalt. Loven er ikke et juridisk verktøy for å balansere ytelsene mellom partene i det underliggende rettsforholdet. Dette reguleres av annet regelverk som kontrakts- og avtaleretten, herunder forbrukervernlovgivningen (f.eks. finansavtaleloven). Hvor det er behov for å balansere det underliggende rettsforhold, må dette gjøres gjennom endringer i det regelverk som regulerer det aktuelle rettsforholdet, og ikke via inkassoloven.»

De fleste av høringsinstansene som overordnet støtter rapporten, har samtidig innspill til konkrete forslag, som er gjengitt i de aktuelle punktene i proposisjonen her. For ordens skyld vil departementet understreke at flere av høringsinstansene som har uttrykt generell støtte til rapporten, går mot enkeltstående forslag.

Flere høringsinstanser har generelle merknader til arbeidsgruppens rapport uten å uttrykke generell støtte.

Forbrukerrådet bemerker at forslaget inneholder mange gode og helt nødvendige endringer, at Forbrukerrådet langt på vei støtter arbeidsgruppens konklusjoner, og at Forbrukerrådet har beveget den bredt sammensatte arbeidsgruppen i forbrukervennlig retning.

Oslo politidistrikt og Jussbuss støtter hovedtrekkene i arbeidsgruppens rapport, men mener arbeidsgruppen kunne gått lenger. Oslo politidistrikt uttaler i den forbindelsen:

«Som det fremgår av våre kommentarer, støtter vi fullt opp om de overordnede målene om å redusere inkassokostnadene for skyldnerne, redusere presset på namsfogden og gjennom en lovfesting klargjøre en del regler som i dag følger av ulovfestet rett. Bedre tilgjengelighet antas å føre til bedre og mer ensartet etterlevelse. Vi stiller oss derfor positive til de fleste endringsforslag som foreslås i denne forbindelse.

Imidlertid mener vi de konkrete forslagene på enkelte områder enten ikke går langt nok eller ikke oppfyller det målet som er satt, enten dette gjelder målet om reduksjon i inkassokostnadene for skyldner eller målet om bedret tilgjengelighet i lovverket.»

Jussbuss uttaler følgende:

«Jussbuss er positive til at regjeringen har satt i gang arbeidet med ny inkassolov, og at det nå er utarbeidet et lovforslag. Vi opplever at det er bred enighet mellom aktørene i bransjen, inkludert inkassoselskapene, om at det er behov for en ny lov som imøtegår de økonomiske og samfunnsmessige endringene som har skjedd siden gjeldende lov trådte i kraft.

Et av hovedproblemene med dagens lovgivning er at den ikke er tilpasset dagens inndrivelsesprosess. Inkassobransjens struktur og sammensetning har forandret seg, og både antallet inkassoselskap og inkassosaker har økt kraftig de siste årene. Den alminnelige skyldner er i dag en annen enn for 20 år siden; gjeldsproblemene er ofte sammensatte, og markedet for kortsiktig kreditt har økt kraftig, slik at skyldnere ofte har forpliktelser til flere ulike kreditorer. Overgangen til bruk av BankID og elektronisk signering ved opptak av lån og kreditt har videre ført til at flere opplever å bli svindlet, og av den grunn har mange løpende inkassosaker. En ny lov må på en bedre måte adressere de nye samfunnsmessige utfordringene.

Jussbuss’ klare standpunkt er at det er behov for et tydelig og forutberegnelig regelverk for inkassovirksomhet. Inkassonæringen har over lengre tid hatt for stort handlingsrom i sin inndrivelsesprosess. Dette har gått sterkt utover skyldnere, særlig skyldnerne med de mest alvorlige gjeldsproblemene. Dagens lovgivning legger opp til at små krav blir uforholdsmessige store gjennom høye salærer og gebyrer, og at store krav av samme grunn vokser seg enda større. Vi erfarer at skyldnere som har betalingsvilje, men ikke betalingsevne, ikke blir hørt i inndrivelsesprosessen, og at gjeldsproblemene blir stadig mer alvorlige.

Jussbuss mener lovforslaget og tilhørende rapport i stor grad ser og imøtegår utfordringer dagens inkassovirksomhet står overfor. Det er av stor betydning for den enkelte skyldner og samfunnsøkonomien for øvrig at det kommer en ny lov på området, og vi mener dette lovforslaget overordnet er godt egnet. Vi er likevel av den oppfatning at lov og forskrift på flere områder kunne gått mye lenger i favør av skyldneren, for å gi en bedre balanse mellom de ulike hensynene som må veies opp mot hverandre.»

Flere kommuner, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund og KapitalKontroll AS har merknader til at det ikke var noen representant for kommuner som inndriver egne forfalte pengekrav, i arbeidsgruppen, og mener at arbeidsgruppens rapport ikke tar tilstrekkelig hensyn til kommunal egeninkasso. Flere kommuner bemerker dessuten at man ved utformingen av reglene bør ta hensyn til at mange av skyldnerne ikke mangler betalingsevne, men betalingsvilje.

Felleskjøpet Agri SA, Hovedorganisasjonen Virke, Næringslivets Hovedorganisasjon og Regelrådet tar særlig opp næringslivets behov. Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler generelt at regelverket bør legge til rette for at krav blir betalt senest på forfallsdato, og at eventuelle forsinkelser blir minst mulig. Felleskjøpet Agri SA mener arbeidsgruppens forslag i for stor grad ivaretar skyldnerne, og viser til at det er viktig at hensynet til norsk næringsliv og et velfungerende kredittmarked opprettholdes. Hovedorganisasjonen Virke uttaler at forslaget fremstår «noe ubalansert» når det gjelder vektingen av hensynet til skyldneren, fordringshaveren og inkassoforetaket:

«Virke er positiv til revidering av inkassoloven og arbeidet foretatt av regjeringens nedsatte arbeidsgruppe. Samtidig mener vi at det ikke er foretatt en grundig nok vurdering av de samfunnsøkonomiske konsekvensene av lovforslaget. Forslaget fremstår i tillegg noe ubalansert når det gjelder vektingen av hensynet til skyldneren, fordringshaveren og inkassoforetaket.»

Regelrådet mener at arbeidsgruppens forslag ikke er tilstrekkelig utredet. Etter Regelrådets vurdering burde det blant annet vært gjennomført en full samfunnsøkonomisk analyse slik at virkningene for øvrig næringsliv og nytten for samfunnet for øvrig hadde blitt bedre belyst. Regelrådet stiller også spørsmål ved om det burde vært nedsatt et offentlig utvalg som kunne sett på hele inkassoloven. Regelrådet anbefaler at saken utredes nærmere før en eventuell oversendelse til Stortinget. For en utdyping av Regelrådets generelle innspill vises det til Regelrådets uttalelse. Konkrete innspill til arbeidsgruppens forslag er gjengitt i de aktuelle punktene.

Under arbeidsgruppens arbeid og høringen av arbeidsgruppens rapport representerte Hovedorganisasjonen Virke inkassobransjen. I 2022 ble det lagt til rette for at inkassoforetak kan bli medlemmer av Finans Norge, og Finans Norge representerer nå deler av inkassobransjen, særlig store foretak.

2.4 Direktiv (EU) 2021/2167 om kredittjenestefirmaer og kredittkjøpere og om endring av direktiv 2008/48/EF og 2014/17/EU

EU vedtok 24. november 2021 direktiv (EU) 2021/2167 om kredittjenestefirmaer og kredittkjøpere og om endring av direktiv 2008/48/EF og 2014/17/EU. (Direktiv 2008/48/EF er forbrukerkredittdirektivet, mens direktiv 2014/17/EU er boliglånsdirektivet.) Direktivet trådte i kraft i EU 28. desember 2021, og det er forventet at det vil bli innlemmet i EØS-avtalen. Når direktivet blir innlemmet i EØS-avtalen, må det gjennomføres i norsk rett.

Direktivet, som ofte kalles NPL-direktivet, legger til rette for salg av misligholdte lån fra kredittinstitusjoner (det vil si banker og kredittforetak), og inngår i EUs arbeid med å minske beholdninger av misligholdte lån og å forhindre fremtidig overdreven opphopning av misligholdte lån i kredittinstitusjoner. Direktivet gir felles minimumsregler for kjøp og salg av misligholdte lån fra banker og kredittforetak og for håndtering av lånene etter at de er overdratt. Direktivet har blant annet regler om bevilling til kredittjenestevirksomheter, grensekryssende inndriving, god skikk og kommunikasjon med skyldnere, tilsyn og reaksjoner ved brudd på reglene. Direktivet legger slik til rette både for et sekundærmarked for misligholdte lån og for skyldnerbeskyttelse.

2.5 Høring om endringer i inkassoloven for å gjennomføre regler om inndriving i direktiv (EU) 2021/2167

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 15. november 2024 på høring et høringsnotat om endringer i inkassoloven for å gjennomføre regler om inndriving i direktiv (EU) 2021/2167 om kredittjenestefirmaer og kredittkjøpere og om endring av direktiv 2008/48/EF og 2014/17/EU. Høringsfristen var 10. februar 2025.

Høringsnotatet gjaldt i første rekke direktivbestemmelsene om inndriving som ga grunn til å foreslå regler med et annet innhold enn gjeldende regler eller arbeidsgruppens forslag. Departementet antok i høringsnotatets punkt 1 at en slik mer begrenset tilnærming ville legge til rette for en høring hvor høringsinstansene kunne ta stilling til de viktige spørsmålene, samtidig som den ekstra høringen ikke førte til en unødig forsinkelse av arbeidet med ny inkassolov.

Når det gjaldt avgrensningen til regler om inndriving/endringer i inkassoloven, ble det vist til at departementet arbeidet med en proposisjon om ny inkassolov på bakgrunn av arbeidsgrupperapporten, og at departementet tok sikte på å gjennomføre de delene av direktivet som gjelder inndriving, i den nevnte proposisjonen. Videre ble det vist til at andre temaer, som tilsyn ved grensekryssende inndriving etter direktivet og kjøp og salg av misligholdte lån, ville bli behandlet for seg i en senere prosess. Når det gjaldt avgrensningen mot områder der gjeldende regler og forslagene fra arbeidsgruppen er i samsvar med direktivet eller det bare er behov for minimale endringer, uttalte departementet følgende:

«På mange områder er gjeldende regler og forslagene fra arbeidsgruppen som har vurdert endringer i inkassolovgivningen, i tråd med direktivet, eller det er bare behov for minimale endringer. Departementet ser ikke grunn til å høre disse særskilt. Det gjelder eksempelvis artikkel 10 nr. 1, som har regler om god inkassoskikk og kommunikasjon med skyldnerne, hvor departementet antar at arbeidsgruppens lovforslag §§ 32 til 35 i hovedsak tilfredsstiller direktivets krav. Tilsvarende gjelder reglene om klage til foretaket i artikkel 24, se arbeidsgruppens lovforslag § 23 om urettmessige krav og innsigelsesbehandling og § 24 om skriftlige klager over inndrivingen. Videre følger det av artikkel 25 at behandling av personopplysninger skal skje i overensstemmelse med forordning (EU) 2016/679 (personvernforordningen/GDPR), men dette følger allerede av personopplysningsloven.»

Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Finanstilsynet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Konkursrådet

• Namsfogden i Oslo, Asker og Bærum

• Oslo tingrett

• Politidirektoratet

• Regelrådet

• Skattedirektoratet

• Statsforvalterne

• Den Norske Advokatforening

• Finans Norge

• Finansforbundet

• Finansieringsselskapenes Forening

• Finansklagenemnda

• Gjeldsoffer-Alliansen

• Gode Betalere

• Hovedorganisasjonen Virke

• Jussbuss

• Landsorganisasjonen i Norge

• NKK – kommunesektorens interesseorganisasjon for økonomi og innkreving

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn

• SMB Norge

• Verdipapirfondenes forening

• Verdipapirforetakenes Forbund

• Handelshøyskolen BI

• Norges Handelshøyskole

• Universitetet i Bergen, Det juridiske fakultet

• Universitetet i Oslo, Det juridiske fakultet

• Universitetet i Tromsø, Det juridiske fakultet

Følgende høringsinstanser har gitt realitetsmerknader til høringen:

• Brønnøysundregistrene

• Finanstilsynet

• Forbrukerrådet

• Regelrådet

• Den Norske Advokatforening

• Finans Norge

• Finansforbundet

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Virke Inkasso

Følgende høringsinstanser har uttalt at de ikke har merknader:

• Finansdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Skattedirektoratet

2.6 Overordnede synspunkter fra høringsinstansene på høringen om endringer i inkassoloven for å gjennomføre regler om inndriving i direktiv (EU) 2021/2167

Finansdepartementet har ingen merknader til den foreslåtte gjennomføringen i inkassoloven, men bemerker at når direktiv (EU) 2021/2167 tas inn i EØS-avtalen, vil dette nødvendiggjøre endringer også i Finansdepartementets regelverk.

Finanstilsynet og Politidirektoratet stiller seg generelt bak forslaget, og Forbrukerrådet støtter i hovedsak forslaget. Finanstilsynet og Forbrukerrådet har samtidig merknader til enkelte av forslagene, som er gjengitt under de aktuelle punktene i proposisjonen her.

Politidirektoratet uttaler:

«Sør-Øst politidistrikt hadde ingen kommentarer til forslaget. Oslo politidistrikt ved Namsfogden i Oslo, Asker og Bærum har gitt tilbakemelding på at de ikke har funnet det relevant å sende inn høringssvar. Dette da de finner at departementet stort sett har begrenset seg til å foreslå de endringer i forslaget til ny inkassolov som allerede har vært på høring som er nødvendige for at forslaget skal medføre at all inkassovirksomhet er i samsvar med de krav som direktivet stiller for den typen inkassovirksomhet som direktivet omhandler. De fremhever at det innebærer at forslaget blir noe mer omfattende, og litt mer omstendelig enn det ellers ville vært, men virker likevel som en bedre løsning enn masse spesialbestemmelser som sier nesten det samme, men ikke helt, som inkassoloven. Videre fremhever de at endringene gjelder i all hovedsak krav til hvordan inkassoforetak drives, krav til ledende personer mv. Endringene virker helt greie og en tviler på at de vil ha så stor praktisk betydning da det meste nok er relativt i tråd med hvordan ting i praksis gjøres allerede i dag.

Politidirektoratet er enig i kommentarene i avsnittet ovenfor, og har ikke funnet at det er andre konsekvenser ved forslaget som fordrer noen ytterligere utdyping. Politidirektoratet stiller seg således bak forslaget til endringer i inkassoloven fra Justis- og beredskapsdepartementet.»

Regelrådet, Finans Norge og Finansforbundet har merknader til at høringsnotatet bare gjelder regler om inndriving som foreslås gjennomført i inkassoloven, og ikke andre deler av direktivet. Finans Norge tar dessuten til orde for at rettsaktene fra EUs handlingsplan om reduksjon av misligholdte lån («NPL Action Plan») må ses i sammenheng ved gjennomføringen av direktivet, slik at gjennomføringen understøtter formålet med handlingsplanen. Regelrådet har merknader til saksutredningen i høringsnotatet. Departementet viser her til Regelrådets uttalelse.

2.7 Oppfølging av gjenstående deler av direktiv (EU) 2021/2167 samt noen øvrige rettsakter som gjelder kredittinstitusjoners beholdning av misligholdte lån

I juli 2017 ble det enighet i EUs Råd om en handlingsplan for å redusere omfanget av misligholdte lån («non-performing loans») i banksektoren. Bakgrunnen var at banker i noen av medlemslandene etter finanskrisen hadde store beholdninger med lån som sannsynligvis ikke ville bli betalt tilbake, eller der tilbakebetalingen var forsinket. EU-kommisjonen lanserte i tråd med dette samme måned en høring om tiltak for å fjerne eller redusere hindringer for annenhåndsmarkeder for misligholdte lån gitt av kredittinstitusjoner. I november 2017 arrangerte Kommisjonen en ny høring om økte kapitalkrav for kredittinstitusjoner når lån blir misligholdt. I mars 2018 la Kommisjonen frem forslag til tiltak for å håndtere risiko knyttet til høye nivåer av misligholdte lån. Forslagene ble etter hvert vedtatt som direktiv (EU) 2021/2167 og forordning (EU) 2019/630. Forordning (EU) 2019/630 skjerper bankenes kapitalkrav for misligholdte lån og er gjennomført i norsk rett i CRR/CRD-forskriften § 2.

I juli 2020 la Kommisjonen også frem forslag til endringer i verdipapiriseringsforordningen, som blant annet skulle gjøre det enklere for banker å verdipapirisere misligholdte lån. Forslaget ble vedtatt som forordning (EU) 2021/557, som er gjennomført i finansforetaksloven § 11-16 med virkning fra 1. august 2025, jf. Prop. 46 LS (2024–2025). Samtidig trådte forordning (EU) 2021/558, som endrer bankenes kapitalkrav for slike eksponeringer, i kraft i CRR/CRD-forskriften.

Direktiv (EU) 2021/2167 om kredittjenestefirmaer og kredittkjøpere og om endring av direktiv 2008/48/EF og 2014/17/EU ble som nevnt vedtatt i EU 24. november 2021, og fristen for gjennomføring i EU var i desember 2023. Direktivet er senere supplert med kommisjonsforordning (EU) 2023/2083 om hvordan opplysninger om porteføljer skal gis. Arbeidet med å utarbeide EØS-komitebeslutning for innlemmelse av direktivet og kommisjonsforordningen i EØS-avtalen pågår.

For raskt å kunne fremme forslag for Stortinget og å fastsette forskrifter som vil legge til rette for gjennomføring av de gjenstående delene av direktivet, ga Finansdepartementet 24. april 2025 Finanstilsynet i oppdrag å utrede gjennomføringen av direktivet på Finansdepartementets område, samt avklare hvilke deler av direktivet som bør gjennomføres i regelverk på henholdsvis Justis- og beredskapsdepartementets og Finansdepartementets område.

Finanstilsynet har, i tråd med oppdraget, avklart hvilke deler av direktivet som bør gjennomføres i regelverk på henholdsvis Justis- og beredskapsdepartementets og Finansdepartementets område. Finanstilsynet har også utarbeidet et høringsnotat med utkast til nødvendige lov- og forskriftsregler for å gjennomføre direktivbestemmelser innenfor Finansdepartementets område. Høringsnotatet inkluderer et forslag om at inkassoforetak får adgang til å være såkalt administrasjonsforetak når banker verdipapiriserer misligholdte lån. Finansdepartementet sendte 30. juni 2025 notatet på høring med frist 10. oktober 2025.

Justis- og beredskapsdepartementet arbeider med et høringsnotat om de gjenstående delene av direktivet på sitt område og vil i den forbindelsen vurdere behovet for endringer i finansavtaleloven for å gjennomføre artikkel 10 (om forholdet til kunden) og 17 andre ledd (om at kredittkjøpere ikke kan underlegges visse ytterligere krav), samt direktivets del VI om endringer i forbrukerkredittdirektivet og boliglånsdirektivet. Justis- og beredskapsdepartementet tar sikte på å sende høringsnotatet på høring vinteren 2025/2026.

2.8 Vedtatte endringer i regler om inndriving etter arbeidsgrupperapporten

I påvente av ny inkassolov og -forskrift ble gebyrer og maksimalsatser i den gjeldende inkassoforskriften satt ned ved forskrift 19. juni 2020 nr. 1248 om endringer i forskrift 14. juli 1989 nr. 562 til inkassoloven m.m. Endringsforskriften trådte i kraft 1. oktober 2020.

Ved forskrift 23. oktober 2020 nr. 2120 om saksøktes ansvar for sakskostnader ved tvangsfullbyrdelse ble det fastsatt en ny forskrift om maksimalsatser ved vanlige former for tvangsfullbyrdelse. Blant annet ble maksimalsatsen for utlegg, tvangssalg av løsøre og tilbakelevering av løsøre til salgspanthaver halvert, sammenlignet med satsen etter forskrift 4. desember 1992 nr. 898 om saksøktes sakskostnadsansvar ved tvangsfullbyrdelse, som ble opphevet. Ved lov 18. desember 2020 nr. 147 om endringer i tvisteloven (halvering av skrivesalæret for forliksklager i inkassosaker) ble skrivesalæret ved forliksklager i inkassosaker etter tvisteloven § 6-13 første ledd bokstav d halvert. De delene av arbeidsgruppens rapport som gjelder kostnader til rettslig inndriving, anses derfor ferdigbehandlet.

Statlige rettsgebyrer er også endret (i hovedsak redusert) gjennom endringer i rettsgebyrloven, for at de skal tilsvare selvkost. Behovet for reduksjon i de statlige gebyrene er tatt opp av flere høringsinstanser i høringen av arbeidsgrupperapporten.

I lov 25. april 2025 nr. 12 om innkreving av statlige krav mv. er det vedtatt endringer i tvangsfullbyrdelsesloven som innebærer at det bare vil løpe ett utleggstrekk mot skyldneren, hvor innbetalingene fordeles etter et dividendeprinsipp. Dette er en endring som er etterspurt i høringen av arbeidsgrupperapporten, blant annet av Forbrukerrådet og Hovedorganisasjonen Virke. Etter gjeldende regler løper det ulike trekk, og resultatet av en begjæring om utleggstrekk vil bli «intet til utlegg» hvis det allerede løper trekk med samme eller høyere prioritet og det ikke er rom for å øke trekket. Med den nye ordningen vil det bli færre tilfeller av «intet til utlegg» og mindre behov for å fremme gjentatte begjæringer om utleggstrekk.

Videre er gjeldsordningsloven endret ved lov 25. juni 2024 nr. 56 for å effektivisere og forenkle gjeldsordningsprosessen. Blant annet er kravet til egenforsøk bortfalt, og det er vedtatt lettelser i regelen om at en person bare kan få gjeldsordning én gang.